3 Statlig medvirkning på områdene idrett og fysisk aktivitet

3.1 Innledning

Det er vanskelig å foreta en entydig avgrensning av begrepet idrett. Selv om idrett som oftest inneholder elementer av fysisk aktivitet, er ikke dette synonyme begreper. Fysisk aktivitet er et videre begrep. Friluftsliv vil eksempelvis ofte skje i form av fysisk aktivitet uten at dette oppfattes som idrett.

Det er i hovedsak tre departementer som har et ansvar på ovennevnte områder. Kulturdepartementet har et ansvar for den statlige idrettspolitikken, Miljøverndepartementet har ansvaret for den statlige friluftslivspolitikken, mens Sosial- og helsedepartementet benytter fysisk aktivitet som et virkemiddel i det forebyggende- og rehabiliterende helsearbeidet.

Andre departementer kan ha støtteordninger som enkelte år tilfaller organisasjoner eller tiltak som omfatter idrett og fysisk aktivitet. Gjennom lovverk og rammeplaner for universiteter, høgskoler, skoler og barnehager har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Barne- og familiedepartementet et medansvar for barn- og ungdoms muligheter til å drive fysisk aktivitet.

Nedenfor gjøres det kort rede for Miljøverndepartementets og Sosial- og helsedepartementets mål, organisering og økonomiske virkemidler på området. Resten av kapitlet omhandler Kulturdepartementet, som har hovedansvaret for den statlige idrettspolitikken.

3.2 Miljøverndepartementet

Friluftsliv er en del av Miljøverndepartementets ansvarsområde. Feltet er regulert gjennom lov om friluftslivet av 28. juni 1957 nr. 16. Denne loven er endret flere ganger, sist i 1996. Lovens formål er å verne friluftslivets naturgrunnlag og sikre allmennhetens rett til fri ferdsel og opphold i naturen slik at muligheten til å utøve friluftsliv bevares og fremmes som en helsefremmende, trivselsskapende og miljøvennlig fritidsaktivitet.

Begrunnelsen for å ha en statlig friluftslivspolitikk er basert på helsepolitiske og miljøpolitiske argumenter. På den ene siden er friluftsliv et gode som skal sikres for befolkningen. På den annen side er friluftsliv et strategisk virkemiddel i miljøvernpolitikken for å oppnå økt miljøkunnskap, miljøbevissthet og oppslutning om miljøvernpolitikken. I tillegg er det viktig å understreke friluftslivets egenverdi. Friluftslivet gir naturopplevelse og miljøforandring, oppøver ferdigheter til å ferdes ute, samt gir fysisk og psykisk velvære.

Friluftslivspolitikken hviler på tre bærebjelker:

• Naturbevaring gjennom økonomisk og juridisk sikring.

• Tilrettelegging for bruk.

• Motivasjon til å utøve friluftsliv.

Sikring av friluftslivets arealbehov anses som en viktig offentlig oppgave, mens de frivillige organisasjonene tilrettelegger for aktivitet.

I Miljøverndepartementet er ansvaret forankret i Avdeling for biomangfold, friluftsliv og kulturminner . Det operative ansvaret er i hovedsak tillagt Direktoratet for naturforvaltning og fylkesmennene.

De samlede overføringer til friluftsliv over Miljøverndepartementets budsjett har hatt en nedgang i perioden 1994–99. Støtten til friluftslivet utgjorde i 1994 omlag 71,4 mill. kroner, mens det i 1999 ble bevilget 44,6 mill. kroner. Tilskuddet inkluderer ulike budsjettposter som erverv av friluftsområder, tiltak, skjærgårdsparker, tilrettelegging/tilskudd til interkommunale friluftsråd, stimuleringstiltak og Aksjon vannmiljø.

Når det gjelder grunnstøtte til friluftslivsorganisasjoner, har dette samlet hatt en økning i samme tidsperiode. I 1994 utgjorde denne støtten omlag 7,5 mill. kroner, mens den i 1999 utgjorde omlag 10 mill. kroner.

3.3 Sosial- og helsedepartementet

Sosial- og helsedepartementet har ansvar for helsefremmende, forebyggende og rehabiliterende arbeid i helse-, sosial- og trygdesektoren. (jf. Innst. S. nr. 118 (1993–94) til St. meld. nr. 37 (1992–93 ) Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid ).

I følge lov om helsetjenesten i kommunen av 19. november 1982 nr. 66 er helsetjenestens formål å:

«fremme folkehelse, trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold, og søke å forebygge og behandle sykdom, skade eller lyte. Den skal spre opplysning om og øke interessen for hva den enkelte selv og allmennheten kan gjøre for å fremme sin egen trivsel, sunnhet og folkehelse.»

Sosial- og helsedepartementets innsats kan relateres til fysisk aktivitet i et folkehelseperspektiv. Med dette menes all form for fysisk aktivitet som bidrar til å redusere den helserisiko som inaktivitet innebærer. Forskning har vist at fysisk inaktivitet er en selvstendig risikofaktor for utvikling av sykdom. Det er derfor et mål å stimulere til en samfunnsutvikling som kan bidra til økt fysisk aktivitet i befolkningen.

Helsefremmende og forebyggende arbeid var til og med 1993 forankret i Helseavdelingen i Sosial- og helsedepartementet. I forbindelse med omorganisering ble det fra 1994 lagt til Forebygging- og rehabiliteringsavdelingen .

Regjeringen besluttet i oktober 1998 å opprette et fagråd for fremme av fysisk aktivitet i et helseperspektiv. Fagrådet ble forankret i administrasjonen til Statens ernæringsråd, og fra 1. januar 1999 er saksområdet samlet og formelt plassert i departementets underliggende etat Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet.

Det nye rådet er ment som et kompetanse- og forvaltningsorgan under Sosial- og helsedepartementet i spørsmål angående ernæring, fysisk aktivitet og helse. Rådet har to seksjoner, et fagråd for hvert av områdene ernæring og fysisk aktivitet. Medlemmene i rådet oppnevnes av departementet for fire år av gangen. Sosial- og helsedepartementet er ansvarlig for rådets vedtekter og finansiering.

Hovedmålet for Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet er å redusere omfanget av helseskader og helseforskjeller som har sammenheng med kostholdet og grad av fysisk aktivitet i befolkningen. Dette innebærer en målsetting om å styrke fagområdene ernæring og fysisk aktivitet i det helsefremmende og forebyggende arbeidet.

Rådets mandat er å gi faglige råd og vurderinger til offentlige myndigheter, forskningsmiljøer, helse- og sosialtjeneste, skoleverket, arbeidsliv, frivillige organisasjoner, media og forbrukere. Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet skal videre holde seg orientert om forskningsresultater vedrørende forhold av betydning for fysisk aktivitet i relasjon til helse. Rådet skal stimulere til å øke den fysiske aktiviteten i befolkningen.

Spiseproblematikk er et område som Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet mener er viktig. Gjennom idrett og fysisk aktivitet blir mange barn og unge tidlig opptatt av egen kropp og hvilke holdninger trenere og foreldre har til kosthold. Fokusering på vekt i forhold til prestasjoner kan ha sammenheng for om barn og unge utvikler spiseproblemer.

I perioden fra 1992 – 1998 har Sosial- og helsedepartementets bruk av midler til fysisk aktivitet gjennom ulike satsinger og prosjekter vært 3 mill. kroner årlig. Disse midlene er fra 1999 overført til Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet rettet mot fysisk aktivitet i et folkehelseperspektiv.

3.4 Idrett som en del av statlig kulturpolitikk

Historisk har statens støtte til idrettsformål hatt ulike begrunnelser. Tidligere har helsegevinsten ved utøvelse av idrett og fysisk aktivitet vært framhevet. Etterhvert som idretten har fått innpass som en del av kulturbegrepet, har dens egenverdi fått økt betydning som begrunnelse for statlig støtte. Egenverdien tillegges gjerne kvaliteter som opplevelse av glede, mestring og samhold.

Fra statens side har idrett lenge vært ansett som en del av det samlede kulturbegrep og idrettssakene er derfor lagt til Kulturdepartementet. Idrett har også vært omtalt i flere stortingsmeldinger om kultur siden 1970-tallet. I 1992 fremmet regjeringen Brundtland en egen stortingsmelding om idrett. Her ble det understreket at idrett fortsatt var en del av kulturbegrepet.

Et aspekt ved kultur som fenomen er at det er et utrykk for verdier, referanser og symboler som knytter mennesker sammen. Når idrett oppfattes som en del av kulturbegrepet, er dette nettopp knyttet til idrettsaktiviteters evne til å skape engasjement, begeistring, identitet og tilhørighet. Kulturaspektet går her direkte på den mening som felles opplevelser har for både deltakere og tilskuere.

Idrett som kulturbegrep kan videre relateres til den organisasjonsform som idretten assosieres med. Idrettslag kjennetegnes ved at de er frivillige, ikke-fortjenestebaserte organisasjoner. Lagene har i stor utstrekning lokal- og nærmiljøet som sin arena. Organisasjonene representerer fellesskap omkring mål, interesser og aktiviteter. De bidrar dermed til en meningsfylt fritid for sine medlemmer. I tillegg er idrettslagene en sosial møteplass, der samvær og deltakelse har en egenverdi ut over organisasjonenes primære formål. Slike fellesskap på lokalt nivå er viktig for utviklingen av velferdssamfunnet. Det kan derfor hevdes at frivillig lokalt medlemsbasert virke i seg selv er et viktig kulturfenomen.

3.5 Økonomisk grunnlag for statlige overføringer til idrettsformål

Lov om pengespill mv. av 28. august 1992 nr. 103 fastsetter i §10 at en tredjedel av overskuddet fra Norsk Tipping AS skal tilfalle idrettsformål. Fordelingen av midlene til idrettsformål foretas av Kongen, etter innstilling fra Kulturdepartementet. Statlige midler til idrettsformål, bevilges følgelig ikke over statsbudsjettet.

Denne ordningen strekker seg helt tilbake til opprettelsen av et statlig tippeselskap i 1946. Etter andre verdenskrig ble det fra statens side vurdert slik at idretten hadde behov for økt statlig støtte, et bidrag som idrettsbevegelsens innsats under krigen hadde gjort berettiget. Statlig støtte ble begrunnet ut fra den betydning idrett hadde for befolkningen, samt den nytteverdi fysisk aktivitet hadde i et helseperspektiv. Samtidig krevde gjenoppbyggingen etter krigen store ressurser, og det var få midler å få fra det ordinære statsbudsjettet. Løsningen ble opprettelsen av Norsk Tipping AS. Overskuddet fra Norsk Tipping AS ble opprinnelig delt mellom idretts- og vitenskapelige formål.

I 1998 ble den siste justeringen av Norsk Tippings spillportefølje foretatt gjennom et vedtak i Stortinget om samordning av statlige spill. Samordningen innebar at Det Norske Pengelotteriet (inklusive FLAX) ble slått sammen med Norsk Tippings øvrige spill. Fordelingsnøkkelen med en tredjedel til hvert av formålene idrett, kultur og vitenskap ble opprettholdt.

3.5.1 Samlede overføringer til idrettsformål

Kulturdepartementets samlede overføringer til idrettsformål for 1999 var på 667 mill. kroner. Kulturdepartementets midler til idrettsformål har tidligere hovedsakelig kommet fra spillemidler, men med et mindre beløp over statsbudsjettet. For 1999 ble dette beløpet tatt ut av statsbudsjettet som følge av samordningen av spill.

Innføringen av Lotto på begynnelsen av 1990-tallet førte til en nedgang i omsetningen for fotballtipping. Denne nedgangen var særlig tydelig for overskuddet til idrettsformål i 1991, fordeling 1992. Etableringen av lov om pengespill mv. i 1992 (først gjeldende fra og med fordelingen i 1993) innebar en samordning av spillene Tipping, Måltips og Lotto. Dette medførte at overskuddet fra Norsk Tipping A/S til idrettsformål tok seg opp igjen i 1993.

*1999 tallene er prisjusterte i henhold til forventet inflasjon på 2,5 prosent i 1999. Dette i henhold til Statistisk sentralbyrås prognose per mai 1999.

Kilde: Spillemiddelregnskapene

Lov om pengespill mv. av 28. august 1992 nr. 103 med forskrifter, legger visse overordnede føringer for den statlige idrettspolitikken.

I Forskrifter om fordeling av idrettens andel av overskuddet fra Norsk Tipping AS, heter det i §3:

«Hovedretningslinjer for bruk av idrettens andel av overskuddet til Norsk Tipping AS skal være:

1. at midlene i første rekke benyttes til utbygging av idrettsanlegg

2. at det ytes midler til Norges Idrettsforbunds administrasjon og viktige arbeidsoppgaver

3. at det ytes midler til andre idrettsoppgaver og formål som departementet finner berettiget til stønad.»

Gjennom Hovedfordelingen av spillemidler til idrettsformål foretar Regjeringen årlig en fordeling av midler til ulike idrettsformål. I tråd med retningslinjene i §3 i forskriftene til lov om pengespill, fordeles hovedtyngden av spillemidlene til idrettsformål til Idrettsanlegg i kommunene, Nasjonalanlegg/spesielle anlegg og Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité . I 1999 ble 95 prosent av midlene avsatt til de nevnte formålene, mens fem prosent gikk til andre idrettslige formål. Eksempler på andre formål er idrettsforskning, storbytiltak, prosjektstøtte til friluftslivsorganisasjoner, samt informasjon/utviklingsarbeid.

Overføringer til anleggsformål

I 1999 ble det fordelt 307 mill. kroner til idrettsanlegg i kommunene, henholdsvis 183,7 mill. kroner til ordinære anlegg, 71,4 mill. kroner til rehabilitering, 47,5 mill. kroner til nærmiljøanlegg, 1,5 mill. kroner til helsesportanlegg og 2,9 mill. kroner til ombygging til handicapriktige anlegg. I 1999 ble det også avsatt 49,3 mill. kroner til spesielle anlegg og nasjonalanlegg. Avsetninger til OL-anleggene ble foretatt i 1993, 1994 og 1995. Fra 1996 har post 2 bare inneholdt spesielle anlegg og nasjonalanlegg.

*1999 tallene er prisjusterte i henhold til forventet inflasjon på 2,5 prosent i 1999. Dette i henhold til Statistisk sentralbyrås prognose per mai 1999.

Kilde: KRISS

Overføringer til NIF

Hovedandelen av overføringene til NIF har vært tildelt som ordinære rammetilskudd, mens en mindre andel har vært tildelt som øremerkede midler. Argumentet for å øremerke deler av midlene har vært å sikre at de har blitt benyttet til spesielle satsningsområder og prioriterte grupper. I 1999 ble det bevilget 267,8 mill. kroner til NIF. 216,4 mill. kroner var ordinært rammetilskudd, mens 51,4 mill. kroner var øremerkede midler. De øremerkede postene var anti-doping, barn, ungdom, kvinner, eldre, FoU, integrering av funksjonshemmede, idrett og vold, idrettsstipend og spesielle tiltak for unge idrettsutøvere.

*1999 tallet er prisjustert til 1998 kroner i henhold til Statistisk sentralbyrås prognose for prisstigning i 1999 på 2,5 prosent per juni 1999.

Kilde: Spillemiddelregnskapene