6 Effektar av Husbankens ordning med lån til oppføring av nye bustader

Gjennom alle år har Husbankens lån til oppføring vore sjølve berebjelken i bustadpolitikken, ikkje minst fordi bygging eller kjøp av ny bustad med lån frå Husbanken var vanleg for ungdom i etableringsfasen. Rente- og avdragsvilkår på oppføringslånet og lån per bustad og krav til eigenkapital har stått sentralt i den bustadpolitiske debatten. Ikkje minst i tider med store endringar i det generelle rentenivået har Husbankens vilkår kome i fokus. I oktober 1994 blei det sett ned eit utval for å sjå på roller og funksjonar for statsbankane. På grunnlag av utgreiinga frå utvalet blei St meld nr 34 (1994-95) Om Husbankens rentevilkår og subsidieprofil lagt fram, og det blei vedteke endringar i Husbankens låne- og subsidiesystem, jf Innst S nr 40 (1995-96). Dette har no fått verke i tre år, og det kan vere grunn for å sjå nærmare på dei første erfaringane.

Samstundes kan det vere nyttig å sjå på korleis Husbankens lån til nybygging fungerer i bustadbygginga. Ei særleg utfordring er at Husbankens oppføringslån blir mindre nytta i byar nett der bustadproblema er størst, jf St meld nr 49 (1997-98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte.

Lån til nye bustader står sentralt i ei rekkje bustadpolitiske mål. Bustadmarknaden blir stimulert til løysingar som elles ikkje hadde blitt realiserte. Dei bustadpolitiske måla som ein vil oppnå med oppføringslån kan oppsummerast med desse stikkorda: Dekning av bustad- og byggjebehov, god kvalitet, god ressursbruk, god bustadfordeling, distriktspolitikk, konjunkturregulering, forbrukarvern og tiltak mot svart arbeid. I balansen mellom kvalitet og kostnader kjem Husbankens ideal for den «nøkterne bustad» fram, dvs den bustaden som gir den beste kombinasjon av god kvalitet og rimelege kostnader. Oppføringslånets bidrag til å nå bustadpolitiske mål er skildra nærmare under punkta 6.1-6.5.

6.1 Husbankens lån til nye bustader sikrar god dekning av bustadbehov og er eit stabiliserande element i bustadforsyning og sysselsetjing

Halvdelen av alle bustader her i landet er bygde med lån frå Husbanken eller Landbruksbanken. Denne innsatsen har vore avgjerande for å løyse bustadproblemet både kvalitativt, som mengdeproblem og samfunnsøkonomisk.

Husbankens utlån til nye bustader har gjennom vel 50 år spela ei hovudrolle i omfanget av bustadbygginga. Dei årlege rammene for tilsegn om lån og rente- og avdragsvilkår har vore medvete nytta til å oppnå eit høgt og stabilt nivå på nybygginga. I tider med press i byggjemarknaden har ein stramma til Husbankens rammer, t d i andre halvdel av 80-talet, mens ein i første halvdel av 90-talet auka rammene. Såleis løyvde Husbanken i 1993 lån til om lag 17 000 bustader, mens det totalt ikkje blei sett i gang bygging av meir enn om lag 16 000 bustader det same året. Husbanken var såleis heilt dominerande i grunnfinansieringa av nye bustader og sytte for at bustadbygginga heldt seg oppe på eit rimeleg nivå.

Med fallet i rentenivå generelt og betringa i sysselsetjinga tok etterspørselen etter bustader seg kraftig opp frå 1996. Prisane på brukte bustader steig og privatfinansiert bustadbygging skaut fart. Etterspørselen etter lån i Husbanken fall og det blei løyvd langt færre lån. Husbanken deltok i 1996 og 1997 i finansieringa av 9 600 og 10 100 nye bueiningar, samtidig som det blei sett i gang bygging av 19 000 og 21 000 bustader. For 1998 har ein på grunn av presset i byggjesektoren sett ei ramme for Husbankens utlån på 8 000 bustader, mens venta bustadbygging ligg på om lag 20 500 bustader. Husbanken har såleis vore nytta aktivt som eit stabiliserande verkemiddel for å sikre jamn bustadbygging og dermed jamn tilvekst i tilbodet av bustader. Det er òg særs viktig å halde ei jamn verksemd av omsyn til vedlikehald og utnytting av fagkunnskap og ressursar innanfor den delen av byggjeindustrien som er retta mot bustadbygging.

Husbanken har synt seg å vere eit særs formålstenleg verkemiddel i regjeringa sitt arbeid med å stabilisere den økonomiske utviklinga, og spesielt for å oppnå stabile tilhøve innanfor byggeverksemd og bustadforsyning.

6.2 Oppføringslånets effekt på bustadbygginga

Husbanken har gjennom alle år vore aktivt med i finansiering av bustader både i dei største byane og i grisgrendte distrikt. Ei viktig årsak til dette er at Husbanken ikkje har praktisert noko prøving av kredittverdien til kvar enkelt søkjar. Prøvinga har vore meir retta mot prosjekta sine kostnader og finansiering. Mellom anna har det vore ein stor føremon at tilgang til rimeleg tomt og eigeninnsats har blitt rekna med i eigenkapitalen. Statistikken syner at store grupper med låge inntekter har makta å skaffe seg bra bustad på dette viset. Dette gjeld både i byane der bustadsamvirket alltid har nytta Husbanken sine tilbod, men særleg i distrikta. I fylke og distrikt med høge inntekter er Husbanken sin del av bustadbygginga låg, mens fylke og distrikt der hushalda har lågare inntekter er det ein høg del av bustader med lån frå Husbanken.

For å måle effekten av Husbankens oppføringslån på omfanget av bustadbygginga kan vi reisa følgjande spørsmål: For det første, ville nokon av dei prosjekta som Husbanken finansierer ha hatt problem med å oppnå tilsvarande lån i private finansinstitusjonar? Dernest, ville nokon av dei byggherrane som får finansiert sine prosjekt, ha valt å ikkje gjennomføra prosjektet, dersom dei måtte finansiera prosjektet i andre delar av kredittmarknaden?

Ei undersøking frå Norges byggforskningsinstitutt analyserer finansieringshøva til dei husstandane som fekk oppføringslån i 1993. Undersøkinga viser at oppføringslåna er med på å auke bustadbygginga. Analysen av data frå 1993 tyder på at når det blir gitt oppføringslån til 100 bustader, vil snautt 50 av låna gå til prosjekt som det hadde vore vanskeleg (eller umogleg) å finansiera på annan måte. Det viste seg at den klart hyppigaste grunnen til vanskar med å få lån andre stader var låg inntekt i forhold til storleiken på gjelda. Det blei rekna med at ein husstand ikkje kan få finansiert eit byggjeprosjekt i det private kredittvesenet, dersom lånebehovet og gjeldsposisjonen er slik at prosjektet gir ei total gjeld på meir enn tre gonger bruttoinntekta. Byggforsk fann at noko over 40 prosent av dei som fekk, og tok imot, oppføringslån frå Husbanken i 1993, ville blitt vurdert til å ha for låg inntekt til å få eit like stort lån i dei ordinære bankane.

Oppføringslånet er såleis med på å auke tilbodet av gode og rimelege bustader også til hushald med låg inntekt og dermed ofte mindre evne til å stille nødvendig tryggleik for lån.

Seinare undersøkingar frå Norges byggforskningsinstitutt stadfester at dette fordelingsaspektet ved bruk av oppføringslån er viktig. Ei utvalsundersøking basert på bustader tekne i bruk frå 1996 til og med første halvår 1997 viser at husstandar som nytta Husbanken hadde monaleg lågare inntekt enn dei som hadde største lånet sitt i ein privat bank. Av kundane i Husbanken hadde 34 prosent meir gjeld enn tre gonger inntekta, mens det gjaldt 11 prosent av kundane til privatbankane. Husbanken gav relativt oftare lån til personar under 30 år. Analysen tyder på at eit oppføringslån der staten ikkje legg inn midlar til subsidiering utover verdien av statens kredittverdi, også vil kunne ha ein positiv verknad på den samla bustadbygginga.

Undersøkinga konkluderer vidare med at oppføringslån verkar inn på den distriktsvise fordelinga av bustader. Det blei avdekt at samla bustadbygging i fylka Telemark, Sogn og Fjordane og dei tre nordlegaste fylka ville ha blitt nær halvert om Husbanken sine oppføringslån «ikkje hadde vore der». Oppføringslån har størst effekt i kommunar med lite konsentrert busetnad. Såleis viser undersøkinga frå 1996-97 at omfanget av husbankfinansierte bustader er noko større i utkantkommunar enn i kommunar med befolkningsvekst, høvesvis 40 prosent i kommunar med nedgang i folketalet og 27 prosent i kommunar med meir enn 1,5 prosent befolkningstilvekst.

Det bør leggjast til at konklusjonane i den tidlegaste undersøkinga i nokon grad er påverka av at den blei gjennomført på bakgrunn av data frå 1993, som var botnåret for bustadprisane. I alle høve gir undersøkingane ein god peikepinn på korleis bustadsituasjonen ville ha vore utan Husbanken sine lån til nybygg. Det er klart at bustadsituasjonen ville ha vore mykje annleis, og etter alt å døme ville det ha vore ei lågare bustaddekning og større ulikskap i bustadtilhøva, utan Husbankens oppføringslån.

6.3 Rentevilkår og subsidieprofil

Omlegginga av Husbankens låne- og subsidieordningar i 1996 var eit resultat av Stortingets handsaming av St meld nr 34 (1994-95) Om Husbankens rentevilkår og subsidieprofil. Som nemnt var to av hovudelementa i omlegginga av Husbankens verkemiddel nye marknadstilknytte prinsipp for fastlegging av Husbankens renter, og å erstatte rentesubsidiane på lån med tilskot. Omlegginga kom blant anna som svar på behovet for eit prinsipp for rentefastsetjing som raskare kunne følgje den løpande utviklinga i rentemarknadene. Det prinsippet som var i bruk fram til 1996, førte til at husbankrenta kom vesentleg i utakt med marknaden elles. Husbanklånet høvde ikkje i periodar som bustadpolitisk verkemiddel mellom anna fordi politiske endringar i rentenivå ville få store konsekvensar for storleiken på rentestøtta.

På linje med praksis i ordinære kredittinstitusjonar vedtok Stortinget eit system med meir kortsiktige variable renter, såkalla flytande rente og ei rente som står fast over ei årrekkje, såkalla fastrente.

Husbankens flytande rente blir utrekna på grunnlag av statens innlånsrente med kort gjenståande løpetid (0-3 månaders sertifikat), med eit tillegg av ein rentemargin på 0,5 prosentpoeng. Den flytande renta blir justert med eit etterslep, slik at for eksempel gjennomsnittleg sertifikatrente i 1. kvartal er grunnlaget for utlånsrenta i 3. kvartal, gjennomsnittsrenta i 2. kvartal er grunnlaget for den flytende renta i 4. kvartal osb. Den faste renta er knytt opp mot statsobligasjonar som har att løpetid på 5 år, med eit tillegg av ein rentemargin på 0,5 prosentpoeng. Renta blir justert etterskotsvis på same måte som den flytande renta, men halvårleg.

Med den generelle nedgangen i rentenivå, ikkje minst på statens låneopptak, har renta i Husbanken fram til og med 1997 gått klart ned etter omlegginga i 1996. Også alle som hadde eldre lån, har nytt godt av dette.

Konsulentfirmaet ECON har på oppdrag av departementet gått gjennom erfaringane med lånesystemet for 1996-97 og konkluderer med at det nye systemet betre fangar opp endringane i rentenivå, sjå her òg omtale i St meld 49 (1997-98) Om boligetablering for unge og vanskelegstilte.

Erfaringane med rask auke i rentenivået i 1998 syner at det nye rentesystemet kan gi kortsiktige avvik mellom endringane i den generelle kredittmarknaden og Husbankens utlånsrente. Dette har vore situasjonen hausten 1998, da det har oppstått ein renteskilnad på om lag 4 prosentpoeng. Ein så stor skilnad vil normalt ikkje vare ved og kjem av eit etterslep på om lag 3 månader ved utrekning av Husbankrenta. På den andre sida vil Husbankrenta kunne bli liggjande noko over marknadsrenta når den generelle marknadsrenta fell. Husbankens system gir likevel ei meir stabil renteutvikling for den flytande renta, enn det ein kan rekne med i den private lånemarknaden. Likevel kan ein òg for Husbankens del erfare større endringar i rentenivå som følgje av endringar i kredittmarknaden. Dette gir verknader på bustadprisar og bustadbygging, og er eit klart døme på kor viktig det er at ein får ei stabil utvikling i den norske rentemarknaden.

Private låntakarar kan oppnå rentefordelar i Husbanken. Kommunane og burettslag kan i periodar oppnå lågare rente hos andre marknadsaktørar. Statens innlånsfordel i forhold til private bankar vil vidare variere over tid og avhengje både av statens og av bankanes kredittverdi.

6.4 Oppføringslånets bidrag til god bustad- og bumiljøkvalitet

Med god bustadkvalitet legg ein til grunn ei utforming av bustad og bumiljø slik at bustaden yter tilfredsstillande bustadtenester også utover den tidshorisont som første kjøpar av bustaden legg til grunn og som utnytter den tilgjengelege kunnskapen om bustadkvalitet og bustadutforming. Mange bustadkjøparar har liten informasjon om bustadkvalitet. Gjennom informasjon og rettleiing medverkar Husbanken til at huskjøpar kan velje løysingar som i større grad møter eigne og samfunnets behov. Val av løysingar for uteareal har også mykje å seie for kvaliteten i bumiljøet, bl a gjennom trafikktryggleik, grøntareal og leikeplassar, og vidare miljøpåverknader bl a gjennom val av gode energisparande løysingar.

Husbanken har som ei av sine hovudoppgåver å medverke til at kvaliteten i den generelle nybygginga er betre enn Plan- og bygningslovas minstestandard. I eit historisk lys kan vi sjå at dei krava Husbanken tidlegare stilte sidan er blitt innarbeidde i marknaden og deretter i lover og forskrifter. Sist i 1996 ved revidert Plan- og bygningslov blei vesentlege delar av Husbankens minstestandard lagt til grunn. Husbanken har mao gjennom si rolle som långivar til nybygginga spelt ei viktig rolle for å sikre og vidareutvikle bustadstandarden. Hovudstrategien har vore å stimulere marknaden til å generere dei ønska løysingane gjennom informasjon og økonomiske verkemiddel, samtidig som lovpålagde restriksjonar er forsøkt reduserte til eit minimum.

Regelverket for oppføringslån er utforma slik at det stimulerer til kvalitet gjennom minstestandard og lånetillegg. For at ein bustad skal kunne finansierast i Husbanken, må han tilfredsstille Husbankens minstestandard. Det fører til basislån. Det blir gitt lånetillegg for ytterlegare bustad- og miljøkvalitetar. I tillegg til lånesystemet blir også god kvalitet premiert med tilskot. Minstestandarden ligg over Bygningslova sin minstestandard. Den har gjort at det ikkje har blitt bygd mange små bustader med dårleg kvalitet.

I tillegg til minstestandarden har livsløpsstandarden vore sentral for å fremme god bustadkvalitet. På grunn av auken i antallet eldre er behovet for bustader med livsløpsstandard sterkt aukande. Med ein samla bustadmasse på 1,8 millionar bustader og ei årleg utbyggingstakt på rundt 4 000 bustader med livsløpsstandard (30-40 prosent av nye husbankfinansierte bustader), vil det ta tid å endre bustadmassen slik at også rørslehemma kan få tilbod om ein tilfredsstillande bustad. Livsløpsstandard inneber mellom anna at det kan nyttast rullestol i bustaden. Husbanken gir 40 000 kroner i lånetillegg dersom bustaden har denne standarden. Sidan 1988 har Husbanken finansiert rundt 50 000 bustader med livsløpsstandard.

Tillegget for livsløpsstandard blei gitt til 3 657 eller 40 prosent av bustadene som fekk oppføringslån i 1996. I tillegg kjem om lag 2 000 omsorgsbustader med livsløpsstandard. I 1997 fekk 46 prosent av bustadene finansiert i Husbanken slik standard, dvs rundt 3 900 bustader (eksklusive omsorgsbustadene som har utvida livsløpsstandard). Inklusive omsorgsbustadane finansierte Husbanken om lag 5 500 bustader med livsløpsstandard.

6.5 Oppføringslånets bidrag til god samfunnsøkonomisk ressursbruk

Gjennom regelverket for areal, tomte- og byggjekostnader og låneutmåling fremmer Husbanken effektiv ressursbruk og kostnadskontroll. For samfunnet fører dette til at ein får fleire bustader for byggjeressursane, og for hushalda at dei får bustader med buutgifter dei kan makte. Fordi kostnaden kan variere mykje over tid, er det effektivt å ha ein god kontroll med ressursbruken gjennom Husbanken. I periodar har realrenta vore klart negativ og gitt ein sterk stimulans til å sløse med byggjeressursar. Andre gonger har realrenta vore høg og Husbanken har vore nesten einerådende som utlånar.

Husbankens grenser for areal og kostnad har såleis vore nødvendige verkemiddel.

Hovudregelen er at bustader normalt ikkje skal ha høgare areal enn 120 m² utrekna areal. Dette er eit arealomgrep som gir monaleg fleksibilitet i utforming av bustader og har fungert bra. Tomtekostnadene er i regelen avgrensa oppover til 300 000 kroner. I dette beløpet inngår også opparbeiding av tomta og offentlege avgifter til bl a tilknyting av vatn, straum og kloakk og tinglysing.

Rettleiande byggjekostnader blir oppgitt frå Husbanken, jf tabell 6.2, og det blir utarbeidd detaljerte modellar for kostnadsutrekning som bl a tek omsyn til type bygg, utforming av bygg, talet på etasjar og geografisk sone. Dei rettleiande kostnadene representerer samtidig eit kostnadstak.

Systemet for låneutmåling er også med på å fremme kostnadsavgrensing. Den relative låneutmålinga blir lågare dess høgare byggjekostnadene er, jf tabellen over. Dermed får rimelege prosjekt ei relativt høgare låneutmåling enn dyrare prosjekt. Husbanken kan redusere låneutmålinga når kostnader og standard ligg på grensa av det banken til vanleg godkjenner. Erfaring tilseier at byggjekostnadene ofte blir redusert etter konsultasjon med Husbanken.

Sidan 1990 har byggjekostnadene for husbankfinansierte einebustader auka med til saman 12 pst, mens Statistisk sentralbyrå sin prisindeks for alle nye einebustader tilsvarande har gått opp med 17 pst. Det viser at bustader med husbanklån har mindre kostnadsvekst enn bustader finansiert andre stadar, sjølv om det kan vere visse statistiske forskjellar ved samanlikninga.

Med den sterke auken i byggje- og tomtekostnader i dei store byane og særleg Oslo-området, har Husbanken sine lån til nybygg tapt terreng. Noko av dette kjem av at prosjekta fell utanfor Husbanken sine kostnadskrav, men òg at byggherrane ikkje vil vere bundne av Husbanken sine krav meir allment. Såleis vart det i Oslo i 1997 berre finansiert 57 bustader og i 1996 250 bustader. Sjølv om bustadbygginga i Oslo har vore låg dei seinare åra, reiser dette spørsmål om Husbanken si rolle i den framtidige byutviklinga, sjå kapittel 7 i denne meldinga.

Husbankfinansierte bustader har gjennomgåande mindre bruksareal enn dei privatfinansierte. Som det framgår av tabellane 1 og 2 var bruksarealet på 113 kvm for husbankfinansierte bustader i 1997, mens gjennomsnittleg storleik på påbyrja bustader totalt var 131 kvm. Lågare areal inneber mindre materialbruk og mindre forbruk av energi, både i samband med oppføring og i heile driftsfasen. Slik har Husbankens verkemiddel medverka til auka miljøeffektivitet.

6.6 Bankforeningens klage på Husbanken til ESA

Den Norske Bankforening klaga i november 1995 Husbanken inn for EFTA sitt organ for overvaking, European Surveillance Authority (ESA). Foreininga la ned påstand om at Husbankens vilkår for utlån til nye bustader var i strid med reglane i EØS-avtalen om konkurranse i kredittmarknaden.

Saka blei avgjort i 1997, og ESA gav ikkje Bankforeningen medhald. Klagemålet blei avvist, men i september same året klaga Bankforeningen avvisingsvedtaket inn for EFTA-domstolen. Bankforeningen gjorde i klagen gjeldande at saka var handsama feil og at grunngivinga var mangelfull. Det blei også gjort gjeldande at EØS-avtalen var brukt på feil måte. I juni 1998 fekk Bankforeningen medhald i at saka kunne fremmast for EFTA-domstolen, med ESA og Bankforeningen som partar, og med regjeringa, ved Regjeringsadvokaten, som hjelpeintervenient. Regjeringsadvokaten gjekk då inn og hjelpte til å få opplyst saka så godt som råd var.

Etter at den skriftlege handsaminga var avslutta blei det den 4. november 1998 i Luxemburg halde ei muntleg høyring i EFTA-domstolen.

Under føresetnad av at Bankforeningen ikkje får medhald, må saka reknast for å vere avslutta. Under føresetnad av at foreininga får medhald, vil saka gå tilbake til ESA, som må handsame den på nytt. Regjeringa har gjeve uttrykk for at dei låna som Husbanken gir til nye bustader har vore og framleis er eit viktig element i norsk bustadpolitikk. Vilkåra for å gi desse låna er blitt utforma med tanke på å få gjennomført dei vedtekne bustadpolitiske måla. Føremålet har ikkje vore å konkurrere med dei private bankane. I praksis har det heller ikkje vist seg at utlånsverksemda til Husbanken har skapt nemnande vanskar for bankane. ESA avviste også klagen på det grunnlaget.