1 Innledning og sammendrag

St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk ble lagt frem i juni 2001. Regjeringen slutter seg til hovedtrekkene i denne meldingen, men mener det er behov for å gjøre klimapolitikken mer offensiv. Globalt står verdenssamfunnet overfor store og svært kompliserte utfordringer dersom alvorlige menneskeskapte klimaendringer skal forhindres. I følge FNs Klimapanel, IPCC, har den globale middeltemperaturen allerede steget med 0,6 ºC siden 1860. I sin tredje hovedrapport fra 2001 anslår IPCC en videre temperaturøkning på 1,4-5,8 ºC i løpet av de neste 100 år. Dette vil i såfall være den raskeste økningen i middeltemperaturen på 10 000 år og gi den høyeste globale middeltemperaturen på 150 000 år.

Norge må ta både et nasjonalt og et globalt ansvar for å motvirke globale klimaendringer. På denne bakgrunn varslet Sem-erklæringen 1en mer offensiv klimapolitikk, og at det skal settes i verk nye nasjonale tiltak for å vise demonstrerbar fremgang innen 2005, i henhold til Kyotoprotokollen. Sem-erklæringen presiserer at etableringen av et nasjonalt kvotesystem skal fremskyndes og ikke vente til Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode, at prinsippet om grønn skatt fortsatt skal benyttes i miljøpolitikken og at CO₂-avgiften fortsatt skal være et viktig klimapolitisk virkemiddel.

Regjeringen legger vekt på tidlig å få på plass fremtidsrettede virkemidler som reduserer de nasjonale utslippene før Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode. Regjeringen fremmer derfor denne tilleggsmeldingen til St.meld. nr. 54 (2000-2001). Regjeringen foreslår at det etableres et nasjonalt kvotesystem med kvoteplikt fra 2005 og at en rekke andre nasjonale tiltak gjennomføres. Ved å innføre et kvotesystem for de utslippskildene som ikke er omfattet av CO₂-avgift der dette er praktisk gjennomførbart, samtidig som vi beholder dagens CO₂-avgifter, blir nær alle utslippskilder underlagt klimavirkemidler. Samlet vil dette føre til at Norge får et av verdens mest omfattende systemer for å regulere utslipp av klimagasser.

Kyotoprotokollen - et viktig skritt på veien

Kyotoprotokollen er av stor betydning i det internasjonale klimaarbeidet. For første gang ble det oppnådd enighet om en konkret og bindende avtale for reduksjon av klimagassutslipp i industrilandene. Avtalen som ble inngått i Kyoto i 1997, fordret imidlertid videre konkretisering for å kunne ratifiseres. Etter at St.meld. nr. 54 (2000-2001) ble fremlagt har det i 2001 vært klimaforhandlinger både i Bonn og i Marrakesh. Konferansen i Bonn resulterte i en politisk avtale som ga avklaringer på mange av de overordnede politiske spørsmålene vedrørende regelverk for gjennomføring av Kyotoprotokollen. Denne avtalen ble fulgt opp i Marrakesh, hvor det ble fattet beslutninger om detaljene i regelverket for gjennomføring av protokollen. Regelverket som er vedtatt internasjonalt gjør at Kyotoprotokollen nå kan ratifiseres av industrilandene, slik at den snarest kan tre i kraft. Regjeringen legger frem en stortingsproposisjon om samtykke til norsk ratifikasjon av Kyotoprotokollen samtidig med denne meldingen, jf. St.prp. nr. 49 (2001-2002). Norge vil dermed kunne bli blant de første industrilandene som binder seg juridisk til Kyotoprotokollen. Regjeringen ønsker, gjennom å legge opp til en tidlig ratifikasjon, at Norge kan bidra til at protokollen trer i kraft innen toppmøtet om miljø og utvikling i Johannesburg i august 2002.

Strengere utslippsforpliktelser er nødvendig

Klimakonvensjonen med Kyotoprotokollen er viktige milepæler i arbeidet med å redusere de globale utslippene av klimagasser. Kyotoprotokollen, som omfatter utslippsforpliktelser for industrilandene for perioden 2008-2012, er imidlertid bare et første steg. Langt større utslippsreduksjoner må til om vi skal klare å hindre en uønsket klimautvikling. FNs klimapanel (IPCC) har lagt frem vitenskapelig dokumentasjon på at klimaet er i endring. Den globale gjennomsnittstemperaturen på jordoverflaten stiger, og har ifølge FNs klimapanel steget med om lag 0,6 grader i løpet av det 20. århundre. Havnivået har økt mellom 10 og 20 cm i løpet av de siste 100 årene. Ifølge FNs klimapanel har disse endringene sammenheng med en kraftig økning i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Den tredje hovedrapporten til FNs klimapanel konkluderer med at det nå er «nye og sterke bevis på at det meste av oppvarmingen som er observert over de siste 50 årene, kan tilskrives menneskeskapte aktiviteter». Det er derfor nødvendig at utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen etterfølges av avtaler som forplikter til langt større utslippsreduksjoner globalt.

Regjeringen vil fortsatt være en aktiv pådriver i det internasjonale klimaarbeidet. Å få en samlet verden til å gjennomføre gjennomgripende tiltak er den aller største utfordringen fremover. Regjeringen vil arbeide aktivt for å legge grunnlaget for en tidlig oppstart av forhandlinger om mer ambisiøse utslippsforpliktelser. Utslippsforpliktelser etter 2012 må også omfatte land som ikke har utslippsforpliktelser under protokollen. Blant industrilandene har USA - som alene står for om lag fjerdeparten av de globale klimagassutslippene, valgt å stå utenfor Kyotoprotokollen. Det blir også viktig å få utviklingsland med store utslipp og/eller sterk utslippsvekst til å påta seg utslippsforpliktelser. Som en del av forberedelsene til slike forhandlinger bør det blant annet sees nærmere på det langsiktige ambisjonsnivået for et globalt klimasamarbeid, og hvordan landene gjennom nye utslippsforpliktelser skal kunne bidra til å nå Klimakonvensjonens endelige mål. Regjeringen mener at etablering av et fremtidig mål for konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren kan gi et godt grunnlag for videre internasjonale forhandlinger om mer ambisiøse utslippsforpliktelser.

Regjeringen ser det som viktig å ha et globalt perspektiv i klimapolitikken. Dersom det skal lykkes på sikt å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et forsvarlig nivå, er det viktig at utslippsreduksjonene skjer der hvor dette er billigst. Denne tilleggsmeldingen fokuserer særlig på de kostnadseffektive tiltakene som Norge kan gjennomføre før 2008. For det globale miljøet betyr det isolert sett lite hvilke tiltak Norge gjør nasjonalt i perioden frem til 2008. I et internasjonalt perspektiv er det imidlertid av stor betydning hva Norge som en betydelig energinasjon gjør. Å vise at Norge går foran med effektive virkemidler er viktig på to måter; både for å gi eksempler på god virkemiddelbruk internasjonalt og for å gi Norge tyngde i de videre internasjonale forhandlingene.

Klimapolitikk - et langsiktig og etisk spørsmål

Selv om denne tilleggsmeldingen fokuserer på perioden før 2008, må tiltakene og virkemidlene sees i et langsiktig perspektiv. Virkningene av det vi i dag slipper ut av klimagasser vil særlig ramme kommende generasjoner. Det er derfor viktig å komme raskt i gang med virkemidler som på sikt vil gjøre det lettere å oppfylle enda strengere forpliktelser enn den vi påtar oss for perioden 2008-2012. Regjeringen ser det som viktig å legge forholdene til rette for at Norge kan oppfylle sine klimaforpliktelser, både i perioden 2008-2012 og i senere forpliktelsesperioder. Gjennom de foreslåtte virkemidlene vil myndighetene legge til rette for investeringer som er nødvendige for at produksjonen og forbruket skal bli mindre klimagassintensive.

Klimaproblemet er nært knyttet til Nord-Sør problematikken ved at de rike landene til nå har stått for det aller meste av klimagassutslippene, mens det er de fattigste landene som vil bli hardest rammet av klimaendringer. Dette gir klimaproblemet et viktig moralsk aspekt. Det er en stor utfordring for verdenssamfunnet å bidra til en økt økonomisk vekst i de fattige landene, men samtidig unngå de enorme økningene i klimagassutslippene som dette kan føre til. En annen viktig utfordring er å få på plass ny og klimavennlig teknologi og utvikling av nye fornybare energikilder til akseptable kostnader. De rike landene må særlig påta seg et ansvar for dette. En slik utvikling forutsetter blant annet bruk av virkemidler som er tydelige og langsiktige, slik at virksomheter finner det lønnsomt å utvikle og ta i bruk miljøvennlig teknologi.

En offensiv klimapolitikk

Regjeringen slutter seg til hovedtrekkene i St.meld. nr. 54 (2000-2001), herunder forslaget om å innføre et bredt kvotesystem koblet til kvotesystemet under Kyotoprotokollen fra 2008. Stoltenberg-regjeringens melding er imidlertid lite ambisiøs når det gjelder klimapolitikken før 2008. Meldingen presenterer flere eksempler på tiltak som vil redusere de nasjonale klimagassutslippene, men den inneholder få konkrete forslag til virkemidler som vil kunne utløse tiltakene. Det mest konkrete forslaget er å videreføre CO₂-avgiften og forhandle om avtaler med sikte på utslippsreduksjoner med bedrifter som er unntatt fra CO₂-avgiften. Regjeringen Bondevik mener det er viktig å videreføre CO₂-avgiften frem mot 2008. CO₂-avgiften omfatter nesten to tredeler av de samlede norske CO₂-utslippene og gir gjennomgående sterke incentiver til å redusere disse utslippene. Regjeringen ser det imidlertid som lite hensiktsmessig å starte en forhandlingsprosess for å inngå avtaler med virksomheter som skal inngå i et kvotesystem fra 2008, slik regjeringen Stoltenberg foreslår i St.meld. nr. 54 (2000-2001). Regjeringen foreslår i stedet å etablere et kvotesystem fra 2005. Et kvotesystem vil gi større sikkerhet for utslippsreduksjoner og forutsigbarhet, og tidlig innføring vil gi viktig læring.

Regjeringen vurderer et kvotesystem som et langt bedre virkemiddel overfor industrien enn avtaler. Regjeringen vil derfor foreslå at det innføres et kvotesystem som i hovedsak omfatter de utslippene som i dag ikke er belagt med CO₂-avgift der dette er praktisk mulig. Dersom en allerede fra 2005-2007 inkluderer de sektorene som i dag har CO₂-avgift i kvotesystemet, vil dette ved lave kvotepriser kunne føre til noe høyere utslipp enn om dagens avgiftsnivåer blir videreført. Lave og moderate kvotepriser for denne perioden fremstår som mest sannsynlig, og de sektorene som i dag har CO₂-avgift vil derfor kunne få en lavere pris på sine utslipp. Den foreslåtte kombinasjonen av virkemidler vil i en slik situasjon gi størst utslippsreduksjoner i Norge. Den betyr videre at nær alle norske klimagassutslipp vil bli omfattet av klimavirkemidler og gi virksomheter som i dag er unntatt fra CO₂-avgift et incentiv til å foreta utslippsreduserende tiltak. Dermed sikres et helhetlig sett med virkemidler som innebærer at alle sektorer får incentiver til å redusere sine klimagassutslipp. Regjeringen mener samtidig at det er behov for virkemidler som vil gi utslippsreduksjoner i tillegg til CO₂-avgiften og kvotesystemet. Meldingen presenterer derfor også andre virkemidler og tiltak som vil utløse utslippsreduksjoner i Norge, i tråd med Sem-erklæringen.

Et nasjonalt kvotesystem fra 2005

Hovedmålet med å innføre et tidlig kvotesystem er å få utløst ytterligere kostnadseffektive tiltak i Norge. Samtidig må ikke dette virkemidlet utformes så stramt at virksomheter som er lønnsomme med en internasjonal kvotepris i Kyoto-perioden nedlegges på grunn av særlig høye klimakostnader før 2008. Disse hensynene vil bli ivaretatt ved den endelige utformingen av enkeltelementene i kvotesystemet i en egen odelstingsproposisjon.

Kvotesystemet skal fra og med 2005 omfatte utslipp av CO₂ og andre klimagasser fra virksomheter som ikke betaler CO₂-avgift på en hoveddel av sine utslipp. Energi- og utslippsintensiv industri vil dermed få kvoteplikt for de utslippene som i dag ikke er avgiftspliktige. Regjeringen vil også vurdere hensiktsmessigheten av å innføre kvoteplikt for andre virksomheter som har fritak for eller får refundert CO₂-avgiften, hvor den viktigste sektoren er fiske med tre prosent av utslippene. Utslippene fra den energi- og utslippsintensive industrien som er unntatt fra CO₂-avgift står i dag for om lag 27 prosent av de norske klimagassutslippene. Kvoteplikten for en bedrift skal ikke omfatte den delen av utslippet som allerede er pålagt CO₂-avgift.

Det samlede utslippstaket for kvotesystemet skal ta utgangspunkt i en reduksjon av utslippene på 20 prosent i forhold til utslippene fra disse virksomhetene i 1990. Det legges opp til at det samlede utslippstaket vil bli justert ved nyetableringer/utvidelser eller ved nedleggelse av virksomhet. Regjeringen legger opp til at kvotene i 2005-2007 skal tildeles vederlagsfritt til de kvotepliktige. I dag har disse virksomhetene i praksis en ubegrenset kvote som de ikke trenger å betale for. Regjeringens opplegg innebærer derfor en skjerping av virkemidlene. Alle virksomheter med kvoteplikt vil med dette få incentiver til å redusere utslippene. Med ambisjonsnivået om 20 prosents reduksjon, vil størstedelen av virksomhetene måtte gjennomføre tiltak for å redusere utslippene, kjøpe kvoter utover de som er tildelt vederlagsfritt, eller betale overtredelsesgebyr. Noen virksomheter vil ha muligheter til å gjennomføre tilstrekkelig med tiltak til at de kan selge kvoter de ikke trenger selv. Det legges restriksjoner på videresalg av en del av kvotene, slik at virksomhetene ikke kan selge alle kvotene og nedlegge driften.

Det legges opp til at kvotesystemet åpner for felles gjennomføring nasjonalt i forhold til utslippskilder som enten ikke har en ansvarlig, eller som det vil være krevende og kostbart å tilordne en ansvarlig aktør. Videre vil Regjeringen åpne for å kreditere kvoter fra utlandet som har gyldighet under Kyotoprotokollen. Regjeringen legger opp til å sette et gebyr for overtredelse av kvoteplikten ut fra en avveining av hensynene til å oppnå utslippsreduksjoner i Norge, at det samlede utslippstaket i størst mulig grad overholdes og at klimakostnadene for de kvotepliktige før 2008 ikke blir urimelig høye.

Et tidlig og obligatorisk kvotesystem for enkelte sektorer vil være en første start med handel av utslippskvoter. Læringseffekten av å komme i gang med kvotehandel før 2008 kan gi både industrien og myndighetene fordeler i forhold til et system under Kyotoprotokollen. Å fremskynde etableringen av et kvotesystem vil gjøre at Norge blir et av foregangslandene på dette feltet. Innføring av et nasjonalt kvotesystem for de virksomheter som ikke har CO₂-avgift antas å oppfylle EFTAs overvåkingsorgans nye retningslinjer for offentlig støtte til miljøtiltak.

Å regulere klimagassutslippene gjennom et system for kvotehandel har flere fordeler. Miljøfordelen skyldes at det i et kvotesystem kan settes en øvre grense for hvor store samlede klimagassutslipp som kan slippes ut. Kvotehandel er således et styringseffektivt virkemiddel. Samtidig overlates det til markedet og de private aktørene å foreta reduksjoner der disse finner det mest lønnsomt. Den viktigste økonomiske fordelen ved kvotehandel er derfor at utslippsreduksjoner blir foretatt der hvor kostnadene er lavest.

Regjeringen legger opp til å utvide kvoteplikten til andre sektorer fra og med 2008 slik at kvotesystemet blir hovedvirkemidlet under Kyotoprotokollen. Fra 2008 skal klimagassutslippene reguleres av et bredt, nasjonalt kvotesystem som omfatter så mange utslippskilder som praktisk mulig og som er koblet til et internasjonalt kvotehandelssystem.

Kvotesystemer i EU og andre land

EU arbeider nå med å utforme et kvotedirektiv hvor kvoteplikten skal tre i kraft fra 2005. Det er positivt at EU har tatt initiativ til å starte med kvotehandel som virkemiddel for å regulere klimagassene allerede fra 2005. Dette kan gi nyttige erfaringer til arbeidet med å forberede et effektivt og internasjonalt virkemiddelregime fra 2008. Kommisjonens forslag til kvotesystem er imidlertid ikke i tråd med Norges behov, spesielt i forhold til Kyotoprotokollen. Norge har som vannkraftnasjon, og som en stor produsent og eksportør av energi, andre utfordringer enn de fleste EU-land. Storbritannia og Danmark har allerede etablert egne kvotesystemer uavhengig av EU og fått dem godkjent av EU-kommisjonen inntil videre. Sverige har nedsatt et parlamentarisk utvalg som skal legge frem forslag til et nasjonalt kvotesystem med kvoteplikt senest fra 2005. Landene i EU har til dels ulike interesser med hensyn til hvordan kvotesystemet skal utformes, og det er derfor foreløpig vanskelig å si hvordan det endelige kvotesystemet vil bli.

Regjeringen ser det på denne bakgrunn som lite hensiktsmessig å avvente utformingen av et eventuelt kvoteregime fra EU. Regjeringen har i stedet valgt å legge frem forslag om et eget norsk kvotesystem for perioden 2005-2007. Dette forslaget tar hensyn til at Norge allerede har CO₂-avgift på utslippene fra petroleumsvirksomhet på sokkelen og transport, og begrenser kvotesystemet til sektorer hvor utslippene til nå har vært uregulert.

Dersom det på sikt skulle vise seg at Norge må tilpasse kvotesystemet til et EU-direktiv, vil det kunne skje etter forhandlinger om de ulike elementene i kvotesystemet. Regjeringen søker aktivt å påvirke den prosessen som nå pågår i EU. Det er spesielt viktig at land som ønsker det får anledning til å inkludere andre kilder i systemet enn Kommisjonen har foreslått, og at de kan innføre et bredt og omfattende kvotesystem med fri adgang til bruk av Kyoto-mekanismene fra 2008.

Andre virkemidler og tiltak

I tillegg til et kvotesystem mener Regjeringen det er viktig med andre klimavirkemidler. Denne meldingen omtaler derfor tiltak som foreslås iverksatt før 2008 med andre nasjonale virkemidler enn kvoter. Regjeringen legger vekt på at det skal tas hensyn til kostnadseffektivitet ved vurdering av ytterligere tiltak og virkemidler.

Det er et mål for Regjeringen at bruken av mineraloljer til oppvarming skal reduseres med 25 prosent i den første Kyoto-perioden (2008-2012) sammenlignet med gjennomsnittet for perioden 1996-2000. Som ledd i dette skal det utarbeides en strategi for konvertering fra oljefyring til ny fornybar energi, blant annet gjennom å stimulere til økt utnytting av biomasse og metangass fra landbruket til energiformål. Det legges også opp til at avfall i langt større grad enn i dag skal erstatte bruk av fossile brensler, noe som medfører mindre deponering av nedbrytbart avfall. Et forbud mot deponering av alt nedbrytbart avfall vil bli vurdert. Omlegging av sluttbehandlingsavgiften for avfall vil bli tilpasset klimapolitikken. Regjeringen vil også styrke forskningen for utvikling av miljøvennlig energiteknologi. Videre er det Regjeringens mål at det skal etableres rammebetingelser som gjør det mulig å etablere gasskraftverk med CO₂-håndtering. Regjeringen vil sørge for at Statoil og rettighetshaverne på Snøhvit utarbeider en tidsatt plan for å utprøve CO₂-reduserende teknologier. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en orientering om fremdriften, kostnadsoverslag og hvordan et pilotanlegg kan finansieres.

Når det gjelder ikke-industrielle utslipp av sterke klimagasser som HFK, PFK og SF₆, har Regjeringen sett behov for å innføre virkemidler tidlig. Disse utslippene forventes å øke sterkt uten virkemidler. Regjeringen vil derfor foreslå at det innføres en avgift på import av HFK og PFK på nivå med CO₂-avgiften for fyringsolje. Regjeringen vil vurdere en refusjonsordning for HFK og PFK som leveres inn til et mottak etter å ha blitt tatt ut av bruk. En refusjonsordning vil fremme gjenbruk og destruksjon slik at ordningen gir samme incentiver som en utslippsavgift. Regjeringen har videre inngått en avtale med elektrobransjen om redusert bruk og utslipp av SF₆. Disse utslippene har ikke tidligere vært regulert. Avtalen innebærer blant annet en utvidet innsamling og behandling av utrangerte elektriske og elektroniske produkter.

Petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel er en stor kilde til utslipp av klimagasser, og utslippene forventes å øke i fremtiden dersom ikke nye virkemidler iverksettes. Regjeringen vil derfor legge til rette for krafttilførsel fra land og vil vurdere ulike ordninger for hvordan dette kan gjøres. Regjeringen skal også vurdere ytterligere utslippsreduserende tiltak knyttet til fakling på sokkelen.

Regjeringen vil føre en samferdselspolitikk som effektivt bidrar til å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren. Blant annet vil Regjeringen at det skal legges betydelig vekt på miljøegenskaper ved statsforvaltningens innkjøp av transporttjenester og kjøretøy. Det skal også legges til rette for økt bruk av biodrivstoff.

Det er viktig at statlige virksomheter er en drivende kraft og går foran i arbeidet med å nå Regjeringens klimamål. Alle statlige etater og virksomheter skal derfor innføre at enkelt system for miljøledelse innen 2005, og departementene skal gå foran i denne prosessen.

Regjeringen vil gjennom tiltak knyttet til forskning, informasjon og kompetansebygging aktivt bidra til å bevisstgjøre, styrke beredskap og legge til rette for nødvendig samfunnsmessige tilpasninger i ulike sektorer for å begrense skader og tap som følge av klimaendringer. Det vil bli lagt opp til et nært samarbeid med aktuelle sektormyndigheter og regionale og lokale myndigheter som vil følge opp videre innenfor sine ansvarsområder.