5 Konflikt

Etter den kalde krigen har antallet væpnede konflikter sunket jevnt. Antallet drepte i krig er kraftig redusert. Likevel er krig og væpnet konflikt blant hovedutfordringene for utviklingspolitikken. Væpnet konflikt er et hinder for utvikling. Fattige land har dobbelt så høy risiko for å rammes av væpnet konflikt som andre land.

Dagens konfliktbilde er annerledes enn for få tiår siden. I dag er mer enn ni av ti væpnede konflikter borgerkriger. I disse interne konfliktene slåss grupper for løsrivelse og selvstendighet, eller om makt og ressurser. En stadig større andel av verdens konflikter er i land med oljeressurser.

Ringvirkningene av ustabilitet og krig skaper utfordringer langt utenfor konfliktenes geografiske kjerneområder. Konflikter har regionale konsekvenser. Opprørere krysser landegrenser og henter våpen, ammunisjon og støtte i nabolandene. Diamanter, tropisk tømmer, olje, narkotiske stoffer og andre råvarer skaffer inntekter som gir økonomisk grunnlag for fortsatt konflikt. Varene finner veien ut av konfliktlandene via nabostatene. Befolkninger som drives på flukt fra borgerkrig, finner som regel sin tilflukt i andre deler av landene eller i nabostatene i regionen.

Konflikt kan også ha videre internasjonale konsekvenser. Beskyttelse av flyktninger er et internasjonalt ansvar, slik det er nedfelt i FNs konvensjon om flyktningers stilling. Andre synlige konsekvenser er økt internasjonal kriminalitet og terrorisme. Konflikt i land som Afghanistan, Irak og Somalia har konsekvenser for Norge.

Erkjennelsen av disse sammenhengene har ført til at spørsmål som tidligere hørte til forskjellige sfærer av utenriks-, sikkerhets- og utviklingspolitikken knyttes sammen. Sikkerhet er en forutsetning for politisk, sosial og økonomisk utvikling, som igjen er en forutsetning for varig fred og stabilitet. Innsatsen må settes inn på ulike nivåer og må henge sammen fra det nasjonale til det regionale og globale.

Å bidra til utvikling i land som er rammet av væpnet konflikt er en av utviklingspolitikkens mest krevende oppgaver. Sikkerhetsperspektivet flyttes fra forhold mellom stater, til et økt fokus på de menneskelige aspekter og rettigheter. Økt vekt må tillegges likestilling og inkludering av alle samfunnsgrupper både i løsning av konflikt og i bygging av fredeligere samfunn.

Det politiske svaret på utfordringene er å øke engasjementet for å løse konflikter, bedre bistanden til fredsbygging i sårbare stater, styrke fokuset på menneskelig sikkerhet basert på en rettighetstilnærming, sikre en mer helhetlig tilnærming i freds- og statsbygging, og styrke regionale aktørers evne til å bidra.

5.1 Fattigdom og konflikt

Fattigdom i seg selv er ikke årsak til konflikt, men vi finner flertallet av voldelige konflikter i de fattigste delene av verden. Risikoen for å rammes av væpnet konflikt er minimal i de landene som skårer høyest på FNs utviklingsindeks. Nesten alle nye konflikter vil oppstå i landene som skårer lavest. Store svingninger i mat- og energipriser kan føre til sosial og politisk uro. Sammen med virkningen av klimaendringer øker dette spenningsnivået og kan virke destabiliserende i enkelte land.

Krig skaper humanitære kriser og forsterker fattigdom, mens økonomisk vekst og utvikling virker krigsforebyggende. Sårbare stater er både særlig utsatt og rammes hardest. De økonomiske kostnadene forbundet med krig er store. Den økonomiske utviklingen svekkes.

Svake stater har ikke et maktapparat som kan stanse voldsutøvelse eller skape respekt for loven. I slike land finnes ofte et betydelig rekrutteringspotensial for voldelige grupper. Unge menn uten arbeid og framtidsutsikter er en utsatt gruppe. De har lite å tape, samtidig som de ikke føler lojalitet overfor det systemet som har marginalisert dem. Opplevelsen av fattigdom og maktesløshet kan skape oppslutning om bevegelser som retter angrep mot institusjoner, personer og grupper de mener har ansvar for ulikheter og urettferdighet, både lokalt og internasjonalt. Uten et fungerende rettsvesen får ikke straffbare handlinger noen konsekvenser. Vold og motvold kan trappes opp uten at noen overordnet samfunnsinstans griper inn.

Det er ingen nødvendighet at fattige og svake stater blir arenaer for voldelig konflikt. I mange land er den politiske striden intens, men uten at noen griper til våpen. Spørsmålet om når politisk strid blir voldelig og hva som er utløsende og bakenforliggende årsakssammenhenger, drøftes av forskere.

Kilde: Prio, 2008

Regjeringen vil

• arbeide for å bilegge voldelige konflikter gjennom en tett kopling mellom politisk og diplomatisk handling og bruk av både humanitære midler og midler til utvikling

5.2 Sårbare stater

Land som er sårbare for konflikt eller befinner seg i voldelig konflikt, er krevende land for utviklingssamarbeidet. Ett mål for utviklingspolitikken er å bistå statene i å redusere skadene av konflikt og å legge et fundament for å bygge varig fred. Et konservativt prinsipp for bistanden er ikke å bidra til å øke konfliktpotensialet eller ikke gjøre ytterligere skade. Det er viktig at bistanden ikke bidrar til å øke marginalisering av grupper som er berørt av kamphandlinger, eller til å styrke skjevfordelinger mellom en majoritetsbefolkning og en minoritetsbefolkning.

Sårbare stater kjennetegnes ved at staten er svak, mangler legitimitet i befolkningen og har mangelfull kontroll over eget territorium. De er ofte preget av skjev fordeling og sosioøkonomisk polarisering og av at elitene distribuerer goder på en måte som skaper avhengighet og klientilisme. Motsetningsforhold kan følge etniske skillelinjer. Systemer som skal ansvarliggjøre politiske ledere svikter eller eksisterer ikke.

Å gripe inn i slike situasjoner for å skape varig endring krever ikke bare innsikt i nasjonale forhold, det må legges særlig vekt på å bygge en bedre fungerende stat. Staten må bli i stand til å ta en koordinerende rolle i stabilisering og gjenoppbygging. Dette gir en bred og krevende utviklingspolitisk dagsorden.

Erfaringene fra land som Afghanistan og Sudan viser at det er avgjørende at det internasjonale samfunn samordner seg bedre enn det som er tilfellet i dag. En viktig mekanisme for å høste erfaringer og utvikle samordnende strategier for fredsbygging, er FNs fredsbyggingskommisjon. Norge er en sentral støttespiller for fredsbyggingskommisjonen. Den ble opprettet i 2005 og skal anbefale helhetlige fredsbyggingsstrategier for enkeltland. Slike strategier skal brukes til å samle alle relevante aktører – enkeltland, regionale organisasjoner, internasjonale finansinstitusjoner, frivillige organisasjoner og FNs fond og programmer – om felles sett av målsettinger med klar arbeids- og rollefordeling. Strategiene omfatter sikkerhet, humanitær innsats, trygging av menneskerettighetene og utviklingsrettede tiltak.

Erfaring viser at mens FN er best på å koordinere bistand under konflikt og umiddelbart etter en fredsslutning, har Verdensbanken etter hvert utviklet sin styrke i å forvalte flergiverfond for samordning av den mer langsiktige gjenoppbyggingen og statsbyggingen. Norge kanaliserer midler gjennom slike fond i flere land, som Afghanistan, Sudan, Burundi og Øst-Timor.

Mens det tidligere var et problem at land mistet internasjonal oppmerksomhet og støtte kort tid etter at en fredsavtale ble inngått, har internasjonal bistand til sårbare stater økt betydelig de siste årene. Tallet på fredsoperasjoner har også økt. FNs utgifter til fredsbevarende operasjoner er nesten tredoblet siden 2000. Også Norge har dreid sin bistand i samme retning. Regjeringen vil fortsette prioriteringen av humanitær bistand, fredsbygging og gjenreisning i krigsrammede og sårbare stater. Den norske innsatsen omfatter også demokratibygging, sikkerhetssektorreform og medvirkning i fredsoperasjoner.

I sårbare stater arbeider Norge stort sett gjennom og i nært samarbeid med FN-systemet, Verdensbanken og NATO, dessuten med regionale organisasjoner som Den afrikanske union og Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE). Frivillige organisasjoner – både norske og internasjonale – er også sentrale partnere.

Krig og konflikt rammer kvinner og menn, ­jenter og gutter, på forskjellig måte. Som regel er kvinner utelukket fra beslutningsprosesser som gjelder fred og forsoning, lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Som oppfølging av FNs Sikker­hets­rådsresolusjon 1325 lanserte regjeringen i 2006 en handlingsplan om kvinner, fred og sikkerhet. Den er nå en ledetråd for norsk innsats i konfliktforebygging og fredsbygging. Den innebærer at kvinners initiativ for å skape fred og forsoning skal anerkjennes og følges opp.

Kilde: Foto: Stephen Morrison/Scanpix

Begge kjønns erfaringer, kunnskap og ressurser er avgjørende når grunnlaget skal legges for fred, demokrati og utvikling på like vilkår. Norge ønsker å bidra til at kvinner i økende grad deltar i fredsbyggingsprosesser både nasjonalt og internasjonalt. Det betyr blant annet å arbeide for økt rekruttering av kvinner til FN, NATO, EU og OSSE sine fredsoperasjoner. Samarbeid med nasjonale og internasjonale frivillige organisasjoner vil være viktig for å nå dette målet.

Regjeringen vil

• bidra til en samlet og koordinert giverpolitikk overfor sårbare land med statsbygging som formål, i tråd med omforente internasjonale prinsipper

• bidra til en større langsiktighet i det internasjonale samarbeidet med sårbare stater

• opprettholde en fleksibilitet i utviklingspolitikken som gjør det mulig å yte rask og langsiktig bistand til fredsbevaring og fredsbygging

• styrke FNs evne til å drive og lede koordinering av aktiv fredsinnsats gjennom tiltak som integrerer flere mål – sikkerhet, humanitære behov og fredsbygging

• følge opp Sikkerhetsrådsresolusjon 1325 for å sikre at kjønns- og likestillingsperspektiver ivaretas i konfliktløsning og fredsbygging

• styrke Verdensbankens evne til å håndtere flergiverfond for mer langsiktig gjenoppbygging og statsbygging

5.3 Menneskerettigheter og menneskelig sikkerhet

Begrepet menneskelig sikkerhet betegner de basisbehov alle mennesker har: Mat, medisiner, husly og beskyttelse mot vold. At disse behovene dekkes, er en grunnleggende forutsetning for utvik­lingsrettet innsats.

Vi bygger vår innsats i fred og forsoning på respekt for og fremme av menneskerettighetene. Alle verdens stater står bak FNs menneskerettighetserklæring. Dette gir den legitimitet verden over. Ansvarlige myndigheter i nær alle land er opptatt av å unngå internasjonal kritikk av hvordan de praktiserer menneskerettighetene. Derfor framstår respekt for menneskerettighetene, med fokus på menneskelig sikkerhet, som et godt utgangspunkt hvor konfliktparter kan enes om ett felles grunnlag for konfliktløsning og statsbygging.

Gjenoppbygging etter konflikt må skje på et fundament basert på respekt for loven og menneskerettighetene. Manglende rettsforfølgning gir signaler om at overgrep blir tolerert og at voldelig konflikt kan bryte ut igjen. Men for å skape et slikt fundament nasjonalt, må vi fortsette arbeidet for å styrke den internasjonale rettsordenen.

Begrepet overgangsrettferdighet er en betegnelse for prosesser og initiativer som i en overgangsfase mellom væpnet konflikt og fred eller diktatur og demokrati skal sikre ansvarlighet for begåtte overgrep. Slike prosesser er viktige for å etablere tillit og legitimitet til nytt regime – fra befolkningen og i det internasjonale samfunn. Det endelige siktemål vil være å skape grunnlag for forsoning og hindre gjentakelse.

Norge har gjennom flere år aktivt støttet det globale arbeidet for å hindre at ansvarlige for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser går fri. Norge sto sentralt i arbeidet for å få etablert Den internasjonale straffedomstol (ICC). Domstolen har allerede markert seg ved en rekke viktige initiativer, i DR Kongo, Uganda, Sudan og i Den sentralafrikanske republikk.

Økt oppmerksomhet på sårbare stater stiller utviklingsaktørene overfor nye krav. De må ta hensyn til at deres egen innsats kan påvirke politiske styrkeforhold, som igjen kan påvirke grunnlaget for en skjør fred. Begrepet bærekraftig har i denne sammenheng en utvidet betydning. Bistand settes inn på områder som tidligere har ligget utenfor utviklingspolitikkens arbeidsfelt. Eksempler på dette er sikkerhetssektorreform og reintegrering av tidligere soldater.

Kilde: Foto: Mohammad Zaatari/Scanpix

Nedrustning og utvikling

Temaet nedrustning og utvikling er gjenstand for debatt, blant annet i FNs generalforsamling, der det vedtas en årlig resolusjon om denne saken.

Det er ingen nødvendig eller direkte sammenheng mellom nedrustning og utvikling. Regjeringer, både i nord og sør, kan likevel målbevisst gjennomføre nedrustningstiltak og anvende frigjorte ressurser til for eksempel fattigdomsbekjempelse.

Nedrustningstiltak forutsetter imidlertid at statene ikke oppfatter dette som truende for sin nasjonale sikkerhet. I dag er situasjonen dessverre den motsatte i mange land. Vi opplever tendenser til konvensjonell opprustning som en følge av et skjerpet globalt spenningsnivå. Norge mener at staters sikkerhet kan ivaretas på et betydelig lavere rustningsnivå enn tilfellet er i dag. Vi arbeider derfor for både konvensjonell og kjernefysisk nedrustning. I FN stemmer vi for den årlige resolusjonsteksten som fastslår at ressurser som brukes til militær opprustning kunne vært bedre anvendt til utviklingsformål.

Masseødeleggelsesvåpen, særlig kjernefysiske våpen, representerer en opplagt og fundamental trussel mot all sosial og økonomisk utvikling. Utgiftssiden ved slike våpen er i denne sammenheng mindre viktig. Det er den mulige bruken av masseødeleggelsesvåpen som vil være ødeleggende for alle utviklingsformål. Arbeidet for kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning må derfor anses for å være et grunnleggende supplement til vår utviklingspolitikk.

Etter en krig eller en væpnet konflikt ligger det ofte igjen store mengder ueksplodert ammunisjon, som klaseammunisjon og miner. Før blindgjengere blir ryddet og destruert, kan ikke jordbruksområder, veier, skoler og annen infrastruktur tas i bruk. En annen konsekvens er at flyktninger ikke kan vende tilbake til sine hjem. Den nødvendige ryddingen av miner og klaseammunisjon er svært krevende og beslaglegger allerede knappe ressurser. Medisinsk hjelp og reintegrering representerer også store belastninger for rammede samfunn.

Regjeringen legger stor vekt på arbeid mot spredning av våpen og arbeidet for å forby landminer og klasevåpen. Norge har spilt en ledende rolle i det internasjonale arbeidet for å oppnå enighet om en konvensjon mot bruk, produksjon og salg av klasevåpen. Undertegningskonferansen i Oslo sikret deltakelse fra 125 land, hvorav 94 land har sluttet seg til avtalen. Dette er nedrustning med et klart, humanitært fokus. Det samme vil gjelde kontroll med utbredelsen av håndvåpen.

Regjeringen vil

• arbeide for en rettighetsbasert tilnærming til konfliktløsning og fredsbygging, basert på menneskelig sikkerhet

• støtte arbeid for overgangsrettferdighet og fremme tiltak som støtter opp under forsoningsprosesser

• fortsette arbeidet med å regulere konvensjonelle våpen som påfører sivilbefolkningen unødvendige lidelser ved å være en pådriver for full implementering av Minekonvensjonen og ved å arbeide for rask ikrafttredelse og full implementering av Konvensjonen om klaseammunisjon

• arbeide for bedre kontroll med produksjon, handel med, spredning og bruk av håndvåpen

5.4 Beskyttelse av sivile

De siste tiårene har krigenes karakter endret seg slik at sivilt personell like mye som militært kan bli angrepsmål. Det stiller alle – militære, utviklingsaktører og humanitære hjelpeorganisasjoner – overfor nye dilemmaer. Debatten om det humanitære rom og utfordringer knyttet til å sikre et slikt rom i konfliktsituasjoner viser dette tydelig. Begrepet det humanitære rom brukes om sivile organisasjoners evne og mulighet til å få tilgang til utsatte befolkningsgrupper i krevende sikkerhetssituasjoner.

Skal humanitære organisasjoner lykkes i sine oppdrag, må de oppfattes som uavhengige. I mange konflikter har dette vist seg vanskelig. De blir tatt til inntekt for den ene part, eller for den politikk som føres i deres respektive hjemland. Dette er særlig tydelig i væpnede konflikter som gjelder religion og etnisitet.

Uansett hvilken karakter en konflikt har, må humanitære organisasjoner ha et minimum av fysisk sikkerhet for å kunne operere – for å nå fram til sivile i nød. Ofte er det bare militære styrker som kan sørge for slik sikkerhet. Dette kan i noen situasjoner stille humanitære aktører overfor dilemmaer. I andre situasjoner – som den i Den demokratiske republikken Kongo høsten 2008 – ba humanitære organisasjoner om et sterkere militært nærvær fra FNs side for å beskytte både sivilbefolkninger som lider og dem som kommer med hjelp.

FNs generalforsamling vedtok i 2005 prinsippet om Ansvaret for å beskytte. Det internasjonale samfunn – FN – kan påberope seg dette ansvaret og intervenere når sivilbefolkningers grunnleggende behov for trygghet ikke ivaretas av legale myndigheter. Erklæringen bygger på et utvidet sikkerhetsbegrep der også helse inngår. Frihet fra nød og frihet fra frykt er forutsetninger for et minimum av sikkerhet, som igjen er forutsetningen for at utvikling overhodet kan komme i gang etter krigshandlinger.

Kvinner og barn rammes særlig hardt når sivilbefolkninger blir utsatt for systematiske overgrep som et ledd i krigshandlinger. Kvinner og jenter utsettes for brutal vold. Seksualisert vold som krigsstrategi hever konfliktnivået og hindrer samtidig kvinners deltakelse i forsoningsprosesser. Forestillingsmessig kobling mellom maskulinitet, dominerende atferd og aggresjon gjør unge gutter svært utsatt for rekruttering til væpnede grupper og bidrar i noen tilfeller til å øke brutaliteten i overgrepene mot kvinner og jenter. FNs sikkerhetsråds resolusjon 1820 om voldtekt som våpen i krig erkjenner problemets omfang og alvor. Bedre sikring av jenters og kvinners behov og interesser i væpnet konflikt og humanitære krisesituasjoner er også et viktig element i Sikkerhetsrådets resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet.

Barn og unge utgjør ofte store deler av sivile ofre i voldelig konflikt. Men de er imidlertid ikke bare ofre i konfliktsituasjoner. De er også agenter for fred, sosial endring og forebygging av konflikt. Deres rolle i fredsbygging og til støtte for freds- og forsoningsprosesser må forstås og utnyttes bedre. Det er ikke nødvendigvis en motsetning mellom beskyttelse og deltakelse, snarere tvert imot. FNs Sikkerhetsråds resolusjon 1612 fra 2005 etablerte en overvåknings- og rapporteringsmekanisme for grove brudd på barns rettigheter. Innsatsen er også styrket gjennom tettere koordinering mellom ulike deler av FN-systemet.

Til tross for økt søkelys på barn, utgjør alvorlige brudd på barns rettigheter i situasjoner med væpnet konflikt en stor utfordring for internasjonal rettsorden. Kontekstene for konfliktene har endret seg. Arbeidet for barns beskyttelse må ta hensyn til et endret trusselbilde. Regjeringen har tatt flere grep for å utarbeide politikk for å styrke barns situa­sjon. Norge er med i en FN-prosess for å skape en plattform for opptrappet internasjonal innsats. Utenriksdepartementet har også finansiert en studie som dokumenterer og kaster nytt lys på hvorfor, når og hvordan barn og unge skal delta i fredsbygging og fredsprosesser. Kostnadene ved å unnlate å ta barn og unge i betraktning vil være store.

Svært mange aktører – nasjonale og internasjonale – driver fredsbyggings- og utviklingsarbeid. Forskjellige typer innsats drives av forskjellige typer aktører – samtidig. Samordning er nødvendig, men krevende. Det gjelder både i forhold til de grunnleggende situasjonsanalyser og i forhold til mer praktiske samarbeidsforhold. Når samordning ikke finner sted, svekker det ikke bare innsatsens effektivitet, men også hjelpernes legitimitet sett med lokalbefolkningens øyne.

FN er den internasjonale aktør som har kommet lengst med en helhetlig tilnærming til fredsbygging, basert på erfaringene fra integrerte fredsoperasjoner mange steder i verden. Dette setter FN særlig godt i stand til å spille rollen som overordnet koordineringsinstans når det internasjonale samfunn på ulike måter engasjerer seg i land som nylig er kommet ut av væpnet konflikt. Opprettelsen av Fredsbyggingskommisjonen gjør det mulig å planlegge og samordne bistand bedre enn før. Kommisjonen bidrar også til å opprettholde oppmerksomheten rundt og mobilisere støtte til krigsherjede land i fasen etter en konflikt.

FN-operasjonene planlegges med sikte på at mange aktører innretter sin virksomhet i felt mot felles mål og med gjensidig avstemte tiltak. Det ligger i sakens natur at nasjonale prioriteringer og særtrekk kan komme i bakgrunnen dersom samordning lykkes. Likevel er det langt igjen før samordningen blir så god at dette kan sies å være noen relevant problemstilling. Afghanistan er et eksempel på dette. I andre sammenhenger kan det likevel være formålstjenlig å ta raske beslutninger selv om det innebærer brudd med mer omfattende samordningsprosesser, slik noen land, blant dem Norge, gjorde under forsøkene på å få i gang en fredsprosess i Sudan.

Regjeringen vil

• prioritere beskyttelse av sivile i humanitært arbeid

• støtte arbeid for overgangsrettferdighet og fremme tiltak som støtter opp under forsoningsprosesser

• fremme kvinners deltakelse i fredsprosesser og sikre at kjønns- og likestillingsperspektiver integreres i konfliktløsing og fredsbygging

• arbeide for effektiv beskyttelse av barn i væpnet konflikt og fredsbevarende operasjoner

• skape bredere internasjonal forståelse for å bruke barn og unges evner og roller i konfliktforebygging, freds- og forsoningsprosesser

5.5 Ulike tilnærminger til freds- og statsbygging

Dagens komplekse konflikter krever omfattende, langsiktig og flerdimensjonal innsats. Utviklingstiltak kan bidra til å dempe og løse konflikt, men er først og fremst et nødvendig ledd i arbeidet for å sikre varig fred og stabilitet etter en akutt konfliktfase.

Det internasjonale samfunn retter et stadig sterkere fokus mot sammenhengen mellom virkemidler – sikkerhetsrelaterte, politiske, humanitære og utviklingsorienterte – og mot diskusjonen om hvordan de kan samordnes. Erkjennelsen av at bærekraftig vekst og utvikling er en forutsetning for varig fred, står sentralt i norsk utviklingspolitikk. De største mottakerne av norsk utviklingsbistand er for tiden konfliktområder. I konflikt­situa­sjoner møter Norge og det internasjonale samfunn alle de utfordringer som ligger innebygget i en helhetlig tilnærming til utvikling og til freds- og statsbygging.

Afghanistan

FNs sikkerhetsråd har slått fast at situasjonen i Afghanistan er en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Et stabilt Afghanistan er målet for den norske og internasjonale innsatsen og vil være grunnlaget for landets videre utvikling. En sterk og demokratisk stat som har vilje og evne til bekjempe fattigdom i hele Afghanistan vil være den beste forsikring mot at landet igjen blir et fristed for terrorister.

Kilde: Foto: Anders Sømme Hammer

Afghanistan har levd med okkupasjon og borgerkrig i mer enn én generasjon, med enorme humanitære lidelser for folket. Dette kan ikke fortsette. Den eneste farbare vei er en bred politisk forsoning som omfatter de ulike befolkningsgruppene i landet. Afghansk eierskap er en forutsetning. Afghanerne må sitte i førersetet og bestemme alle sider ved landets utvikling og politikk.

Til tross for at mye er oppnådd – en ny grunnlov er vedtatt og demokratiske valg gjennomført, skoler, veier, brønner og sykehus er bygget – er den humanitære situasjonen fortsatt prekær. Fattigdom, korrupsjon og narkotikavirksomhet er utbredt. Situasjonen i Afghanistan er høyst ustabil. Tilbakeslagene er mange. Afghanistan trenger fortsatt både militær og sivil innsats for å bli et trygt og stabilt samfunn som kan utvikle seg både økonomisk og sosialt.

Norge har lenge arbeidet for en bedre samordning av den internasjonale innsatsen, ledet av af­ghanske myndigheter og støttet av FN. Den af­ghanske staten er foreløpig svak, og det er derfor avgjørende at koordineringen gjennom FN og UNAMA er sterk. Innsatsen både på statsbyggings- og utviklingsområdet er tuftet på den fem­årige afghanske utviklingsplanen (ANDS) som ble godkjent av den afghanske presidenten i 2008 og støttet av den internasjonale giverkonferansen i Paris samme år.

Til tross for at mange spørsmål om Afghanistans framtid er uavklart, må et langsiktig utvik­lingsengasjement i Afghanistan ta sikte på å dekke befolkningens grunnleggende behov, skape forutsetninger for et trygt og verdig liv, og styrke demokratiet og statens evne til å levere tjenester folk trenger. Den afghanske befolkningen må få framtidshåpet tilbake. Det internasjonale samfunns vilje og evne til langsiktighet vil bli satt på prøve.

Midt-Østen

Midt-Østen-regionen står overfor store utfordringer når det gjelder fred og forsoning, fattigdom, og demokratisk og økonomisk utvikling. Det høye konfliktnivået i regionen stiller særlige krav til giversamarbeidet og forutsetter betydelig vilje til fleksibilitet hos alle involverte. Norges ønske om å bidra til en palestinsk statsdannelse side om side med Israel er den historiske og politiske bakgrunn for Norges Midt-Østen-engasjement. Norge arbeider for å videreføre og styrke den internasjonale økonomiske støtten til palestinske myndigheter, med sikte på en framforhandlet tostatsløsning med Israel. Norges engasjementslinje innebærer diplomatisk kontakt med alle parter i konflikten. Den politiske forhandlingsprosessen mellom Israel og de palestinske selvstyremyndighetene etter Annapolis-konferansen høsten 2007 har hatt Norges fulle støtte.

Giverlandsgruppen til den palestinske selvstyremyndigheten (AHLC) står sentralt i arbeidet for en framtidig tostatsløsning. Som leder av AHLC har Norge et særlig ansvar for samordning av den økonomiske innsatsen slik at den støtter opp under den politiske prosessen. Et fungerende trepartssamarbeid mellom de palestinske myndighetene, Israel og giverlandsgruppen er viktig for å bygge opp en bærekraftig palestinsk økonomi og for å etablere et institusjonelt fundament for en palestinsk stat. Dette krever nært samarbeid med palestinske myndigheter om deres utviklingsplaner og prioriteringer. Samtidig er kontinuerlig dialog med Israel om reduksjon av hindringer for økonomisk vekst i det palestinske området nødvendig. Israelske bosetninger i okkupert område er folkerettsstridige og et avgjørende hinder for utvikling av en palestinsk stat. Kvartetten, bestående av USA, Russland, FN og EU, er en viktig partner for Norge i disse spørsmålene og i arbeidet for en sluttstatusavtale. Utviklingstiltak må her gå hånd i hånd med diplomatiske og politiske prosesser.

Norge har lenge advart mot de humanitære og politiske konsekvensene av å holde Gaza avstengt fra omverdenen. Krigen i Gaza rundt årsskiftet 2008 – 2009 har demonstrert alvoret i situasjonen. Det er behov for stor humanitær innsats i Gaza. Norge vil lede an gjennom vårt AHLC-formannskap. Situasjonen i Gaza har aktualisert behovet for å skape palestinsk forsoning, bygge en palestinsk stat og få slutt på okkupasjonen. Norge støtter målet en to-statsløsning, bare det vil gi israelere og palestinere varig fred. Utfordringen må møtes med humanitære, diplomatiske og politiske virkemidler i kombinasjon. Slik kan vi sikre en helhetlig tilnærming som ivaretar både menneskelig sikkerhet på kort sikt og politiske løsninger i et mer langsiktig perspektiv.

Sudan

Sudan har vært preget av borgerkrig siden uavhengigheten i 1956. De langvarige konfliktene har artet seg som en vedvarende humanitær kata­strofe. Over to millioner mennesker har mistet livet i Sør-Sudan og opp mot fire millioner mennesker er direkte truet av krigen som pågår i Darfur. Over fem millioner har måttet flykte fra sine hjem. Norge har hatt et betydelig engasjement i Sudan siden 1970. Den norske innsatsen har omfattet både bistand og støtte til freds- og forsoningsarbeid.

Norske frivillige organisasjoner og akademiske institusjoner har gjennom sitt langvarige nærvær bidratt til å gi Norge et nettverk i landet. Kirkens Nødhjelp og Norsk Folkehjelp har stått i første rekke, sammen med akademiske institusjoner som Christian Michelsens Institutt og Universitet i Bergen.

Norge har bidratt til tre fredsavtaler i Sudan: 1) Comprehensive Peace Agreement (CPA) i 2005, som stoppet krigen mellom Nord og Sør, og som er grunnlaget for alle andre fredsavtaler i Sudan, 2) Darfur Peace Agreement fra 2006, som ikke klarte å bilegge konflikten i regionen og 3) Eastern Sudan Peace Agreement fra 2006, som til nå har klart å hindre konflikten i å spre seg til Øst-Sudan. Siden undertegningen av CPA har Norge åpnet ambassade i Khartoum og generalkonsulat i Juba, samtidig som vi deltar i et flergiverkontor i Juba. Norsk bistand var i 2007 på 700 millioner kroner. Et stort antall kanaler ble benyttet.

Engasjementet i Sudan skaper en rekke utfordringer for norsk bistand. Sudan er Afrikas største land i flateinnhold. Det er store spenninger mellom sentrum og periferi. Fredsavtalen er skjør. I Darfur strandet forsøket på å implementere fredsavtalen fordi viktige grupper aldri skrev under. Nye forsøk på å finne en politisk løsning har ikke ført fram. Kamphandlingene og overgrepene har fortsatt i Darfur og ført til en alvorlig humanitær situasjon. 2,5 millioner mennesker er internt fordrevet og kan fortsatt ikke flytte tilbake til sine hjem. Store deler av befolkningen i Darfur trenger bistand for å overleve, også ut over den rene humanitære assistansen som gis til internflyktningene.

Også i Sør-Sudan har konflikten store samfunnsmessige konsekvenser. Millioner av flyktninger og internt fordrevne vil hjem. Titusener soldater skal demobiliseres og avvæpnes. Infrastruktur må bygges opp. Dette stiller store krav til kapasitetsbygging, anti-korrupsjonsarbeid og demokratiutvikling. Hovedtyngden av gjenoppbyggingsbistanden kanaliseres gjennom flergiverfond administrert av Verdensbanken. Dette skal bidra til kvalitetssikring og forebygge muligheten for korrupsjon. Slike tiltak er imidlertid forbundet med et betydelig byråkrati, og det kan ta lang tid å oppnå konkrete resultater. Bistand kanalisert gjennom frivillige organisasjoner har derfor vist seg å være viktige for å sikre utvikling i den sårbare overgangsfasen etter en fredsslutning.

Forsøk på å bedre giverkoordineringen gjennom ett felles giverkontor har til nå ikke gitt ønskede resultater. En liten, men svært viktig del av den norske bistanden er programmet Olje for utvikling. Oljeforekomstene i Sudan var en av de viktigste årsakene til konflikten. Gjennom å bidra til en felles kunnskapsbase for nord og sør og ved å bidra med å bygge opp kapasitet for forvaltning av oljeinntektene i sør, kan vi redusere spenningene rundt oljen og legge grunnlaget for egenfinansiert langsiktig vekst. En annen sentral utfordring er å bidra til demokratiutvikling gjennom forberedelsene til valget i 2009 og ved å bidra til omforming av Sudan People’s Liberation Movement fra å være en gerilja til å bli en politisk bevegelse. De humanitære behovene i Sudan er fortsatt store. Under oppfølgingen av giverlandskonferansene i Oslo i 2005 og 2008 har Norge trappet opp støtte til FNs kvinnefond UNIFEM, med sikte på å fremme sudanske kvinners muligheter til inntektsgivende arbeid og deltakelse i de politiske beslutningsprosesser.

Borgerkrigen i Sudan var lenge en glemt konflikt uten stor internasjonal oppmerksomhet. I dag står konflikten i et sterkere internasjonalt søkelys. Norge arbeider tett med andre land for å sikre freden. Darfur figurerer jevnlig på både FNs Sikkerhetsråds og Den afrikanske unions dagsorden. Norsk innsats må derfor ses i sammenheng med et bredt internasjonalt engasjement for å skape fred i hele Sudan og forebygge videre konflikt i regionen.

Sri Lanka

Siden 2000 har Norge bistått som tilrettelegger mellom myndighetene og Tamiltigrene på Sri Lanka. I februar 2002 inngikk partene en gjensidig våpenhvileavtale, etter norsk medvirkning. Våpenhvilen førte til at antall drepte i konflikten falt dramatisk. Så mange som 10 000 liv kan ha blitt spart i de tre påfølgende årene. Menneskerettighetssituasjonen ble forbedret. Folket fikk bevegelsesfrihet, og våpenhvilen førte til økonomisk vekst og utvikling. Avtalen åpnet også for en massiv internasjonal støtte til fredsbygging på Sri Lanka.

Til tross for en stans i forhandlingene etter april 2003 opprettholdt partene formelt våpenhvileavtalen fram til januar 2008. Bruddene på avtalen økte imidlertid kraftig i omfang fra 2006. Til tross for gjentatte forsøk både på å styrke gjennomføringen av våpenhvileavtalen og gjenopplive forhandlingene, er det nå en svært voldelig konflikt.

Norge står ved sine forpliktelser og har et langsiktig perspektiv for engasjementet på Sri Lanka. Partene og folket på Sri Lanka må definere den politiske løsningen. Norge vil støtte forsøk på å finne politiske løsninger som aksepteres av alle etniske grupper, og som setter dem i stand til å leve i fredelig fellesskap.

Tross opptrappingen av voldshandlingene holder Norge tett kontakt med begge parter, med sikte på å holde kanalene for dialog åpne. Så lenge partene ønsker norsk bistand og er klar for forhandlinger, er Norge beredt til å bistå. Skulle det bli forhandlinger mellom partene igjen, er det vanskelig å si hvilke rolle Norge vil ha. Norge samarbeider tett med India, USA, EU og Japan i engasjementet på Sri Lanka.

Det viktigste Norge gjør i denne situasjonen, er å bruke vår posisjon til å bidra til at sivilbefolkningen som er fanget av konflikten får den beskyttelsen og hjelpen de har krav på gjennom internasjonal humanitær innsats.

Nepal

Norges støtte til den nepalske fredsprosessen fokuserte blant annet på å tilrettelegge møteplasser for de forskjellige aktørene og på deling av norske erfaringer og norsk kompetanse. Nepalske ønsker og behov var hele tiden styrende for innrettingen av den norske støtten. Den norske ambassaden i Katmandu ble hyppig brukt som arena i dette arbeidet, hvor tematikk og innretting endret karakter og innhold i takt med fredsprosessens forskjellige faser. Ambassaden var også en møteplass for regjeringsrepresentanter og de politiske partiene under Kongestyret, og for partiene og maoistene i tiden fram mot fredsavtalen i november 2006. Dessuten ble ambassaden brukt som arena for møter mellom representanter for politiske partier og sentrale internasjonale aktører. Dette var av særlig interesse i perioden før valget, da enkelte vestlige land ellers ikke ville ha hatt anledning til å møte representanter for maoistbevegelsen. Norsk valgkompetanse ble stilt til rådighet for politiske partier og andre aktørers forberedelser til valget på grunnlovgivende forsamling i 2008.

Et annet viktig møteplassinitiativ var felles deltakelse for den nepalske hær og maoisthæren på kurs ved Forsvarets høyskole.

Det politiske arbeidet ble fulgt opp med økonomisk støtte. For å bistå best mulig i fredsprosessen, ble støtten gitt både til umiddelbare behov i forbindelse med gjennomføringen av fredsavtalen og til tiltak av mellomlangsiktig karakter i regi av myndighetene og FN-systemet. Det ble lagt stor vekt på å støtte tiltak som ville gi vanlige nepalere en fredsgevinst og dermed styrke den folkelige støtten til fredsprosessen.

Burundi

Målsettingen med det norske engasjementet i Burundi er å støtte opp under fredsprosessen for at landet ikke skal falle tilbake i konflikt. Våpenhvilen mellom regjeringen og partiet Palipehutu FNL har lagt grunnlaget for fred. Det kan likevel synes som det er liten bevegelse i forhandlingene mellom partene. FNs Fredsbyggingskommisjon har hatt fokus på Burundi. Norge ledet dette arbeidet fra startet av og fram til juni 2008. En utfordring for kommisjonens arbeid er å møte forventningene om å bidra til fredsbygging og til å skaffe økte ressurser til utvikling. Arbeidet med Burundi har vist at utfordringene i landet ikke bare handler om knappe ressurser, men også i høy grad utvikling av en inkluderende demokratisk politisk kultur.

Vanskelige økonomiske rammevilkår med stigende mat- og oljepriser skaper uro. Norge gir betydelige midler i budsjettstøtte til Burundi, kanalisert gjennom Verdensbanken. Budsjettstøtten, sammen med andre tiltak, vil sette regjeringen i stand til å iverksette tiltak for å bedre forholdene for den fattige befolkningen. Budsjettstøtten er en viktig forutsetning for at myndighetene skal kunne gjennomføre sin fattigdomsstrategi. Oppfølgingen av bruken av pengene for å bevare det sosiale sikkerhetsnettet og kamp mot fattigdom gjøres gjennom en avtalt resultatoppfølging knyttet til gjennomføringen av fattigdomsstrategien.

Regjeringen vil

• støtte statsbygging, demokratisering, utvikling av sivilt samfunn og næringsliv i svake, sårbare stater

• arbeide for at bistanden bidrar til å redusere bruk av vold i konfliktsituasjoner

• arbeide for å forebygge oppblussing av vold og konflikt i land som nylig har kommet ut av en konfliktsituasjon

• bidra med støtte til sikkerhetssektorreform i statsbyggingsprosesser

• støtte initiativ til bedre forståelse mellom trosgrupper og religiøse ledere

5.6 Regionale aktører – konfliktforebyggende samarbeid

Enhver konflikt har konsekvenser ut over det geografiske området som er direkte rammet. Godt regionalt naboskap og samarbeid om utviklingsspørsmål er viktig for å redusere risiko for voldelige konflikter. Midtøsten er det mest åpenbare eksempel på dette. Også Afghanistan-konflikten har vidtgående konsekvenser i regionen, først og fremst i forhold til Pakistan. Afrikas mange konflikter bekrefter regelen.

I de fattigste landene vokser forståelsen av samspillet mellom naturkatastrofer, forsyningskriser og konflikt. I Afrika øker også erkjennelsen av at det bare er gjennom bredere politisk og økonomisk samarbeid at kontinentet vil kunne oppnå fred, stabilitet og utvikling. Det er også på denne måten de kan bidra til å løse de store globale miljøutfordringene.

Afrikas Horn er særlig utsatt for tørke og flom. Situasjonen forverres av konfliktene i regionen. I enkelte områder er konfliktbildet så omfattende og sikkerheten så prekær at adgangen for humanitære aktører er vanskelig. I de senere år har økte matvarepriser og sterk befolkningsvekst bidratt til å forverre en allerede vanskelig matvaresituasjon. Norge følger utviklingen, og bistår i form av kortsiktig humanitær assistanse og langsiktige tiltak for å bedre naturressursforvaltningen og øke matvaresikkerheten. Dette skjer i nært samarbeid med nasjonale og lokale myndigheter, frivillige organisasjoner og FN-systemet. Det er ventet at denne innsatsen vil trappes opp i årene som kommer. Slik innsats bidrar både til å forebygge åpen, væpnet konflikt og til å dempe pågående konflikter.

I 2002 ble Organisasjonen for afrikansk enhet omdannet til Den afrikanske union. Unionen har et bredt og ambisiøst politisk mandat. Dette inkluderer rett til å gripe inn i forhold til krig og konflikter både mellom og internt i de enkelte stater på kontinentet. Samtidig med omdannelsen ble det også vedtatt et eget partnerskap for kontinentets økonomisk og sosiale utvikling – New Partnership for Africa’s Development. Dette initiativet legger vekt på utviklingen av demokrati, rettsstat og godt styresett i Afrika som en forutsetning for økonomisk vekst og stabilitet.

Norge har aktivt støttet opp om tiltak for å styrke dette samarbeidet. Den afrikanske union har i senere år påtatt seg stadig mer ansvar som konfliktløser på det afrikanske kontinent, og Norge har bidratt med støtte til ulike former for kapasitetsbygging på dette felt. Unionen er imidlertid fortsatt en relativt svak organisasjon som er avhengig av internasjonal støtte til de fredsoperasjoner organisasjonen har ansvar for. Det arbeides nå med å bygge opp en egen stående beredskapsstyrke for Den afrikanske union (African Standby Force). Norge bidrar til dette arbeidet blant annet gjennom opplæring av sivilt afrikansk politipersonell for deltakelse i stabiliserings- og fredsoperasjoner.

Regjeringen vil

• ta et særskilt ansvar for å bygge kunnskap om helhetlig tilnærming til fredsbevaring og fredsbygging og gjøre slik kunnskap tilgjengelig for FN og regionale aktører

• yte bistand til fredsbevaring i regi av regionale organisasjoner og til nødvendig bygging av kompetanse og kapasitet i disse