2 Mot en helhetlig tilnærming til internasjonalisering av norsk utdanning

Grunnlaget for en helhetlig politisk tenkning rundt internasjonalisering av utdanning ble lagt i begynnelsen av 1990-årene, blant annet gjennom St.meld. nr. 40 (1990–91) Fra visjon til virke. Om høgre utdanning. I denne meldingen ble internasjonalisering for første gang definert som noe mer enn studier i utlandet og studentutveksling. Merverdien ved økt internasjonalisering besto først og fremst i at dette ville bidra til å forbedre norske universiteter og høyskoler som akademiske institusjoner. 1 Internasjonaliseringen berører mange sider av høyere utdanning, som for eksempel innhold, faglig profil, behovet for enkle og sammenlignbare karakter- og gradssystemer, avtaler om student-, lærer- og forskerutveksling med utenlandske læresteder, internasjonalt forskningssamarbeid og korte utenlandsopphold som del av studiet.

Ved å understreke at internasjonalisering av utdanning berører hele virksomheten, og ikke bare det fåtall studenter og ansatte som beveger seg over landegrensene, la St.meld. nr. 40 (1990–91 ) grunnlaget for en bredere kunnskapspolitisk forståelse av internasjonalisering. Både den faglige og den pedagogiske tilretteleggingen ved den enkelte utdanningsinstitusjonen ble løftet fram.

I den første etterkrigstiden oversteg etterspørselen etter akademisk utdanning kapasiteten i høyere utdanning. Manglende studiekapasitet måtte derfor kompenseres med tilrettelegging for studier i utlandet. Utdanningspolitikken hadde imidlertid selvforsyning som mål. 2 Tildeling av lån og stipend til utenlandsstudenter gjennom Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) var derfor begrenset til de studiene det var vanskelig å komme inn på i Norge, og der behovet i arbeidsmarkedet var stort.

Fra 1980-årene skulle politikken ikke bare styres ut fra de nasjonale kapasitetsbegrensningene. Heretter ble også den tilleggskompetansen studier i utlandet ga i form av språk, kulturforståelse og internasjonale nettverk, vektlagt. Den betydningen slik kompetanse har for næringslivet, ble særlig framhevet som begrunnelse for en mer liberal internasjonaliseringspolitikk. Samtidig ble det også lagt mer vekt på studentutveksling og korte studier i utlandet som del av en norsk grad.

Taktskiftet i internasjonaliseringspolitikken førte også til flere utenlandske studenter i Norge, og økt internasjonalt samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner, lærere og vitenskapelig ansatte. Lenge kom det flest studenter fra utviklingsland til norske læresteder som gradsstudenter. Disse fikk tilleggsfinansiering over utviklings- og bistandsbudsjettet. Som følge av lanseringen av de nordiske og de europeiske mobilitetsprogrammene (Nordplus og Erasmus) økte også andelen utvekslingsstudenter fra nordiske og europeiske land.

I 1980-årene fikk det europeiske samarbeidet i universitets- og høyskolesektoren økende betydning for både studenter og lærere. Parallelt med dette ble det også etablert internasjonaliseringstiltak innenfor grunnopplæringen. Sokrates- og Leonardo da Vinci-programmet i regi av EU, og etableringen av Nordplus junior til lærer- og elevutveksling i grunnopplæringen, la grunnlaget for en bredere tilnærming til internasjonalisering enn tidligere.

Mobilitet i utdanning innebærer i utgangspunktet at enkeltindivider forflytter seg på tvers av landegrenser. Men mobilitet må ikke bare springe ut fra individuelle ønsker og behov. Gevinstene ved økt mobilitet kan også berike den enkelte skole og utdanningsinstitusjon i tillegg til utdanningssektoren som helhet.

For å fremme en mer helhetlig tilnærming til internasjonalisering i utdanningen begrunnet i overordnede behov, vil individuell studentmobilitet likevel ikke være tilstrekkelig. Det er to sentrale grunner til dette. For det første blir utdannings­institusjonene fratatt en mulighet til å ta del i de gevinstene økt mobilitet gir. For det andre blir det forutsatt at de studentene som utdanner seg i utlandet, vender tilbake til Norge etter endt utdanning. På grunn av stigende velstandsøkning i Norge og gode velferdsordninger bl.a. for barnefamilier har dette siste så langt ikke vært noe problem. Å binde kunnskapspolitikken bare opp til enkeltindividers valg representerer likevel ingen langsiktig tenkning, og er lite egnet som grunnlag for å nå målsettingen om økt internasjonalisering i norsk utdanning.

Med globalisering og økt kontakt og samvirke på tvers av landegrensene er internasjonalisering i kunnskapspolitikken blitt viktigere. Arbeidet det siste tiåret har blant annet vært rettet mot å sikre norsk deltakelse i internasjonale prosesser med sikte på utvikling av felles internasjonale indikatorer og standarder i utdanningssystemene. Målet har vært sammenlignbarhet og samordning, ikke svekkelse av nasjonale og kulturelle forskjeller.

Initiativ i regi av OECD og EU har hatt stor betydning for å øke utdanningssystemenes evne til å snakke sammen. Slik samordning er en viktig forutsetning for internasjonalt samarbeid og mobilitet. Internasjonale evalueringer av norsk utdanning, fag- og forskningsområder, inkludert elevers læringsutbytte, har bidratt til å utvide sammenligningsgrunnlaget for kvaliteten og relevansen i utdanningssystemene. Dette arbeidet ivaretas og koordineres nasjonalt.

Som følge av økt internasjonalt samarbeid har den nasjonale utdanningspolitikken også vært gjenstand for internasjonalisering. I de siste utdanningsreformene har internasjonale prosesser og forhold hatt vesentlig betydning.

Internasjonalisering er blitt viktig i mange utdanningstilbud og ved mange norske utdanningsinstitusjoner. Dette har gitt norske elever og studenter større mulighet enn tidligere til å delta i utvekslingsprogrammer og til å ta hele eller deler av sin utdanning i utlandet. Departementet mener det er viktig å støtte slike samarbeidsprosesser.

Med mange og hyppige endringer i verden er internasjonalisering av utdanning viktig og bør ha høy prioritet. Også de yrkesfaglige utdanningsprogrammene og fagskoleutdanningene må gis bedre muligheter for å delta i internasjonalt samarbeid. Mens forholdene er lagt til rette for studenter innenfor høyere utdanning som ønsker å ta hele eller deler av utdanningen sin i utlandet, er dette vanskeligere for studenter i fagskoleutdanningene og for elever og lærlinger i videregående opplæring. Store forskjeller i fag- og yrkesopplæringen mellom ulike land setter imidlertid begrensninger for internasjonalt samarbeid.

Det er vanskelig å forutse hvilke krav til kompetanse og utdanning arbeidslivet vil ha i framtiden. Det er likevel klart at kravene til internasjonal kompetanse og erfaring vil øke. Dette betyr at det er behov for en mer offensiv og forpliktende internasjonal samordning og tilpasning innenfor hele utdanningssystemet.

Nasjonal kunnskapspolitikk skal legge til rette for læring og livsutfoldelse med utgangspunkt i både individuelle og kollektive behov. Vektleggingen av internasjonale mål vil variere etter utdanningsløp og nivå. Grunnopplæring, fagskoleopplæring, høyere utdanning og forskning fyller ulike samfunnsoppgaver og funksjoner, men har en felles kunnskapspolitisk plattform.

2.1 Internasjonalisering i kunnskapspolitikken

2.1.1 Grunnopplæring

Kunnskapsløftets læreplanverk (LK06) beskriver i Generell del en global utvikling der utveksling og kommunikasjon land imellom øker i omfang og betydning. Behovet for god kunnskap om andre lands kultur og språk blir stadig viktigere. Grunnopplæringen skal balansere behovet for en internasjonal orientering med historisk forankring og kunnskap om vår nasjonale egenart og kultur, som ledd i allmenndannelsen.

Det internasjonale perspektivet er bredt forankret i de gjennomgående læreplanene og i fellesfag­enes formål og kompetansemål. Dette innebærer at elevenes utvikling av kunnskap om nasjonale og internasjonale forhold foregår parallelt gjennom hele grunnopplæringen. Elevene får kunnskap om generelle internasjonale forhold som siden utdypes i programfagene i videregående opplæring.

Kunnskapsløftet retter også oppmerksomheten mot viktigheten av å kunne språk, både morsmål og fremmedspråk. 3 Det samme gjør de strategiene som er utviklet av Kunnskapsdepartementet for oppfølgingen av St.meld. nr. 49 (2003–2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse. 4

Et stadig mer flerkulturelt Norge betyr også at internasjonalisering av utdanning får større betydning ved at de internasjonale perspektivene må tillegges mer vekt.

2.1.2 Fagskoleutdanning

Utgangspunktet for de senere års utvikling av politikken innenfor fagskoleutdanningene har vært å verne om disse tilbudenes egenart ved å etablere et nasjonalt system for godkjenning. Dette er fulgt opp i lov om fagskoler fra 2003. Loven fastslår at fagskoleutdanningene bygger på fullført videregående opplæring og skal gi spesialisert kompetanse med utgangspunkt i arbeids- og næringslivets behov.

Mange fagskoler deltar i dag i internasjonalt samarbeid om fag- og programutvikling samt student- og lærerutveksling. Noen av disse ordningene legger til rette for innpassing av norsk fagskoleutdanning i utenlandsk høyere utdanning og har kommet i stand dels for å rekruttere studenter til utenlandske institusjoner, dels på bakgrunn av de begrensningene noen av fagskolene opplever når det gjelder innpassing i norsk høyere utdanning.

Fagskoleloven åpner for økt innpassing av fagskoleutdanning i norsk høyere utdanning gjennom avtaler mellom en fagskole og en høyere utdanningsinstitusjon om et bestemt utdanningstilbud. Muligheten for at fagskolestudenter kan få godskrevet sin fagskoleutdanning ved opptak til høyere utdanning, er hjemlet i universitets- og høyskoleloven. Når mange fagskoler likevel har vanskelig for å etablere slike avtaler i Norge og heller søker ut for å få innpassing av fagskoleutdanningen i utenlandsk høyere utdanning, reiser dette prinsipielle spørsmål og aktualiserer generelle behov som utdanningspolitikken så langt ikke har fanget opp. Målsettingen om økt internasjonalisering av fagskoleutdanningene avdekker et økende behov for å kunne sammenligne fagskoleutdanningene med andre utdanninger, både i og utenfor Norge.

2.1.3 Høyere utdanning

Innstillingen fra Mjøs-utvalget, NOU 2000:14 Frihet med ansvar, uttrykker et mål om en mer altomfattende internasjonalisering av høyere utdanning. Som for grunnopplæringen ble dette begrunnet med store omstillinger og raske endringer i Norges samhandling med verden omkring. 5

Økt mobilitet og samhandling på tvers av nasjonale, kulturelle og språklige grenser har medført utfordringer for organisering av og innhold i høyere utdanning. Disse utfordringene er i første rekke fulgt opp gjennom internasjonale tiltak med sikte på økt systemlikhet og kvalitetssikring. Behovet for enkle og sammenlignbare grads- og karaktersystemer ble som tidligere nevnt drøftet i St.meld. nr. 40 (1990–91). 1990-årene ble tiåret da flere viktige initiativ ble tatt på europeisk nivå for å øke mobiliteten og sammenlignbarheten i høyere utdanning, særlig gjennom Bologna-prosessens visjon om å etablere ett felles europeisk rom for høyere utdanning (EHEA) innen 2010.

Norge har ved innføringen av Kvalitetsreformen i 2003 allerede oppfylt sin del av denne målsettingen. Et felles europeisk utdanningsmarked handler også om å heve kvaliteten i utdanningene i forhold til etablerte kunnskapsregioner som Nord-Amerika og nye, raskt voksende kunnskapsregioner, spesielt i Asia.

Kvalitetsreformen innebar en vektlegging av kvalitetsaspektet: Internasjonal utveksling og kompetanse er viktig i utviklingen av kvaliteten i utdanningssystemet. 6 Med dette ønsket departementet å signalisere at økt internasjonalisering skal være en strategisk satsing for å heve kvaliteten i norsk høyere utdanning. Å formalisere fag- og utdanningssamarbeidet mellom norske og utenlandske fagmiljøer ble trukket fram som særlig viktig. Dette skulle sikre at de studieoppholdene norske studenter hadde i utlandet, var relevante for studiet hjemme, og i tillegg holdt et høyt faglig nivå. Det samme gjaldt for utenlandske studenter ved norske læresteder. Også de skulle i økende grad utveksles via formaliserte, faglig forankrede programavtaler mellom senderinstitusjon i utlandet og mottakerinstitusjon i Norge. Alle høyere utdanningsinstitusjoner ble med dette oppfordret til å fortsette utbyggingen av fagtilbud på engelsk, samt å legge til rette for studieopphold i utlandet for sine studenter.

Utdanningsinstitusjonene ble med Kvalitetsreformen gjort faglig ansvarlige i internasjonaliseringsarbeidet. Med økt institusjonell frihet fulgte også en plikt til å integrere internasjonaliseringspolitikken i virksomheten i form av egenutviklede strategier og handlingsplaner. De fleste institusjonene har nå integrert internasjonalisering i sine strategidokumenter. Det er imidlertid store variasjoner i hvor utførlig internasjonalisering er beskrevet. Mens noen har utarbeidet egne strategidokumenter på et detaljert nivå, omtaler andre internasjonalisering i den generelle strategien som overordnet målsetting.

2.1.4 Forskerutdanning

Utviklingen på forskningsområdet har i større grad enn grunnopplæringen, fagskoleutdanningene og høyere utdanning verden som virkefelt, jf. St.meld. nr. 39 (1998–99) Forskning ved et tidsskille, som beskriver forskningen som internasjonal:

For forskningen er internasjonalt samarbeid en selvfølge. De fleste fagområder har ingen nasjonal tilhørighet, men utvikler seg gjennom et stadig samvirke over grensene. 7

I St.meld. nr. 20 (2004–2005) Vilje til forskningblir internasjonalisering en hovedprioritet for å utvikle kvalitet:

Internasjonalt forskningssamarbeid er av grunnleggende betydning for å styrke kvaliteten på og sikre fornyelsen i norsk forskning, og gjøre norske miljøer i stand til å dra nytte av kunnskap og teknologi utviklet i utlandet. 8

Til tross for at kunnskap og kunnskapsutvikling er internasjonal, har organisering og finansiering av norsk forskning og forskerutdanning fortsatt stor grad av nasjonal forankring, bl.a. knyttet til utdanningsinstitusjonene i høyere utdanning. Norges satsinger innenfor internasjonalt forsk­ningssamarbeid øker likevel. En tendens i EU og Norden er å koordinere nasjonal finansiering. 9 Dette er blant annet en sentral oppgave for både NordForsk og det nylig foreslåtte toppforskningsinitiativet i regi av Nordisk ministerråd. 10

Internasjonal mobilitet i stipendiatperioden har blitt høyt prioritert siden etableringen av den organiserte forskerutdanningen i begynnelsen av 1990-årene. Begrunnelsen var i første rekke faglig. Forsk­ningen innenfor de fleste vitenskapelige disipliner er internasjonal, og forskerutdanningen måtte avspeile dette. I dag ses mobilitet i forskerutdanningen mer i lys av behovene for økt kvalitet i norsk forskerutdanning. 11 I St.meld. nr. 20 (2004–2005 )Vilje til forskning blir forslaget om å etablere særskilte, formaliserte forskerskoler presentert som kvalitetsfremmende tiltak i forskerutdanningen og som grunnlag for ytterligere internasjonalisering og et forsterket nordisk samarbeid. I Nordisk ministerråds nye målsetting om å gjøre Norden til en mer attraktiv forskningsregion globalt er nordisk samarbeid om forskerutdanning ett av satsingsområdene.

Internasjonalt forskningssamarbeid er en forutsetning for å kunne utnytte, videreutvikle og bygge på kunnskap utviklet utenfor landets grenser. Økt internasjonal mobilitet i forskerutdanningen er et sentralt virkemiddel for å fremme forsk­ningssamarbeid, og gjøre Norge til en attraktiv kunnskapsnasjon. Skal målsettingen om økt mobilitet virke kvalitetsfremmende, forutsetter dette imidlertid en klarere institusjonell forankring. Internasjonalt samarbeid og mobilitet blant stipendiater vil derfor kunne underbygge det strategiske arbeidet i høyere utdanning med å heve den institusjonelle attraktiviteten.

Forskerutdanningen må ha et innhold som kan sette forskerrekruttene i stand til å delta i et stadig mer internasjonalt rettet arbeidsliv, både i og utenfor universitets- og høyskolesektoren. Internasjonal kunnskap og erfaring som del av norsk forskerutdanning, med det enkelte fag- og forskningsmiljøet som utgangspunkt, er særlig viktig med tanke på å internasjonalisere høyere utdanning. Mange av de målene som Kvalitetsreformen setter for internasjonalisering, spesielt internasjonalisering hjemme, ved hjelp av blant annet internasjonale utdanningsprogrammer, undervisning og veiledning på engelsk, er avhengig av fagmiljøenes interesse, forutsetninger og mulighet til å iverksette dem som en naturlig del av norsk utdanning. I fors­kerutdanningen ser man tydelige tegn på økte internasjonale prioriteringer, blant annet gjennom etableringen av sentre for fremragende forskning (SFF) og andre toppforskningsmiljøer. Omfanget av internasjonalisering skal være gjennomgående og ha høy prioritet innenfor alle de fagmiljøene som er involvert i forskerutdanningene.

En stor andel av dem som tar doktorgraden i Norge, er utenlandske studenter. I internasjonal sammenheng har Norge gode vilkår for denne gruppen.

2.2 Globalisering og nye vilkår for kunnskapspolitikken

Utdanningstilbudet reguleres av nasjonal lovgivning og utformes og styres gjennom myndighetenes politikk. I Norge er utdanning også stort sett statlig finansiert.

I EU er organisering og struktur av utdanningssystemet medlemslandenes eget ansvarsområde. Utviklingen i EU innenfor skole og utdanning foregår i hovedsak ved hjelp av den åpne koordineringsmetoden – Open Method of Coordination. Lisboa-prosessen, som EU vedtok i 2000, der målsettingen er å gjøre EU til den mest dynamiske og konkurransedyktige kunnskapsbaserte økonomien i verden, foregår ved utstrakt bruk av denne metoden. Målet er å samordne politikken ved hjelp av anbefalinger, men resultatet er helt avhengig av EU-landenes evne og vilje til å følge opp.

Til tross for utdanningspolitikkens nasjonale utgangspunkt er det likevel en økende tendens til at forhold utenfor Norge legger viktige føringer. Norges tilslutning til Bologna-prosessen, der målet er å skape et felles europeisk område for høyere utdanning (EHEA) innen 2010, er bare ett eksempel på hvordan internasjonale og regionale prosesser er med på å legge premisser for innholdet i den nasjonale utdanningspolitikken. Den europeiske samordningen av høyere utdanning har vært en viktig drivkraft i utviklingen av norsk høyere utdanning de siste årene. Videre har organisasjoner som OECD og EU fått økende innvirkning. All oppmerksomheten rundt PISA-resultatene vitner om at den utdanningspolitiske debatten også er blitt internasjonal, og at det internasjonale dermed innvirker på nasjonale forhold.

Globaliseringen påvirker altså i stor grad norsk skole og norske utdanningsinstitusjoner og den politikken som ligger til grunn for den videre utviklingen av disse institusjonene. Tiltak og ordninger for internasjonalisering av utdanning må derfor oppdateres og ha et annet utgangspunkt enn de nasjonale erfaringene alene. Også forhold utenfor landet er av stor betydning for Norge som kunnskapsnasjon og er viktige for internasjonalisering av utdanning. I det følgende omtales forhold som representerer nye og endrede vilkår for kunnskapspolitikken i lys av globaliseringen på både regionalt og nasjonalt nivå.

2.2.1 Et felles arbeidsmarked i EØS-området

Med regionaliseringen i regi av EU og andre aktører har norsk arbeidslivs forhold til det europeiske arbeidslivet endret seg betraktelig. Samarbeidet med EU gjennom EØS-avtalen har hatt stor betydning. Denne avtalen, som er den mest omfattende Norge noensinne har inngått, samt Norges ratifisering av EFTA-konvensjonen, danner grunnlaget for et felles arbeidsmarked.

Siden 2004 har det vært sterk vekst i arbeidsinnvandringen til Norge. De fleste er kommet fra de nye EU-landene, særlig Polen. I november 2008 hadde om lag 100 000 utlendinger tillatelse til å arbeide i Norge. De fleste tillatelsene ble gitt til EU-borgere. 12

Mye av arbeidsinnvandringen til Norge er av kort varighet. Noen bransjer, som for eksempel bygg og anlegg og ulike servicenæringer, har i dag en internasjonal arbeidsstokk. Også innenfor mer tradisjonelle næringer, som de sesongbetonte primærnæringene, øker antall utenlandske arbeidstakere.

Etableringen av et felles arbeidsmarked i EØS-området representerer både utfordringer og muligheter som norsk utdanning må forberede elever og studenter på. Det er mye som tyder på at kravene til internasjonal kompetanse og erfaring vil øke.

Integrering av norsk arbeidsliv i et felles arbeidsmarked i EØS-området taler for å påskynde prosessen med å internasjonalisere norsk utdanning. Spesielt viktig er det å inkludere fag- og yrkesopplæringen. Med tanke på at norsk arbeidsliv blir stadig mer internasjonalt rettet, og at etterspørselen etter internasjonal kunnskap og erfaring øker, er internasjonal kompetanse, erfaring og perspektiver sentrale. Det er viktig å utnytte best mulig de EU-programmene på utdannings- og forsk­ningsområdet som Norge tar del i gjennom EØS-avtalen. Så langt er dette de største internasjonale samarbeidsarenaene norske utdanningsinstitusjoner deltar i.

2.2.2 Det flerkulturelle Norge og utdanningssystemet

I løpet av en generasjon har Norge endret seg fra å være et relativt homogent samfunn der kontakt med andre kulturer var forbeholdt en forholdsvis liten gruppe, til et flerkulturelt samfunn der mange daglig møter ulike språk og kulturer. I 2008 utgjorde innvandrerbefolkningen omtrent ti prosent, i alt 460 000 personer, og det bor innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i alle landets kommuner. Oslo har den største andelen, med 140 000, omtrent 25 prosent av innbyggertallet. 13

De fleste innvandrerne i Norge kommer fra det nordlige Europa og andre vestlige land, men andelen innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn øker mest. Dette mangfoldet gjenspeiles også i barnehage og skole. Det er registrert elever med til sammen 120 ulike morsmål i grunnskolen. Siden 1860 har grunnopplæringen vært både obligatorisk og gratis for alle som oppholder seg i Norge. Hvem som utgjør alle, har imidlertid vært gjenstand for store endringer, spesielt de siste tretti årene.

Et flerkulturelt samfunn stiller nye krav til pedagogiske og faglige tilnærminger i både grunnskolen og videregående opplæring. Det flerkulturelle og internasjonale er blitt en naturlig del av norsk skole. Flerspråklighet og kulturelle forskjeller har en verdi både for den enkelte og for samfunnet. Å utnytte flerspråkligheten og mangfoldet i klasserommet kan være et viktig bidrag til å øke kompetansen i og interessen for språk i sin alminnelighet, og til å skape økt forståelse og toleranse. Befolkningen med innvandrerbakgrunn representerer nye ressurser ved at den bringer med seg kompetanse fra andre språk og kulturer.

Bare i begrenset grad har det flerkulturelle Norge lagt føringer på internasjonalisering av utdanning. Dette illustrerer at tilnærmingen til internasjonalisering av utdanning må utvikles videre.

En kunnskapspolitikk som tar utgangspunkt i det faktum at samfunnet i økende grad er flerkulturelt og internasjonalt, vil også måtte øke oppmerksomheten mot det som i høyere utdanning har blitt kalt internasjonalisering hjemme. Dette handler om å legge til rette for at alle sider ved utdanningsvirksomheten, faglige som pedagogiske, og på alle nivåer, skal gi det internasjonale og flerkulturelle perspektivet økt prioritet. Også fagskoleutdanningene og høyere utdanning er i økende grad preget av at Norge er blitt flerkulturelt.

I et videre perspektiv vil internasjonalisering kunne fremme solidaritet og gjensidig respekt i form av større viten om andre land, kulturer og språk. Internasjonalisering av utdanning må derfor handle like mye om å åpne, ta imot, lære og å anvende det internasjonale og flerkulturelle aspektet som allerede eksisterer, som å reise ut. Norsk utdanning har et stort potensial for å kunne skaffe til veie internasjonal og flerkulturell kompetanse til arbeids- og næringslivet i framtida.

2.2.3 Internasjonal kvalitetssikring og samordning i utdanning

Den internasjonale godkjenningspraksisen i høyere utdanning har endret seg de senere årene. Endringene kommer blant annet som følge av økende migrasjon og mobilitet i utdanning og arbeidsliv.

Behovet for en godkjenningspraksis som var fleksibel nok til å fange opp utviklingen og framtidige endringer i høyere utdanning, dannet grunnlaget for arbeidet med Lisboa-konvensjonen i regi av UNESCO og Europarådet. Norge tiltrådte konvensjonen i 1999 og er forpliktet til å følge de gitte retningslinjene for akademisk godkjenning. Hittil har 48 land ratifisert konvensjonen.

Bologna-prosessen har som mål å gjøre Europa til et konkurransedyktig utdanningsmarked med en harmonisert og lett forståelig utdanningsstruktur og et felles kvalitetssikringssystem. Som ledd i dette arbeidet er det introdusert to redskaper av betydning. Det ene er nasjonale kvalifikasjonsrammeverk som bindes sammen av et overgripende europeisk rammeverk. Det andre er etablering av et felles prinsipp rettet mot å beskrive kvalifikasjonene i form av læringsutbytte.

Norge har vært en aktiv deltaker i Bologna-prosessen, som i dag omfatter 46 europeiske land. Bologna-prosessen er sentrert rundt ti hovedsatsingsområder med underområder (se kapittel 5).

Norges aktivitet og evne til å følge opp de internasjonale retningslinjene for kvalitet og samordning i høyere utdanning har stor betydning for å kunne påskynde arbeidet med å internasjonalisere utdanningen. Opprettelsen av et uavhengig nasjonalt organ for kvalitetssikring i høyere utdanning og fagskoleutdanning, NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen), i 2003 er i tråd med Norges forpliktelser overfor både Lisboa-konvensjonen og Bologna-prosessen (se kapittel 5).

Det er behov for økt internasjonal kvalitetssikring og samordning også i andre deler av utdanningssystemet, spesielt innenfor fag- og yrkesopplæringen. I lys av økende migrasjon og fri flyt av arbeidskraft innenfor EØS-området vil dette kunne gjøre det lettere å ta i bruk utdanningen i andre land. Dette fordrer en mer entydig og samlet politikk for internasjonalisering enn det som nå foreligger.

2.2.4 Kommersialisering og økt internasjonal konkurranse i utdanning

Den økende kommersialiseringen i utdanning, spesielt i høyere utdanning, har bidratt til utvikling­en av et internasjonalt utdanningsmarked med mange aktører. Dette markedet karakteriseres av ulike former for tilbud og etterspørsel av utdanningstjenester over landegrenser, som e-læring, fjernundervisning og virtuelle institusjoner, student-/lærermobilitet, samt institusjonell etablering av filial eller avdeling (transnasjonal utdanning), og med økende bruk av skolepenger og gebyrer.

Framveksten av et internasjonalt, kommersielt drevet utdanningsmarked representerer særlige utfordringer. En utfordring er at de fleste studentene i Norge studerer ved offentlige institusjoner som tilbyr gratis grunnutdanning. Kommersielle interesser er derfor lite til stede og er lite utviklet innenfor utdanningssektoren. På den annen side inngår norske utdanningsinstitusjoner partnerskap med utenlandske institusjoner der skolepenger er en del av finansieringen. De norske utenlandsstudentene får også lån og stipend til dekning av studieavgifter gjennom Lånekassen.

Norske studenter er derfor en attraktiv kundegruppe på det internasjonale utdanningsmarkedet. I mange engelskspråklige land, der utenlandske studenter ofte betaler høyere studieavgifter enn landets egne studenter, er det vanlig å ha utdanningsagenter og egne ansatte som rekrutterer studenter. Regler for fastsettelse av studieavgifter varierer imidlertid mye mellom land og institusjoner, og høye skolepenger er ikke alltid ensbetydende med god kvalitet. Forhold ved EØS-avtalen gjør at EU-landene Irland og Storbritannia behandler Norge som et utenforland. I USA varierer studieavgiftene mer etter forhold til den enkelte institusjons prestisje og status, og hvorvidt den er privat eller offentlig. I Canada er det lignende ordninger, mens Australia som hovedregel krever atskillig mer i skolepenger av utenlandske studenter enn av sine egne.

I den senere tid har land som ikke har hatt tradisjon for skolepenger, også innført eller har planer om å innføre dette for utenlandske studenter. Finland og Danmark er blant disse. 14

Konkurranseelementet har blitt tydeligere i den norske utdanningssektoren etter innføringen av Kvalitetsreformen. I og med at en større del av de statlige overføringene til universitets- og høyskolesektoren følger studentene og studiepoengproduksjonen, står norske universiteter og høyskoler i et konkurranseforhold seg imellom. Den internasjonale konkurransen får også direkte konsekvenser for de ressursene, både finansielle og intellektuelle, som blir tilgjengelige for norske universiteter og høyskoler. For kunnskapspolitikken betyr dette både utfordringer og muligheter. Den internasjonale konkurransen om studentene står like mye om de kloke hodene som om penger.

Norge har gjennom sin tilslutning til GATS-avtalen, som trådte i kraft i januar 1995, forpliktet seg til å åpne utdanningssektoren 15. Dette betyr at konkurransen med utenlandske tilbydere kan øke, og at internasjonal konkurranse er et trekk som kunnskapspolitikken og utdanningsinstitusjonene må ta mer høyde for i framtiden.

2.2.5 Internasjonale avtaler på myndighetsnivå

Internasjonalisering er både et mål i seg selv og et middel for å sikre kvalitet. Kunnskapsdepartementet har i dag et stort engasjement når det gjelder samarbeid med andre land – og graden av samarbeid varierer etter hvor viktig det enkelte landet eller den enkelte regionen anses å være. Motivet for samarbeid varierer også fra ren bistand – og da i samarbeid med Utenriksdepartementet – til rent faglig-administrativt samarbeid mellom institusjoner på samme nivå. Samarbeidet med de nordiske landene er det mest integrerte og institusjonaliserte. Etableringen av Nordisk råd og Nordisk ministerråd 16 er et uttrykk for hvor viktig og robust dette samarbeidet er. Samarbeidet omfatter de fleste utdannings- og forskningsinstitusjoner samt ulike utdannings- og forskningsprogrammer. 17 Dette innebærer bred kontakt med andre regionale områder (Nordvest-Russland), organisasjoner (Øster­sjørådet, Arktisk råd) og de baltiske landene. Ett av de store satsingsområdene nå er globalisering, der ett av hovedområdene er nedbygging av grensehindringer i Norden innenfor en rekke sektorer – herunder utdanning og forskning. Blant utdanningsprosjektene er satsingen på nordiske masterprogrammer blant de viktigste. 18

Kunnskapsdepartementet har i dag to områdestrategier: én for Nord-Amerika (2007–2011) og én for Latin-Amerika (2008–2010). I tillegg inngår utdanning og forskning som en viktig del i regjeringens nordområdestrategi (2006). Departementet har inngått flere avtaler innenfor høyere utdanning og forskning med andre lands myndigheter, blant andre Kina, India, Russland, Argentina, Brasil og Chile. De fleste av disse avtalene kalles Memorandum of Understanding (MoU) og kan betegnes som intensjonsavtaler med et moderat detaljeringsnivå. Slike avtaler er generelt med på å øke oppmerksomheten omkring og mulighetene for samarbeid innenfor utdanning og forskning, og i noen grad åpner avtalene for involvering og finansieringsbistand i disse landene. Alle partene har en forpliktelse og et overordnet ansvar for å sette i gang oppfølgingsprosesser av MoU-ene som involverer de riktige aktørene for det konkrete samarbeidet. Uten en god oppfølging blir verdien av slike avtaler av liten eller ingen betydning.

2.2.6 Framveksten av nye, globale kunnskapsregioner

Kunnskapsutviklingen innenfor de fleste samfunns- og fagområder skjer gjennom et samvirke over landegrensene. Internasjonalt utdannings- og forskningssamarbeid er således en viktig forutsetning for å kunne tilby en utdanning som samsvarer med de kravene til kvalitet og relevans som norsk samfunnsutvikling stiller.

Med globaliseringen og framveksten av nye kunnskapsregioner og -økonomier blir det internasjonale samarbeidet og kontakten innenfor høyere utdanning og forskning viktigere enn tidligere. Kvaliteten og relevansen i norsk høyere utdanning er avhengig av å utvide sammenligningsgrunnlaget innenfor alle fagområder. Vi må følge kunnskapsutviklingen der den finner sted.

I dag har land som Japan, Kina, Sør-Korea og India sterkere vekst i forskningsinvesteringer og utdanning enn både Europa og USA. Mellom 1999 og 2004 gikk Kina forbi USA og har nå verdens største system for høyere utdanning. Kinas økonomi har vokst med omtrent ti prosent i året siden slutten av 70-årene til å bli verdens fjerde største, og den ventes å overta tredjeplassen innen 2010.

India satser i likhet med Kina også tungt på utdanning og forskning. Landet har i dag et betydelig utdanningssystem og et stort antall forskningsinstitusjoner. I indisk økonomi er kunnskap og kompetanse blitt en egen vekst- og eksportnæring, og det satses mye på internasjonalt forsknings- og utdanningssamarbeid. India har alene 60 bilaterale avtaler innenfor forskning og teknologi, i tillegg til en rekke bilaterale utdanningsavtaler på både lands- og institusjonsnivå.

Det er viktig å sikre framtidig samarbeid med de nyekunnskapsregionene innenfor både utdanning og forskning. Norge har derfor valgt å inngå bilaterale avtaler og MoU-er med BRIK(S)-landene (Brasil, Russland, India, Kina, Sør-Afrika) unntatt Sør-Afrika.

Internasjonalt kunnskapssamarbeid på likeverdig og gjensidig grunnlag krever en inkluderende kunnskapspolitikk med langsiktige mål. Likevel vil geografiske hensyn og prioriteringer måtte spille inn der betydningen av kunnskap, utdanning og forskning er særlig stor.

2.2.7 Regionalt samarbeid i nord

Kontakten med Russland er gjenopprettet på flere områder etter den kalde krigen. I tillegg er nye kontakter etablert og samarbeidet utvidet også med andre av våre partnere i nord, som Sverige, Finland, USA og Canada.

Regjeringen har gjort nordområdene til en viktig strategisk satsing. Dette skjer ved å styrke arbeidet med å hevde norsk suverenitet og å sikre bærekraftig forvaltning av rike fiskeri- og energiressurser. Nordområdepolitikken skal ivareta miljø, bosetting og næringsutvikling.

Regjeringens Soria Moria-erklæring ser nordområdene som Norges viktigste strategiske satsingsområde i årene fremover. Regjeringens nordområdestrategi ble lagt fram i desember 2006. Den overordnede målsettingen er å skape bærekraftig vekst og utvikling i nordområdene gjennom økt internasjonalt samarbeid om ressursutnyttelse, miljøforvaltning og forskning. Et hovedmål i strategien er å utvikle kunnskap om, for og i nordområdene. Høyere utdannings- og forskningsinstitusjoner vil dermed spille en sentral rolle i å virkeliggjøre målene i strategien.

Regjeringens ekspertutvalg for nordområdene foreslår i sin rapport fra juni 2008, følgende sentrale områder for forskning og kunnskap i og for nordområdene:

• Styrke samhandling mellom kunnskapsinstitusjonene i nord.

• Videreutvikle sterke fagmiljø.

• Styrke samhandling mellom FoU-institusjoner og næringsliv i nord.

• Styrke samhandling mellom aktører i nord og sør.

Nordområdenes særegenhet stiller krav om spesifikk kompetanse hvor institusjonene i nordområdene spiller en sentral rolle i kunnskapsutviklingen. Vekst i næringsvirksomhet i nord, særlig knyttet til petroleumsaktivitet på russisk side og transport, skaper et behov for ny teknologi. Klimaendringer i nordområdene vil kreve samfunnsmessige tilpasninger som fordrer utvikling av ny teknologi.

Både miljøtrusselen og mulighetene for ressursutnyttelse er av grenseoverskridende karakter og krever at kunnskap, holdninger og teknologi utvikles og bygges i felleskap med aktører – både på kunnskaps- og næringssiden i nordområdene. Sett i lys av dette, er det av avgjørende betydning at de nordnorske kunnskapsinstitusjonene engasjerer seg bredt i det sirkumpolare samarbeidet, og da særlig med russiske partnere. Flere nordnorske høyere utdanningsinstitusjoner utmerker seg da også med lange samarbeidsrelasjoner med institusjoner på russisk side.

En strategisk rettet satsing i ulike sektorer i nordområdene krever god kunnskap, og i lys av regionaliseringen har våre nordligste utdanningsinstitusjoner fått utvidet både sin nasjonale og sin internasjonale rolle. Sett i et miljø-, energi-, urfolks- og klimapolitisk perspektiv er disse institusjonene Norges beste kort for å kunne utvikle ny og mer relevant kunnskap om nordområdene, kunnskap som er av global interesse. Universiteter og høyskoler er derfor sentrale for å nå målene i regjeringens nordområdestrategi.

Som et viktig ledd i regjeringens nordområdestrategi styrker Kommunal- og regionaldepartementet fra 2009 kompetansemiljøer i Nord-Norge gjennom programmet Forskningsløft i Nord, i regi av Norges forskningsråd. Programmet skal bidra til å styrke og videreutvikle forskningskompetansen i Nord-Norge på utvalgte områder. Satsingen innebærer støtte til kompetanseoppbygging og langsiktig samarbeid mellom utdannings- og forsk­ningsmiljøer og næringsliv innenfor arktisk teknologi og reiselivsrelaterte problemstillinger. Dette vil kunne bidra til å gjøre undervisnings- og forsk­ningsmiljøene i nord mer aktuelle som samarbeidsparter innenfor nordområdespørsmål, også internasjonalt.

2.2.8 Norge som global partner

Vår evne til å kunne tiltrekke oss gode og relevante samarbeidspartnere innenfor høyere utdanning og forskning er ikke bare avgjørende for vår egen verdiskaping og globale konkurranseevne. Det er like viktig med tanke på å møte de utfordringene og mulighetene globaliseringen betyr for samfunn og enkeltindivider, både for Norge og for land med langt dårligere forutsetninger og ressurser. Norge skal være en global partner.

I 1960-årene utviklet det seg en bevissthet om utdanningens rolle i utviklingen av økonomi og samfunn. Betydningen av utdanning for økonomisk utvikling og verdiskaping fikk tidlig innvirkning på utformingen av virkemidlene i norsk utviklings- og bistandspolitikk. De fleste utenlandske studenter i Norge kom i lang tid fra utviklingsland, finansiert over Norads stipendprogram, som ble etablert i 1962.

Bistand i form av stipender til studenter fra utviklingsland for å ta høyere utdanning i Norge ble tidlig gitt som norsk bistand til utviklingsland. I dag er dette endret. Siden begynnelsen av 1990-årene og etableringen av NUFU-programmet (se kapittel 5) har oppmerksomheten, og de politiske virkemidlene i det akademiske utviklings- og bistandssamarbeidet, rettet seg mer mot kompetanse- og kapasitetsbygging i de enkelte landene. Hva som ligger i begrepet akademisk utviklingssamarbeid, er også utvidet.

I dag omfatter akademisk utviklingssamarbeid forskning, forskningsbistand, støtte til høyere utdanning, kompetanse- og kapasitetsbygging, teknisk-administrative samarbeidsprogrammer, kurs- og programutvikling samt etter- og videreutdanning. Mottakerlandene er i første rekke Norges samarbeidsland for utvikling.

Det eksisterende samarbeidet med utviklingsland innenfor høyere utdanning har også kunnskapspolitisk verdi. Den kunnskapen, innsikten og det perspektivet dette samarbeidet frambringer, har også stor interesse og verdi for Norge og norske utdanningsinstitusjoner. Samarbeidsordninger med utviklingsland som blant annet omfatter mottak av studenter og forskere, bidrar til internasjonalisering hjemme.

2.3 Departementets konklusjoner og anbefalinger

Et mer kunnskapspolitisk syn på internasjonalisering av høyere utdanning fikk gjennomslag i stortingsmeldingen om Kvalitetsreformen i høyere utdanning. Her ble den politiske retningen staket ut ved tydeligere å koble kravet om kvalitet i utdanningen til målsettingen om økt internasjonalisering. Internasjonalisering ble et virkemiddel til å fremme målene, snarere enn å være et mål i seg selv.

Når alle utdanningsnivåene skal inkluderes i internasjonalisering av norsk utdanning, må perspektivet som legges til grunn, utvides. En tydeligere inkludering av grunnopplæringen i satsingen på internasjonalisering stiller nye krav om oppfølging og styring.

Departementet mener mobilitet fortsatt er viktig for å nå målsettingen om økt internasjonalisering på alle nivå. Men departementet ønsker også i større grad å se mobilitet i sammenheng med både utdanningsinstitusjonenes faglige virksomhet og elevenes og studentenes utbytte. Departementet har allerede i styringsdialogen med de offentlige høyere utdanningsinstitusjonene lagt stor vekt på verdien av å formalisere utvekslings- og samarbeidskontakt med institusjoner i andre land.

Formalisert samarbeid og mobilitet, for eksempel gjennom avtaler og gode prosedyrer, vil være viktig for å lette arbeidet med forhåndsgodkjenning og kvalitetssikring for utveksling og annen mobilitet. Dette reduserer risikoen for at den enkelte elev og student blir forsinket i utdanningen på grunn av manglende godkjenninger. Et annet positivt element ved samarbeid er at man også øker innsikten i sin egen og andres utdanning ved å utvide sammenligningsgrunnlaget. Et tredje moment er at det gjør norsk utdanning mer kjent for institusjoner i andre land og legger et grunnlag for å få flere utenlandske elever, studenter, lærere og vitenskapelig ansatte til Norge på kortere og lengre opphold.

De fleste elever og studenter deltar ikke i mobilitetsprogrammer. Det er derfor viktig at skoler, universiteter og høyskoler arbeider målrettet slik at internasjonalisering også får betydning for disse elevene og studentene.

Ofte er det gjennom enkeltpersoners innsats at kontakt og samarbeid med innen- og utenlandske skoler, institusjoner og miljøer etableres. Slik vil det alltid være. Men i et langsiktig perspektiv vil den personavhengige kontakten og samarbeidet alltid ha begrenset bærekraft. Derfor ser departementet stor verdi i at samarbeid innenfor utdanning formaliseres. I dette ligger det også å avvikle avtaler som ikke lenger er virksomme. Formalisert samarbeid oppstår ikke av seg selv, men må aktivt utvikles, ledes og evalueres.

Departementet vil legge vekt på at samarbeidet med institusjoner i utviklingsland og nye kunnskapsregioner, herunder BRIK(S)-landene, er viktig og skal ha sin klare plass når det gjelder internasjonalisering av høyere utdanning. Det vises for øvrig til St.meld. nr. 13 (2008–2009) Klima, konflikt og kapital. Norsk utviklingspolitikk i et endret handlingsrom.

Det er et mål at internasjonalisering av utdanning skal fremme kulturell forståelse og global solidaritet gjennom økt internasjonal kunnskap og erfaring og bedre språkferdigheter. Internasjonalisering av utdanning skal også bidra til å fremme norske utdanningsinstitusjoner som attraktive samarbeidspartnere innenfor utdanning og forsk­ning – også for utviklingsland.

Departementets anbefalinger:

• En ambisjon om økt internasjonalisering av utdanning må legge stor vekt på kvalitet og relevans. Dette gjelder både for ordninger og virkemidler som omfatter mobilitet i utdanningen, og de som ikke gjør det.

• Det bør legges større vekt på internasjonalisering hjemme, blant annet ved å la det flerkulturelle og internasjonale perspektivet prege opplæring og utdanning, og utviklingen av utdanningsinstitusjoner.