3 Kvotesystemer i andre land og i EU
Siden St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk ble lagt frem i juni 2001 har det internasjonalt skjedd en ytterligere utvikling i retning av bruk av kvotesystemer som virkemiddel for regulering av klimagassutslippene. I St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk kapittel 6.2.2 ble det gitt en omtale av kvotesystemer i andre land. Omtalen var særlig fokusert på Danmark og Storbritannia, som har satt i verk egne nasjonale kvotesystemer, og EU og Sverige, som er i ferd med å utarbeide forslag til kvoteregimer. I dette kapitlet gjøres det rede for utviklingen i tiden etter at denne meldingen ble lagt frem.
3.1 EUs klimapolitikk
3.1.1 EUs klimahandlingsprogram
EUs klimahandlingsprogram (The European Climate Change Program, ECCP) ble etablert i juni 2000. Siktemålet var å skaffe oversikt over de mest kostnadseffektive felles klimatiltakene i EU, i tillegg til kvotehandel, for å redusere klimagassutslippene og oppfylle Kyotoprotokollen. 23. oktober 2001 la EU-kommisjonen frem en meddelelse om iverksettelse av klimahandlingsprogrammets første fase (KOM (2001) 580 endelig). Dokumentet inneholder forslag til tiltak innen fire områder: tverrgående tiltak, energi-, transport- og industritiltak. Tiltakene må sees i sammenheng med den forestående utvidelsen av EU, da mange av tiltakene er særlig aktuelle for søkerlandene. Forslagene inngår i en «pakke» sammen med forslag til kvotedirektiv (se nedenfor under kapittel 3.1.2) og forslag til ratifikasjon av Kyotoprotokollen.
Blant forslagene som lanseres er å stille krav til energieffektiviteten i varer (alt fra husholdningsapparater til elektromotorer). Et direktivforslag om dette vil bli fremmet i 2002. Videre foreslås det å utarbeide regler om styring av energietterspørselen, bedring av energitjenestenes effektivitet og regler om fremme av bruken av installasjoner som kombinerer kraft- og varmeproduksjon. Klimahandlingsprogrammet inneholder også forslag om tiltak for å stimulere energieffektive offentlige innkjøp og om iverksettelse av en bevisstgjøringskampanje om energieffektivitet.
Innenfor transportsektoren foreslås tiltak for å bremse veksten i bilbruken, blant annet ved økt satsing på jernbanetransport og skipstransport. I tillegg foreslås utarbeidelse av regler om en infrastrukturavgift og enhetlig beskatning av ervervsmessig landeveistransport. Det vurderes også tiltak for å øke transportsektorens bruk av biobrensel, herunder muligheten for å frita denne type drivstoff fra avgift.
Innenfor industrisektoren forberedes et direktiv om bruk av fluorholdige gasser som blant annet skal gi retningslinjer om tiltak som minsker utslippene av disse stoffene.
3.1.2 EUs kvotedirektiv
EU-kommisjonen la 23. oktober 2001 frem et forslag til direktiv om kvotehandel med drivhusgasser (KOM (2001) 581 endelig). Formålet med direktivet er å redusere utslippene av klimagasser og bidra til oppfyllelsen av Kyotoprotokollen gjennom opprettelsen av et kvotehandelssystem for visse sektorers CO2-utslipp. Kommisjonen legger opp til at direktivet skal innarbeides i lovverket innen 31. desember 2003 og at kvotesystemet skal tre i kraft fra 2005.
Omfang
Direktivforslaget omfatter foreløpig bare utslipp av CO2 fra enkelte utslippskilder, men målsettingen er at direktivet etter hvert skal utvides til også å omfatte andre utslippskilder og gasser. Forslaget er bygget opp slik at det dekker større enheter som produserer elektrisitet, varme og damp. I tillegg er blant annet mineraloljeraffinerier, koksverk, visse typer bearbeiding av malm, produksjon av støpejern og stål, sement-, kalk-, glass- og glassfiberproduksjon og produksjon av keramiske produkter, papirmasse, papir og papp omfattet av forslaget. For de fleste av disse gjelder at direktivet bare omfatter bedrifter med en viss størrelse på produksjonen.
Kommisjonens forslag til kvotehandel dekker drøyt tredjeparten av EUs utslipp av klimagasser. Kilder med betydelige utslipp, som blant annet transportsektoren og store deler av prosessindustrien, omfattes ikke av forslaget.
Tak, tildeling og sanksjoner
For perioden 2005-2007 innebærer forslaget at medlemsstatene selv legger frem forslag til total utslippsmengde på bakgrunn av kriterier fastsatt i direktivet. Et lands forslag til utslippstak skal sendes på høring til de andre medlemsstatene, og skal godkjennes av Kommisjonen. Alle kvotene for perioden 2005-2007 tildeles gratis ut fra prinsipper fastsatt i direktivet. Kvotene kan omsettes fritt etter at de er tildelt.
Hver kvote gir rett til å slippe ut ett tonn CO2. Bedrifter som det foregående år har hatt utslipp av CO2 må innen 31. mars året etter innlevere til myndighetene kvoter tilsvarende utslippene, samt dokumentasjon for utslippsmengde. Den som ikke leverer tilstrekkelig antall kvoter til dekning av utslippene foregående år, må betale gebyr med minimum 50 euro pr. overskredet kvote, eller eventuelt det dobbelte av kvoteprisen i en nærmere spesifisert periode hvis dette er høyere. For perioden som starter i 2008 vil gebyret være 100 euro eller dobbelt kvotepris.
Det legges opp til at kvotene kan omsettes fritt innen EU-området, uten nærmere anerkjennelse eller avtale mellom de enkelte landene i Unionen. Land utenfor EU med egne kvotesystemer vil kunne koble seg til EU-systemet etter en prosedyre med felles anerkjennelse av kvotesystemene. Slik felles anerkjennelse vil forutsette at elementene i de forskjellige systemene (gebyr, tak, med videre) er noenlunde de samme.
Direktivforslagets betydning for Norge
Direktivforslaget omfatter pr. i dag trolig bare om lag 20-30 prosent av de tilsvarende norske klimagassutslippene. Blant annet er viktige sektorer som transportsektoren og deler av prosessindustrien holdt utenfor. I tillegg omfatter direktivet foreløpig bare CO2, og ikke andre klimagasser. For Norge vil det være viktig at det endelige direktivet gir fleksibilitet til å inkludere utslipp fra andre sektorer og andre klimagasser i vårt nasjonale kvotesystem. Gitt at et kvotesystem vil være Norges primære virkemiddel for å nå Kyoto-forpliktelsen fra 2008, er det viktig at det er adgang til å inkludere alle utslippskilder som har klimagassutslipp og som det er praktisk og økonomisk mulig å innlemme i et kvotesystem.
Kvotedirektivet slår fast at kvotene skal deles ut gratis i den første tildelingsperioden (2005-2007). Det er ikke klarlagt hvordan kvotene for den følgende perioden (2008-2012) skal tildeles, men dette skal fastsettes av Kommisjonen etter en nærmere beskrevet prosedyre. Norge har allerede CO2-avgift på en stor andel av utslippene, og overgang til et system med gratis tildeling av kvoter vil derfor kunne innebære en lettelse i virkemiddelbruken overfor disse utslippskildene dersom kvotesystemet skal erstatte avgiften. Fra norsk side er det derfor viktig at EU fra 2008 åpner for at kvoter til noen sektorer kan selges gjennom et auksjonssystem.
Kommisjonen vil i løpet av 2002 komme med et direktivforslag om gjennomføring av de prosjektbaserte mekanismene som er fastlagt i Kyotoprotokollen (internasjonal kvotehandel, felles gjennomføring med industriland og Den grønne utviklingsmekanismen). For Norge er det av betydning å kunne bruke disse mekanismene, fordi det gir en mer kostnadseffektiv oppfyllelse av miljømålene globalt. I og med at vi allerede har hatt CO2-avgiften i mange år, er kostnadene ved ytterligere reduksjon i utslippene større i Norge enn i de fleste andre industriland. Dette gjør at det for Norge vil være viktig å kunne bruke Kyoto-mekanismene, og at også EU-direktivet åpner for dette.
Direktivforslaget legger kvoteplikt bare på energiprodusenter med en samlet inngående effekt på mer enn 20 MW. Denne grensen kan gi konkurransemessige utslag, for eksempel i Nordsjøen, hvor det er flere installasjoner på om lag denne størrelsen. Tilsvarende utslag kan oppstå også i andre sektorer. Norge har derfor overfor EU tatt til orde for at direktivet endres slik at det også gis adgang til å inkludere installasjoner som er mindre enn 20 MW for de land som måtte ønske det.
Kommisjonen legger i direktivet opp til at kvoteplikten skal legges på sluttbruker (såkalt nedstrøms kvoteplikt). Regjeringen legger i St.meld. nr. 54 (2000-2001) i første omgang opp til at kvoteplikten i det nasjonale kvotesystemet under Kyotoprotokollen legges på importør/distributør for bruk av olje/bensin som drivstoff. Dette er administrativt enklere og gjør det lettere å inkludere transportsektoren i kvotesystemet. Norge har derfor tatt til orde for at direktivet bør åpne for at kvoteplikten alternativt kan legges oppstrøms på importør/distributør-leddet på noen områder.
Direktivforslaget skal nå behandles i Rådet og i EU-parlamentet. Det tas sikte på å treffe endelig vedtak en gang innen første halvdel av 2003 (jf. meddelelse fra Kommisjonen om iverksettelse av klimahandlingsprogrammets første fase KOM(2001) 580 endelig, pkt. 2.1.3). Det pågår for tiden en debatt mellom medlemslandene om innholdet i direktivet. Blant annet argumenteres det fra enkelte land for at direktivet bør tillate noe større frihet til å utelate sektorer/bedrifter fra kvotesystemet (såkalt opt-out), og at det også bør gis anledning til å inkludere andre sektorer og gasser fra det enkelte lands side (såkalt opt-in). Også retningslinjene for fastsettelse av utslippstak og tildelingskriteriene er gjenstand for diskusjon. Det er derfor grunn til å tro at det kan komme endringer i direktivet i forhold til det fremlagte forslaget.
Regjeringen vil aktivt søke å påvirke beslutningsprosessen i EU fremover. Dette vil skje gjennom kontakt med relevante EU-institusjoner og ved direkte kontakt med de enkelte medlemsland. Tatt i betraktning at EUs kvotedirektiv uansett utforming vil få stor betydning for norsk klimapolitikk fremover, er det viktig at kvotesystemet utformes slik at det vil kunne fungere som et godt virkemiddel også i Norge. Dette er noe av bakgrunnen for at Regjeringen nå legger frem forslag til et eget nasjonalt kvotesystem tilpasset norske utslippsforhold og virkemidler. Regjeringen vil også på denne måten søke å påvirke prosessen, og ikke avvente utfallet av behandlingen i EU, jf. nærmere om dette i kapittel 4.
3.2 Sveriges klimapolitikk
Den svenske regjeringen la 29. november 2001 frem en proposisjon om Sveriges klimapolitikk (Regeringens proposition 2001/02:55 Sveriges klimatstrategi). I denne proposisjonen slår den svenske regjeringen fast at Sveriges utslipp av klimagasser i perioden 2008-2012 i gjennomsnitt skal være 4 prosent lavere enn utslippene i 1990. Dette er en ambisiøs målsetting, og Sverige går med dette lengre enn det de er forpliktet til i henhold til den interne byrdefordelingen i EU om oppfyllelsen av Kyotoprotokollen. I følge byrdefordelingsavtalen kan Sverige øke sine utslipp med 4 prosent i forhold til 1990-utslippene i Kyoto-perioden. Reduksjonsmålet skal ifølge proposisjonen nås uten å bruke bidrag fra opptak i skog eller Kyoto-mekanismene. Det er imidlertid åpnet for en revurdering av målsettingen dersom utviklingen i utslippene med mer ikke blir som forutsett, i første omgang i 2004.
Forut for fremleggelsen av proposisjonen hadde den svenske regjeringen 5. juli 2001 besluttet å nedsette et parlamentarisk utvalg for å utarbeide forslag til et svensk kvotesystem og et regelverk for Kyotoprotokollens fleksible mekanismer (Dir. 2001:56). I følge mandatet tas det sikte på at kvotesystemet skal tre i kraft tidligst 2003 og senest 2005. Sverige legger med andre ord opp til å utforme et eget nasjonalt kvotesystem parallelt med direktiv-prosessen i EU, og utvalgets forslag til kvotesystem skal dermed i utgangspunktet utformes uavhengig av EUs kvotedirektiv, selv om det også skal tas hensyn til utviklingen i EU.
Utvalget skal blant annet foreslå hvilke utslippskilder som skal omfattes av kvotesystemet. I første omgang tas det sikte på de utslippskilder som i dag betaler CO2-avgift. Utvalget skal foreslå utslippstak for kvotesystemet og tidspunkt for når kvoteplikten skal iverksettes. Det skal gis anbefaling om hvordan tildeling av kvotene skal skje, hva slags utforming utslippsrettighetene skal ha, om staten skal ha mulighet for å inndra, oppheve eller endre kvotene, hvilke sanksjoner som skal ilegges ved brudd på kvoteplikten og hvordan de prosjektbaserte mekanismene skal inkluderes i systemet. Forslaget fra utvalget skal leveres til regjeringen senest den 31. desember 2002.
Utvalget skal frem til 31. desember 2004 bistå den svenske regjeringen i arbeidet med å utforme kriterier for klimaprosjekter innen rammen for felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen. Utvalget skal i denne perioden også vurdere forslag til konkrete prosjekter fra myndighetenes side innen felles gjennomføring eller Den grønne utviklingsmekanismen.
3.3 Storbritannias kvotesystem godkjent av EU
Hovedtrekkene i det britiske kvotesystemet er beskrevet i St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk kapittel 6.2.2. I korthet består systemet av et kombinert avgifts- og kvotesystem, med frivillig deltakelse fra bedriftenes side. Kvotesystemet omfatter både bedrifter som er underlagt avgiftsplikt (the Climate Change Levy) og øvrige bedrifter, men incentivene til å delta i kvotehandelen er forskjellig for de to kategoriene. Bedrifter som er pålagt å betale avgift kan avtale med myndighetene at de skal redusere utslippene ned til et visst nivå, og få refundert 80 prosent av avgiften. Bedriftene kan kjøpe kvoter for å nå de avtalte utslippsforpliktelsene. Virksomheter som ikke omfattes av avgiften kan delta i kvotehandelssystemet ved for eksempel å foreta utslippsreduksjoner og deretter selge kvoter i kvotesystemet. Regjeringen har iverksatt en tilskuddsordning for å stimulere disse bedriftene til å delta i kvotehandelen. Kvoteplikten i det britiske kvote- og avgiftssystemet vil bli satt i verk fra og med april 2002.
EU-kommisjonen godkjente det britiske kvoteregimet 28. november 2001. Systemet ble godkjent til tross for at det inneholder elementer av statsstøtte, både i form av direkte tilskudd, avgiftsfritak og gratiskvoter. Kommisjonen varslet imidlertid at Storbritannia må rette seg etter EUs kvotesystem når dette trer i kraft (etter planen fra 1. januar 2005).
Hovedforskjellen mellom det britiske systemet og det EU planlegger er at det britiske kvotesystemet er et frivillig system, mens EU-kommisjonen foreslår et obligatorisk system. En del av det britiske systemet bygger på at det gis tilskudd pr. reduserte CO2-utslipp for å få bedrifter til å delta i kvotesystemet. Det foreslåtte EU-systemet inneholder ingen slike subsidier. Det britiske kvotesystemet omfatter dessuten ikke el-sektoren, mens EU-kommisjonens direktivforslag gir direkte kvoteplikt for el-produsenter.
Kommisjonen vektlegger i avgjørelsen blant annet at Storbritannias kvotesystem er ment å starte allerede i 2002, og at det dermed vil gi læringseffekt frem mot 2005. Nyordningen innebærer betydelig strammere virkemiddelbruk og gir dermed miljøforbedringer i forhold til dagens britiske regime. Kommisjonen vektlegger også at kvotesystemet skal være tidsbegrenset, og foreløpig bare gjelde frem til det foreslåtte, obligatoriske EU-systemet uten utbetaling av subsidier trer i kraft. I tillegg viser Kommisjonen til at kvotesystemet er frivillig, og at dette nødvendiggjør et finansielt incentiv. Kommisjonen legger også vekt på at det skal introduseres en bindende straffemekanisme i nær fremtid. Den britiske regjeringen har varslet at den vil fremme forslag til et overtredelsesgebyr på 20 £/tonn (ca 250 NOK) om 2-3 år for manglende oppfyllelse av kvoteplikten.
Kommisjonen pekte imidlertid også på forskjellene mellom det britiske kvotesystemet og det systemet EU planlegger, og at dette kan bli problematisk i fremtiden. Kommisjonen varslet at det vil være vanskelig å opprettholde et frivillig system i Storbritannia dersom EU innfører et obligatorisk kvotesystem fra 2005. Kommisjonen vil derfor komme tilbake med forslag til endring av det britiske systemet når EU-systemet er utformet.