8 Kommunale bustønadsordningar

8.1 Innleiing

I Budsjett-innst S nr 5 (1997-98) romartalsvedtak IX ber Stortinget om at det blir gjort:

«.....en gjennomgang av alle offentlige bostøtteordninger, både den statlige og de kommunale, for å få vurdert hvor målrettet de ulike ordningene er, om systemet innebærer likebehandling, og om det bør skje en bedre samordning mellom ordningene».

I utfyllande kommentar seier komiteen:

«Komiteen vil påpeke at en rekke kommuner har store utbetalinger knyttet til bostøtte til svakere stilte grupper over eget sosialbudsjett. Komiteen vil også vise til at ordningen med bostøtte slik den er nå, ikke alltid fanger opp behovet hos unge funksjonshemmede på en god nok måte. Komiteen vil derfor fremme forslag om at Regjeringen foretar en gjennomgang av alle offentlige bostøtteordninger, dvs både den statlige og kommunale, for å få vurdert hvor målrettet de ulike ordningene er, om systemet innebærer likebehandling og om det bør skje en bedre samordning mellom ordningene...»

Eit omfattande spørjeskjema om kommunale bustønadsordningar blei sendt ut frå Kommunal- og regionaldepartementet til alle kommunar i landet 15. april d å, med svarfrist sett til 15. mai d å. Gjennom ei slik kartlegging fekk departementet meir kunnskap om dei kommunale bustønadsordningane, både med omsyn til regelverka og oversikt over kor mykje kommunane bruker til bustønad gjennom eigne midlar sett i samanheng med staten si bustønadsordning.

Regelverket til - og omfanget av - dei kommunale bustønadsordningane blir drøfta i kap 8.2, i tillegg til ei drøfting av fastsetjing av husleige, sosialhjelp og bustønad i dei store byane. Deretter blir det gitt ein generell omtale av svara frå kommunar utan kommunale bustønadsordningar. I kap 8.3 vil unge uføres situasjon bli handsama særskilt. I kap 8.4 følgjer ein gjennomgang av den statlege bustønaden, nærmare bestemt om bustadavgrensing og auka buutgiftstak for barnefamiliar.

8.2 Kommunale bustønadsordningar

I kartlegginga fekk departementet inn svar frå 317 av i alt 435 kommunar, det vil seie ein svarprosent på 73. Fråfallsanalysen som er gjort viser at alle slags kommunar er godt representerte i departementet si kartlegging. Av dei 317 kommunane som svara på spørjeskjemaet, har 26 kommunar eigne kommunale bustønadsordningar, det vil seie om lag 8 pst, jf tabell 8.1. Departementet reknar med at ingen av dei kommunane som ikkje har svart har kommunale bustønadsordningar.

10 av kommunane innførte kommunal bustønad i 1997/98: Bærum, Øvre Eiker, Bømlo, Sørum, Bodø, Bamble, Evje og Hornes, Ski, Stavanger og Forsand.

Oslo, Holmestrand, Trondheim og Skedsmo har dei eldste bustønadsordningane.

Bergen, Bardu, Kristiansand, Nittedal, Fredrikstad, Vestnes, Asker, Sande, Tromsø, Drammen og Voss innførte kommunal bustønad mellom 1980-1995.

Grunnen til å ha eiga bustønadsordning

Kommunane blei bedne om å oppgi grunnar til å ha eigen kommunal bustønad.¹1Berre eit fåtal av kommunane kryssar av for svaralternativa som direkte er knytte opp mot den statlege ordninga. Til dømes seier berre 7 kommunar at dei har etablert kommunal bustønadsordning fordi den statlege bustønaden har for strenge vilkår knytte til bustaden.

Det store fleirtalet (19 av 26 kommunar) knyter etableringane av kommunal bustønad først og fremst til den konkrete bustadsituasjonen i kommunen. Dei oppgir anten at dei har innført kommunal bustønad på bakgrunn av høge husleiger i kommunale trygdebustader, eller fordi dei vil sikre at ibuarane ikkje har mindre å leve for enn den sosiale minstesatsen.

Nedanfor blir regelverka til dei kommunale bustønadsordningane sett nærmare på.

8.2.1 Regelverka til dei kommunale bustønadsordningane

Kommunane blei bedne om å oppi regelverka for bustønadsordningane på desse punkta:

• Vilkår til husstanden.

• Vilkår til bustaden.

• Eventuelle andre vilkår.

• Om ordningane byggjer på eit klart regelverk.

• Om det er eit buutgiftstak for ordningane, og grensa for buutgiftstaket.

• Utrekning av bustønaden.

• Om unge uføre er ei gruppe med særskilde rettar.

I tillegg ba departementet kommunane opplyse om kor mange og kva for hushald som tek imot kommunal bustønad i kommunen, gjennomsnittleg inntekt og buutgift for dei ulike typar hushald og den gjennomsnittlege bustønaden som hushalda får.

Målgruppe

Dei kommunale bustønadsordningane rettar seg mot desse målgruppene:

Alders-, minste-, uføre- og attlevande pensjonistar: Alle kommunane har alders-, uføre og/eller attlevande pensjonistar som målgruppe i sine bustønadsordningar.

Barnefamiliar (einslege forsørgjarar) kan få bustønad i Bergen, Stavanger, Drammen, Forsand.

I tillegg kan ungdom i Trondheim (17-26 år) få bustønad gjennom kommunens UNGBO-tiltak. UNGBO er eit tilbod til dei yngste på bustadmarknaden (17-26 år), som er ope for alle typar ungdom, men som er spesielt retta mot dei som treng hjelp til å nå målet om å ta ansvar for eige liv. Dette skjer mellom anna gjennom butilbod og bu-oppfølgjing. Tiltaket ligg i skjeringspunktet mellom sosial- og bustadpolitikken.

Sosialklientar som har fått sosialhjelp i meir enn eit år får bustønad i Bodø og Drammen. Personar under attføring kan få bustønad i Trondheim og Stavanger.

Alle desse målgruppene er òg målgrupper i den statlege bustønadsordninga.

Andre krav til hushalda

Som den statlege bustønadsordninga stiller dei kommunale bustønadsordningane krav til inntektene i hushalda. Eit stort fleirtal av kommunane stiller krav om at personane tek imot pensjon, nærmare bestemt alders-, etterlatne- og/eller uførepensjon.

I Bergen, Stavanger, Drammen og Forsand kan barnefamiliar få kommunal bustønad.

Holmestrand kommune krev at personen må vere over 75 år for å kunne motta bustønad. Forsand kommune stiller krav om at personen skal ha budd i kommunen i meir enn tre år.

Krav til bustaden

Storparten av kommunane set krav til bustaden i bustønadsregelverket. Kravet er i første rekkje knytt til at bustaden skal vere ein kommunal utleigebustad. Dette er vanlege kommunale utleigebustader og/eller kommunale trygde-, omsorgs-, eller servicebustader.

Bærum, Bømlo, Vefsn, Sørum, Vestnes, Asker, Evje og Hornes og Trondheim oppgir at kommunal bustønad er knytt til omsorgsbustader. Det er grunn til å tru at fleire av kommunane har kommunal bustønad retta mot omsorgsbustader, i og med at alle kommunane har alderspensjonistar som målgruppe og omsorgsbustader i stor grad er organisert som kommunale utleigebustader.

Oslo, Holmestrand, Skedsmo, Stavanger og Forsand stiller ikkje vilkår til bustaden.

Bardu kommune stiller som vilkår at husstanden skal eige bustaden.

Buutgiftstak

I Husbanken sin bustønad er det fastsett grenser for kor høge og låge buutgifter det kan reknast bustønad av. 12 av 26 kommunar oppgir at det er eit øvre buutgiftstak i bustønadsordningane. Kommunal- og regionaldepartementet reknar med at fleire enn 12 kommunar i realiteten har eit øvre buutgiftstak i sine ordningar. Dette fordi bustønaden i stor grad er knytt til kommunale utleigebustader der kommunen sjølv set husleiga. Slik vil det indirekte vere eit buutgiftstak for storparten av dei kommunale bustønadsordningane.

Utrekning av bustønad

Dei fleste kommunar nyttar same formel for utrekning av bustønad som ein gjer i den statlege bustønadsordninga, bortsett frå noko ulik prosentsats, som varierer frå 30 pst til 100 pst av differansen mellom utrekna og rimelege buutgifter.

Bardu og Ski tek i tillegg utgangspunkt i dei utrekningar sosialtenestelova legg til grunn for fastsetjing av livsopphald.

Særlege rettar for unge uføre

I samsvar med det Stortinget peika på i Budsjett-innst S nr 5 (1997-98) når det gjeld unge funksjonshemma, blei kommunane spurde om unge uføre blir behandla særskilt i dei kommunale bustønadsordningane. Det er berre tre kommunar som seier at unge uføre blir handsama særskilt. Asker kommune svarte at den kommunale subsidieringa blir utrekna på same måte som Husbanken sin bustønad, dvs eit einpersonshushald blir eit tre-personshushald. Dekningsprosenten er sett til 80. Oslo seier at unge uføre blir handsama som om dei er ordinære minstepensjonistar, det vil seie at dei blir handsama som om dei hadde inntekt lik ein minstepensjonist. I Bodø blir buutgiftstaket auka som om det er ein person meir i hushaldet. Vi viser elles til omtale av unge uføre i kap. 8.3 i meldinga.

8.2.2 Omfanget av dei kommunale bustønadsordningane

Tabell 8.3 syner kor mykje den enkelte kommune nyttar i kommunal bustønad totalt, samanlikna med kva det blir gitt tilsegn om i den statlege bustønaden.²2

Det er relativt store variasjonar mellom kommunane på kva dei yter i bustønad, samanlikna med Husbankens bustønad. Forsand kommune nyttar til dømes omlag 1,5 gong meir i kommunal bustønad enn det som blir ytt frå staten. Sjå elles særkild omtale av Forsand kommune i avsnitt 8.2.5. Nokre av dei store byane, særleg Stavanger, Kristiansand, Drammen og Bergen, nyttar også relativt mykje i kommunal bustønad. Elles syner tabellen at bustønaden frå staten er mykje høgare enn dei kommunale bustønadsordningane for dei aller fleste kommunane.

Departementet ønskte også opplysningar om kor mange og kva for hushald som får kommunal bustønad, gjennomsnittleg inntekt og buutgifter for dei ulike typer hushald og den gjennomsnittlege bustønaden som hushalda tek imot. Opplysningane vi har fått inn frå kommunane er noko mangelfulle når det gjeld desse spørsmåla. Fleire har til dømes ikkje gitt opp kor mange hushald som får kommunal bustønad, heller ikkje kva gjennomsnittleg bustønad er for desse hushaldsgruppene. Grunnen til at desse opplysningane ikkje er komplette, er mellom anna at bustønaden blir handsama manuelt i mange kommunar. Å få fram detaljerte opplysningar om dei ulike hushalda, ville truleg bli svært arbeidskrevjande for sakshandsamarane.

Vidare syner kartlegginga at dei hushalda som tek imot kommunal bustønad, også tek imot bustønad frå Husbanken. Den kommunale bustønaden kjem i dei fleste tilfella som eit tillegg til den statlege ordninga, men nokre få hushald får berre kommunal bustønad. Sidan ikkje alle kommunane har gitt fullstendige opplysningar på spørsmålet, har departementet teke utgangspunkt i nokre få kommunar:

I Tromsø kommune tek 25 hushald imot kommunal bustønad.³3 Alle 25 tek òg imot statleg bustønad. I alt er det 691 minstepensjonistar som får statleg bustønad i Tromsø kommune. Det vil seie at 3,6 pst av minstepensjonistane som får statleg bustønad i kommunen, i tillegg får kommunal bustønad.

Av dei 19 barnefamiliane i Drammen kommune som tek imot kommunal bustønad, får alle statleg bustønad. I alt er det 88 barnefamiliar som får statleg bustønad i kommunen; 21,5 pst av dei får kommunal bustønad.

Av dei 35 einslege forsørgjarane som får kommunal bustønad i Drammen kommune får alle statleg bustønad. I alt er det 179 einslege forsørgjarar som tek imot statleg bustønad, det vil seie at 19,5 pst av dei får kommunal bustønad som eit tillegg til den statlege.

Det same mønsteret gjeld for alderspensjonistane og uførepensjonistane. Det er i alt 876 alderspensjonistar som får statleg bustønad i kommunen, av dei får 339 kommunal bustønad, det vil seie 38,6 pst 379 uførepensjonistar får statleg bustønad i kommunen, 141 (37,2 pst) av dei får også kommunal bustønad.

Av 22 minstepensjonistar som tek imot kommunal bustønad i Holmestrand kommune, er det 18 som tek imot statleg bustønad. I alt er det 172 minstepensjonistar som får statleg bustønad, 10,4 pst av dei får også kommunal bustønad.

Dei 25 minstepensjonistane som tek imot kommunal bustønad i Fredrikstad kommune, tek òg imot statleg bustønad. I alt er det 1361 minstepensjonistar som får statleg bustønad i kommunen. Delen som får kommunal bustønad er på 1,8 pst. Av dei 20 alderspensjonistane som tek imot kommunal bustønad i kommunen, er det 16 som får statleg bustønad. I alt får 968 alderspensjonistar statleg bustønad, noko som vil seie at 1,6 pst av alderspensjonistane får kommunal bustønad i kommunen.

Tala er nytta for å syne kor stor del av kommunal bustønad som blir brukt mot ulike hushald, og at den statlege bustønaden treffer fleire og når vidare enn dei kommunale ordningane, òg i den enkelte kommune som har bustønad. Det er nokre personar som berre får kommunal bustønad, men desse er unntaka.

Samandrag

Regelverka til dei kommunale bustønadsordningane og til den statlege ordninga er i stor grad samanfallande. Dei kommunale bustønadsordningane varierer i forhold til kor omfattande dei er. Nokre set strenge krav til hushaldet og/eller bustaden, andre har meir opne ordningar. Generelt er dei fleste ordningane retta mot pensjonistgrupper i ulike kommunale utleigebustader. Enkelte kommunar vurderer om den kommunale bustønaden i større grad skal gå til andre hushaldgrupper enn pensjonistgruppene, til dømes einslege forsørgjarar eller unge som er avhengige av økonomisk sosialhjelp.

Vidare varierer det noko kor mykje den enkelte kommune nyttar i kommunal bustønad, samanlikna med Husbanken si ordning.

Hovudregelen er at hushald som får kommunal bustønad tek imot stønaden som eit tillegg til Husbankens bustønadsordning.

Departementet ønskjer å rette sterkare søkjelys mot fleire problemstillingar som er komne fram i kartlegginga. Det gjeld fastsetjing av husleiga, kommunale bustønadsordningar i dei store byane og forholdet mellom sosialhjelp og kommunal bustønad. Nedanfor følgjer ei nærmare vurdering av desse problemstillingane.

Departementet vil òg gjere greie for kva kommunar utan kommunal bustønad har lagt vekt på i sine svar til departementet.

8.2.3 Nærmare om kommunal bustønad i dei «store byane»

Alle dei største byane i Noreg, det vil seie Oslo, Bergen, Trondheim, Tromsø, Stavanger, Kristiansand og Drammen, har eigne bustønadsordningar.

Tabell 8.3 syner krav til hushalda og krav til bustaden i dei største byane:

St meld nr 14 (1994-95) Om levekår og boforhold i storbyene konkluderer med at særleg Bergen, Trondheim, Stavanger og Oslo har fleire levekårsproblem enn landet elles. Dei typiske storbyproblema er dårlege bumiljø, dårleg sosial kontakt og dårleg bustads- og materiell standard. Den mest påfallande forskjellen mellom storbyane og resten av landet er tendensen til opphoping av dårlege bumiljø og andre levekårsproblem. Det er også relativt sterk samanheng mellom bustadsstandard og materiell standard og økonomi, særleg blant busette i Oslo. Det underbyggjer behovet for større økonomiske ressursar i storbyane for å oppnå dei same goda på bustadmarknaden som i andre landsdelar/kommunar. Bustønad kan vere eit av fleire verkemiddel for å fange opp dei særskilde utfordringane for desse byane. Departementet trur derfor det er viktig at dei største byane har eigne kommunale bustønadsordningar, som eit supplement til den statlege bustønaden.

Oslo er i ein spesiell situasjon

I svar på departementet si kartlegging viser Oslo kommune mellom anna til rapporten «Vanskeligstilte på boligmarkedet». Rapporten er eit resultat av arbeidet til ei arbeidsgruppe nedsett av Oslo kommune og Kommunal- og regionaldepartementet.

Om bustadsituasjonen i Osloregionen blir det lagt vekt på at:

• byen har eit stort press på bustadmarknaden som vil vare ved

• einpersonshushald i 1990 utgjorde over 50 pst, mens snittet i nabokommunane var under 30 pst

• bustadmassen er tilrettelagt for små hushald, samtidig som spesielt unge einslege ønskjer å bu aleine

• personar med «feil» hudfarge og bustadsøkjarar med garanti frå sosialkontoret har store problem med å bli aksepterte som leigetakarar

• Oslo er byen med størst del av hushald med låge inntekter, og mange hushald har store svingingar i inntekta

• om lag 17 pst av innbyggjarane hadde inntekt under grensa for bustønad

• den delen av befolkninga som tek imot sosialhjelp i Oslo ligg over landsgjennomsnittet

• dei fleste bustadslause er å finne i Oslo

For å møte dei bustadpolitiske utfordringane byen står overfor gjer Oslo ei kartlegging og behovsvurdering av bustadsituasjonen. Kommunen har vidare vedteke eit sosialt bustadprogram som blei lagt fram i august 1998. Departementet meiner det er lovande at Oslo kommune utarbeider eit sosialt bustadprogram for byen. Departementet meiner vidare at den kommunale bustønaden i Oslo kan vere eit viktig bustadpolitisk virkemiddel. Ein kommunal bustønad kan sjølvsagt ikkje løyse dei største problema som Oslo står overfor på bustadsektoren, men det kan vere eit av fleire bidrag i dette arbeidet.

I ein av konklusjonane i rapporten «Vanskeligstilte på boligmarkedet» heiter det at

«etter arbeidsgruppens vurdering bør også forholdet mellom sosialhjelp til boligformål og bostøtte vurderes ved videre analyser av bostøttens rolle og innretning, f eks sett i forhold til Oslo sin spesielle befolknings- og boligstruktur»

(Vanskeligstilte på boligmarkedet, 1998, s.7).

8.2.4 Fastsetjing av husleige

Departementet si kartlegging har vist at kommunane nyttar ulike system for fastsetjing av husleige. Nokre tek i bruk ei generell subsidiering av husleiga, andre baserer seg på ei marknadsstyrt husleige, og nokre kommunar nyttar såkalla kostnadsrett husleige.

Ei generell subsidiering blir ofte brukt for å halde utgiftene på eit lågast mogleg nivå for alle ibuarane i bustaden. Staten har ved fleire høve rådd kommunane til å fastsetje husleige som tek utgangspunkt i dei reelle kostnadene kommunen har i samband med bruken av bustaden, jf rundskriv H-2/96, rundskriv I-29/97 H-24/97, og St meld nr 50 (1997-98).

Dersom eit slikt prinsipp blir lagt til grunn ved fastsetjing av husleige, kan det gi noko høgare leige for ibuarane, men det vil samtidig synleggjere kor store kostnader som er knytte til butilbodet. Det vil gi kommunane betre styring med økonomien, og gjere sitt til at dei blir i stand til å halde ved like sine bustader.

Dersom dette prinsippet for fastsetjing av husleige blir supplert med ein behovsprøvd kommunal bustønad, kan det vere med på å vri subsidiebruken i kommunen frå ei generell subsidiering av husleiga til ei betre og meir selektiv subsidiering, ved at økonomisk evne blir teken med som ein faktor når subsidien blir gitt.

Fastsetjing av husleige i omsorgsbustader kan vere eit døme der det vil vere fornuftig å gjere bruk av dette prinsippet for husleigefastsetjing. Kommunar departementet veit har bustønadsordningar retta mot personar som bur i omsorgsbustader er; Vefsn, Bømlo, Asker, Vestnes, Trondheim, Sørum, Bærum og Evje og Hornes. Sidan 1994 og fram til 1997 har 270 kommunar fått tilsegn om tilskot til bygging av 5 500 omsorgsbustader. Husbanken løyvde i 1997 tilskot til om lag 1 600 omsorgsbustader. Bakgrunnen for satsinga på omsorgsbustader er at ein ønskjer å kunne gi fleire ein god bustad som er lagt til rette for omfattande pleie og omsorg utanfor institusjon. Det kan vere meir rasjonelt for kommunar å la dei som bur i omsorgsbustader betale etter inntekt/formue, slik at dei som har låge inntekter får bustønad, i motsetning til at alle betaler det same. Personretta subsidiering gjennom kommunale bustønadsordningar, vil halde buutgiftene nede for dei som har låge inntekter.

8.2.5 Kommunal bustønad eller sosialhjelp?

Den viktigaste skilnaden mellom dei fleste bustønadsordningane⁴4 og sosialhjelp er at bustønaden er ei ordning basert på klare rettar, mens sosialhjelpa er ei ordning som er basert på skjønn. For bustønaden vil det seie at ein person eller eit hushald får bustønad om krava som er lagt til grunn for ordninga er oppfylde. At sosialhjelpa er basert på skjønn vil seie at den enkelte kommune kan lage eigne retningslinjer for utmåling av stønad, samstundes som også kvar klient kan bli behandla individuelt innan den enkelte kommune.

Dette har ført til at det gjennom lang tid har vore reist kritikk mot utrekningssystemet for økonomisk sosialhjelp. Økonomisk sosialhjelp er i visse periodar av enkelte menneske sine liv den viktigaste - eller ei av fleire viktige - inntektskjelder. I dag skjer det ei viss ulik handsaming av mottakarane mellom kommunar og internt i kommunar, som ikkje alltid er underbygt i ulike behov, men som har si årsak i ulike kommunale satsar, administrative retningslinjer og ulike vurderingar (St meld nr 35 (1994-95) Velferdsmeldinga).

Talet på personar som tek imot økonomisk sosialhjelp har gått ned på 1990-tallet. Samstundes er den delen av personar som tek imot hjelp gjennom heile året klart aukande (Lars Inge Terum; Sosialhjelp - endring og variasjon, NFR). Sosialhjelpa har lenge vore mest utbreidd blant dei yngste. Dette er hovudmønsteret framleis. Storparten av sosialhjelpsmottakarar finn vi blant einslege forsørgjarar (i hovudsak kvinner) der ein av fem familiar hadde teke imot sosialhjelp i 1996. Den lågaste delen finn vi blant par med og utan barn. Vidare fekk ein av fem utanlandske statsborgarar, 18 år og eldre, sosialhjelp i 1996 (LO Samfunnsnotat nr 5/98).

I departementet si kartlegging av kommunale bustønadsordningar blir alle kommunane (uavhengig av om dei har kommunale bustønadsordningar eller ikkje) bedt om å oppgi nærmare kor stor del av sosialbudsjettet som går til dekning av løpande buutgifter. Fleire kommunar hadde vanskar med å gi nøyaktig tal på dette, blant anna fordi sosialhjelpa framleis blir handsama manuelt. Skulle desse kommunane svare fullgodt på spørsmålet, ville det innebere at dei måtte teljekvar enkelt sak. Alle kommunar skal nytte datasystemet til dette arbeidet på sikt, men per i dag varierer tilgangen på slikt utstyr. Svara som er gitt er derfor usikre, men generelt går mellom halvparten av den samla sosialhjelpa til dekning av buutgifter i den enkelte kommune.

Døme på kommune som nyttar kommunal bustønad i tillegg til sosialhjelp

Nokre kommunar fokuserer på at kommunale bustønadsordningar er eit alternativ til sosialhjelp. Dei melder vidare at sosialhjelpsbudsjettet blir mindre ved å innføre kommunal bustønad. Samstundes melder andre kommunar at dei ikkje vil innføre kommunal bustønad fordi økonomisk sosialhjelp blir nytta i staden.

Forsand kommune kan nyttast som eit døme på kommunar som oppgir at dei satsar på å gi kommunal bustønad i staden for økonomisk sosialhjelp til somme hushald. Kommunen er liten, med ca 1000 innbyggjarar, og kan med andre ord ikkje karakteriserast som ein gjennomsnittleg kommune. Han kan likevel nyttast som eit døme i denne samanhengen, mellom anna fordi mykje tyder på at kommunen har ein aktiv og målretta bustadpolitikk.

Når det gjeld sjølve bustønadsordninga, blir det svara: «Alle med bustadadresse Forsand kan søkje om kommunal bustønad». Bustønadsordninga skal evaluerast etter to år (den blei innført 01.01.97). Fram til i dag meiner kommunen at lik inntektsgrense for barnefamiliar og pensjonistgrupper er noko urettvis, fordi barnefamiliar ofte har høgare buutgifter enn pensjonistane. Kommunen skal vurdere om inntektsgrensa for å motta bustønad skal setjast noko høgare for barnefamiliar enn for pensjonistgrupper.

Bustadsituasjonen i kommunen blir omtala slik:

«Bustadpolitikken er i hovudsak basert på at innbyggjarane byggjer sin eigen bustad. I tillegg har ein nokre kommunale bustader for kommunen sine tilsette og for vanskelegstilte. Det er i det heile ein stram marknad på bustadar og lite fleksibilitet med omsyn til storleiken på bustader. Samstundes er det enkelte familiar som har bygt bustad med utleigebustader i underetasjen. Men samla sett er det liten valgmoglegheit for den som bur i Forsand med omsyn til storleiken på bustaden. Dette fører også til at buutgiftene for enkelte grupper blir høgare enn ønskjeleg for den som er avhengig av utleigebustad.»

Som årsak til å innføre bustønad oppgir kommunen at «terskelen for å søkje sosialhjelp i ein liten kommune er høg». Etter dei opplysningar departementet har motteke frå kommunen er det no ingen som tek imot sosialhjelp over lengre tid til bustadføremål. Kommunen oppgir også at bustønadsordningane har ført til reduksjonar i sosialhjelpbudsjettet. Kor store reduksjonar dette gjeld, kan ikkje kommunen gi eksakte tal på, men sosialsjefen ser ei klar utvikling i ei slik retning.

Oppsummering

Mange kommunar oppgir at ein stor del av sosialhjelpa går til dekning av løpande buutgifter. Forsand og nokre andre kommunar har innført kommunal bustønad fordi dei ser at det er meir rasjonelt og fornuftig at personar som er avhengige av økonomisk sosialhjelp til buutgifter over eit lengre tidsrom får ta imot kommunal bustønad i staden. Dette meiner departementet kan vere ei god løysing. Departementet vil leggje vekt på at det her ikkje er tale om eit val mellom sosialhjelp på den eine sida og kommunal bustønad på den andre. Ordningane har til dels svært ulike målsetjingar. Etter Lov om sosial omsorg skal økonomisk sosialhjelp i første rekkje sikre alle eit forsvarleg livsopphald. Målet med bustønadsordninga er i første rekkje bustadpolitisk (alle skal kunne bu i ein god bustad), samtidig som ho også har ei inntektsutjamnande målsetjing. Det er derfor ikkje meininga at alle som tek imot sosialhjelp skal få kommunal bustønad i staden. Etter dei signala departementet har motteke vil det likevel i mange høve vere tenleg om kommunane vurderer å innføre kommunal bustønad for å dempe presset på den økonomiske sosialhjelpa.

Kommunal bustønad kan òg vere lettare å administrere enn sosialhjelp. Dessutan vil hushald som er avhengige av økonomisk sosialhjelp til dekning av buutgifter, unngå belastninga ved å oppsøkje sosialkontoret ein gong i månaden.

8.2.6 Kommunar utan eigne bustønadsordningar

24 av dei 317 kommunane som svarte på departementet si kartlegging, oppgir at dei har hatt kommunal bustønad på eit tidlegare tidspunkt (dvs før 01.01.1998).

Mykje tyder på at fleire av kommunane definerer den tidlegare butilskotsordninga frå Sosial- og helsedepartementet som ei kommunal bustønadsordning. 13 av dei 24 kommunane oppgir at dei kommunale bustønadsordningane blei avvikla 01.01.97 eller 31.12.96, i same tidsrom som butilskotsordninga til Sosial- og helsedepartementet blei slått saman med bustønadsordninga i Husbanken. Sosial- og helsedepartementet si butilskotsordning blei fram til 1994 administrert saman med kommunane, og det var kommunen sitt sosialkontor eller bustadkontor som gjorde vedtak om butilskot. Denne organiseringa er truleg årsaka til at mange kommunar kallar ordninga ei «kommunal bustønadsordning».

Årsaka til ikkje å ha eigen bustønad

Kommunane blei spurde om årsaka til ikkje å ha eigen bustønad⁵. 5

36 pst av kommunane svarte at dei ikkje har eiga bustønadsordning fordi kommunen sin økonomi ikkje tillet å opprette ei slik ordning. 33 pst oppgir som årsak at dei statlege ordningane er gode nok. 13 pst oppgir «andre årsaker» på spørsmålet. Svara blir utdjupa til at: «Dette (dvs å etablere eigen kommunal bustønad) ikkje har vore vurdert» eller «det har aldri vore aktuelt».5 pst oppgir at det er administrative årsaker til at kommunale bustøtteordningar ikkje blir etablerte. Mange av kommunane har kryssa av på fleire av svaralternativa.

Det er kommunen sin økonomiske situasjon som i første rekkje forhindrar etablering av kommunal bustønad. Departementet meiner at ei kommunal bustønadsordning ikkje treng å auke kostnadene for kommunane. For det første kan kommunen da fastsetje kostnadsrett husleige og gi bustønad til dei med låge inntekter. Dette kan gi eit netto overskot til kommunane. For det andre kan kommunal bustønad gi reduksjonar i sosialhjelpsbudsjettet. Å nytte delar av sosialhjelpa til kommunal bustønad vil i realiteten seie ei omfordeling av midlane, og ikkje at kommunen må auke utgiftssida i kommunebudsjettet. Ingen kommunar som har kommunal bustønad i dag seier at dette er ei kostnadskrevjande ordning.

Fleire kommunar utan kommunale bustønadsordningar melder at sosialhjelpa blir brukt i staden for kommunal bustøtte. Økonomisk sosialhjelp fungerer anten som eit supplement der den statlege bustøtta ikkje strekk til, eller som eit sjølvstendig tilskot til grupper som ikkje oppfyller vilkåra for å motta statleg bustøtte.

Det er berre to kommunar som svarar at dei planlegg å innføre kommunal bustønad.

8.3 Bustønad til unge uføre

Mange uføretrygda har ei eller anna form for fysisk funksjonshemming, og har derfor behov for spesiell tilpassing av bustaden. Det blir derfor godkjent større buutgifter for funksjonshemma enn for andre.

I Budsjett-innst S nr 5 (1997-98) peiker Stortinget på at «ordninga med bostøtte slik den er nå, ikke alltid fanger opp behovet hos unge funksjonshemmede på en god nok måte». I følgje den statlege bustønadsordninga er ein «ung ufør» ein person som er tilkjent uførepensjon med uføretidspunkt før fylte 26 år. Bustønaden for «ung ufør» blir rekna ut ulikt, avhengig av korleis hushalda er samansette. Hushalda er delt inn i to kategoriar:

Unge uføre kategori I:

I hushald med einsleg ung ufør, eller einsleg ung ufør med barn, eller der hushaldet til den unge uføre har ei samla inntekt som overstig minstepensjon tillagt 30 pst, gjeld desse reglane:

Hushalda får lagt til grunn både maksimalt godkjende buutgifter og skala for utrekning av rimelege buutgifter som om det var to personar meir i hushaldet. Dette inneber at unge uføre har lågare eigendel og får lagt til grunn høgare buutgifter om dei har buutgifter under buutgiftstaket enn dei andre målgruppene for bustønaden. Unge uføre får som følgje av dette meir i bustønad enn andre med dei same inntektene og buutgiftene.

Unge uføre kategori II:

Bustønaden blir utrekna manuelt i Husbanken. Samstundes blir det gjort frådrag i inntekta til den unge uføre, for å bringe denne mest mogleg i samsvar med ordinær minstepensjon. Korrigeringa av inntekta for denne gruppa er ei vidareføring av dei særreglar som gjaldt under butilskotsordninga.

Unge uføre har med andre ord fått særleg gunstige reglar for utrekning når bustønaden blir utmåla. Dette kan ein illustrere ved hjelp av to døme. Døma med dei unge uføre er tekne ut frå Husbanken sitt bustønadsregister, mens dei vanlege pensjonistane er tenkte tilfelle, der det ikkje blir teke omsyn til særreglane til dei unge uføre.

Døme 1:

Dette gjeld eit hushald med ein ung ufør (ung ufør kategori nr 1), med ei inntekt i 1996 på 104 200 kroner. Søkjar bur i kommunal utleigebustad, og betaler 50592 kroner per år i husleige. Samtidig får han godtgjort 4548 kroner i sjablon for lys og varme per år. Søkjar får utrekna rimelege buutgifter og maksimalt godkjende buutgifter som om det var tre personar i husstanden.

Utrekning av stønad blir slik:

Godkjende buutgifter: 55 140 kr (50 592 kr + 4 548 kr)

Trekk rimelege buutgifter: (104 200 x 19,55) = 20 319 kr

Løyvd bustønad: (55 140 - 20 319 x 70 % = 24 372 kr per år

Dersom denne saka hadde blitt rekna ut etter ordinære reglar, dvs ein pensjonist som ikkje kjem inn under kategorien ung ufør, hadde bustønaden blitt slik:

Godkjende buutgifter: 49 998 kr⁶6

Trekk rimelege buutgifter: (104 200 x 27 %) = 28 134 kr

Løyvd bustønad: (49 998 - 28 134) x 70 % =15 303 kr per år

I dette dømet vil ein ung ufør motta 9 069 kroner meir i bustønad enn ein person som blir handsama etter ordinært regelverk.

Døme 2:

Dette gjeld eit hushald med to vaksne personar, der ein person er ung ufør. Inntekta til den samla husstanden er på 161 700 kroner (ung ufør kategori nr 2). Søkjar bur i sjølveigd bustad med lån frå kommunen. Totale buutgifter er 92 871 kroner per år. Av dette blir 64 299 kroner godkjent som følgje av buutgiftstaket.

Utrekninga av stønad blir slik:

Godkjende buutgifter: 64 299 kr

Trekk i rimelege buutgifter: (134 650 x 23,1 %) = 31 104 kr⁷7

Løyvd bustønad: (64 299 - 31 104) x 70 % = 23 235 kr per år.

Dersom denne saka hadde blitt handsama etter ordinære reglar, ville søkjar ha fått avslag på søknaden:

Godkjende buutgifter: 49 998 kr⁸8

Trekk rimelege buutgifter: (161 700 x 39,6 %) = 64 032 kr

Søkjar ville ha fått avslag på bustønad med grunngjeving i at inntekta er for høg i forhold til buutgiftene.

Desse to døma syner at unge uføre blir handsama særskilt i bustønadsamanheng. På grunn av dei særlege bustadbehova for unge uføre er det etter departementet si oppfatning viktig at unntaka for unge uføre blir ført vidare.

8.4 Måtar å gjere regelverket til den statlege ordninga betre

Bustønad er eit sentralt og målretta verkemiddel for å gjere mellom andre barnefamiliar i stand til å etablere seg i ein god bustad. Bustønaden til barnefamiliar er dårlegare enn bustønaden til alderspensjonistane. Dette gjer at barnefamiliar med samla inntekt som ein alderspensjonist får mindre i bustønad. Årsaka til dette er at buutgiftstaka for barnefamiliar er lågare og eigendelen er høgare enn for alderspensjonistane. I tillegg til at satsane i regelverket gjer at bustønaden til barnefamiliar er dårlegare, blir det også stilt strengare krav til finansiering av bustaden. Bustønaden har tradisjonelt vore knytt opp mot husbankfinansierte bustader. I dag er det ikkje krav til finansieringskjelda når det gjeld bustønad til alderspensjonistane med inntekt under 30 pst av minstepensjonen, eller når det gjeld burettslagsleilegheiter og kommunale utleigebustader. Det er likevel fleire tilhøve i dagens bustønadsordning som gjer at ho ikkje verkar godt nok. Blant anna er buutgiftstaka for låge til å dekkje dei reelle kostnadene ved ein nøktern bustad i dei områda der det er press i marknaden. Det låge buutgiftstaket gjer også at bustønaden ikkje vil fungere godt nok som tryggingsnett til dømes ved ein renteauke.

På denne bakgrunn ønskjer departementet å gjere visse endringar i regelverket som kjem barnefamiliane til gode.

8.4.1 Oppheving av bustadavgrensing

Dagens bustadavgrensing i bustønaden for barnefamiliar fører til at mange fell utanfor ordninga på grunn av finansieringskjelda for bustaden. Det gjeld særleg for barnefamiliar med låge inntekter som bur i utleigebustader som er privatfinansierte. På denne bakgrunn har regjeringa foreslått i St prp nr 1 (1998-99) å oppheve bustadavgrensinga for barnefamiliar når det gjeld utleigebustader. Husbanken skal framleis stille krav til at bustaden har ein nøktern og god standard, og at leigeprisane er i samsvar med desse føresetnadene, jf romartalsvedtak VIII. Som vist i St prp nr 1 (1998-99) gir dette ei meirutbetaling av bustønaden på om lag 90 mill kr på budsjettet for 1999. Som følgje av inntektsutviklinga, auken i løyvingane, reduksjon i overgangsordningane i samsvar med stortingsvedtaket og ei mindre utbetaling av bustønad i 1998, er det rom for betringar i bustønaden retta mot barnefamiliane i 1999.

8.4.2 Auka buutgiftstak for barnefamiliar

Føremålet med ei harmonisering av regelverket er at det skal medverke til:

1. Eit enklare og meir heilskapleg regelverk. Dette vil gjere det råd for søkjarane å få oversikt over rettane sine, slik at søkjar sjølv skal kunne vere i stand til å kontrollere aktuelle vedtak og få oversikt over evt stønadsnivå alt på søknadstidspunktet.

2. Ei enklare og meir informativ administrering av bustønadsordningane for kommunen og Husbanken.

3. At bustønadsordningane blir eit betre bustadpolitisk verkemiddel. Dette vil medverke til at regelverket blir utforma slik at den enkelte kan tilpasse seg endra føresetnader, og gir rett til etterprøving av måloppnåing.

4. Ei betre fordeling av ressursane.

I dag eksisterer det eit regelverk for alders-, uføre- og attlevande pensjonistar og eit regelverk for barnefamiliar. I tilhøvet mellom desse to gruppene gjeld ulike retningslinjer med omsyn til:

• nedre grense for godkjende buutgifter

• øvre grense for godkjende buutgifter og godkjent buutgiftstak

• fastsetjing av rimeleg buutgifter for hushalda

• sjablon for lys og varme

Denne skilnaden i regelverka har sin bakgrunn i dei to ordningane før samanslåing av Husbanken si bustønadsordning og Sosial- og helsedepartementet si butilskotsordning i 1997.

Departementet vil tilpasse bustønadsregelverket ved å målrette bustønaden endå meir mot barnefamiliar. Regjeringa foreslår derfor i St prp nr 1 (1998-99) at buutgiftstaket for barnefamiliar blir auka. Etter departementet si vurdering vil det ikkje vere god bruk av stønadsmidlane å gje sjablon for lys og varme for barnefamiliar. Ein auke i buutgiftstaket inneber blant anna at buutgiftstaket for ein einsleg forsørgjar med eit barn blir auka frå 45 000 kroner i året til 50 000 kroner. Dette vil gi ei meirutbetaling av bustønaden på om lag 30 mill kroner på budsjettet for 1999.

8.5 Konklusjon

Det er lite som skil dei kommunale bustønadsordningane frå den statlege ordninga, anten det gjeld regelverk eller kva slags grupper som tek imot ordningane. Variasjonane mellom dei kommunale ordningane er knytte til kor omfattande ordningane er. På den eine ytterkanten er det bustønadsordningar som berre er retta mot subsidiering av omsorgsbustader eller trygdebustader. På den andre ytterkanten er det ordningar som er meir omfattande enn den statlege bustønaden. Dette er ordningar som stiller få eller ingen krav til bustaden og/eller få eller ingen krav til husstanden. Denne skilnaden i regelverka avspeglar kor mykje den enkelte kommune nyttar i bustønad. Generelt blir storparten av dei kommunale ordningane retta mot pensjonistgrupper i ulike kommunale utleigebustader.

Departementet ser positivt på at kommunane etablerer eigne bustønadsordningar, og ser dei kommunale ordningane som eit nyttig og ofte nødvendig supplement til staten si bustønadsordning. Staten si bustønadsordning kan ikkje greie å ta omsyn til ulike lokale behov, det er kommunane best i stand til å gjere. Slik sett vil departementet rå til at fleire kommunar etablerer kommunale bustønadsordningar.

Etter dei innspel departementet har fått frå nokre av kommunane, bør det vidare vurderast om ikkje bustønad i større grad òg bør vere eit supplement til økonomisk sosialhjelp. Departementet meiner at det i mange høve vil vere betre med kommunal bustønad enn utstrekt bruk av økonomisk sosialhjelp til dekning av buutgifter.

Departementet vil òg rå til at kommunane vurderer å ta i bruk kostnadsrett husleige.

Stortinget spør blant anna om ordningane i større grad skal samordnast. Departementet vil ikkje tilrå at staten «grip inn» for å samordne kommunale bustønadsordningar og staten si ordning. Dei kommunale ordningane byggjer på staten si ordning og tek i tillegg utgangspunkt i kommunane sine eigne behov. Når dei samstundes ligg svært tett opp til staten sitt regelverk, vil det etter departementet si vurdering ikkje vere nødvendig med ei samordning mellom ordningane. Dei enkelte kommunale ordningane er målretta av den grunn at kommunal bustønad blir sett i forhold til kommunens eigne behov.

For å gjere den statlege ordninga meir målretta foreslår departementet at det blir gjort visse endringar i regelverket. Det er ønskjeleg med ei harmonisering av regelverka mellom barnefamiliar på den eine sida og alders-, uføre- og attlevande pensjonistar på den andre sida. Vidare er det foreslått å oppheve bustadavgrensinga for barnefamiliar når det gjeld utleigebustader. Departementet vil arbeide vidare med å gjere Husbanken si ordning betre og meir målretta.

Målsetjinga for staten si bustønadsordning er at bustønadsnivået skal vere likt for ulike hushald uavhengig av kvar i landet ein bur. Likebehandlinga blir med andre ord ivareteke. Dei 26 kommunale bustønadsordningane kan føre til forskjellar, på den måten at ein minstepensjonist som bur i ein kommune med kommunal bustønad, vil få eit ekstra tilskot som ein minstepensjonist i ein annan kommune ikkje ville ha fått. Dette kan det vere gode grunnar for og er ikkje nokon grunn til at kommunane skal avvikle sine ordningar.

I St meld nr 49 (1997-98) Om bustadetablering for unge og vanskelegstilte tilrår departementet at kommunane utarbeider lokale handlingsplanar når dei skal leggje opp ein bustadpolitisk strategi. Behov for og innretninga av bustønaden bør vere eit av dei bustadpolitiske verkemiddel kommunane tek opp i sine handlingsplanar.

St meld nr 49 (1997-98) peiker vidare på at det særleg er i pressområda, som dei store byane, det er problem for hushald med låge inntekter å etablere seg. Der blir det òg peika på at kommunane må gjere ein endå større innsats retta mot dei som er vanskelegstilte. Staten kan stille opp med rettleiing, lån og tilskot frå Husbanken for å avhjelpe situasjonen. Dei lokale handlingsplanane må ta utgangspunkt i dei regionale tilhøva med omsyn til demografi, tilhøva på bustadmarknaden og andre lokale utfordringar. Etter departementet sitt syn er bustønaden, både den kommunale og den statlege, viktige verkemiddel i denne samanheng.