6 Studenter som tar gradsutdanning i utlandet

I dette kapitlet drøftes forhold knyttet til studentene som tar hele utdanningen eller en bestemt grad i utlandet (gradsstudenter). I tillegg omtales noen forhold, vesentlig knyttet til utdanningsstøtteordningen, for studenter som tar et kortere studieopphold i utlandet som del av sin norske grad (delstudenter). Den siste gruppen er også omtalt i kapittel 5.

Norske studenter har lang tradisjon for å ta hele eller deler av utdanningen sin i utlandet. Dette har tilført det norske arbeidsmarkedet verdifull kompetanse, der språk og kulturforståelse i tillegg til solid faglig kompetanse har vært avgjørende. I noen grad har dette også tilført det norske arbeidsmarkedet nødvendig fagkompetanse på områder der det norske utdanningssystemet har hatt for lav kapasitet.

Historisk har det vært store endringer i mobiliteten. Som nevnt i kapittel 2 var det i de første ti­årene etter andre verdenskrig, med begrenset kapasitet i norsk høyere utdanning, nødvendig med en forholdsvis stor andel norske studenter i utlandet. Relativt sett var andelen mye høyere enn i dag. I 1950 studerte om lag 30 prosent av de norske studentene i utlandet.

Å legge til rette for studier i utlandet gjennom statlig finansiering og godkjenningsordninger er et viktig utdanningspolitisk virkemiddel. De fleste som tar utdanning i utlandet returnerer til arbeid i Norge, eller de arbeider i internasjonale selskaper med nær tilknytning til Norge. En del gradsstudenter arbeider en stund i utlandet og skaffer seg dermed internasjonal arbeidserfaring før de vender tilbake. Fire år etter eksamen har omtrent 80 prosent vendt hjem igjen. En eventuell problemstilling knyttet til brain drain synes derfor ikke å være spesielt aktuell. 1

I internasjonal sammenheng har Norge svært gode finansieringsordninger for studier i utlandet. Studentene får dekket livsopphold etter de samme satser som i Norge, det utbetales stipend og lån for reiser mellom hjem og studiested, og eventuelle skolepenger dekkes helt eller delvis ved en kombinasjon av lån og stipend.

Det stilles grunnleggende krav både til studenten og utdanningen for å komme inn under støtteordningene for utdanning i utlandet. 2 Til studenten stilles det krav om statsborgerskap og generell studiekompetanse i Norge. Til utdanningen stilles det et grunnleggende krav om kvalitetssikring. En nærmere omtale av disse kravene finnes i vedlegg om regelverket for utdanningsstøtte.

Støtterett til studier i utlandet forutsetter også at utdanningen kan bli godkjent i Norge, enten ved generell godkjenning av NOKUT som likestilt med norsk utdanning på bachelor- og masternivå, eller av godkjent institusjon som faglig jevngod med utdanning som tilbys der. Forskerutdanningen må kunne gi generell godkjenning av NOKUT som likestilt med norsk ph.d.-grad.

Det gis støtte til livsopphold, reisestøtte og skolepengestøtte opp til et visst nivå. Skolepengestøtten er delt i en stipend- og en lånedel, der lånedelen er større på bachelor- enn på masterutdanninger. 3 Støtte til skolepenger til ph.d.-studier gis bare som lån.

I tillegg gis tilleggsstipend ved ca. 90 utvalgte læresteder i USA, Canada, Storbritannia og Australia med spesielt høy kvalitet og høye skolepenger. Dette stipendet kommer i tillegg til den ordinære skolepengestøtten.

Dagens støtterett har noen ytre grenser:

• Utdanningen og lærestedet skal være offentlig godkjent i studielandet. Dette medfører at trans­nasjonal utdanning (studenten oppholder seg store deler av tiden i et annet land enn institusjonen som utsteder graden) ofte ikke gir støtterett.

• Bare norske statsborgere, eller EU/EØS/EFTA-borgere på visse vilkår, kan få støtte til gradsutdanning i utlandet.

• Det gis generelt ikke støtte til det første året (freshman-året) av en bachelorutdanning i USA og en del land utenfor Europa.

• Tilleggsstipendet er begrenset til et utvalg kvalitetsutdanninger med høye skolepenger, og er begrenset oppad til et fastsatt beløp.

• Skolepengestøtten til ph.d.-utdanning gis bare som lån.

• Det er samme krav til studiekompetanse som i Norge for å få støtte. Det vil si at studenten må tilfredsstille kravene til generell studiekompetanse eller realkompetanse i Norge når utdanningen starter, for å få utdanningsstøtte (med noen unntak).

6.1 Studenter på gradsstudier i utlandet

I studieåret 2007/2008 var det 11 793 studenter som studerte i utlandet for å fullføre utdanningen der eller å ta en hel grad. Fordelingen mellom de ulike gradsnivåene er vist i tabell 6.1.

Figur 6.2 viser utviklingen i antall studenter på gradsstudier fra 1994/1995. Det var flest studenter i utlandet i 2002/2003, flest bachelorstudenter i 2001/2002 og flest masterstudenter i 2003/2004. Etter dette har både antallet bachelor- og masterstudenter gått noe ned. At toppen for bachelor- og masterstudenter er forskjøvet med to år, er naturlig med tanke på at mange bachelorstudenter også fortsetter med masterstudier. En nedgang i antallet bachelorstudenter reduserer rekrutteringen til masterstudier senere.

Som vist i figur 6.3 reiser norske studenter til en rekke land som gradsstudenter, og det er store variasjoner over tid for hvilke studieland de velger. Etter en topp i 1999/2000 er antallet gradsstudenter i Storbritannia kraftig redusert, og antallet i USA er halvert de siste 10 årene. Australia ble omfattet av den generelle støtteordningen fra 1993/1994 og hadde en betydelig økning fram til 2002/2003, men antallet er siden kraftig redusert. Andre land har derimot hatt stor økning, dette gjelder først og fremst Danmark, Ungarn og Polen, hovedsakelig på grunn av flere medisinstudenter.

Hvilke fag de norske studentene i utlandet studerer, har også endret seg over tid. Figur 6.4 viser andelen studenter innenfor de ulike fagområdene. De siste årene har det vært en reduksjon innenfor teknisk-naturvitenskapelige fag og økonomisk-administrative fag. Andelen medisinstudenter er nær doblet de siste ti årene, og omtrent hver femte utenlandsstudent studerer nå medisin. Innenfor andre fagområder har det ikke vært store endringer, bortsett fra at medie-, bibliotek- og journalistfag også har hatt en liten nedgang.

Hvordan antallet gradsstudenter i utlandet vil utvikle seg framover er usikkert, men antall nye studenter per år de siste årene vil kunne gi en pekepinn. Av figur 6.5 fremgår det at antall nye bachelorstudenter har gått ned siden tusenårsskiftet, med en utflating de siste par årene. Antallet nye masterstudenter økte noe en periode, men har siden gått ned for deretter å stabilisere seg. Økning­en og deretter nedgangen må blant annet ses på bakgrunn av variasjonen i antall nye bachelorstudenter i utlandet, som før tusenårsskiftet hadde en kraftig vekst. Det er derfor grunn til å tro at nedgangen i antallet gradsstudenter også vil flate ut. Figur 6.5 illustrerer også at nedgangen i antall gradsstudenter i utlandet ikke startet i 2004/2005 da utdanningsstøtteordningen ble endret, men mye tidligere. 4

De store variasjonene i antallet gradsstudenter i sentrale engelskspråklige land som Australia, Storbritannia og USA er av spesiell interesse, fordi disse landene ofte har høye skolepenger (tuition fees). 5 Av figur 6.6 framgår det at nedgangen også her later til å ha stoppet opp. For 2007/2008 var det en vekst i antallet nye bachelorstudenter i Storbritannia og nye masterstudenter i USA.

En spesiell problemstilling er knyttet til støtten det første året i en del land der det tar fire år å oppnå en bachelorgrad. Det gis i dag ikke støtte til dette året i blant annet USA, Kina og Russland. Unntaket er de institusjonene som står på tilleggsstipendlisten. Dette gjelder for vel 50 institusjoner i USA.

Begrunnelsen for ikke å gi støtte til første år av en fireårig bachelorgrad har vært at dette ikke er på nivå med høyere utdanning i Norge. Fireårig bachelorgrad bryter med nivåinndelingen i Norge og i de europeiske landene, der en bachelorgrad er treårig. Dersom en skulle gi støtte til første år av en fireårig bachelorgrad, ville dette i realiteten være å finansiere utdanning tilsvarende videregående opplæring. Dessuten påføres studentene ett ekstra studieår i forhold til studier hjemme. Det er gjort unntak for institusjoner på tilleggsstipendlisten. Dette begrunnes med høy kvalitet og strenge krav til studentene.

Tilsvarende må studenter som kommer til Norge med grunnopplæring fra land med en ordning med fireårige bachelorgrader, ifølge kravene ha ett års universitetsutdanning ut over grunnopplæringen for å tilfredsstille opptakskravene.

6.1.1 Norske studenter ved høyt rangerte utenlandske institusjoner

I studieåret 2007/2008 var det i overkant av 200 norske studenter ved de 25 høyest rangerte institusjonene på de to internasjonalt mest kjente rangeringslistene, Times Higher Education QS World Universities Ranking (THE-QS) og Academic Ranking of World Universities (ARWU), som publiseres av Shanghai Jiao Tong University (Shanghai-rangeringen). Disse fordelte seg med omtrent 2/3 bachelor- og 1/3 masterstudenter. Det er også et antall ph.d.-studenter ved disse institusjonene.

Det er ikke bare institusjoner som kan ha et godt omdømme. Enkelte fagmiljøer kan også ha en svært høy standard på både utdanning og forsk­ning, uten at dette gjenspeiles tilsvarende i institusjonens plass på rangeringslistene.

6.2 Mobilitet for norske studenter – sammenligning med andre land

Ordningen med utdanningsstøtte til utenlandsstudenter i høyere utdanning gir en god oversikt over antallet som velger å studere i utlandet. Det antas at antallet studenter som ikke fanges opp gjennom denne ordningen er lavt. Tallene fra Lånekassen gir derfor et godt og riktig bilde av mobiliteten for studentene. 6 Det samme gjelder for elever i videregående opplæring, mens det innenfor fagskoleutdanningene er mer uoversiktlig, da disse ikke gir rett til støtte for studier i utlandet.

Sammenlignet med de andre nordiske landene har Norge mange gradsstudenter i utlandet, se figur 6.7. Island har høyest andel utenlandsstudenter. Forklaringen er at Island har et begrenset studietilbud innenfor mange fagområder. Av de andre nordiske landene har Norge den høyeste andelen gradsstudenter i utlandet, marginalt høyere enn Sverige. Danmark og Finland har en vesentlig lavere andel. For å øke denne andelen innfører Danmark nå nye stipendordninger, spesielt på masternivå. Sverige har også gode støtteordninger for studier i utlandet, se for øvrig vedlegg om utdanningsstøtte.

Også sammenlignet med andre europeiske land har Norge en høy andel studenter i utlandet. Det er hovedsakelig land som for eksempel Luxembourg og Malta, uten et bredt utbygd studietilbud, som har høyere andeler. I tillegg har noen medlemsland i EU, som for eksempel Bulgaria og Slovakia, relativt høye andeler. Irland har også en høy andel, nesten ti prosent, mange av disse studerer i Storbritannia.

6.3 Hvem er utenlandsstudenten?

Det har vært få undersøkelser av den sosiale bakgrunnen til elever og studenter i utlandet. Et interessant spørsmål er om de som går på skole eller studerer i utlandet, har en bakgrunn som er ulik de som er i tilsvarende utdanning i Norge. Tabell 6.2 gir en oversikt over elever og studenter knyttet til foreldrenes utdanningsnivå. 7 Den følgende omtalen omfatter også studenter på delstudier og elever i utveksling.

Tabellen angir andel elever som har avsluttet videregående opplæring i utlandet, elever i utveksling (som oftest andre året i videregående opplæring) og elever i videregående opplæring i Norge etter foreldrenes utdanningsnivå. Den sosiale skjevrekrutteringen er sterkere for utvekslingselever enn for de som tar hele den videregående opplæringen i utlandet, som igjen er sterkere enn for de som tar hele den videregående opplæringen i Norge.

Skjevrekrutteringen kan også skyldes at de fleste utvekslingselevene i videregående opplæring velger studieforberedende utdanningsprogrammer i Norge. Utveksling innenfor yrkesforberedende utdanningsprogrammer er ikke like utbredt. Det er også en skjevrekruttering til henholdsvis yrkes- og studieforberedende utdanningsprogrammer i Norge i forhold til foreldrenes utdanningsnivå. 8

Det er en tilsvarende skjev rekruttering etter foreldrenes utdanningsnivå for studenter i høyere utdanning, som vist i siste kolonne i tabell 6.2. Studenter som har foreldre med høy utdanning, har høyest sannsynlighet for studier i utlandet.

Et interessant trekk er at den sosiale skjevrekrutteringen later til å være den samme for grads- og delstudenter. En studie konkluderer imidlertid med at rekrutteringen er skjevest ved kortere studieopphold i utlandet. Forskjellen er imidlertid ikke stor. 9 Den samme studien konkluderer også med at studenter i europeiske land utenom Norden og Storbritannia/Irland har foreldre med høyest utdanningsnivå, og at studenter i Norden og Oseania (hovedsakelig Australia) har foreldre med lavere utdanningsnivå enn gjennomsnittet for utenlandsstudentene. Foreldrenes utdanningsbakgrunn har også betydning for hvilke fag utenlandsstudentene velger.

Den sosiale skjevrekrutteringen til utenlandsstudier har vært stabil over tid, og endringer i støtteordningene gjennom Lånekassen i 1993 og 2004 later ikke til å ha hatt vesentlig innvirkning. 10

I høyere utdanning er det hovedsakelig yngre studenter som studerer i utlandet, og de er mye yngre enn tilsvarende studenter i Norge. Spesielt utvekslingsstudentene er unge. 11

De som velger å studere i utlandet, har også i større grad enn andre studenter bodd i utlandet tidligere, eller de har nær familie som har gjort det. Denne mobilitetskapitalen ser ut til å øke sannsynligheten for utenlandsopphold. 12

6.4 Motivasjonsfaktorer og hindringer for studier i utlandet

Det antas at det er flere forhold som motiverer til utenlandsstudier, samtidig er det forhold som oppleves som hindringer.

Faktorer som kan tenkes å være motiverende, knytter seg til opplevelser, muligheten til å lære andre språk og kulturer å kjenne, muligheten til å studere ved en institusjon med en høy internasjonal anseelse, at tilsvarende studietilbud ikke finnes i Norge (fag), eller at man ikke fikk studieplass i Norge. 13

Det er vanskelig å peke på de viktigste enkeltforholdene som kan virke demotiverende med tanke på studier i utlandet. Det er gjennomført få undersøkelser og lite forskning. Årsakene er sannsynligvis sammensatte, og de kan også endre seg over tid. Antakelig vil man finne store individuelle motivasjonsforskjeller, både for grads- og delstudenter.

En studie viser at blant annet tilbudene fra norske og utenlandske institusjoner, alder, økonomiske konsekvenser og personlige forpliktelser og preferanser vil kunne påvirke studentenes valg. 14 Studien angir ikke hvilke grunner som er den/de viktigste, men skisserer noen mulige momenter som kan belyse svingningene i antallet utenlandsstudenter. Faktorer som blant annet kan påvirke valgene, er følgende:

• Presset mot høyere utdanning i Norge har avtatt, og det er blitt lettere å få plass på tilsvarende studier i Norge.

• Det har vært noen negative medieoppslag – særlig rettet mot Australia som studieland.

• Kvalitetsreformen rettet oppmerksomheten mot internasjonalisering og ga større mulig­heter for utenlandsopphold som del av utdann­ingen i Norge.

• Kvalitetsreformen ga også et bredere studietilbud i Norge og mer markedsføring fra norske institusjoner. Oppfattes norsk høyere utdann­ing som mer attraktiv nå enn for få år tilbake?

• Ordningen med treårig bachelor og toårig master som følge av Bologna-prosessen skulle legge til rette for mobilitet. Virker den økte oppmerksomheten rundt studiepoengproduksjon og gjennomstrømming negativt inn på institusjonenes og fagmiljøenes vilje til å legge til rette for utenlandsstudier (utveksling)?

• Endringene i støtteordningene har medført at studentene, spesielt gradsstudenter, får en høyere lånebelastning ved å velge institusjoner med høye skolepenger.

• Motivasjonen for utenlandsopphold synker i løpet av studietiden, og eldre studenter har lavere tilbøyelighet til utreise enn yngre. Høyere gjennomsnittsalder for studentene de siste årene kan derfor medføre redusert antall studenter i utlandet.

• For delstudenter vil holdninger ved lære­sted­ene og i fagmiljøene sammen med kultur og tradisjoner i utdanningene virke inn på valg­ene. Personlig og faglig engasjement fra fagpersonalet er viktig. Økonomiske incitamenter for institusjonene kan også være viktige.

• Oppfattes et utenlandsopphold i studiene som risikofylt med tanke på gjennomføring av studiene på normert tid?

Det er også store forskjeller mellom fag og land i antallet utenlandsstudenter over tid. Dette betyr at det er vanskelig å konkludere entydig med tanke på årsakene. Signaler fra arbeidsmarkedet antas også å ha betydning. I tillegg later det til at det kan være vanskelig å finne god informasjon om utdanning i utlandet, og hvordan man organiserer utenlandsoppholdet. 15

Det har for øvrig vært vekst over flere år til delstudier i utlandet, bortsett fra de siste par årene, da veksten har flatet ut (kapittel 5).

Ikke alle ønsker å studere i utlandet. I SSBs levekårsundersøkelse blant studenter i Norge fra 2005 svarte 63 prosent at de ikkehadde planer om et utenlandsopphold. Dette må ses i lys av de drøyt 20 prosent som oppgir at de har hatt et utenlandsopphold som del av sine studier ved en norsk institusjon.

Det kan også være andre grunner til en synkende interesse for å studere i utlandet, i tillegg til de som er nevnt ovenfor. Grunner som av og til nevnes er følgende:

• Et godt arbeidsmarked. Arbeidsmarkedet etter 2002/2003 og fram til høsten 2008 har hatt en svært positiv utvikling. Dette kan ha dempet utferdstrangen hos ungdom, de er attraktive på arbeidsmarkedet uansett.

• Økt aktivitet i fritidsreiser. Paradoksalt nok kan dette tenkes å redusere motivasjonen for utenlandsstudier som ikke framstår som like eksotiske lenger.

Utenlandsstudentene får noe høyere lønn enn kandidater fra tilsvarende norsk utdanning. Dette kan delvis forklares med at en større andel går til det private næringslivet. Samtidig tar det noe lengre tid å komme inn på arbeidsmarkedet, ifølge studier fra NIFU STEP.

6.5 Ressursbruk knyttet til gradsstudier i utlandet

For undervisningsåret 2007/2008 ble det tildelt 269 millioner kroner i stipendmidler til gradsstudenter i utlandet, av disse gikk 54,1 millioner kroner til reisestipend. Stipend til skolepenger beløp seg til 214,9 millioner kroner fordelt på bachelor- og mastergradsstudenter som angitt i tabell 6.3.

Til sammenligning utgjorde stipendstøtten til delstudenter 85,6 millioner kroner, fordelt på 47,1 millioner kroner til reisestipend, 38,2 millioner kroner til stipend til dekning av skolepenger og 0,3 millioner kroner til tilleggsstipend.

6.6 Departementets vurderinger

Det unike ved å studere i utlandet knytter seg først og fremst til at man tilegner seg verdifull kunnskap om samfunnsforhold, språk og kultur. Dette er kompetanse som både har høy relevans for arbeidslivet og tilfører samfunnet viktige internasjonale impulser. Det gir også et viktig referansegrunnlag for samfunnet generelt og for utdanning spesielt.

Departementets vurdering er at det er et gode for samfunns- og arbeidslivet at en viss andel studenter tar hele akademiske grader ved utenlandske institusjoner. Departementet vurderer det allikevel ikke som hensiktsmessig å tallfeste et ambisjonsnivå for dette, verken i andel eller antall studenter.

Antall gradsstudenter i utlandet har gått ned de siste årene etter en topp i 2002/2003. Trenden har vært jevnt nedadgående siden tusenårsskiftet, men nedgangen ser nå ut til å ha avtatt. Det er derfor ikke ventet større nedgang i de nærmeste årene. Det ser også ut til at den nedadgående trenden for studier i Storbritannia og USA har flatet ut. Omleggingen av støtteordningene fra studieåret 2004/2005 synes ikke å ha vært en utløsende faktor for færre utenlandsstudenter, selv om en større låneandel til dekning av skolepenger heller ikke har virket i motsatt retning. Det er også verdt å peke på at det til dels er store variasjoner mellom fag og land. Departementets vurdering er at økningen i antall delstudenter over tid også må ses i sammenheng med nedgangen i antall gradsstudenter, og at utviklingen innenfor høyere utdanning i Norge, med flere tilbud og større valgfrihet, også har virket inn på studentenes valg.

En nedgang i tilbøyeligheten til utenlandsstudier er en trend man også ser i sammenlignbare land. Selv om det i global målestokk er ventet en formidabel økning i antallet internasjonale studenter de nærmeste årene, vil en stor del av disse være fra land som for eksempel India og Kina.

Antall gradsstudenter i utlandet er ikke spesielt lavt hvis man ser dette over tid, og mye av nedgangen skyldes at færre velger å studere i Australia. Norge har fortsatt en høy andel studenter i utlandet.

Det er et faktum at blant annet foreldrenes utdanningsnivå er av betydning for hvorvidt ungdom velger å ta høyere utdanning og hvilke fag og studier de velger. Sosial bakgrunn er også av betydning for tilbøyeligheten til å velge å studere i utlandet. Denne forskjellen har vært ganske stabil over tid, og omlegginger i støtteordningene ser ikke ut til å ha hatt stor betydning.

Den forrige omleggingen av utdanningsstøtteordningen for utenlandsstudier kom i en periode med høy vekst i utgiftene til utdanning i utlandet. Omleggingen var ment å gi en mer målrettet styring av ressursene og mer ansvar til studentene i valg av utdanning. Videre var det sentralt å støtte opp under internasjonaliseringsaspektene i Kvalitetsreformen. Omleggingen la vekt på at studentene skulle få større frihet i valg av fag og studieland. På den annen side ble det innført en låneandel til dekning av skolepenger, dels for å prioritere utdanning på høyere nivå og delstudenter, dels for å motivere til utdanning i ikke-engelskspråklige land. 16 For å styrke den sosiale profilen i utdanningsstøtteordningen ble det også innført en lånedel til dekning av skolepenger ut over det tidligere stipendbeløpet (gebyrstipendet), som skulle gjøre det mulig med utenlandsstudier uten å ta opp store private lån.

Departementet mener at de hensynene som lå til grunn ved forrige omlegging av støtteordningene i 2004/2005 fortsatt er viktige, og ønsker å videreføre den grunnleggende innretningen av dagens støtteordning. Departementet ser imidlertid muligheten til å videreutvikle støtteordningene for å nå nye kunnskapspolitiske mål, og til å videreføre satsingen på internasjonalisering av høyere utdanning.

God informasjon er viktig for å rekruttere studenter til utenlandsstudier. Det er i den sammenheng viktig at studenter som vurderer utenlandsstudier får god informasjon om studiemuligheter og støtteordninger for å kunne ta kvalifiserte valg, ikke minst med tanke på å velge studiesteder med høy kvalitet. Departementet vil løpende vurdere hvordan dette arbeidet kan styrkes.

Vektlegging av kvalitet

I utdanningsstøtteordningen finnes et sett av virkemidler som kan justeres for å styre i ønsket retning. Disse virkemidlene er for det første de ulike typene støtte, som for eksempel basisstøtten (som dekker livsopphold), reisestøtten og støtten til skolepenger. For det andre er det oppbyggingen av de ulike støtteordningene, som innebærer fordelingen mellom stipend og lån.

Det finnes flere mulige kriterier for styring knyttet til land, språk, nivå, fag, kvalitet, dimensjonering i forhold til norsk høyere utdanning og samarbeid mellom norske og utenlandske institusjoner. I dag styres det i hovedsak etter kriterier for nivå (bachelor/master) og noe mot kvalitet (tilleggsstipendlisten). Tidligere var det også en stor grad av styring i forhold til land og fag (se vedlegg om utdanningsstøtte).

Selv om det fortsatt bør være en stor grad av frihet i valget av utdanning, vil departementet gå inn for i større grad å legge kvalitetskriterier til grunn for utforming av utdanningsstøtteordningen. Dette henger først og fremst sammen med følgende faktorer:

• Mens norske myndigheter har virkemidler for styring og kvalitetssikring mot nasjonale behov innenfor norsk høyere utdanning, har vi i liten grad tatt i bruk slike virkemidler overfor utenlandske institusjoner. Det er en grunnleggende kvalitetssikring, men for øvrig liten grad av styring i retning av kvalitet.

• I debatten om utdanning i utlandet er det hovedsakelig fokus på kvantitet, og ikke på hva utdanning i utlandet skal tilføre utover den faglige, kulturelle og språklige merverdien for den enkelte.

• Norge har i praksis et fullt utbygd system innenfor høyere utdanning. Det er mye som tyder på at en del studenter velger utenlandsk lærested på bakgrunn av effektiv markedsføring og ikke ut fra gode kvalitetsvurderinger.

Departementets vurdering er at utdanningsstøtteordningen i dag er god. Derfor videreføres støtte til livsopphold og reisestipend. Videre har det en verdi at en andel studenter tar hele graden sin ute. Imidlertid er det viktig å balansere mellom dette og målsettinger knyttet til kvalitet.

Rekruttering av utenlandske studenter er for mange utenlandske institusjoner et kommersielt spørsmål, og norske studenter er attraktive fordi de gjennom stipend- og lånefinansieringen har stor betalingsevne. Mange mener derfor at det er et dilemma knyttet til statlig finansiering av studier i utlandet med høye skolepenger.

Gradsstudier i utlandet har betydning som supplement til utdanning i Norge. Det er ikke ønskelig å fjerne det utgangspunktet for støtteberettigelse som ligger i en grunnleggende kvalitetssikring, og det skal fortsatt være en stor grad av valgfrihet. Virkemidlene bør imidlertid innrettes slik at studentene i større grad premieres for å velge utdanning av høy kvalitet. Dette vil være et klart signal om at kvalitet er viktig.

Departementet ønsker derfor å utvikle et system der kvalitet i større grad legges til grunn for stipendandelen. Dette vil være viktig for å sikre gode studievalg. Konsekvensen av en målretting eller styring knyttet til kvalitetskriterier er at noen studenter vil komme bedre ut med en relativt høyere stipendandel.

Basert på kvalitetskriteriene vil det være naturlig at det utvikles lister over utenlandske institusjoner med høy kvalitet som tilfredsstiller disse kriteriene. Stipendnivået til dekning av skolepenger vil variere for studier ved ulike institusjoner, og departementet vil vurdere om dagens nivå skal opprettholdes for studier ved institusjoner som faller utenfor kvalitetslisten. Det forutsettes at disse listene blir vesentlig utvidet i forhold til listen over institusjoner på dagens tilleggstipendliste, og de skal ikke begrenses til institusjoner i engelskspråklige land. Det vil videre være naturlig at tilleggsstipendlisten med dette avvikles.

En omlegging i retning av større vektlegging av kvalitetskriterier for gradsstudenter bør følges opp med lignende tiltak også for delstudenter. For delstudentene bør det også vurderes om studier gjennom etablerte utvekslingsavtaler bør gi høyere stipend enn studier utenom slike avtaler.

I hovedsak bør kvalitet være avgjørende for utdanningsstøtten og nivået på stipendene til skolepenger. Samtidig er det viktig å påpeke at det er kunnskapspolitiske begrunnelser som må legges til grunn. Ved å benytte ulike typer stimuleringsordninger kan dette igjen åpne for å satse på ulike land og regioner som vil være viktige i den globale kunnskapsproduksjonen.

Departementet anser ikke at gradsstudier i utlandet er en faktor som må stimuleres særskilt i det viktige samarbeidet med utviklingsland. Dette bør fortsatt skje innenfor rammene av institusjonelt samarbeid og egne bistands- og utviklingspolitiske programmer.

Støtte til det første året av høyere utdanning i land der dette ikke er å anse som parallelt til norsk utdanning, har vært mye debattert og innebærer spesielle problemstillinger.

Det gjøres framstøt både i europeisk og nasjonal regi for å få gjennomslag for opptak i det andre året i en amerikansk bachelorgrad, og ved enkelte universiteter har man lyktes. Blant annet gir University of Minnesota nå innpass direkte fra videregående opplæring til sophomore-året (på visse betingelser, blant annet for språkkompetanse). Forståelsen for dette øker ved amerikanske universiteter.

Ved opptak til en del amerikanske institusjoner gis det allikevel unntak ved at man kan få støtte til å starte studiene i freshman-året. Dette er institusjoner som i dag står på tilleggsstipendlisten. Ved den omleggingen i stipendordningene departementet vil gå inn for, bør det derfor fortsatt gis støtte til freshman-året for en del institusjoner med høy kvalitet og det antas at antallet vil øke vesentlig i forhold til i dag, selv om det ikke blir åpnet for støtte på generell basis.

Med den samme begrunnelsen ønsker departementet også å vurdere lignende støtte til institusjoner av høy kvalitet, også utenfor USA.

Departementet mener derimot at det ikke er grunnlag for å gi slik støtte på generelt grunnlag, heller ikke til Russland og Kina. Dette ville bryte med sentrale kunnskapspolitiske prinsipper. Hvis man allikevel på et senere tidspunkt ønsker å stimulere særskilt til studier i disse landene, bør dette gjøres i form av språkstipender eller lignende.

Departementet holder også fast ved at for framtidige omlegginger i utdanningsstøtteordningen bør studier på mastergradsnivå og delstudier prioriteres, fremfor gradsstudier på bachelornivå.

Studier i utlandet oppfattes av mange studenter som mer usikkert enn tilsvarende studier i Norge, både med tanke på norsk arbeidsliv og konsekvenser av forsinkelser i studiene. Det medfører også mer innsats knyttet til søknadsprosedyrer, godkjenninger og praktiske forberedelser. Det er et mål at terskelen knyttet til disse faktorene ikke skal være for høy. Studier i utlandet skal være et reelt alternativ, men med visse krav til kvalitet.

Tilretteleggingssemester

Støtte til språklig tilretteleggingssemester (opplæring i språk og samfunnsfag) ble innført i 2004/2005 som en forsøksordning. Formålet var å legge til rette for at flere studenter skulle ta utdanning i ikke-engelskspråklige land. Dersom studenten starter i planlagt gradsutdanning etter tilretteleggingssemesteret, blir 40 prosent av støttebeløpet gjort om til stipend.

I undervisningsåret 2006/2007 var det 82 studenter som fikk støtte til tilretteleggingssemester. Av disse var det 19 som startet i gradsutdanning. Det var flest studenter i Spania (22 fikk støtte til språklig tilretteleggingssemester, to startet i gradsutdanning etterpå) og Frankrike (17 fikk støtte, tre startet i gradsutdanning).

Svært få studenter benytter seg av ordningen, og av de som gjør det, begynner et lite mindretall i planlagt gradsutdanning i studielandet. Dette viser at ordningen ikke fungerer etter intensjonene. Hovedproblemet med ordningen synes å være at det ikke er tilstrekkelig kobling mellom tilretteleggingssemesteret og den planlagte gradsutdanningen. Det er imidlertid vanskelig å kreve endelig opptak i gradsutdanningen forut for tilretteleggingssemesteret, da opptak ikke gis så lang tid før utdanningen starter. En justering av ordningen i retning av å koble støtte til opplæring i språk og samfunnsfag til opptak i en gradsutdanning er derfor etter departementets vurdering lite hensiktsmessig. Ordningen foreslås derfor avviklet.

Statsborgerskap

Retten til utdanningsstøtte til gradsutdanning i utlandet er begrenset til å gjelde norske statsborgere og EØS- eller EFTA-borgere som oppfyller visse vilkår.

Et av formålene er å gi samfunnet og arbeids­livet tilgang på kompetanse. Vilkårene om statsborgerskap og botid i Norge skal sikre at søkeren har en tilknytning til det norske samfunnet, slik at formålet om tilføring av kompetanse kan oppfylles.

Statsborgere fra land utenfor EØS- eller EFTA-området har ikke rett til utdanningsstøtte til gradsutdanning i utlandet. Dette gjelder uavhengig av hvor lenge de har bodd i Norge, eller hvor sterk tilknytning de for øvrig har til det norske samfunnet. Reglene kan virke urimelige for enkeltpersoner med nær tilknytning til Norge, som fyller vilkårene for norsk statsborgerskap og som har valgt å beholde sitt utenlandske statsborgerskap. Det har imidlertid vært ansett som nødvendig med klare regler og minst mulig unntak fra disse, derfor har det heller ikke vært åpnet for skjønnsmessig vurdering av søkerens tilknytning til Norge ved søknad om støtte til studier i utlandet.

Transnasjonal utdanning

Etter dagens regler må en gradsutdanning kunne gis generell godkjenning av NOKUT som likestilt med norsk utdanning på samme nivå. Et delstudium må kunne bli godkjent i Norge av institusjon akkreditert som universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskole, som faglig jevngod med utdanning som tilbys ved institusjonen. Ph.d.-utdanningen må godkjennes av NOKUT som likestilt med en akkreditert norsk ph.d.-grad.

I tillegg må utdanningen og lærestedet ha offentlig eller tilsvarende godkjenning i studielandet. Dette innebærer at det ikke blir gitt utdanningsstøtte til visse gradsutdanninger, selv om disse kan gis generell godkjenning av NOKUT. Det blir heller ikke gitt utdanningsstøtte til delstudier ved læresteder uten offentlig eller tilsvarende godkjenning i studielandet, til tross for at studentens norske lærested godkjenner delstudiet som en del av utdanningen i Norge.

Departementet mener det er viktig å respektere de enkelte landenes egne godkjenningsorganer, og arbeider internasjonalt for å etablere retningslinjer og anbefalinger på dette området. Samtidig er det lite hensiktsmessig at utdanningsstøtteordningen på grunn av vilkåret om godkjenning i studielandet i noen konkrete enkeltsaker er i utakt med de vurderingene av kvalitet som gjøres av NOKUT og av norske høyere utdanningsinstitusjoner. Disse har myndighet til å godkjenne utenlandsk utdanning i Norge. Resultatet i slike saker kan være at Lånekassen ikke kan gi støtte til utdanning som NOKUT godkjenner. Departementet mener derfor at vilkåret om offentlig eller tilsvarende godkjenning i studielandet bør vurderes nærmere.

Prinsipper og ambisjoner

Studentmobilitet er et viktig aspekt ved internasjonalisering av utdanning. Den samlede studentmobiliteten, i form av både grads- og delstudier, bør ses i sammenheng og samlet sett øke. I den sammenhengen ønsker regjeringen å arbeide videre med en omlegging av utdanningsstøtteordningen som angår både grads- og delstudenter, og som gjør det økonomisk mer attraktivt å studere ved institusjoner med høy kvalitet i utlandet.

Ved en ambisjon om økt studentmobilitet, bør dette skje i en sammenheng der ulike hensyn balanseres. Dette innebærer en målrettet og fornuftig ressursbruk der hensynet til utbyttet for den enkelte student og hensynet til utviklingen ved norske universiteter og høyskoler blir vektlagt.

I hovedsak går departementet inn for at følgende overordnede prinsipper blir ledende for framtidige støtteordninger for gradsstudier i utlandet:

• Kvaliteten ved utdanningen skal vies større oppmerksomhet enn tidligere ved at det åpnes for større grad av differensiering av den delen av støtten til skolepenger som dekkes av stipend. Her bør det legges vekt på at studier ved institusjoner av høy kvalitet skal gi høyest stipendandel.

• En viss styring etter nivå ønskes videreført, det vil si at mastergradsstudier prioriteres.

• Det skal fortsatt ikke gis støtte på generell basis til det første året av fireårige bachelorutdanninger der dette året ikke er å anse på nivå med høyere utdanning i Norge. Det bør gjøres unntak ved institusjoner med høy kvalitet og som tilfredsstiller de nye kvalitetskriteriene (kvalitetsliste).

Departementet ønsker ikke å tallfeste et ambisjonsnivå der antallet eller andelen gradsstudenter angis, blant annet fordi situasjonen i norsk høyere utdanning og aktuelle studieland og fag er i stadig endring.

Studieavgifter er gjerne mye lavere ved delstudier enn ved gradsstudier, særlig der det foreligger en avtale mellom en norsk og en utenlandsk institusjon. Det er allikevel departementets vurdering at også delstudier i utlandet bør følge den samme ordningen som for gradsstudier når det gjelder differensiering av stipendandelen basert på kvalitetskriterier. Departementet mener at studier gjennom etablerte utvekslingsavtaler bør gi høyere stipend enn studier utenom slike avtaler.

Departementet mener at en ordning som skissert ovenfor vil være positiv for studentene. Den vil innebære større trygghet for at den utenlandske utdanningen som finansieres gjennom Lånekassen, er av god kvalitet. Det skal også i fortsettelsen være stor grad av valgfrihet.

En sterkere vektlegging av kvalitet krever at det etableres kvalitetskriterier for utenlandsk utdanning, kriterier som har tillit både blant studentene, i utdanningssektoren og i arbeidslivet. Denne oppgaven er utfordrende, og departementet vil i samråd med relevante aktører arbeide for at det utvikles et godt system for kvalitetsstyring gjennom utdanningsstøtten (stipender). Departementet vil legge vekt på en grundig vurdering av den faglige bredden i utvalget av kvalitetsutdanninger, konsekvenser for enkelte utdanninger og praktisk gjennomførbarhet. Departementet vil vurdere nærmere både hvordan kvalitetskriteriene skal forvaltes, og hvem som bør få det faglige ansvaret. Departementet tar sikte på en omlegging som fases inn fra studieåret 2011/2012.

6.7 Forslag til tiltak

Departementet vil vurdere nærmere å endre dagens støtteordninger for utenlandsstudier på følgende områder:

• Utdanningsstøtteordningen endres slik at det blir en større grad av differensiering av nivået på stipendene basert på kvalitetskriterier. Generell støtte til livsopphold opprettholdes som i dag, men kvalitetskriterier bør bli styrende for stipendnivået til dekning av skolepenger.

• Det bør opprettes egne lister med institusjoner og studier som er kvalitetssikret med tanke på stipendnivået. Denne listen kan eventuelt graderes, slik at utdanninger med høyest kvalitet gis det høyeste stipendet. Det forutsettes at disse listene blir vesentlig utvidet i forhold til listen over institusjoner på dagens tilleggsstipendliste, og at de ikke begrenser seg til institusjoner i engelskspråklige land.

• Det oppnevnes en rådgivende gruppe eller et utvalg som skal arbeide med kvalitetskriteriene og hvilke institusjoner og studier som skal med på listen. Dette arbeidet vil kreve samarbeid med blant annet SIU, Universitets- og høgskolerådet, Lånekassen, NOKUT, studentorganisasjonene og representanter fra arbeids- og næringsliv.

• Det innføres støtte knyttet til kvalitetskriterier og/eller institusjonelt samarbeid (avtaler), også til delstudier i utlandet.

• Ved en omlegging av støtteordningene anbefales det å ikke videreføre dagens ordning med tilleggsstipend.

• Ved en omlegging av støtteordningene anbefales det at støtte til førsteåret av bachelorutdanninger, der dette ikke er å anse på nivå med norsk høyere utdanning, i prinsippet praktiseres som i dag. Støtte bør derfor bare gis til studier ved institusjoner som står på de nye kvalitetslistene. Det antas samtidig at det vil bli flere institusjoner på de nye kvalitetslistene enn på dagens tilleggsstipendliste.

• Dagens ordning med språklig tilretteleggingssemester anbefales avviklet. Ordningen med språkstipender vurderes omarbeidet som tilrettelegging for utdanning i ikke-engelskspråklige land.

• Det skal gis bedre informasjon om utenlandsstudier og hvilke muligheter og utfordringer dette kan gi. Det bør også vurderes tiltak for bedre utnyttelse av internasjonale utdannningsprogrammer som Norge deltar i.

• Behovet for vilkåret i utdanningsstøtteordningen om at utdanningen og lærestedet skal ha offentlig eller tilsvarende godkjenning i studielandet, vil bli vurdert.

• Innføring av stipend til skolepenger til ph.d.-utdanning som faller innenfor kvalitetslisten bør vurderes nærmere.

• Et samarbeid med utenlandske institusjoner om større grad av tilrettelegging for norske gradsstudenter utredes og vurderes. Forutsetningene for slik tilrettelegging kan være lavere studieavgifter og/eller samarbeid med norske universiteter og høyskoler.