7 Aktører og arenaer

Sammensetningen og organiseringen av de ulike bistands- og utviklingsaktørene blir gjerne omtalt som bistandsarkitekturen. Denne er i rask utvikling og endring. Tidligere besto den i all hovedsak av ulike FN-organisasjoner, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene og bilaterale givere fra OECD-landene. I tillegg kom et mangfold av nasjonale og internasjonale frivillige organisasjoner.

Etter hvert har nye private aktører kommet inn med store pengegaver til bistandsrelaterte formål. Den største og mest kjente private aktøren er Bill og Melinda Gates-stiftelsen, som i perioden 1994 – 2006 mottok 26 milliarder dollar fra sine grunnleggere. Stiftelsen mottar også midler fra andre givere, mest kjent er milliardæren Warren Buffett, som har gitt løfte om å overføre en større aksjepost til stiftelsen. Overføringen skal skje over mange år. Da gaven ble annonsert i juni 2006, var verdien anslått til 31 milliarder dollar, mer enn ti ganger det norske bistandsbudsjettet samme år.

Det er dannet en rekke nye fond, initiativ og organisasjoner som jobber med utviklingsspørsmål – ofte svært målrettet og med smale tematiske nedslagsfelt. Flere av dem er initiert av rike filantroper som nettopp Gates og Buffett. Andre springer ut av tidligere politikeres engasjement, som for eksempel Clinton Foundation.

Samtidig etablerer de ekspanderende økonomiene seg også som utviklings- og bistandsaktører utenfor eget land. I første rekke dreier dette seg om BRICS-landene, men også andre land gjør seg gjeldende.

Etablerte institusjoner og møteplasser der oppmerksomheten før var mest rettet mot økonomiske og sikkerhetspolitiske spørsmål, er etter hvert også blitt sentrale arenaer for drøfting av problemstillinger med utviklingspolitisk relevans. Dette gjelder blant annet G8-møtene, Davos-møtet og ulike fora innen EU, Nato og Verdens handelsorganisasjon.

Kilde: FN, http://www.un.org/millenniumgoals/pdf/The%20Millennium%20Development%20Goals%20Report%202008.pdf

Også helt nye arenaer for utviklingspolitisk dialog er etablert. EU har de siste tre årene arrangert Europeiske utviklingsdager. Årsmøtet i Clinton Global Initiative, som arrangeres i New York forut for FNs generalforsamling, har siden oppstarten i 2005 blitt en møteplass som tiltrekker seg stadig flere politikere med internasjonale vyer.

Den store økningen i antall arenaer og aktører i utviklingspolitikken kan ses både som et mangfold i og en fragmentering av bistandsarkitekturen. Mangfoldet kan bidra til bedre finansiering av uløste oppgaver og en større valgfrihet av politikk og samarbeidspartnere for mottakerlandene. På den annen side kan den store fragmenteringen forårsake dobbeltarbeid og ekstra administrasjonskostnader både for mottaker og givere. Det er ikke uvanlig at for eksempel helsesektoren i et land får støtte via både fond, FN-organisasjoner, Verdensbanken, frivillige organisasjoner og stat-til-stat-bistand fra en rekke givere. I enkelte land kan det være over 20 givere på en enkelt sektor, noe som representerer en betydelig administrativ belastning for mottaker. Samtidig kan ett enkelt giverland kanalisere midler til samme sektor i mottakerlandet gjennom alle disse ulike kanalene. Kritikerne hevder at utviklingen svekker muligheten for helhetlig planlegging i det enkelte mottakerland.

Uansett fordrer endringene i den internasjonale bistandsarkitekturen en mer strategisk tilnærming til vårt internasjonale samarbeid. Norads Resultatrapport for 2008 påpeker at Norge ikke utnytter de ulike kanalenes strategiske fortrinn godt nok. Det ønsker regjeringen å ta fatt i.

Å forfølge alle utviklingspolitiske målsettinger gjennom samtlige kanaler og arenaer er verken strategisk eller effektivt. Regjeringen vil derfor legge vekt på å benytte den enkelte kanal og den enkelte arena sine fortrinn.

7.1 Multilaterale aktører

Multilateral bistand dreier seg i stor grad om å delfinansiere oppgaver verden er enig om at vi må gjennomføre i samarbeid. Dette gjøres enten ved at giverne bidrar med kjernebidrag, det vil si bidrag som ikke er øremerket spesifikke formål, til organisasjonene, eller at de delfinansierer større innsatser, som for eksempel UNICEFs program for å sikre afrikanske jenters rett til utdanning.

Regjeringen mener at de multilaterale aktørene er spesielt godt egnet til å ta en lederrolle der organisasjonene har solid fagkompetanse, hvor oppgaven er forankret i deres mandat og der deres tilnærming har bred tilslutning fra giverne. Dette kan omfatte sektorer som helse, utdanning, infrastruktur og deler av hiv/aids-arbeidet, landbrukssektoren og arbeidet med godt styresett.

Men de multilaterale organisasjonene er også viktige arenaer for å påvirke områder som Norge er særlig opptatt av. Gjennom aktivt styrearbeid fremmer vi den norske politiske agendaen. Dermed oppnår vi ikke bare å øve innflytelse over organisasjonene selv, men også de øvrige medlemslandene. Styrking av kvinners rettigheter og deltakelse er ett slikt område som Norge jobber systematisk med i ulike multilaterale fora.

Vi bruker også arbeidet gjennom de multilaterale organisasjonene til å fremme områder der Norge har en særskilt politisk interesse, men der egen norsk kompetanse eller kapasitet er begrenset. Skogsatsingen er et opplagt eksempel, likeså en videre miljøsatsing. Også viktige målgrupper som barn, funksjonshemmede og urfolk kan styrkes gjennom slik finansiering. En organisasjon som UNIFEM, FNs kvinnefond, er for eksempel et viktig verktøy for å styrke rettighetene og jobbmulighetene for kvinner og deres familier.

Noen ganger er den viktigste effekten av det norske bidraget til multilateralt arbeid at vi gjennom styrebehandling kan påvirke bruken av de langt større midlene som kommer fra de andre giverne. I andre tilfeller er det viktig at andre land får økt innflytelse på områder selv om disse ikke er like viktige for Norge. Dette gjelder i stor grad vårt samarbeid med Verdensbanken, men også FN-organisasjonene og arbeidet gjennom globale fond og stiftelser.

Andre ganger kan det norske bidraget fungere som en katalysator for å mobilisere nye penger inn i utviklingsarbeidet. I en del tilfeller øremerker vi også den multilaterale bistanden til områder som er spesielt viktig for oss. Multilateral bistand reservert spesielle land kalles multi-bi-bistand. I enkelte land for eksempel i Latin-Amerika har Norge ønsket å vise solidaritet og støttet opp om nye regjeringer. Da kan det være en fordel å benytte FN-organisasjoner til å kanalisere midlene ettersom FN allerede er etablert i de aktuelle landene.

Ved behov for humanitær innsats etter menneske- eller naturskapte katastrofer, der det som regel kreves en stor grad av internasjonal samordning, er de multilaterale organisasjonene viktige. Dette gjelder også for forebygging og gjenoppbygging etter humanitære katastrofer. Multilateral bistand har også en særlig funksjon i land som mottar begrenset stat-til-stat-støtte og som ellers ville kunne bli de store bistandstaperne.

De multilaterale organisasjonene har en hovedrolle i arbeidet for å gjennomføre tusenårsmålsagendaen. Skal de møte denne utfordringen er det viktig at kvaliteten og effektiviteten i organisasjonene stadig blir bedre.

De forente nasjoner

FN har bred tilstedeværelse og er representert i et stort antall land. Når kriser inntreffer vil FN være blant de første internasjonale organisasjonene som bistår. FN har tett kontakt med myndighetene og tar gjerne opp kontroversielle spørsmål med dem.

Gjennom FNs særorganisasjoner kan Norge formidle bistand til grupper og formål uten at den administrative belastningen på oss selv eller mottaker blir for stor.

Iblant hemmes FNs effektivitet i bistandsarbeidet av at verdensorganisasjonens samlede kapasitet og kompetanse er spredt på et stort antall enkeltorganisasjoner som arbeider fragmentert og uten tilstrekkelig samordnende strategier og målformuleringer. I tillegg kommer at det er sprik mellom de oppgaver medlemslandene pålegger FN og de ressurser som stilles til rådighet for å løse dem. Den konstante jakten på finansielle ressurser som dette medfører blant de ulike FN-organisasjonene bidrar i seg selv til å redusere FNs effektivitet og måloppnåelse ved at organisasjonene må drive ressursmobilisering – ofte i konkurranse med hverandre – i stedet for å kunne konsentrere seg om å løse de konkrete oppgavene.

FNs daværende generalsekretær Kofi Annan ba i 2006 statsminister Stoltenberg være med og lede et høynivåpanel som skulle foreslå tiltak for et mer effektivt FN – spesielt for å fylle sin rolle som utviklingsaktør. I panelets rapport, som ble framlagt i november samme år, ble det foreslått å gjøre FNs arbeid på landnivå bedre og mer relevant ved at det etableres én klar leder for FN på landnivå, understøttet av ett felles team av alle FN-organisasjonene som er på plass i landet. FNs innsats skal tydeliggjøres gjennom klarere prioriteringer ved at det utarbeides ett FN-program som er felles for hele FN-systemet. Tiltakene i dette programmet skal finansieres fra ett, felles budsjett.

Reformpanelets rapport har gitt startskuddet til en omfattende og konkret reformprosess. I åtte pilotland (Albania, Kapp Verde, Mosambik, Pakistan, Rwanda, Tanzania, Vietnam og Uruguay) har panelets anbefalinger vært prøvd ut siden begynnelsen av 2007. Tilbakemeldingene fra disse landenes myndigheter er at de ser et tydeligere og mer relevant FN som er bedre i stand til å svare på landenes behov og prioriteringer. Det synes også som den økte synligheten og klargjøringen av FNs rolle har bidratt til bedre finansiering av FNs felles program i pilotlandene.

Høynivåpanelet understreket at medlemslandene må se nærmere på hvordan de finansierer verdensorganisasjonen. Lav forutsigbarhet og stor grad av detaljert øremerking av bidrag gjør det vanskelig for FN-organisasjonene å planlegge og disponere ressursene i henhold til de prioriteringene som organisasjonene pålegges. Panelet framhevet derfor betydningen av at en størst mulig del av bidragene til FN gis som kjernebidrag med størst mulig forutsigbarhet. Øremerking bør reduseres så langt som mulig.

Kilde: Foto: UN Photo/John Isaac

Regjeringen vil, i tråd med dette, fortsatt legge vekt på å opprettholde en høy andel kjernebidrag og videreføre praksisen med å gi indikative, flerårige tilsagn til de sentrale FN-organisasjonene. For øvrige bidrag legges det vekt på at øremerking knyttes til de hovedprioriteringer for organisasjonene som er vedtatt i deres styrende organer. Regjeringen vil kombinere økt finansiell forutsigbarhet med klare krav og forventinger til FN-organisasjonene. Dersom disse forventingene ikke blir møtt, vil det kunne være aktuelt å omdisponere midler til andre FN-organisasjoner eller andre aktører.

Norge fører en kritisk, men konstruktiv dialog med FN og særorganisasjonene om behovet for reform og forbedring. Mye gjenstår før FN fullt ut klarer å levere de resultater vi som medlemsland ønsker og forventer. Den betydelige framgangen de siste to årene gir imidlertid håp om at FN makter å foreta tilpasninger og endringer som sikrer at FN fortsatt vil være en sentral utviklingsaktør, også på landnivå.

Verdensbanken

Verdensbanken har ett kontor i hvert samarbeidsland, og regnes som effektiv i sin bistandsinnsats. Bankens ansatte er generelt svært høyt kvalifiserte. I møtet med en nasjonal offentlig forvaltning som ofte er svak, kan disse framstå som dominerende. Det er viktig for bankens troverdighet at de legger vekt på en bredere sammensatt fagbase, med mangfold i utdanningsbakgrunn og opprinnelsesland. I dag er overvekten av økonomer stor.

Verdensbanken er kritisert for å opptre som en markedsliberalistisk aktør som fremmer kondisjonalitet i økonomisk politikk. I mange latinamerikanske land har Verdensbanken blitt oppfattet som USAs forlengede arm, særlig etter gjeldskrisen på 1980-tallet. Norges holdning er at land ikke skal påtvinges økonomiske modeller og løsninger som de selv ikke har valgt. Det kan imidlertid være et dilemma mellom en slik vektlegging av eierskap og det faktum at mange land har udemokratiske regimer. Land skal selv bestemme hvilken politikk og hvilke tiltak de ønsker å gjennomføre, men på visse områder er det også legitimt og nødvendig at givere knytter krav til gaver og lån – blant annet for å sikre at bidragene brukes som avtalt. Bistand uten krav, er bistand uten politikk og med dårlig kontroll. Vi bør heller stille spørsmål om hvilke betingelser det er legitimt å stille i en gjeldsslette­operasjon eller långiversituasjon.

Fra norsk side har vi i flere år arbeidet for at Verdensbanken og Det internasjonale valutafondet skal redusere antall krav i sin långivning generelt. Flere studier bekrefter at dette er gjennomført, blant annet en gjennomgang Norge tok initiativ til i 2006. Det er i dag utbredt enighet om behovet for å redusere antall krav som stilles og omfanget av dem. Regjeringen ønsker fortsatt at Verdensbanken skal stille betingelser for å sikre at pengene går til fattigdomsreduksjon og ikke ender på avveie, men et selvstendig land bør selv kunne bestemme hvilke oppgaver som skal være offentlig ansvar og hva som skal overlates til private aktører. Denne retten skal også låntakerland ha.

I forbindelse med kondisjonalitetskonferansen i Oslo i 2006 ble det utarbeidet fire landstudier som så nærmere på prosessen rundt privatisering og liberaliseringskrav i finansinstitusjonenes lån. Konklusjonen fra gjennomgangen av erfaringene i Mosambik var spesielt interessant. Der viste det seg at Verdensbanken opprinnelig hadde insistert på privatisering i energisektoren, men på bakgrunn av en alternativ analyse fra de skandinaviske landene, aksepterte banken at regjeringen gikk inn for en annen modell. Eksemplet fra Mosambik viser at det ofte er nødvendig å utvikle alternative analyser og modeller. Det er vanskelig for et fattig land som ikke har egen analyse- og utredningskapasitet å kunne vite hva som vil være alternativene til de råd som gis fra finansinstitusjonene. Det må være åpning for at andre partnere deltar med alternative vurderinger og at de også styrker og anvender lokal ekspertise til å kunne foreta de endelige valg. Erfaring viser at det er i de landene hvor man har et sterkt eierskap til reformer og utviklingsstrategier, at man oppnår de største framskrittene.

Det internasjonale valutafondet

Det internasjonale valutafondets mandat er knyttet til makroøkonomisk overvåking, kortsiktige lån til land med betalingsbalanseproblemer og faglig bistand. IMF er derimot ikke en utviklingsinstitusjon, slik som Verdensbanken, og har ingen særlig kompetanse på fattigdomsbekjempelse.

Bidragene til en sunn økonomisk politikk skjer på alle områder innenfor IMF sitt mandat. IMF yter lån til land med betalingsbalanseproblemer. Lavinntektsland kan motta lån på gavevilkår gjennom ulike låneordninger som IMF har, blant annet assistanse ved økonomiske sjokk som følge av eksterne faktorer. IMF bidrar med faglig bistand på en rekke områder innen finanssektoren. IMF sin overvåkning av den makroøkonomiske utviklingen i et land er viktig. I lavinntektsland som har et IMF-program, er denne gjennomgangen av økonomien ekstra tett og regelmessig. Mange givere av stat-til-stat-bistand ønsker å sikre seg at mottakere fører en økonomisk politikk som sikrer at pengene blir vel anvendt. Selv om det ikke er noen formell kopling mellom IMF sin evaluering og finansielle strømmer, kan IMF gjennom sine vurderinger ha innflytelse på tilførselen av bistand og privat kapital til et land.

Det er likevel sider ved IMF sin virksomhet i lavinntektsland som er problematiske, og som har vært gjenstand for kritikk. Selv om fondet har mandat til å gi kortsiktige betalingsbalanselån, har flere av lånene til utviklingsland fått en mer langvarig karakter som følge av at underskuddet på betalingsbalansen er av mer langvarig art. Dermed har fondet fått en utviklingsrolle som organisasjonen ikke var tiltenkt.

IMF har heller ikke gitt land nok politisk handlingsrom når låneprogrammene er blitt utformet. En rapport fra fondets eget evalueringskontor viser at egne retningslinjer ikke er fulgt opp. Det stilles krav til strukturendringer som er for omfattende, detaljerte og på områder der organisasjonen ikke har tilstrekkelig kompetanse.

Fondet har nylig vedtatt en omfattende reform av kvoterings- og stemmerett, som sikrer lavinn­tekts­land og framvoksende økonomier bedre representasjon. Dette er et viktig skritt for å sikre et mer demokratisk IMF.

Regjeringen mener at IMF fortsatt bør ha en viktig rolle i arbeidet med å fremme økonomisk vekst og redusere fattigdom, men at det samtidig er rom for forbedringer. Valutafondet må konsentrere seg om sine kjerneoppgaver og ikke stille krav om liberalisering eller privatisering ved inngåelse av låneprogram.

Regjeringen ønsker reformer som kan styrke IMF sin legitimitet og effektivitet. En overordnet målsetting er å sikre et konstruktivt samarbeid og dialog mellom fondet og internasjonale utviklingsinstitusjoner for å bidra effektivt til reduksjon av fattigdom.

Globale fond

De globale fondene involverer stor bredde av samarbeidspartnere og skiller seg fra tradisjonelle utvik­lingsaktører med et særpreget søkelys på resultater. Norge har medvirket til etableringen av flere av de globale helsefondene. I dag har vi en sentral rolle i to av dem, Den globale vaksinealliansen (GAVI) og Det globale fondet for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria (GFATM). Fondene blir styrt som multilaterale organisasjoner. På få år har de opparbeidet seg framtredende roller på sine områder, både når det gjelder størrelse og resultater. Det globale fondet for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria finansierte i 2007 om lag 20 prosent av den internasjonale innsatsen for bekjempelse av aids, to tredjedeler av all internasjonal finansiering til tuberkulose og tre fjerdedeler til malaria.

Fondenes mandat er å bidra til spissede innsatser på enkeltområder som raskt gir resultater uten å undergrave andre innsatser. Etableringen av globale ordninger og fond reflekterer at det er nødvendig å søke nye veier for å oppnå resultater raskere og mer effektivt. Samtidig er det en forutsetning at FNs normative mandat ligger i bunn. Derfor er da også de multilaterale helseorganisasjonene deleiere i de globale fondene på lik linje med givere fra næringslivet og offentlig og frivillig sektor. Fondene skal eksistere side om side og utfylle de tradisjonelle multilaterale organisasjonene, ikke erstatte dem.

De globale fondene og nye stiftelsene er kritisert for å bidra til fragmentering av bistandsinnsatsen. Det hevdes at de undergraver FN-systemet ved at de tar over oppgaver som egentlig burde vært utført av verdensorganisasjonen. På den annen side pekes det på at de tradisjonelle institusjonene har godt av konkurranse, og at fondene bidrar til effektivitet.

Regjeringen mener at fondene og FN-systemet utfyller hverandre godt og stimulerer hverandre til å gjøre en solid innsats. Fondene kan vise til gode resultater i løpet av få år. Dette er muliggjort blant annet av FN-systemet, som på sin side er avhengig av fondene for å kunne skape egne resultater.

Det er også blitt hevdet at fondenes arbeidsmetode med innsats på spesifikke områder svekker nasjonale strukturer og bærekraftige systemer. Dette kan være et særlig problem i svake stater der kapasiteten i utgangspunktet er lav. I styresammenheng har Norge vært en pådriver for at fondene skal jobbe bedre innenfor rammen av nasjonale systemer samtidig som de skal ivareta og bygge videre på den merverdi de tilfører, blant annet når det gjelder å mobilisere brede aktørgrupper.

Norge har som en av flere sentrale partnere bidratt til at Den globale vaksinealliansen fra 2009 har fått en mer effektiv styringsstruktur. Videre er det lagt betydelig vekt på at fondene også i fram­tiden skal være basert på FNs normative mandat innen helse selv om de nå har vokst seg for store til å kunne fortsette å være administrert av Verdens helseorganisasjon og FNs barnefond. Samtidig er Norge blant pådriverne for at de globale ordningene skal koordinere og samordne sine rutiner og prosesser med andre multilaterale aktører, men uten at fondenes merverdi og resultatfokus svekkes.

Multilateral bistand, inkludert multi-bi, utgjorde 50 prosent av den norske bistanden i 2007.

Regjeringen vil

• fortsatt bidra til styrking av det multilaterale systemet, både gjennom bevilgninger og aktivt styrearbeid

• fortsette et sterkt engasjement for FN-reform, og følge opp gode resultater med indikative flerårige tilsagn

• fortsette arbeidet for å sikre at Verdensbanken ikke presser igjennom privatisering

• styrke utviklingslandenes egen kapasitet til å utvikle og vurdere politiske alternativer

• være en aktiv pådriver for å sikre at de globale helsefondene legger vekt på å styrke hele helsesystemet, og ikke bare enkeltinnsatser

• fortsette arbeidet for å stimulere til nye og utradisjonelle måter å mobilisere penger til utvikling på

• i større grad å kanalisere midler gjennom multilaterale aktører til sektorer der Norge ønsker å bidra inn mot omforente internasjonale innsatser

• fortsatt øve press på de multilaterale organisasjonene for systematisk og målrettet arbeid for kvinners rettigheter og likestilling

7.2 Stat-til-stat-samarbeid

Stat-til-stat-samarbeidet er bygget opp rundt den politiske dialogen og bistanden som går direkte fra norske myndigheter til myndighetene i mottakerlandet. Dialogen er både på overordnet nivå og direkte knyttet til bruken av de norske pengene. Bistanden går inn i landets ordinære budsjetter og synliggjøres i statsbudsjettet. Slik støtte gis som oftest i form av sektorstøtte til et departements arbeidsområde eller til konkrete enkeltprosjekter. Noe gis som generell budsjettstøtte, det vil si at bruken av pengene er underlagt de demokratiske strukturers prioritering og vedtas gjennom budsjettbehandlingen i parlamentet. Budsjettstøtte bidrar både til å finansiere viktige sektorer og til å styrke nasjonale demokratiske budsjettprosesser.

Landenes egne strategier for fattigdomsreduksjon legger rammene for det langsiktige utviklingssamarbeidet. Regjeringen vil bruke budsjettstøtte målrettet for å bygge opp om samarbeidslandenes egne tiltak og muligheter for å utvikle en velfungerende stat, styrke demokratiske prosesser og bedre mulighetene til å levere offentlige velferdstjenester. Dialogen med mottakerlandene vil fra norsk side fortsatt vektlegge oppfølging av styresettutviklingen og bedring av rammebetingelsene for økonomisk utvikling.

Etter hvert som landene etablerer bedre systemer for budsjettering og finansforvaltning, tas det sikte på at en økende del av stat-til-stat-samarbeidet skal gis som generell budsjettstøtte eller som programstøtte til prioriterte sektorer.

Stat-til-stat-samarbeidet er et godt virkemiddel for å styrke det direkte samarbeidet mellom Norge og et mottakerland. Det gir Norge en helt annen rolle enn vi kan få gjennom andre bistandskanaler. Det gir en god arena for diskusjon om verdigrunnlag, politikkutvikling og erfaringsutveksling. Vi får mulighet til å vektlegge forhold som er spesielt viktige for oss, som å støtte opp om landenes bestrebelser for å etterleve menneskerettighetene og bygge en god finansforvaltning for å stoppe korrupsjonen eller påtale viktigheten av å sikre rettighetene til særlig sårbare grupper som barn og ungdom, seksuelle minoriteter, urfolk og funksjonshemmede. Vi kan vise til norsk erfaring innen viktige områder som kvinners rettigheter og deltakelse, fordelingspolitikk og utvikling av velferdssamfunnet. Ikke minst gir det også en god plattform for den direkte diskusjonen om hvordan landets utviklingsplaner kan ta høyde for klima- og miljøutfordringene.

Stat-til-stat-samarbeidet gir også et godt grunnlag for å bygge allianser som kan være nyttige på andre arenaer. For eksempel var den brede politiske kapitalen vi har bygget opp gjennom mange år med bilateral bistand viktig for å få gjennom konvensjonen for klasevåpen som ble undertegnet i Oslo i desember 2008.

Stat-til-stat-samarbeidet skaper et mangfold av givere som vil gi mottaker muligheten til å velge retning innen sektorer der giverne har ulike tilnærminger. På den annen side bidrar mange givere også til fragmentering av den totale bistandsinnsatsen. Den administrative belastningen på mottakerapparatet kan bli svært høy.

Gjennom Paris-erklæringen om bistandseffektivitet er det gjort en betydelig innsats for å redusere denne belastningen, men det er likevel langt igjen. I handlingsplanen fra Accra-møtet om bistandseffektivitet i 2008 ble arbeidsdeling mellom giverne løftet enda tydeligere fram som et nødvendig skritt for å redusere den administrative belastningen på mottaker.

Regjeringen mener derfor det er viktig at Norge fortsetter arbeidet med å konsentrere den bilaterale bistanden om færre sektorer. Vi bør i hovedsak begrense vårt bilaterale engasjement til områder der Norge har en særskilt kompetanse og der denne kompetansen er etterspurt. Vår bilaterale innsats kan også knyttes til områder der politisk tyngde fra norsk side påvirker mottakerlandenes oppmerksomhet omkring problemstillinger som står sentralt på norsk dagsorden, som klimaspørsmålet eller utsatte gruppers rettigheter. Det må være dialogen med det enkelte lands myndigheter som legger premisser for hvilke av disse områdene Norge skal involvere seg i.

Stat-til-stat-bistanden utgjorde 18 prosent av norsk bistand i 2007.

Regjeringen vil

• i større grad konsentrere stat-til-stat-samarbeidet om sektorer der Norge har etterspurt kompetanse

• redusere antall sektorer som den enkelte ambassade skal forvalte i stat-til-stat-bistanden

• bruke den politiske dialogen med mottakerlandene for å fremme kvinners rettigheter og likestilling

7.3 Sivilt samfunn og frivillige organisasjoner

Frivillige organisasjoner har tradisjonelt vært bygd på et bredt folkelig engasjement. Organisasjonene har vært en kanal for privat innsamlede midler. Etter hvert har imidlertid den offentlige andelen av organisasjonenes budsjetter blitt stadig større. Organisasjonene er blitt en betydelig kanal for den norske offentlige bistanden. I 2007 utgjorde støtten via norske, internasjonale og lokale frivillige organisasjoner til sammen 4,3 milliarder kroner, eller om lag en femtedel av det totale bistandsbudsjettet.

Regjeringen mener organisasjonene har en særlig rolle i å bygge opp sine søsterorganisasjoner og interessegrupper i utviklingsland og i å styrke lokale talspersoner på områder som for eksempel miljøspørsmål, menneskerettigheter, mediefrihet og antikorrupsjon. Blant organisasjonenes fortrinn i bistandsarbeidet er evnen til å nå ut til områder og befolkningsgrupper som staten ikke kan dekke. Organisasjonene har også evnen til å kunne være fleksible i kritiske situasjoner der rask respons er nødvendig. I situasjoner etter menneske- eller naturskapte katastrofer er organisasjonene ofte raskt på plass med humanitær bistand.

Frivillige organisasjoner er viktige tjenesteleverandører som bidrar til at grunnleggende rettigheter til liv, helse, utdanning og samfunnsdeltakelse blir oppnåelig for stadig flere mennesker. Samiske organisasjoner og fagmiljøer har lenge hatt bred kontakt med andre urfolk i verden og har opparbeidet seg betydelig kompetanse. Denne kompetansen kan være verdifull for bistand til urfolksområder. Det forventes at frivillige organisasjoners innsats leverer mer enn selve tjenesten og utnytter mulighetene for ringvirkninger som skapes gjennom kapasitetsbygging og holdningsendringer.

En serie organisasjonsgjennomganger som er gjennomført siden 2006 har dokumentert at norske bistandsorganisasjoner har utviklet seg til å bli svært profesjonelle aktører. Det er vanskeligere å måle om de norske organisasjonene har bidratt vesentlig til å styrke sivilt samfunn i fattige land gjennom partnerskap med lokale aktører. Lokale partnere gir ofte uttrykk for at de ikke klarer å skille mellom norske organisasjoners rolle som givere, partnere og aktører med egne agendaer. Det blir også hevdet at utenlandske organisasjoner, norske medregnet, har en tendens til å dominere sivilsamfunnsorganisasjonene og deres dagsorden i samarbeidslandene. Dette gjelder også i samarbeid på globalt nivå.

I dette sammensatte bildet er det viktig at norske utviklingsorganisasjoner vurderer effektiviteten i eget arbeid og sin rolle innenfor en helhetlig utviklingsagenda i landene der de jobber. Det er også behov for å forsterke fokus på å samarbeide med legitime og representative lokale partnere, som jobber i tråd med et bredt spekter av interesser og agendaer som opptar ulike grupper i utvik­lingslandene. Arbeidet med å utforske og implementere alternative støtteformer til det sivile samfunn i fattige land skal fortsette. Dette gjelder blant annet direktestøtte til fondsmekanismer og nasjonale paraplyorganisasjoner, som selv formidler pengene til organisasjonene i mottakerlandet. Siktemålet er å styrke lokalt eierskap.

Globalisering og ny kommunikasjonsteknologi har på få år åpnet nye muligheter for internasjonalt påvirkningsarbeid. Frivillige aktører har vært aktive og suksessrike når det gjelder å gripe mulighetene til å reise en internasjonal opinion omkring fundamentale spørsmål knyttet til utvikling. De er blitt aktører å regne med i alle internasjonale sammenhenger.

Kilde: Foto: Yasuyoshi Chiba/Scanpix

For regjeringen er det en sentral oppgave å støtte sivilsamfunnsorganisasjoner i deres internasjonale arbeid på områder som miljø og klima, skog, likestilling, anti-korrupsjon, konfliktløsing og fredsbygging. Det er avgjørende at også representanter for sivilsamfunn i fattige land har anledning til å delta fullt ut i dette arbeidet. Norske organisasjoner har et særlig ansvar for å bistå sine partnere i å skaffe seg tilgang og kompetanse til å nyttiggjøre seg nødvendig informasjon, kommunikasjonskanaler og møteplasser.

I forlengelsen av dette er betydningen av et bredt informasjons- og opplysningsarbeid i Norge om aktuelle miljø- og utviklingsspørsmål i et globalt perspektiv viktig og bør være en integrert del av Norges deltakelse i det internasjonale utvik­lingssamarbeidet. Sivilsamfunnet har en sentral rolle som pådriver og vaktbikkje – både i rike og fattige land.

Migrantmiljøer – diaspora

Diaspora er et miljø av innvandrere og deres etterkommere som har tilknytning til ett bestemt opprinnelsesland. I Norge bor det særskilt store grupper fra Pakistan og Somalia, men også fra Irak, Vietnam, Iran og Sri Lanka, i tillegg til USA, Russland, Tyrkia og en rekke europeiske land.

Disse minoritetsgruppene representerer ressursmiljøer som i for liten grad har vært utnyttet i norsk utviklingspolitikk. Her finnes det verdifull kunnskap om kultur, språk, samfunn, historie, religion og politikk. Enkeltpersoner og organisasjoner har god kontakt med viktige miljøer i eget eller foreldrenes opprinnelsesland. Disse kan bidra med viktig informasjon og bedre vår forståelse av pågående politiske prosesser.

Utenriksdepartementet lanserte derfor i 2008 Pilotprosjekt Pakistan. Hensikten er å øke den lokale utviklingseffekten av midler som sendes til opprinnelseslandet. Norsk-pakistanske organisasjoner vil kunne søke om støtte tilsvarende den egenandel de selv ønsker å sende hjem. Prosjektet vil styrke kompetansen i bistandsarbeid i de aktuelle miljøene, slik at samarbeidet med bistandsorganisasjonene kan bli lettere. Piloten skal videre bidra til at diasporaen og innvandrerorganisasjoner stiller sterkere i konkurransen om ordinære bistandsmidler. I første rekke gjelder dette prosjekter i Pakistan. Erfaringene fra pilotfasen vil være viktige for å vurdere om modellen kan utvides til også å gjelde andre land.

Også for andre instanser i Norge er det viktig å innse hvilken ressurs miljøer og grupper med tilknytning til aktuelle utviklingsland kan utgjøre. Innen frivillige organisasjoner, i forskningsmiljøer og ikke minst i bistandsforvaltningen er det mye å hente på et tettere samarbeid med disse miljøene. Dette utgjør et godt grunnlag for å danne strategiske allianser framover.

Rekruttering av personer med flerkulturell bakgrunn vil være et viktig bidrag til å sikre at utenrikstjenesten gjenspeiler utviklingen av det norske samfunnet, og vil også bidra til at den særlige kompetanse disse gruppene besitter kan nyttiggjøres.

Støtte via norske, internasjonale og lokale frivillige organisasjoner utgjorde 21 prosent av norsk bistand i 2007.

Regjeringen vil

• fortsette det nære samarbeidet med norske frivillige organisasjoner. Dette gjelder både deres bistandsvirksomhet og informasjons- og lobbyarbeid i Norge

• fortsette å støtte organisasjonenes globale arbeid på sentrale områder

• legge vekt på tettere samarbeid med migrantmiljøer i Norge og organisasjoner som arbeider med utviklingsspørsmål

• gjennomføre et pilotprosjekt i Pakistan basert på en samfinansiering mellom den pakistanske diasporaen og det offentlige. Vurdere muligheten for tilsvarende tiltak i andre land

• styrke rekrutteringen av personer med flerkulturell bakgrunn til utenrikstjenesten

7.4 Næringsliv og privat sektor

Regjeringen ønsker å stimulere norske bedrifter til å involvere seg sterkere i næringslivet i utviklingsland. I tillegg til å tilføre verdifull kapital som grunnlag for økonomisk vekst kan slikt engasjement bidra til å fremme viktige verdier og prinsipper i utviklingen av privat sektor.

Det finnes derfor en rekke offentlige støtteordninger som skal fremme et slikt partnerskap og gjøre det mindre risikofylt for norske bedrifter å være med på å utvikle disse markedene. Norad og Norfund har i samarbeid etablert et veiledningskontor som skal være et serviceorgan overfor bedrifter som ønsker å benytte seg av disse ordningene.

I tillegg kan utenriksstasjonene bidra med landkunnskap og være døråpnere i det enkelte land.

Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland, Norfund, skal bidra til utvikling i fattige land gjennom lønnsomme investeringer. Norfund har de seneste årene fått tilført i underkant av 500 millioner kroner årlig i ny investeringskapital. Selskapet har dessuten fått nye arbeidsoppgaver gjennom en strategisk opptrapping av samarbeidet mellom det offentlige og private aktører.

Det går en betydelig strøm av norske direkteinvesteringer til utviklingsland. Hovedvolumene er knyttet til de investeringene som de største aktørene i norsk næringsliv foretar, og i første rekke til land med olje og gass eller andre naturressurser. Det er følgelig en utfordring for norsk utviklingspolitikk å bidra til å styrke privat sektors vilje til å foreta direkteinvesteringer også på andre områder i utviklingsland.

Slike nye samarbeidsområder inkluderer Det norske mikrofinansinitiativ, hvor staten og private aktører har gått inn med 50 prosent hver i et fond som skal investere i mikrokredittaktiviteter i utvik­lingsland.

Tilsvarende samarbeidskonstruksjoner er mulig å utvikle også innen områder som fornybar energi og i strategiske samarbeidsavtaler mellom staten og sentrale investorer. Regjeringens strategiske partnerskap med henholdsvis Yara og SNPower er eksempler på dette.

Støtte til næringslivets engasjement i utvik­lingsland utgjorde åtte prosent av bistanden i 2007.

Regjeringen vil

• bistå norsk næringsliv i å utvikle engasjement i utviklingsland gjennom ulike støtteordninger og aktiv tilrettelegging fra norske utenriksstasjoner

• bidra til utvikling av privat-offentlig partnerskap mellom norske myndigheter og næringslivsaktører med sikte på å mobilisere privat kapital til levedyktige næringslivsinvesteringer i utviklingsland

7.5 Landvalg

Norge har hatt tradisjon for å gruppere mottakere av norsk stat-til-stat-bistand som programland eller som samarbeidsland og hovedsamarbeidsland. Dette var land som fikk støtte til langsiktig utvik­lingsarbeid under regionbevilgningene (kategori 03.10 i St.prp. nr. 1). Ordningen bidro til stor grad av forutsigbarhet for mottakerlandene, men i praksis var det lite samsvar mellom betegnelsen på landene og hvor mye bistand de faktisk mottok. Sudan og Afghanistan var blant Norges største bistandsland, men fordi midlene kom fra andre budsjettkategorier enn 03.10, ble de ikke omtalt som samarbeidsland. Ettersom kategori 03.10 omfatter bare 16 – 18 prosent av bistandsbudsjettet, ble disse betegnelsene lite informative. Forvaltningen av denne budsjettkategorien ble overført fra Norad til Utenriksdepartementet i 2004, som et ledd i en prosess for å samordne de ulike delene av bistanden bedre. Fjerning av disse landbetegnelsene har vært en naturlig konsekvens av denne samordningen.

Begrensingen som lå i bare å bruke kategori 03.10 i samarbeidsland viste seg også å være lite fleksibel og begrensende på Norges evne til å gi rask respons i spesielle situasjoner. Et eksempel er Burundi, da situasjonen i landet endret seg, den humanitære krisen avtok og det ble behov for at verdenssamfunnet kom inn med stabiliserende og statsbyggende støtte. Også da Liberia endelig fikk gjennomført frie valg og Ellen Johnson-Sirleaf ble Afrikas første kvinnelige president var det behov for rask politisk og praktisk støtte fra det internasjonale samfunnet.

I Stortingsproposisjon nr. 1 (2007 – 2008) slo regjeringen fast at det ikke lenger var hensiktsmessig å videreføre skillet mellom hovedsamarbeidsland og andre samarbeidsland. Dette sa flertallet på Stortinget seg enig i Budsjett-innst. S. nr. 3 (2007 – 2008), samtidig som man ba om at det foretas en drøfting av både begreper og land, slik at Stortinget også blir forelagt mulige endringer av samarbeidsland. Dette ble fulgt opp i St.prp. nr. 1 (2008 – 2009), der også begrepet samarbeidsland for langsiktig bilateralt utviklingssamarbeid ble erstattet med en presentasjon av ulike typer samarbeid med ulike typer land.

I tillegg til kategori 03.10 mottar samarbeidsland bistand fra en rekke andre kapittel poster. Om lag 40 land mottar penger fra bevilgninger som styres og fordeles til enkeltland av departementet. De største mottakerne av norsk bistand vil i 2009 være Afghanistan, Det palestinske området, Sudan, Tanzania og Mosambik.

Kilde: Norad

Det er flere faktorer som tilsier at vi må ha en fleksibilitet i valg av samarbeidsland. Regjeringen ønsker å bruke bistanden mer strategisk. I noen land vil samarbeidet være svært omfattende, mens det i andre land vil være mer strategisk og spisset. I noen tilfeller er det behov for kortsiktig humanitær innsats eller rask respons når konfliktbildet endres, mens det i andre land er behov for et omfattende og langsiktig samarbeid. Samarbeidet vil også endre seg over tid i takt med partnerlandets utvikling og behov. I land som for eksempel Angola og Vietnam har vårt engasjement endret seg fra et bredt og omfattende samarbeid til et samarbeid knyttet til næringsutvikling og faglig samarbeid.

Norge har et langsiktig og omfattende samarbeid med en rekke land. Noen av disse er relativt stabile stater som Tanzania, Mosambik, Zambia, Malawi og Nicaragua. Her er det norske engasjementet primært rettet mot å støtte landets kamp mot fattigdom.

I land som Afghanistan, Sudan, Nepal og Det palestinske området forutsetter fattigdomsreduksjon at en stor del av samarbeidet rettes inn mot stabilisering, forsoning og statsbygging fordi landene er preget av sårbarhet. Samarbeidet i disse landene krever en annen kunnskap og politisk sensitivitet.

I alle disse landene har Norge et bredt engasjement knyttet til landets fattigdomsstrategi, høyt bistandsvolum og omfattende lokal tilstedeværelse. Midlene finansieres over flere budsjettposter. Bistanden og engasjementet i sårbare stater har økt de siste årene. Regjeringen ønsker et fortsatt høyt engasjement i disse landene.

I land som Filippinene, Sri Lanka, Haiti, Colombia og på Balkan er målsetningen for samarbeidet knyttet til freds- og forsoningsprosesser. Størrelsen på støtten varierer. Dette er krevende politiske engasjementer hvor det er nødvendig å arbeide langsiktig. Felles for innsatsen er at den er forbundet med stor politisk risiko. Norge er i noen tilfeller tilrettelegger for fredsprosesser mellom parter, men i de fleste tilfeller støtter Norge opp under det arbeidet FN eller andre organisasjoner gjør for å fremme fred og forsoning.

I en lang rekke land er samarbeidet av mer tematisk eller strategisk karakter, for eksempel er den bilaterale satsingen for å bekjempe barne- og mødredødeligheten avgrenset til Nigeria, India, Tanzania og Pakistan. Den bilaterale skogsatsingen vil omfatte samarbeid i Brasil, Kongo-bassenget, Papua Ny-Guinea, Indonesia og Tanzania. Videre har Olje for utvikling-programmet samarbeid med blant annet Angola, Mosambik, Ghana, Madagaskar og Afghanistan.

Næringslivssamarbeid og faglig samarbeid finner sted med en rekke land, deriblant Kina, India, Angola og Vietnam.

Den humanitære innsatsen gis gjennom multilaterale fond eller konsentreres om land og områder der det er store udekkede humanitære behov og der Norge har spesielle forutsetninger for å bidra og der tiltakene støtter opp under freds- og forsoningsprosesser. Den humanitære bistandens størrelse til regioner og land avhenger av skiftende behov. I land med vedvarende kriser kan nivået på den humanitære bistanden opprettholdes over noe tid. Prioriterte grupper er barn, minoriteter og urfolk. Kvinners deltakelse og beskyttelse av kvinner er også prioritert. Dette omfatter land som Somalia, Burma, Den demokratiske republikken Kongo, Colombia, Nord-Korea og Irak.

Regjeringen vil videreføre sitt fokus på sårbare stater. Engasjementet er knyttet til bistand, der både humanitær innsats, støtte til fred og forsoning, overgangsbistand og langsiktig bistand brukes som virkemidler. I tillegg har Norge et betydelig konfliktsløsnings- og fredsengasjement i en rekke av de sårbare statene. Økt vektlegging av sårbare stater bidrar til å knytte utenriks- og utviklingspolitikken tettere sammen. Det gjør Norge til en viktig aktør både på landnivå og i internasjonale fora.

Den norske politikken overfor sårbare stater støtter opp under det internasjonale samfunnets vektlegging av å bygge stabile stater der styresmaktene kan ivareta innbyggernes behov og ta et ansvar for internasjonale problemer som terrorisme og klima. Den tettere koblingen mellom virkemidlene i utenriks- og utviklingspolitikken tydeliggjør behov for rask respons for å møte akutte behov i sårbare stater. Regjeringen anser det derfor som lite hensiktsmessig å legge vekt på betegnelser på ulike land som får støtte over én enkelt budsjettkategori. Regjeringen ønsker å få fram diskusjoner omkring helheten i bistandsbudsjettet, og dermed få fram formålet med støtten til det enkelte land.

Regjeringen vil

• være mer fleksibel ved valg av land som mottar norsk bistand

• fortsette vektleggingen av sårbare stater i utvik­lingspolitikken

7.6 Sentrale arenaer

Det er en forskjell på arenaer der det fattes bindende vedtak om normative retningslinjer og bevilgning av penger, og diskusjonsfora der ideer utveksles og utvikles.

Forpliktende avtaler flytter makt. Innenfor rammene av avtaler blir ansvar, plikter og rettigheter med betydning for nasjonal politikk plassert. Resultatene av slike prosesser får stor legitimitet og normativ kraft.

Samtidig har mindre forpliktende møteplasser en sentral rolle å spille i arbeidet med å få fram nye ideer og innfallsvinkler. Mange viktige internasjonale prosesser har hatt sitt utspring på slike arenaer. Ofte blir de utsatt for massiv påvirkning fra grasrotorganisasjoner. Med moderne informasjonsteknologi iverksetter frivillige organisasjoner, nettverk og lobbygrupper slagkraftige og målrettede kampanjer for å sette dagsordenen. Suksesshistoriene knyttet til politiske vedtak omkring gjeldslette, forbud mot klasevåpen og vern av regnskog er alle eksempler på hvordan grasrotinitiativ kan påvirke global politikk.

G8 er et slikt forum som har løftet viktige utvik­lingspolitiske spørsmål høyt opp på den internasjonale agenda. Dette ble tydelig under Gleneagles-møtet i 2005, der medlemslandene ble enige om å doble sin bistand innen 2010. 25 milliarder dollar skulle øremerkes Afrika. Det var et sterkt signal, men oppfølgingen har vært svak. G8 har imidlertid tatt tak i andre viktige globale utfordringer som er av betydning for utviklingspolitikken: Klimaspørsmål, matvarekrisen og korrupsjon, for å nevne noen. I forlengelsen av finanskrisen ble det tydelig at G8 måtte utvide sin medlemskrets for å kunne spille den rollen de ønsket. Utvidelsen resulterte i G20, der verdens 20 viktigste økonomier er med. Norge har hyppig diskutert G8-spørsmål bilateralt med de enkelte medlemsland. Vi er ikke inkludert i G20, og må nå finne gode former for samarbeid med gruppen som hele og med de enkelte medlemsland.

Kilde: Foto: Stephen Jaffe/Scanpix

Verdens økonomiske forum, WEF, som møtes årlig i Davos, løfter stadig oftere utviklingsrelaterte spørsmål opp på sin dagsorden. Ulike ideer omkring nye metoder for å sikre finansiering av utvikling, såkalte innovative finansieringsmekanismer, er et gjennomgangstema. For Norge har Davos-møtene i flere år svært en viktig møteplass for å diskutere vaksinesatsingen som statsminister Jens Stoltenberg har stått i spissen for, sammen med Gordon Brown og Tony Blair. Framover vil regjeringen også legge vekt på å fremme vår politikk omkring ulovlig kapitalflukt og skatteparadis på disse møtene.

I Nato fattes vedtak som er bindende for medlemslandene. Organisasjonen har de senere årene involvert seg sterkere i spørsmål som hører til utviklingspolitikken. Erfaringen fra spesielt Afghanistan har vist oss hvor viktig sikkerhet er for å skape utvikling, og, omvendt, hvor viktig utvikling er for å trygge sikkerheten. Dette skaper gråsoner der det i praksis kan bli flytende overganger mellom militært og humanitært oppdrag.

Norge har lagt vekt på hovedregelen for sivilt-militært samarbeid: Internasjonalt humanitært arbeid skal fortrinnsvis utføres av sivile og koordineres av FN, i nærest mulig kontakt med lokale myndigheter. Unntaksvis kan hensynet til rask og effektiv assistanse gjøre det nødvendig å trekke på militære ressurser spesielt innenfor logistikk og transport. Nato bør også i framtiden kunne bidra til hjelpearbeidet ved større naturkatastrofer. Forutsetningen må imidlertid være at det skjer på direkte anmodning fra FN eller direkte rammede land. Natos assistanse skal i hovedregelen begrenses til den første fasen av nødhjelpsarbeidet, hvor hensynet til rask distribusjon av nødhjelp er avgjørende. Siden bør sivile aktører utføre hjelpearbeidet. Et engasjement fra alliansen må tilføre merverdi. Assistansen skal ikke utkonkurrere sivile aktører. Dette fordrer nær og regelmessig koordinering med FN. Dialog om katastrofebistand bør inngå som del av det bredere samarbeidet mellom FN og Nato.

EU har lenge vist interesse for Norge som utvik­lingsaktør og ønsker en tettere dialog med oss omkring spørsmål som sammenhengen mellom klima og utvikling, kapitalstrømmer, skatteparadiser og olje for utvikling. EU på sin side har utvik­lingspolitisk dialog med aktører som Norge gjerne vil ha nærmere kontakt med. Spesielt interessant er trepartsdialogen mellom EU, Afrika og Kina.

Norge har vært invitert til og deltatt på uformelle møter både på ministernivå og høyt embetsnivå. Norge deltar også på de europeiske utvik­lingsdagene. Dette er av gjensidig nytte. EU er en viktig alliansepartner i utviklingspolitikken. Regjeringen ønsker å styrke det utviklingspolitiske samarbeidet med EU framover.

Regjeringen vil

• bruke internasjonale arenaer mer strategisk for å fremme sentrale norske utviklingspolitiske posisjoner

• innlede et nærmere samarbeid med EU på det utviklingspolitiske området

7.7 En framtid uten bistand?

Formålet med bruk av bistandsmidler er todelt – de brukes til å finansiere viktige tiltak og de gir giverne en anledning til å delta i diskusjonen om utviklingen i det enkelte land. Begge virkemidler – politikk og finansiering – er helt nødvendig for å bekjempe fattigdom og bygge demokratiske samfunn. Vektleggingen av den politiske dimensjonen, spesielt arbeidet for å fremme menneskerettigheter og bekjempe korrupsjon, har blitt stadig tyngre gjennom de femti årene rike land har drevet med organisert bistand.

Behovet for bistand vil trolig være stort i mange land, i lang tid framover. For noen land vil imidlertid andre finansieringskilder etter hvert kunne framstå som mer attraktive for mottaker, fordi de i mindre grad kobles til en diskusjon om eller krav til styresett og rettigheter. Remisser, investeringer, skatteinntekter og lån og støtte fra land utenfor OECD-kretsen er allerede større finansstrømmer enn bistanden. Isolert sett er dette selvfølgelig positivt – bistand skal aldri være et mål i seg selv, bare et virkemiddel. Imidlertid vil dette også kunne svekke den generelle politiske dialogen med land som har store utfordringer i forhold til menneskerettigheter, korrupsjon og styresett, i tillegg til store fattigdomsproblemer. Gjennom femti år med en aktiv utviklingspolitikk er Norge blitt en troverdig og ønsket partner for mange land, og for mange organisasjoner og fagmiljøer. Mange av disse har uttrykt sterkt ønske om å fortsette et slikt nært samarbeid i framtida, uavhengig av den rammen bistand legger.

Regjeringen mener derfor at det kan være klokt, allerede nå, mens bistanden fortsatt er svært etterspurt, å være bevisst på å styrke strategiske allianser som kan være grunnlag for en samarbeidsrelasjon etter hvert som bistanden ikke lenger vil være det bærende element. Pilarer i et slikt samarbeid kan være forskningsmiljøer og akademia, næringsliv, frivillige organisasjoner, media, politisk samarbeid og kultursamarbeid.

Regjeringen vil

• utarbeide en handlingsplan for å styrke strategiske allianser som kan være grunnlaget for en samarbeidsrelasjon i land der bistanden etter hvert ikke lenger vil være det bærende element

7.8 Norsk bistand: Resultater, kvalitetssikring og forbedringsmuligheter

Bistanden virker – men ikke godt nok, var hovedbudskapet i Norads Resultatrapport 2007. Her understrekes det at bistanden leverer viktige resultater, men at den alene ikke kan skape utvikling i et land eller nå de store målene verdenssamfunnet har satt.

Bistanden har særlig bidratt til lengre levealder, bedre helse og bedre utdanning. Dette er vesentlige resultater, spesielt i lys av den sterke befolkningsveksten verden har sett de senere årene. Beregninger viser også at bistand har ført til en økonomisk vekst i størrelsesorden én prosent i året for afrikanske land. Dette kan virke beskjedent, men innebærer at Afrika ville vært 25 prosent fattigere uten bistand.

Evalueringer av norskfinansierte bistandsprogrammer viser at mange gode resultater oppnås. Dette bekreftes av funn i flere hundre gjennomganger av tiltak der norske midler inngår. De langsiktige og samfunnsmessige konsekvensene er det imidlertid vanskeligere å måle. Norge er bare en av mange givere i et land og det er en lang rekke faktorer utenfor bistanden som påvirker utvikling. Resultater på nasjonalt nivå i utviklingslandene kan derfor vanskelig peke direkte tilbake til spesifikke prosjekter eller programmer som støttes fra Norge – eller andre givere, for den saks skyld.

Resultatrapporten for 2008, Veivalg i bistanden – ingen snarveier til resultater, viser til gode resultater gjennom alle kanaler. Norsk bistand når fram til målgruppene. Rapporten peker imidlertid på at de ulike kanalenes fortrinn ikke utnyttes systematisk nok.

Resultatene er betydelige når de ses i forhold til den norske bistandens omfang. Det er særlig på to måter norsk bistand har påvirket det internasjonale utviklingssamarbeidet opp gjennom årene: Den tidlige vektleggingen av mottakernes eget ansvar for egen utvikling og erkjennelsen av at ikke noe samfunn kan utvikles utenfra. Dessuten har det norske søkelyset på kvinners, urfolks og andre utsatte gruppers muligheter og rettigheter vært viktig, positivt og relevant.

Samarbeid basert på både faglig og politisk dialog gir gode resultater. Likeledes styrkes måloppnåelsen når samarbeidet fokuserer på områder som er høyt prioritert og etterspurt av lokale krefter. Budsjett- og sektorstøtte er blitt et viktig virkemiddel for dette, og har gode resultater.

Avgrensede tematiske innsatser, som de globale helseinitiativene, lar seg lettere måle i forhold til resultater enn langsiktige sektorsatsinger. Dette gjør tematiske innsatser godt egnet for å mobilisere politisk vilje til et fellesløft som monner på globalt nivå.

Det er mye som tyder på at langsiktig samarbeid ofte er nødvendig for å oppnå varige resultater. I de minst utviklede landene er det nødvendig å tenke 20 – 30 år framover i tid. En annen viktig erfaring er at god faglig bistand og utveksling ikke automatisk fører til kapasitets- og institusjonsbygging. Kompetansebygging har ofte vært nyttig for enkeltpersoner, mens resultatene på institusjonsnivå er svakere. Dette betyr at man ikke har funnet den beste formen når det gjelder faglig samarbeid og opplæring.

Resultatoppfølging

Selv om det er vanskelig å måle sammenhengen mellom utvikling og bistand i et land, er det nødvendig å etterprøve og dokumentere resultater. God resultatinformasjon er viktig for tilliten til bistand både i Norge og i partnerland. Vi vet at det er krevende å måle resultater av offentlige bevilgninger i vårt eget land. Det blir ikke lettere i land preget av svake institusjoner og kapasitetsbegrensninger.

Både offentlig, sivil og privat sektor leverer tjenester som er viktige for folks velferd og nasjons- og statsbygging. Velfungerende institusjoner er en forutsetning for velfungerende stater. Det er derfor nødvendig å styrke samarbeidslandenes institusjonelle kapasitet og kompetanse til å planlegge og å styre mot resultater, og rapportere og lære av resultater og erfaringer.

Norge deltar i økende grad i felles evalueringer og gjennomganger, i internasjonalt metodearbeid for evaluering og resultatoppfølging og i internasjonale fora for økt bistandseffektivitet.

Norsk bistandsforvaltning har etablert omfattende rutiner for resultatoppfølging på tiltaks-, sektor-, land- og etatsnivå. Gjennom treårige, rullerende strategiske planer for norsk bistand til nærmere 30 samarbeidsland, dokumenteres planer og resultater, budsjett og forbruk. Resultater og erfaringer legger grunnlaget for justerte planer og strategier, sammen med politiske prioriteringer både på norsk side og hos mottaker. Et tilsvarende system brukes i Norads samarbeid med de frivillige organisasjonene.

Kvalitetssikring

Få virksomheter er gjenstand for så hyppig og omfattende kontroll som den såkalte bistandsbransjen. I tillegg til Riksrevisjonens løpende gjennomganger av norsk bistandsforvaltning, har Utenriksdepartementet og Norad iverksatt en rekke kontroll- og kvalitetssikringstiltak for å avdekke og utbedre eventuelle svakheter i systemet.

Det er utarbeidet nye retningslinjer for tilskuddsforvaltning som skal sikre en enhetlig forvaltningspraksis for norsk bistand. Disse er fulgt opp med en sentral støttefunksjon i utenriksdepartementet.

For å påse at regler og godkjente rutiner følges, foretas det hyppige forvaltningsgjennomganger ved utenriksstasjonene, i departementet og i Norad. Disse gjennomgangene har primært et kvalitetssikringsformål. Det er utviklet gode systemer for oppfølging av gjennomgangenes funn og anbefalinger.

Det er utviklet obligatoriske rutiner for vurdering av korrupsjonsrisiko og oppfølging av mistanke om misbruk i alle tiltak. Alle som arbeider i utenrikstjenesten gis opplæring i anti-korrupsjon. Norge ønsker også større åpenhet om bruken av bistandsmidler. Vi støtter den såkalte Offentliggjør hva du betaler-kampanjen. Utenriksdepartementet og Norad har etablert systemer for varsling av mulig korrupsjon.

Til tross for gode systemer for kontroll, blir det med jevne mellomrom avdekket at midler har kommet på avveie og at planlagte resultater uteblir. Dette skyldes flere forhold, og viser hvor utfordrende bistandsarbeid faktisk er. Utenriksdepartementet og Norad møter disse utfordringene gjennom vedvarende oppdatering og revidering av egne kontroll- og kvalitetssikringssystemer. Like viktig er det målrettede arbeidet som gjøres for å øke våre partneres egen kapasitet og kompetanse til å utvikle og anvende gode systemer. Det foretas grundige og omfattende forhåndsvurderinger av alle samarbeidspartnere. Det er særlig lagt vekt på kapasitet og kompetanse til å forvalte norske midler, og til å oppnå planlagte resultater.

Det er utviklet en egen verktøykasse for kvalitetssikring, i form av en serie håndbøker og veiledere. Disse bygger på et bredt spekter av internasjonal erfaring. Alle som forvalter bistandsmidler kan i tillegg be om sektor- eller forvaltningsfaglig rådgivning. I tillegg bidrar løpende juridisk kvalitetssikring av avtaler, kontrakter og anskaffelser til å redusere risiko og øke muligheten for å oppnå planlagte resultater. Alle medarbeidere i utenriksforvaltningen som har forvaltningsansvar gjennomgår obligatorisk opplæring og kompetanseheving i forvaltningsfaglige spørsmål. Mye av denne opplæringen er åpen for samarbeidspartnere i inn- og utland.

Utvikling av ny kunnskap

Utvikling av ny kunnskap handler i hovedsak om forskning, men kan også innebære andre elementer. Det kan være ekspertutvalg som leverer utredninger eller sammenstilling av tilgjengelige forsk­ningsresultater, som for eksempel Utviklingsutvalget og Skatteparadisutvalget. Det kan også være former for systematisering av læring og erfaring, utført av praktikere.

I arbeidet med å utvikle mer kunnskap er det nødvendig å få med perspektiver fra utviklingsland slik at kunnskapen i mindre grad blir preget av et vestlig perspektiv. Slikt forskningssamarbeid kan dermed møte to utfordringer samtidig: å øke kvaliteten og relevansen i forskningen og å bidra til å styrke forskningsinstitusjonene i utviklingslandene. For norske forskningsmiljøer vil aktiv rekruttering av norske forskere med flerkulturell bakgrunn gi merverdi.

Det finnes mye forskning og evaluering omkring bistandsprogrammer og effekten av disse. Regjeringen ønsker at denne formen for forskning og evaluering skal fortsette, men at det i tillegg legges mer vekt på kunnskapsutvikling om hvordan bistand best kan brukes strategisk inn mot viktige utviklingsprosesser. Bistanden blir ofte vurdert i et vakuum, og ikke som én av mange faktorer som bidrar til utvikling.

Mer systematisk bruk av tilgjengelig kunnskap

Det eksisterer mye relevant kunnskap om utvikling, men det er en utfordring for forvaltningen å nyttiggjøre seg den.

Norad er fagetaten til utenriksdepartementet og ambassadene. Norad har en solid og bredt sammensatt kompetanse på en rekke fagområder innenfor bistanden. I tillegg har etaten et samarbeid med en rekke eksterne kompetansemiljøer, både forskningsinstitusjoner, departement og direktorat og andre fagmiljøer.

Det arbeides med at forvaltningen i utenriksdepartementet og Norad skal bli enda bedre til å bruke tilgjengelig kunnskap mer systematisk i sitt daglige arbeid. Norad inngikk i 2007 kommunikasjonsavtaler både med Forskningsrådet og Senter for internasjonal utvikling om å drive ulike kommunikasjonsaktiviteter for å styrke kunnskapen i forvaltningen. Det er også et krav at alle program skal ha egne kommunikasjonsplaner og arrangere ulike faglige konferanser hvor forvaltningen inviteres. Norad og UD inviterer også forskere fra utlandet til å komme og presentere resultater fra aktuelle fagområder. Utenriksdepartementet har i denne stortingsperioden etablert Refleksprosjektet under Utenriksministeren og Utviklingsministerens analyseenhet, som begge blant annet har som oppgave å følge med på internasjonal og nasjonal kunnskapsutvikling.

Erfaringsmessig er det oppdragsforskning og utredninger som benyttes mest. Slike arbeider leveres raskere og har ofte en form som er bedre tilpasset det aktuelle behovet. Det kan imidlertid framstå som et dilemma, ettersom oppdragsbeskrivelsen er definert av mottaker og dermed ikke gjenstand for en faglig anbudsrunde. Vanlig programforskning er underlagt kvalitetskonkurranse både i forkant, ved utvalg av prosjekter, og i etterkant gjennom fagfellevurdering før publisering. Denne kvalitetskontrollen blir ikke like systematisk i oppdragsforskning og utredning.

Det er behov for en nærmere diskusjon mellom Norges forskningsråd og forskningsinstitusjonene for å finne fram til gode ordninger for både å støtte opp om den langsiktige og meritterende forskningen, og samtidig sikre at den kunnskapen som både grunnforskningen og programforskningen produserer tilgjengeliggjøres for brukerne i en form og innenfor de tidsrammer som brukerne har behov for. En vei å gå kan være å bruke programforskningen til å bygge flere varige, spesialiserte og sterke fagmiljøer innenfor prioriterte temaer i norsk utviklings- og utenrikspolitikk – og styrke de kompetansemiljøene vi har ytterligere.

Regjeringen vil

• styrke resultatfokuset og effektiviteten i bistanden

• sikre åpenhet og innsyn i norsk bistandsforvaltning

• arbeide for at relevant kunnskap om utvikling gjøres lettere tilgjengelig for bistandsforvaltningen

• Stimulere til økt forskning i Norge om prioriterte områder i utviklingspolitikken og om de sammensatte faktorene som fremmer og hindrer utvikling