5 Sektorvise tiltak og virkemidler som skal iverksettes før 2005

I tillegg til å innføre et kvotesystem mener Regjeringen det er nødvendig å introdusere virkemidler og iverksette andre tiltak som reduserer de nasjonale klimagassutslippene. Ikke minst er det viktig å legge grunnlaget for å forberede de ulike sektorene på oppfyllelsen av Norges forpliktelser under Kyotoprotokollen. Regjeringen foreslår derfor i dette kapitlet andre virkemidler og tiltak som skal iverksettes i tillegg til kvotesystemet.

Regjeringen legger vekt på å integrere miljøvernpolitikken i viktige prosesser og i sektorene. Gjennom sektorvise miljøhandlingsplaner setter departementene opp arbeidsmål og redegjør for virkemidler og tiltak innen sine ansvarsområder. Regjeringen ser dette som et viktig virkemiddel også i klimapolitikken, og sektorenes gjennomføring av tiltak vil blant annet bli fulgt opp gjennom miljøhandlingsplanene. Regjeringen legger også vekt på å redusere miljøbelastningen fra statens egen drift. Både gjennom innkjøp, energibruk, transport og avfallshåndtering vil statens drift påvirke klimagassutslippene. Det er viktig at statlige virksomheter er en drivende kraft og går foran i arbeidet med å nå Regjeringens klimamål. Alle statlige etater og virksomheter skal innføre et enkelt system for miljøledelse innen 2005, og departementene skal gå foran i denne prosessen. Innføring av miljøledelse skal bidra til kontinuerlige reduksjoner i virksomhetens miljøbelastning, og dette arbeidet vil også være et viktig ledd i satsingen for å modernisere og effektivisere forvaltningen.

5.1 Avfallssektoren

Regjeringen vil

• vurdere ytterligere tiltak for å redusere metanutslipp fra deponier, herunder forbud mot deponering av nedbrytbart avfall

• legge opp til økt bruk av avfall som energikilde som erstatning for fossile brensler, bl.a. vil omleggingen av avgift på sluttbehandling av avfall bli tilpasset klimapolitikken

• innlemme tiltak på nedlagte deponier som ikke har en ansvarlig, eller som det vil være krevende og kostbart å tilordne en ansvarlig aktør, i et felles gjennomføringssystem

Nedbrytning av organisk avfall medfører dannelse av klimagassen metan. Utslippene av metan fra deponier er beregnet å utgjøre syv prosent av de totale norske klimagassutslippene. I sterkere grad enn hva som er tilfelle i dag ønsker Regjeringen å benytte tiltak i avfallssektoren for å bidra til å nå målsettinger i klimapolitikken. I tråd med St.meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken og Innst. S. nr. 257 (1997-98) utgjør avfall som brensel en del av satsingen på bioenergi. Ved å vri avfallstrømmene bort fra deponering og over til forbrenning med energiutnyttelse bidrar man både til å nå energipolitiske målsettinger og samtidig redusere klimagassutslipp (og andre utslipp) fra deponering av avfallet. Regjeringen ønsker derfor å vurdere et forbud mot deponering av nedbrytbart avfall og samtidig sørge for at avgift på sluttbehandling av avfall tilpasses klimapolitikken.

På grunn av lang nedbrytningstid for organisk avfall og ulike forhold som påvirker nedbrytningsprosessen er det vanskelig å fastslå eksakt hvor mye klimagassutslippene fra avfallssektoren kan reduseres. Samlet sett anslås det imidlertid at tiltakene som skisseres her har et teoretisk utslippsreduksjonspotensiale på om lag 2-4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter pr. år. Tiltakene kan i tillegg bidra til å nå det nasjonale målet på avfallsfeltet om 75 prosent gjenvinning innen 2010, samtidig som de vil kunne legge grunnlag for økte gjenvinningsambisjoner på sikt.

Det er i dag i all hovedsak forbudt å deponere våtorganisk avfall i Norge. Regjeringen ønsker i tillegg å vurdere hvordan man mest hensiktsmessig kan redusere eller stanse tilførselen av den resterende delen av nedbrytbart avfall til deponier. I denne sammenhengen vil det bli vurdert et eventuelt forbud mot deponering av alt nedbrytbart avfall og bruk av andre virkemidler, eksempelvis avgift på sluttbehandling av avfall. Det er i Sverige innført forbud mot deponering av brennbart avfall fra og med 1. januar 2002, og det planlegges å forby deponering av alt organisk avfall fra og med 2005. Noe av bakgrunnen for Sveriges politikk er et ønske om å øke forbrenningen for å produsere mer energi.

Store mengder avfall er teknisk eller samfunnsøkonomisk lite egnet til materialgjenvinning. Eksempler på dette er trevirke, bark, flis og deler av papir-, papp-, plast- og tekstilavfall. Dette er organisk avfall som er kilde til utslipp av metan ved deponering. Samtidig er dette avfall som kan ha et betydelig energipotensial ved energigjenvinning. Dersom energiutnyttelsen av avfall erstatter bruk av fossile energibærere oppnås to positive effekter samtidig; både sparte metanutslipp og sparte CO₂-utslipp fra fossile brensler. Et virkemiddel for å stimulere til dette er avgift på sluttbehandling avfall. Det er imidlertid usikkert i hvor stor grad energi fra avfall vil erstatte bruk av fossile brensler. På bakgrunn av Finanskomiteens budsjettinnstilling, Innst. S. nr. 1 (2000-2001) ble det i budsjettet for 2002 presentert en vurdering av en omlegging av sluttbehandlingsavgiften. Vurderingen omhandler blant annet hvordan avgiften kan endres slik at den i større grad enn i dag stimulerer til energigjenvinning og samsvarer med miljøkostnadene forbundet med sluttbehandling av avfall for alle anlegg. I budsjettbehandlingen sluttet Stortinget seg til regjeringens plan om å utrede anbefalingene nærmere og presentere et konkret forslag til endringer i 2003-budsjettet. Regjeringen vil i statsbudsjettet til høsten komme tilbake med et konkret forslag til ny utforming av avgiften som er tilpasset klimapolitikken.

Avfallsforbrenning med energiutnyttelse er en kilde til ulike utslipp til luft, blant annet forsurende komponenter, tungmetaller og organiske miljøgifter. På tross av økt forbrenning de siste årene viser statistikken at de fleste miljøskadelige utslippene har gått ned som følge av forbedrede renseprosesser. Forskrift om forbrenning av avfall, som implementerer EØS-avtalens krav på dette området, er nå sendt på høring og vil ytterligere bidra til utslippsreduksjoner fra avfallsforbrenning. Parallelt med å redusere miljøskadelige utslipp fra avfallsbehandling legger Regjeringen vekt på at økt energiutnyttelse av avfall ikke skal gå på bekostning av materialgjenvinning. Det bør tilstrebes at det kun er restavfall det ikke finnes samfunnsøkonomisk lønnsomme materialgjevninningsløsninger for som går til energiutnyttelse. Det er derfor viktig at kommuner og private aktører dimensjonerer forbrenningskapasiteten i forhold til mulighetene for avfallsreduksjon og materialgjenvinning.

Alle deponier i drift som mottar organisk nedbrytbart avfall er gjennom forskrift pålagt å installere gassuttak for å samle opp og dermed redusere utslipp av denne gassen. Det er imidlertid ikke mulig å fange opp all metangassen. Det anslås at om lag 25 prosent av det totale teoretiske gasspotensialet kan tas ut ved hjelp av gassuttak i ordinære anlegg. Nedbryting av organisk materiale på deponier er en prosess som kan pågå i minst 30-50 år etter at avfallet er deponert, til tross for at deponiene legges ned. De fleste nedlagte deponier har i dag ikke krav om uttak av metangass. Slike krav til etterdrift vil gjelde når dagens deponier avsluttes. Det eksisterer i dag minst 700-800 nedlagte deponier og pr. 31. desember 1999 hadde bare tretten av disse installert gassuttak. Regjeringen ser derfor et potensiale for tiltak innenfor rammen av et felles gjennomføringssystem på nedlagte deponi som ikke har en ansvarlig, eller som det vil være krevende og kostbart å tilordne en ansvarlig aktør. Det vil si at kvotepliktige kan få godskrevet kvoter ved å gjennomføre tiltak som reduserer metanutslippene fra nedlagte fyllinger. Andre aktører kan også involveres i gjennomføringen av slike prosjekter. En innvending mot å inkludere nedlagte deponier i et felles gjennomføringssystem er at tiltaket avviker fra prinsippet om at forurenser (avfallsbesitteren) skal betale, da finansieringen av tiltaket kommer fra tredjepart. I tillegg er avfall deponert etter 1. januar 1999 avgiftsbelagt nettopp med utgangspunkt i klimagassutslipp fra deponier. En forutsetning for at ovennevnte tiltak kan gi opphav til kvoter er at reduksjonene i klimagassutslipp kan godtgjøres med tilstrekkelig nøyaktighet. Gassuttak med måling av mengde metan som fakles eller energiutnyttes er et slikt tiltak.

5.2 Energisektoren

Regjeringen vil

• ha som mål at bruken av mineraloljer til oppvarming skal reduseres med 25 prosent i den første Kyotoperioden, 2008-2012, sammenlignet med gjennomsnittet for perioden 1996-2000

• utarbeide en strategi for konvertering fra oljefyring til ny fornybar energi

• videreføre CO₂-avgiften på bruk av mineralolje

• trekke opp en helhetlig strategi for bruk av naturgass i Norge gjennom en stortingsmelding våren 2002

• ha som mål å etablere rammebetingelser som gjør det mulig å realisere gasskraftverk med CO₂-håndtering

• sørge for at Statoil og rettighetshaverne på Snøhvit utarbeider en tidsatt plan for å utprøve CO₂-reduserende teknologier. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en orientering om fremdriften, kostnadsoverslag og hvordan et pilotanlegg kan finansieres

• legge frem en nasjonal handlingsplan for vannbåren varme våren 2002

• styrke arbeidet med å legge om energibruk og energiproduksjon gjennom det nyopprettede organet Enova

• vurdere endringer i plan- og bygningsloven for å gi kommunene økt mulighet til å påvirke valg av konkrete energiløsninger

• vurdere endringer i byggeforskriftens krav til energibruk

• foreta en gjennomgang av vassdragsvernet og etablere et samarbeid med kraftbransjen, miljøinteresser og myndigheter for modernisering og opprusting av eksisterende vannkraftverk

• øke utnyttingen av landbrukets fornybare energiressurser

• prioritere forskning på teknologiutvikling og nye fornybare energikilder

Energipolitikken skal fremme verdiskaping og baseres på målet om en bærekraftig utvikling. Begrensningene på produksjonssiden og miljøkravene innebærer at det er viktig å legge til rette for nye løsninger både når det gjelder produksjon og forbruk av energi.

Dersom en tar hensyn til forskjeller i utetemperatur og energistruktur er Norges stasjonære energibruk like over IEA-gjennomsnittet. Fra 1990 til 2000 økte den stasjonære energibruken med i gjennomsnitt 1,2 prosent pr. år. Dette var om lag halvparten av veksten i BNP i samme periode. Energiintensiteten i stasjonær energibruk gikk dermed ned med om lag 15 prosent fra 1990 til 2000.

I Norge har elektrisiteten en vesentlig større rolle i energiforsyningen enn i de fleste andre land. Hovedårsaken til dette er at Norge har hatt en rikelig tilgang på vannkraft, og at det har vært satset på vannkraftutbygging. Dette har blant annet ført til utvikling av en betydelig kraftkrevende industri. I tillegg har det ført til at elektrisitet i vesentlig større grad enn i de fleste andre land brukes til oppvarming.

En energiforsyning med en stor elektrisitetssektor basert på vannkraft bidrar til lave utslipp til luft knyttet til den innenlandske energibruken, men også at Norge har mer begrensede muligheter for ytterligere reduksjoner i utslippene sammenlignet med andre land.

Elektrisitetsproduksjonen svinger betydelig fra år til år som følge av variasjoner i vannkraftproduksjonen. Dette innebærer at det er viktig for Norge å ha et fleksibelt energisystem gjennom at andre energibærere kan bidra til å erstatte vannkraftproduksjonen i år med mindre nedbør enn normalt.

Elektrisitet står for om lag 70 prosent av den stasjonære energibruken (eksklusiv bruken av kull og koks til prosessformål). Fyringsoljer og parafin står for om lag 15 prosent. Bioenergi står for om lag 10 prosent, naturgass 3 prosent, kull og koks 1 prosent og fjernvarme 1 prosent.

5.2.1 Fyringsolje

Regjeringen har som mål at bruken av mineraloljer til oppvarming skal reduseres med 25 prosent i den første Kyotoperioden, 2008-2012, sammenlignet med gjennomsnittet for perioden 1996-2000. Målsettingen er en del av satsingen på økt bruk av nye fornybare energikilder.

Bruken av fyringsolje er om lag halvert fra 1980 og frem til i dag. Det meste av reduksjonen kom frem til begynnelsen av 1990-tallet. Nedgangen i bruken av fyringsolje er i stor grad et resultat av offentlig virkemiddelbruk, og da særlig avgiftene på fyringsolje. Prisene på fyringsolje er i dag høye i Norge i forhold til de fleste andre land. Samtidig er prisen på elektrisitet relativt lav. Dette er en viktig årsak til at bruken av fyringsolje i Norge er langt lavere enn i de fleste industriland.

Nær all bruk av fossile brensler til stasjonære energiformål er ilagt CO₂-avgift. Fyringsoljer er i dag ilagt en grunnavgift, i tillegg til at de er omfattet av CO₂-avgiften på mineralolje. Hensikten med grunnavgiften har vært å forhindre at el-avgiften skal bidra til en overgang fra bruk av elektrisitet til bruk av fyringsolje til oppvarming.

CO₂-avgift vil generelt gjøre fossile brensler dyrere i forhold til andre energibærere som ikke er belagt med slike avgifter. Dette kan stimulere til mer effektiv bruk av fossile brensler, og styrker konkurranseforholdet for vannkraft og ny fornybar energi og elektrisitet generelt.

Fyringsolje benyttes i dag primært av næringsliv og institusjoner. Primært brukes olje til oppvarmingsformål/produksjon av varme. Av den samlede bruken av fyringsoljer står industrien alene for vel 40 prosent.

Regjeringen legger til grunn at en reduksjon i bruk av fyringsoljer bør skje ved en overgang til bruk av nye fornybare energikilder. Som ledd i dette arbeidet utarbeides det en strategi for konvertering fra oljefyring til ny fornybar energi, blant annet gjennom å stimulere til økt utnytting av biomasse og metangass fra landbruket til energiformål, jf. kapittel 5.2.4. Regjeringen vil også legge til rette for økt bruk av avfall som energikilde, jf. kap. 5.1. Regjeringen vil følge utviklingen i bruken av fyringsolje frem mot forpliktelsesperioden og vurdere virkemiddelbruken utfra dette. Regjeringen vil ta initiativ til en dialog med industrien om en overgang til mer miljøvennlig energi.

Når en skal vurdere ulike typer utslipp fra ulike energikilder til oppvarming, må utslippene og skadevirkningene vurderes samlet. Dette gjelder både fyringsolje, naturgass og biobrensler. Over tid er det grunn til å regne med at renere biobrensler i større grad vil være et alternativ, jf. kapittel 5.2.4.

5.2.2 Naturgass

Norge er en stor produsent av naturgass. Hittil har nesten all naturgass blitt eksportert. Regjeringen ønsker at en større del av gassressursene skal tas i bruk i Norge til innenlands verdiskaping. Regjeringen tar sikte på å legge frem en stortingsmelding med en helhetlig strategi for bruk av naturgass i juni 2002.

5.2.3 Gasskraftverk med CO₂-håndtering

Satsingen på gasskraftverk med CO₂-håndtering er et hovedelement i Regjeringens energipolitikk. Opplegget for politikken på dette området ble gitt en bred omtale i Sem-erklæringen, jf. erklæringens side 19. Det heter her blant annet:

«Samarbeidsregjeringen har som mål å etablere rammebetingelser som gjør det mulig å etablere CO₂-frie gasskraftverk.

For å framskynde CO₂-frie gasskraftverk innføres det en tidsbegrenset støtteordning for produksjon av slike gasskraftverk tilsvarende refusjon av en hel el-avgift på 2002-nivå. Det forutsettes at ordningen kan gjennomføres innenfor rammen av EØS-avtalen. På det tidspunkt CO₂-frie gasskraftverk realiseres, innføres samme vilkår for produsenter av nye fornybare energikilder (bioenergi, vindkraft m.v.).

Bevilgningen via Norges Forskningsråd til energiforskning økes med 100 mill. kr. over 2 år. Forskningsprogrammene skal blant annet omfatte renseteknologi, energieffektivitet og kommersiell anvendelse av CO₂.

Det etableres et samarbeidsprogram med industrien med sikte på å realisere CO₂-frie gasskraftverk. Ulike modeller for hvordan dette kan organiseres og finansieres vurderes.»

Det er en utfordring for Norge å dra nytte av våre store gassressurser gjennom å legge til rette for miljøvennlig bruk av gass i Norge. For å utforme en strategi som kan bidra til en raskere fremdrift av slike teknologier vil det være viktig med en bred gjennomgang av hvilke utfordringer og muligheter som finnes i forhold til det norske arbeidet.

Mulighetene for å være en pådriver i utviklingen av miljøvennlig gassteknologi i Norge krever et samarbeid mellom myndigheter, relevante energi- og leverandørselskaper og forskningsmiljøer. Det er derfor viktig at det etableres en dialog om hvordan en best kan påvirke teknologiutviklingen gjennom ulike tiltak. Over tid vil praktisk demonstrasjon av de ulike teknologiene være et viktig element for å høste erfaring og oppnå tilstrekkelig sikkerhet og kommersiell aksept for teknologien. Viktige utfordringer gjenstår også knyttet til deponering og eventuell anvendelse av CO₂. Regjeringen vil fremme en helhetlig strategi for bruk av naturgass i Norge gjennom en egen stortingsmelding våren 2002.

Høsten 2001 ble det nedsatt et offentlig utvalg for å vurdere mer miljøvennlige gassteknologier, det såkalte Gassteknologiutvalget. Utvalgets mandat var å « . . .vurdere hvordan forskning og utvikling kan brukes til å stimulere utprøving, kommersialisering og introduksjon av nye miljøvennlige naturgassanvendelser i Norge, herunder hydrogen og CO₂-fri gasskraft. Siktemålet er å forsterke innsatsen for at Norge og norske teknologimiljøer, i samarbeid med andre land, skal få en sterk posisjon i utviklingen av ny miljøvennlig gassteknologi.»

Utvalget avga sin innstilling 4. mars 2002. Flertallet i utvalget er enig om at det kreves et teknologiskifte før gasskraftverk med CO₂-håndtering kan bli økonomisk konkurransedyktige internasjonalt. Etter flertallets oppfatning bør utvikling og realisering av kommersielle gasskraftverk med CO₂-deponering gjøres i tre ulike, men overlappende stadier; en bred satsing med fokus på FoU (2-5 år), en demofase (3-10 år) og en tidlig kommersiell fase med fullskala kraftverk (10-15 år).

Regjeringen har nedsatt en hurtigarbeidede prosjektgruppe med deltakelse fra Olje- og energidepartementet, Miljøverndepartementet og Finansdepartementet, som skal arbeide frem forslag for å konkretisere tiltakene og støtteordningene i samarbeidsprogrammet med industrien, som ble introdusert i Sem-erklæringen. Målet er å etablere rammebetingelser som gjør det mulig å realisere gasskraftverk med CO₂-håndtering. Prosjektgruppens konklusjon forutsettes inkludert i stortingsmeldingen om bruk av gass.

Det finnes i dag ulike konsepter for CO₂-utskilling og deponering fra kraftverk, med ulik modning, tidsskala og anvendelsespotensiale. Med bakgrunn i Norges energisituasjon og store gassressurser har det norske arbeidet i hovedsak vært fokusert mot å utvikle gasskraftløsninger som kan gi lavere utslipp av CO₂. I tillegg til at Statoil, Hydro og Aker Maritim i mange år har arbeidet med egne teknologikonsepter for gasskraftverk med CO₂-håndtering, har også Kværner, Sintef og en rekke andre forskningsmiljøer lenge arbeidet med problemstillinger knyttet til dette. I arbeidet med rammevilkårene som Regjeringen i dialog med bransjen tar sikte på å komme fram til, vil det vurderes incentiver og modeller for utprøving av nye teknologier gjennom pilotanlegg, for at ulike teknologier kan testes ut på en hensiktsmessig måte. Bransjen inviteres derfor til å samarbeide om å få til framtidsrettede miljøvennlige gasskraftteknologier. Det er imidlertid forskningsinstitusjoner, leverandører og brukere av teknologien som selv må vurdere hvilke teknologier og løsninger det er mest hensiktsmessig å satse på.

Regjeringen vil sørge for at Statoil og rettighetshaverne på Snøhvit utarbeider en tidsatt plan for å utprøve CO₂-reduserende teknologier. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en orientering om fremdriften, kostnadsoverslag og hvordan et pilotanlegg kan finansieres.

5.2.4 Bruk av bioenergi

Bruk av bioenergi er ved siden av fyringsolje det viktigste alternativet til elektrisitet i energiforsyningen. Bioenergi er derfor også et viktig område i arbeidet med en omlegging av energibruken i Norge. Tre, treavfall og annet avfall er de viktigste biobrenslene i Norge. Om lag halvparten er knyttet til vedfyring. Videre har industrien et betydelig forbruk i form av avlut og bark.

Anvendelse og bruksområde for bioenergi avhenger av forhold som tilgang og kvalitet på brenslet og krav til rensing av utslipp. Treforedlings- og trevareindustrien har et stort behov for varme til ulike tørkeprosesser, noe som gjør det mulig å utnytte energien i restprodukter som bark og flis i store forbrenningsanlegg uten videre bearbeiding. Det samme gjelder utnyttelse av avfallsbasert energi i fjernvarmeanlegg. Biobrensel som benyttes i mindre forbrenningsanlegg krever ofte noe mer bearbeidelse på grunn av transport, lagring og håndtering.

Det er i dag store uutnyttede biologiske ressurser i landbruket som kan benyttes til energiformål innen rammene av langsiktig bærekraftig forvaltning. Landbruket kan levere råstoff til bioenergi, levere energi til strømnettet eller operere som varmeleverandør, eventuelt i allianse med andre aktører i markedet. Samtidig kan landbrukssektoren redusere klimagassutslipp i egen produksjon (transport, oppvarming, osv.) ved å erstatte fossil energi med ny fornybar energi. Veksthusnæringen er ett eksempel på en del av landbruket med stort forbruk av fossil energi hvor det ligger til rette for en overgang til nye fornybare energikilder. I tillegg bør landbruket være bevisst sine muligheter som leverandør av ny fornybar energi. Med andre energipriser kan også energiutnytting av metan fra husdyrgjødsel være aktuelt.

Ved utformingen av tiltakene for økt bruk av bioenergi må det legges vekt på at bioenergi kan være en bidragsyter til lokale luftforurensninger. Lokale miljøproblemer knyttet til bruk av bioenergi vil i stor grad avhenge av hvilken type fyringsanlegg og hvilken type biobrensel som benyttes. Ved og avfall vil for eksempel ofte gi relativt høye utslipp sammenlignet med biopellets. Det er også stor forskjell på gamle og moderne forbrenningsovner og -anlegg, jf. kapittel 5.1. Det har i de senere årene vært en betydelig økt aktivitet innen bearbeidelse og videreforedling av biobrensel.

5.2.5 Vannbåren varme

Infrastruktur for vannbåren varme er nødvendig for å utnytte mange av de nye fornybare energikildene. Det er normalt høyere investeringskostnader ved å legge opp til vannbårne oppvarmingsløsninger enn å basere seg på oppvarming med elektrisitet.

I dag er infrastruktur for vannbåren varme i liten grad etablert i Norge. En vesentlig del av de lokale vannbårne anleggene i næringsbygg og bebyggelse benytter olje og el som energikilder. En innsats for å begrense energibruken og å ta i bruk nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme vil være et viktig bidrag for en sikker energiforsyning som også kan gi reduksjon i utslipp av klimagasser.

Enova er i ferd med å etablere en støtteordning for varmepumper i private husholdninger. Ordningen vil være utfyllende i forhold til Husbankens tilbud om 140.000 kroner ekstra i lån og 10.000 kroner i tilskudd til husbyggere som vil investere i alternative energiformer som vannbåren varme og varmepumper, eventuelt i kombinasjon med solfangeranlegg og bruk av biobrensel. Enovas nye ordning må sees i sammenheng med den etablerte ordningen for varmeanlegg. Denne ordningen retter seg primært mot kommuner og næringsdrivende og omfatter støtte til bioenergi og spillvarme så vel som til varmepumper.

Regjeringen vil legge frem en nasjonal handlingsplan for utbygging av infrastruktur for vannbåren varme i løpet av våren 2002. Denne planen vil gi en oppdatert oversikt over utbredelsen og utviklingen når det gjelder bruk av vannbåren varme, bakgrunnen for satsingen på vannbåren varme og hvilke virkemidler og reguleringer som gjelder. Gjennom en oversikt over barrierer og kartlegging av forslag til tiltak, vil handlingsplanen i tillegg kunne bidra til videre utvikling og økt koordinering av relevante virkemidler innen ulike sektorer og forvaltningsnivå. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til konkrete tiltak i statsbudsjettet til høsten.

5.2.6 Nye regler gjennom plan- og bygningsloven

Arealplanlegging er en viktig forutsetning for bruk av fjernvarmesystemer. For å styrke kommunenes mulighet til å påvirke valg av konkrete energiløsninger vil Regjeringen vurdere å foreslå endringer i plan- og bygningsloven.

Regjeringen vil vurdere å utarbeide rikspolitiske retningslinjer som omfatter utbygging av infrastruktur for vannbåren varme for å sikre at dette blir vurdert og planlagt i områder hvor det ligger til rette for slike løsninger.

Regjeringen vil videre vurdere om det bør stilles krav om at energiforsyning, miljøvennlig energibruk og energibesparende fysiske planløsninger blir vurdert obligatorisk i planer på sentralt, regionalt og lokalt nivå. For å gi kommunene egnede virkemidler til å påvirke valg av konkrete energiløsninger vil Miljøverndepartementet i samråd med energimyndighetene vurdere nye bestemmelser i plan- og bygningsloven, særlig med sikte på å gi kommunene hjemmel til å gi bestemmelser i areal- eller reguleringsplaner som pålegger alle eller noen typer bygg innen kommunen å installere internt opplegg for vannbåren varme der slik energiforsyning kan være aktuelt. En slik løsning vil gi kommunene større mulighet til å koble ny bygningsmasse opp til fjernvarmesystemer. Gjennomføringen av lovendringene må sees i sammenheng med Planlovutvalgets arbeid, som forventes å være ferdig i løpet av 2004.

Kommunenes mulighet til å påvirke valg av energiløsning må sees i sammenheng med muligheten til å påvirke brukernes tilpasning. Regjeringen vil derfor intensivere det pågående arbeidet med å vurdere endringer i byggeforskriftenes krav til energibruk. Bygningsmassen i Norge fornyes med en til to prosent årlig. Dette innebærer at skjerpede krav til nye bygg bare i liten grad påvirker det totale omfanget av stasjonær energibruk. Den eksisterende boligmassen utgjør to tredeler av bygningsmassen og står for en betydelig andel av elektrisitetsbruken i sektoren. Regjeringen vil vurdere hvordan ulike statlige virkemidler best kan stimulere til omlegging av energibruken i den eksisterende boligmassen.

5.2.7 Satsing på opprusting og modernisering av eksisterende vannkraftverk

Regjeringen mener at potensialet for fremtidige vannkraftutbygginger sett i forhold til verdien av å sikre de gjenværende naturområdene gjør at epoken med store vannkraftutbygginger er over. Samtidig ligger det et betydelig potensiale i opprusting og modernisering av eksisterende vannkraftstruktur. Bruken av mikro- og minikraftverk bør også økes. Dette må gjøre innenfor rammen av hensynet til naturvern. Regjeringen foretar derfor nå en gjennomgang av vassdragsvernet og av potensialet for økt produksjon. Når dette potensialet er kartlagt vil Regjeringen ta initiativ til et samarbeidsprosjekt der kraftbransjen, miljøbevegelsen og myndigheter gjennom dialog kan utarbeide et program for realisering av slike prosjekter. En slikt samarbeid vil være viktig for å redusere konfliktnivået ved økt utnyttelse av vannkraftverk.

Regjeringen vil i samarbeid med kraftbransjen vurdere muligheten for å etablere incentiver for slike prosjekter.

5.2.8 Tiltak for omlegging av energibruken/Enova

Begrensninger på produksjonssiden og miljøkravene generelt innebærer at det er viktig å legge til rette for nye løsninger både når det gjelder produksjon og bruk av energi. Enova er et viktig redskap i en miljøvennlig omlegging av energisektoren. I formålsparagrafen til Enova SF heter det:

«Enova SFs formål er å fremme en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon.»

I vedtektene for Energifondet heter det:

«De overordnede og langsiktige målene for anvendelsen av Energifondet er knyttet til energisparing og til produksjon av ny fornybar energi og annen miljøvennlig energi.»

Olje- og energidepartementet vil styre Enova gjennom klare, operative mål. Følgende mål ligger til grunn for arbeidet med energiomlegging:

• å avgrense energiforbruket vesentlig mer enn om utviklingen blir overlatt til seg selv

• å bruke 4 TWh mer vannbåren varme årlig basert på nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme innen 2010

• å bygge vindkraftanlegg som årlig produserer 3 TWh innen 2010

• å øke bruk av naturgass innenlands

Hensynet til miljøet er dermed tydelig uttalt når det gjelder Enovas forvaltning av Energifondet, og ligger til grunn for de konkrete målene som er satt for energiomleggingen.

5.2.9 Forskning

Med dagens rammebetingelser er de kjente teknologiene for utskilling av CO₂ vesentlig dyrere enn dagens best tilgjengelige teknologi for konvensjonelle gasskraftverk.

En sentral utfordring i forhold til gasskraftverk med CO₂-håndtering er derfor fortsatt knyttet til videreutvikling og utprøving av teknologi. Et viktig mål for forskning og teknologiutvikling nasjonalt og internasjonalt er å redusere merkostnaden for denne teknologien med tanke på å bringe kostnadsnivået på linje med alternative tiltak for reduksjon av klimagassutslipp. Parallelt pågår det arbeid med å utvikle nye konsepter som kan kreve betydelig utviklingsbehov, men som kan vise seg mer kostnadseffektive på sikt.

Regjeringen vil prioritere forskning på teknologiutvikling og nye fornybare energikilder. Klimarelatert forskning knyttet til energisektoren vil innenfor Forskningsrådets brukerstyrte programmer i første rekke ha sin forankring innenfor programmene «Energi, miljø, bygg og anlegg» og SAMSTEMT.

Energi, miljø, bygg og anlegg (EMBa) startet opp i 2002 og skal gå ut 2009. Programmet viderefører blant annet satsingen innenfor de tidligere programmene NYTEK (effektive og nye fornybare energiteknologier), EFFEKT (effektive energisystemer), NATURGASS (varer, tjenester og prosesser) og KLIMATEK (teknologi for reduksjon av klimagassutslipp). Programmet har i 2002 et budsjett på om lag 150 millioner kroner, hvorav 50 millioner kroner er øremerket renseteknologi for gasskraftverk. Programmet har som hovedmål å utnytte og foredle norske naturressurser og infrastruktur på en effektiv og miljøvennlig måte. Samtidig skal det gis støtte til forsknings- og teknologibasert næringsutvikling med høyt verdiskapningspotensiale og forsknings- og kompetansemiljøer som kan betjene energiforsyningen, næringslivet og myndighetene.

Ett av temaområdene som prosjektene innenfor programmet skal adressere, er gasskraft med minimale CO₂-utslipp. Programmet tar i den forbindelse inn over seg debatten om gasskraft i Norge. Økt utnyttelse av gasskraft basert på løsninger med CO₂-fjerning krever en forsknings- og utviklingsmessig fokus på nye løsninger og kompetanse både for å skille ut og deponere CO₂. Det vises til kap. 5.2.3 for nærmere omtale av gasskraftverk med CO₂-håndtering.

SAMSTEMT - Samfunnsfaglige studier av energi, miljø og teknologi - går i perioden 2001-2010 og har et årlig budsjett på om lag 11 millioner kroner. Programmets overordnede mål er å utvikle samfunnsfaglig kunnskap om energi, miljø og teknologi som kan gi grunnlag for utformingen av en politikk for bærekraftig utvikling på energiområdet. Forskningen skal gi økt kunnskap om rammebetingelser for en norsk politikk knyttet til produksjon og bruk av energi i Norge og i et regionalt og globalt perspektiv, og om hvordan virkemidlene kan utformes best mulig.

Hydrogen

De viktigste grunnene til at hydrogen kan bli et miljøvennlig alternativ til dagens energibærere er:

• Den vanligste hydrogenkilden er vann. Vann utgjør i praksis en uuttømmelig kilde for hydrogen

• Hydrogen kan også skilles ut fra naturgass, men da med blant annet CO₂ som biprodukt

• Hydrogen er en ren energibærer som ikke fører til utslipp av klimagasser

• Forbrenningsproduktet fra hydrogen er primært vann

• Hydrogen kan brukes akkurat som konvensjonelle brensler (brennes i kjeler eller motorer for å skaffe varme eller kraft)

• Hydrogen kan reagere elektrokjemisk med oksygen i en brenselscelle og produsere elektrisitet direkte

Det gjenstår imidlertid store teknologiske og forskningsmessige utfordringer med medfølgende svært høye kostnader før det kan regnes med at hydrogen i særlig grad vil bli benyttet på kommersielt grunnlag. Med dagens teknologi er bruk av hydrogen svært kostbart. Det området hvor det først synes å kunne være aktuelt med en mer omfattende bruk av hydrogen vil trolig være i transportsektoren der det blir forsket internasjonalt både på direkte bruk av hydrogen som brennstoff og direkte omdanning til elektrisitet i brenselceller. Blant annet følgende forhold vil være sentrale for perspektivene knyttet til bruk av hydrogen:

• endelig gjennombrudd for brenselscelleteknologi

• mindre kostnadskrevende løsninger for produksjon av hydrogen basert på fornybar energi og/eller fossile hydrokarboner med CO₂-deponering

• tilfredsstillende løsninger tilgjengelige for lagring og distribusjon av store mengder rent hydrogen

Internasjonal forskning og satsingen til internasjonale selskaper vil være avgjørende for utviklingen på området og bruken av hydrogen i energisammenheng både i Norge og i andre land. Produktene som utvikles vil være internasjonale handelsvarer som omsettes på verdensmarkedet. Dette innebærer at den videre utvikling i retning av bruk av hydrogen vil være avhengig av utviklingen i internasjonale energimarkeder og hva som forventes av internasjonale rammebetingelser. Dette innebærer også at norsk satsing på området primært bør rettes inn mot nisjer hvor vi kan antas å ha komparative fortrinn. Et slikt område kan være i tilknytning til lagring av hydrogen og til produksjon av hydrogen fra naturgass med CO₂-deponering. Introduksjon av hydrogen i stor skala i energisystemene globalt vil i de nærmeste tiår skje ved bruk av gass som energikilde. På grunn av at det i dag er mer kostnadseffektivt å utvikle hydrogen fra gass og kull enn fra vann, forventes ikke hydrogen basert på vannelektrolyse å skje i et omfang som vil ha vesentlig effekt på CO₂-utslippene før en god tid etter at hydrogen er tilgjengelig i stort omfang fra fossile brensler. For at etableringen av hydrogensamfunnet skal kunne skje innen rammen av en bærekraftig optimal energiutvikling må derfor utfordringene knyttet til behandling av CO₂ skilt ut fra hydrogenproduksjonen løses. For Norge, som forventer en stor økning i CO₂-utslippene som følge av fremtidig gassproduksjon, blir problematikken knyttet til hva som må gjøres med CO₂-utslippene viktig enten energiproduksjonen vil skje ved bruk av hydrogen eller ikke.

På grunn av de høye kostnadene forbundet med hydrogenproduksjon og forsyning vil mulighetene til å utnytte CO₂ kommersielt gjøre det mer attraktivt å investere i hydrogenbaserte energisystemer. Bruk av CO₂ for økt oljeutvinning vil i denne sammenheng være en viktig mulighet for å fremskynde teknologiutviklingen på området, og representerer for Norges del den mest omfattende muligheten for bruk av CO₂ i kommersiell skala. Bruk av CO₂ i forbindelse med konkrete hydrogenprosjekter knyttet til olje- og gassproduksjonen på norsk sokkel har allerede vært vurdert i en tid, og behovet for CO₂ i økt utvinning forventes å bli stort på norsk sokkel.

Til tross for at CO₂ har vært benyttet til økt utvinning i en årrekke i USA og Canada vil FoU-utfordringene knyttet til å benytte seg av samme metode i Norge være store. Til nå er bare vann og gass benyttet som injeksjonsmedium for økt utvinning, og de tekniske utfordringene ved bruk av CO₂ til utvinningsformål varierer fra felt til felt. Det er derfor et betydelig behov for å styrke relevant kompetanse og erfaring på dette området i Norge.

Pågående forskning i Norge og utlandet dekker ulike metoder og teknologier for produksjon av hydrogen. Brenselcellen utgjør ett fremtidsrettet alternativ i denne sammenheng, og fremtidige anvendelsesmuligheter i olje- og gassaktivitetene på norsk sokkel er i ferd med å gi komparative fordeler i teknologiutviklingen. Det pågår blant annet demonstrasjonsaktiviteter blant oljeselskaper i Norge for å kvalifisere gassdrevne brencelceller og hybride turbin/brenselcelleløsninger for kraftproduksjon som er langt fremme i teknologiutviklingen generelt, og som planlegges anvendt som gassdrevne kraftverk med utnyttelse av muligheter for reinjisering av CO₂ på plattformene.

I Norge har satsingen på hydrogen som energibærer hittil ikke vært av noe stort omfang. Det pågår likevel forskning og utviklingsarbeid ved norske institutter for utvikling av brenselceller for produksjon av hydrogen fra gass. Regjeringen gir støtte til slike prosjekter gjennom Norges forskningsråd og Statens forurensningstilsyn.

5.3 Petroleumssektoren

Regjeringen vil:

• legge til rette for utslippsreduksjoner på norsk sokkel gjennom krafttilførsel fra land. Regjeringen vil vurdere ulike ordninger for hvordan dette kan gjøres

• beholde CO₂-avgiften på samme nivå som i dag for å opprettholde incentivene for utslippsreduserende tiltak

• vurdere ytterligere utslippsreduserende tiltak knyttet til fakling

Petroleumsvirksomheten har siden 1991 vært omfattet av CO₂-avgiften, og er således blant de sektorene i Norge som har høyest kostnader knyttet til sine utslipp. Petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel er imidlertid en stor kilde til utslipp av klimagasser, og utslippene forventes å øke i fremtiden dersom ikke nye tiltak gjennomføres. Utslippene fra petroleumsvirksomheten var i 2000 11,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, som utgjorde 21 prosent av de samlede utslippene.

Det er utfordrende å identifisere konkrete tiltak som kan gi vesentlige reduksjoner i utslippene innenfor rammen av eksisterende virkemidler. Som ledd i en mer ambisiøs klimapolitikk vil imidlertid Regjeringen bidra til at nye tiltak utløses. I tillegg vil Regjeringen videreføre CO₂-avgiften på dagens nivå.

5.3.2 Krafttilførsel fra land

Det har gjennom flere år vært arbeidet med muligheten for å forsyne petroleumsvirksomheten på sokkelen med kraft fra land. Krafttilførsel fra land vil kunne være et godt nasjonalt klimatiltak, men de samlede globale miljøeffektene vil måtte vurderes nærmere.

Ved behandling av Plan for utbygging og drift (PUD) og i konsekvensutredningene for hver ny utbygging på sokkelen vurderes krafttilførsel fra land og eventuelle andre måter for mer effektiv energiproduksjon enn gassturbinanlegg. Dette er i samsvar med stortingets vedtak fra 1996 (Innst. S. nr. 114 1995-96). Foreløpig er det kun deler av Trollfeltet som er drevet med elektrisk kraft fra land.

I 1997 utarbeidet Oljedirektoratet og Norges Vassdrags- og Energidirektorat en rapport om elektrifisering som konkluderte med at kostnadene er svært høye i forhold til miljøgevinsten som kan oppnås. Unntaket som ble fremholdt i rapporten var Trollområdet. De siste årene har det imidlertid vært en meget positiv utvikling, spesielt på den tekniske siden, som gjør at spørsmålet om krafttilførsel fra land igjen er aktualisert. Det arbeides nå med flere prosjekter som, dersom de realiseres, vil kunne vise seg å være positive nasjonale klimatiltak. Oljedirektoratet og Norges vassdrags- og energidirektorat er også bedt om å lage en ny og oppdatert utgave av den tidligere nevnte rapporten om krafttilførsel fra land.

Konkret arbeider BP med et prosjekt i den sørlige delen av Nordsjøen. Prosjektet synes lovende og vil kunne gi viktige utslippsreduksjoner på sokkelen, men det gjenstår fortsatt avklaringer knyttet til blant annet økonomiske forutsetninger. Basert på nærmere konkretisering av prosjektet er Regjeringen innstilt på å vurdere muligheten for å kunne realisere dette og eventuelt andre aktuelle prosjekter for å redusere klimagassutslippene fra sokkelen.

En eventuell diskusjon om mer omfattende krafttilførsel fra land må imidlertid også sees i lys av en del andre forhold, slik som kraftbalansen og den totale miljøeffekten. Omfattende krafttilførsel fra land krever at den norske energiforsyningen styrkes. Regjeringen gir høy prioritet til arbeidet med å styrke energiforsyningen. Som en del av dette arbeidet, og også som del av viktige klimatiltak på sokkelen, vises det for øvrig til omtalen av Regjeringens satsing på gasskraftverk med CO₂-håndtering i kap. 5.2.3. Det kan bli aktuelt å se etablering av gasskraftverk med CO₂-håndtering i sammenheng med krafttilførsel til sokkelen.

Regjeringen vil vurdere ulike ordninger for finansiering av kabler samt nødvendig infrastruktur på land, utover bidrag fra de enkelte rettighetshaverne. Det vil bli tatt initiativ til en dialog med oljeindustrien om dette.

5.3.3 Redusert fakling

Utslipp fra fakling utgjør om lag 14 prosent av utslippene av klimagasser fra petroleumssektoren. I SFTs tiltaksanalyse går det frem at det gjennom redusert fakling og optimalisering av prosessen vil være mulig å redusere disse utslippene. Regjeringen vil vurdere å redusere utslippene knyttet til fakling ytterligere på bakgrunn av en grundig gjennomgang av miljømessige, sikkerhetsmessige og ressursforvaltningsmessige konsekvenser.

5.4 Industrisektoren

I tillegg til å legge frem forslag om å innføre et kvotesystem med kvoteplikt fra 2005 til 2007 for utslippskilder som i dag ikke har CO₂-avgift, vil Regjeringen:

• fortsette samarbeidet med aluminiumsindustrien med sikte på å redusere utslipp av klimagasser pr. produserte tonn aluminium ytterligere

• foreslå å innføre en avgift på import av HFK og PFK samt vurdere en refusjonsordning ved innlevering for gjenbruk eller destruksjon ved mottak

Regjeringen har også inngått en avtale med importører, produsenter og brukere av elektroniske produkter om reduserte utslipp av SF₆.

Utslippene av klimagasser fra industrisektoren utgjør om lag 32 prosent av de samlede utslippene. Av disse utslippene er 85 prosent unntatt fra CO₂-avgift eller andre klimarelaterte avgifter. Mesteparten av utslippene er prosessutslipp, det vil si utslipp som ikke skyldes forbrenning, men som er knyttet til bruk av ulike råvarer som innsatsfaktor eller reduksjonsmiddel. Prosessindustrien betaler i dag CO₂-avgift med reduserte satser på fossilt brensel til energiformål. Disse utslippene utgjør 15 prosent av industriens samlede utslipp.

Som ledd i en mer offensiv klimapolitikk vil Regjeringen innlemme utslippene fra virksomheter som tidligere ikke har vært omfattet av CO₂-avgiften, og som det er mulig og økonomisk hensiktsmessig å inkludere, i et nasjonalt kvotesystem, jf. kap. 4. St.meld. nr. 54 (2000-2001) foreslo å videreføre CO₂-avgiften og forhandle frem avtaler med bedrifter som er unntatt fra CO₂-avgiften med sikte på å redusere utslippene av klimagasser. Regjeringen ser det som lite hensiktsmessig å starte en forhandlingsprosess for å inngå avtaler frem til et kvotesystem innføres for de virksomheter som foreslås inkludert i dette. Regjeringen vurderer et kvotesystem som et langt bedre virkemiddel. Kvotesystemet vil imidlertid tre i kraft først fra 2005. Det vil videre ikke være hensiktsmessig å inkludere alle utslipp fra industrien fra 2005. Utslipp av SF₆, HFK og PFK fra hhv. elektro- og kjølebransjen kan være eksempler på det. Regjeringen ønsker også å fokusere på hvilke tiltak som kan gjennomføres på kortere sikt.

5.4.1 Oppfølging av aluminiumavtalen

Klimagassutslippene fra aluminiumsindustrien utgjorde i 1999 ca. 5,5 prosent av de totale norske utslippene. Før 1997 var ikke utslippene fra denne industrien regulert. 9. juni 1997 inngikk Miljøverndepartementet og aluminiumsindustrien en avtale om reduksjon av utslipp av klimagasser. I følge avtalen skulle industrien redusere sine utslipp pr. produserte tonn aluminium med henholdsvis 50 og 55 prosent i 2000 og 2001 i forhold til 1990-nivå. For målåret 2000 viser de fremlagte utslippstallene at de totale utslippene av klimagasser var 2,58 tonn CO₂-ekvivalenter pr. tonn aluminium. Dette betyr at de har overholdt avtalen som sier at utslippene ikke skal overstige 2,75 tonn CO₂-ekvivalenter pr. tonn aluminium. I henhold til avtalen skal ikke utslippene overstige 2,475 tonn CO₂-ekvivalenter pr. tonn aluminium i 2005.

Avtalen forutsetter videre at produksjonen av primæraluminium ikke skal overstige 1.036 millioner tonn uten at partene kommer sammen for å sikre nødvendige tilpasninger for å sikre lavest mulige utslipp av klimagasser. Selskapene har besluttet å øke produksjonen av primæraluminium gjennom en oppgradering av anleggene i Mosjøen og Sunndal og en mindre utvidelse av anlegget på Husnes. Dette vil føre til at samlet produksjonskapasitet i Norge stiger fra 1.036 millioner tonn til om lag 1.300 millioner tonn.

Oppgradering av verkene i Mosjøen og Sunndal innebærer en overgang fra søderberg-teknologi til prebake-teknologi. Dette muliggjør en produksjon med lavere utslipp pr. produserte tonn aluminium. Miljøverndepartementet og aluminiumsindustrien har derfor innledet en dialog om hvordan utslippene frem mot 2005 kan bli lavest mulig. For perioden etter 2005 vil aluminiumsindustrien inngå i kvotesystemet.

5.4.2 Avtale med elektrobransjen om reduserte utslipp av SF₆

Svovelheksafluorid (SF₆) er en klimagass med et svært stort oppvarmingspotensial og lang levetid. Utenom prosessindustrien (magnesiumproduksjon) brukes gassen hovedsakelig som isolasjonsmateriale og lysbuemedium i høyspenningsanlegg. Utslippene av SF₆ utgjør ca. en prosent av de totale klimagassutslippene.

Miljøverndepartementet har inngått en avtale med importører, produsenter og brukere av elektroniske produkter om reduserte utslipp av SF₆. I henhold til avtalen skal elektrobransjen redusere utslippene med 13 prosent innen 2005 og 30 prosent innen 2010 i forhold til utslippene i 2000. Forpliktelsene skal nås gjennom gjenvinning og etablering av rutiner som minimaliserer utslippene.

Avhengig av hvilke erfaringer avtalen gir, vil Regjeringen vurdere hvorvidt avtalen bør erstattes av en avgift. På sikt er det ønskelig å regulere utslippene gjennom kvotesystemet.

5.4.3 Avgift på import av HFK og PFK

HFK brukes blant annet i kjøleanlegg, som brannslukningsmiddel og til produksjon av skumplast. HFK-forbindelser er i dag svært aktuelle som erstatningsstoffer til KFK, HKFK og haloner, som skal utfases under Montrealprotokollen for å unngå nedbryting av ozonlaget. Utslippene av HFK og PFK utgjør ca. to prosent av de norske klimagassutslippene.

Regjeringen ser det som viktig å forhindre at bruken av HFK og PFK får en vekst som den en forventer uten virkemidler, samt at gassene ikke skal få nye bruksområder. I følge SFTs beregninger viser utslippene av disse gassene en eksponensiell vekst. Kvoteutvalget (NOU 2001:1) anbefalte, og SFT har utredet og anbefalt, en refunderbar produktavgift på disse klimagassene.

Regjeringen vil derfor foreslå å innføre en avgift fra 1. januar 2003 på import av HFK og PFK i bulk eller i produkter på nivå med CO₂-avgiften for fyringsolje. Regjeringen vil også vurdere en refusjonsordning for HFK og PFK som leveres inn til et mottak etter å ha blitt tatt ut av bruk. En refusjonsordning vil fremme resirkulering og destruksjon slik at ordningen gir samme incentiver som en utslippsavgift. På sikt er det ønskelig å regulere utslippene gjennom kvotesystemet.

5.5 Transportsektoren

Regjeringen vil :

• legge frem konkrete tiltak for en mer samordnet areal- og transportplanlegging i en egen stortingsmelding om bedre miljø i byer og tettsteder våren 2002

• legge frem en stortingsmelding om kollektivtransport våren 2002

• føre en samferdselspolitikk som effektivt bidrar til å redusere klimagassutslippene fra sektoren

• legge betydelig vekt på miljøegenskaper ved statsforvaltningens innkjøp av transporttjenester og kjøretøy, herunder drivstofforbruk og CO₂-utslipp

• legge til rette for økt bruk av sykkel og gange som alternativt transportmiddel

• vurdere om CO₂-utslipp skal legges inn i beregningsgrunnlaget i forbindelse med gjennomgangen av engangsavgiften

• utvide dagens krav til opplysning om drivstoffforbruk og CO₂-utslipp for personbiler til også å gjelde for andre kjøretøygrupper

• jobbe aktivt for innføring av internasjonalt harmoniserte virkemidler for å redusere utslippene fra internasjonal luft- og sjøfart som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift, og ikke omfattet av Kyotoprotokollens kvantitative forpliktelser

• legge til rette for økt bruk av biodrivstoff

Samferdselssektoren (inklusiv sjøtransport) bidrar totalt med 24 prosent av klimagassutslippene i Norge. Vegtrafikken står for 18 prosent. Utslippene fra sektoren og fra vegtrafikken har i perioden 1990-2000 hatt en årlig vekst på 1,7 prosent. Økningen skyldes trafikkvekst, større og tyngre biler og økte utslipp av lystgass som følge av bruk av katalysator. Utviklingen fremover vil avhenge av i hvor stor grad trafikkveksten kan dempes, av fordelingen mellom ulike transportmidler og av hvordan utviklingen i kjøretøyparken blir videre.

Transportsektoren er, med unntak av godstransport til sjøs, ilagt CO₂-avgift med satser fra 104 til 311 kroner pr. tonn. CO₂-avgiften vil fortsatt være det viktigste virkemidlet for å begrense klimagassutslipp fra sektoren.

Internasjonal luftfart og sjøtransport er ikke omfattet av de kvantifiserte utslippsforpliktelsene i Kyotoprotokollen slik retningslinjene for rapportering i dag er utformet. Ifølge protokollens artikkel 2.2 skal Annex I-landene gjennom FNs luftfartsorganisasjon ICAO arbeide for å begrense eller redusere utslipp fra forbruk av flydrivstoff, og tilsvarende gjennom FNs sjøfartsorganisasjon IMO i forhold til internasjonal sjøtransport. ICAOs miljøkomite CAEP utreder alternative virkemidler for reduserte utslipp av klimagasser med sikte på å legge frem resultater og anbefalinger for ICAOs neste generalforsamling i 2004. Norge deltar aktivt i arbeidsgruppen som vurderer markedsbaserte virkemidler, blant annet avgifter og kvotehandel. Norge arbeider aktivt for å begrense utslippene også fra internasjonal sjøfart. Reduksjon av klimagasser fra skipsfarten er prioritert av IMOs miljøkomite og det arbeides med å utarbeide en klimastrategi. Arbeidet med å utarbeide virkemidler for å kunne redusere skipsfartens klimagassutslipp vil ta lang tid. Holdningen i IMO er at det er størst villighet til å etablere et frivillig regime som et første steg. Vitale spørsmål som mål for utslippsbegrensninger, fordeling av utslipp til de enkelte landene, og eventuell tilknytning til Kyoto-mekanismene har ikke blitt drøftet inngående i IMO.

5.5.1 Areal- og transportplanlegging

CO₂-avgiften og drivstoffavgfitene øker transportkostnadene, og vil dermed påvirke beslutninger om arealbruk og investeringer i transportsystemet. Virkemidlene i klimapolitikken må forsterkes kommende tiår. Samtidig er det usikkert hva som kan oppnås med teknologi som reduserer bruken av fossilt brensel. Disse langsiktige perspektivene taler for å utvikle arealbruk med relativt korte reiseavstander og som egner seg til kollektiv betjening.

En miljøvennlig bystruktur basert på god og langsiktig planlegging gjør det mulig å sikre kvalitetene i den tette byen og redusere utslippene av klimagasser. Det forutsetter imidlertid at kollektivtransporten prioriteres og blir ryggraden i transportsystemet og bystrukturen. Utbyggingen må konsentreres rundt knutepunktene for kollektivtransporten og i sentrum. Byens lokalområder må skjermes for gjennomgående trafikk, ha varierte funksjoner og korte avstander som fremmer gange og sykling, helse og livskvalitet. Det må etableres hovednett for sykkeltrafikk som bidrar til å fremme sykkel som et attraktivt alternativ til bilen. Et godt utbygd hovedvegnett rundt byene kan betjene de viktigste knutepunktene og funksjoner som krever mye biltransport.

Regjeringen vil våren 2002 legge frem en egen stortingsmelding om bedre miljø i byer og tettsteder, med sikte på å fremme helse og trivsel for befolkningen og gode rammebetingelser for næringslivet. Meldingen vil klargjøre statlige virkemidler som grunnlag for kommunenes arbeid. Meldingen vil blant annet fokusere på samordnet areal- og transportplanlegging, effektiv og miljøvennlig bytransport og bedre arealutnytting. Dette er områder som også har betydning for reduksjon i utslipp av klimagasser.

Flere byer utfører strategiske areal- og transportanalyser som underlag til Nasjonal transportplan 2006-2015. Hensikten med slike analyser er blant annet å belyse hvordan miljøproblemer forårsaket av transport kan begrenses gjennom en bedre samordning av areal- og transportplaner, samtidig som transportbehovene ivaretas.

5.5.2 Kollektivtransport

Regjeringen vil våren 2002 legge frem en egen stortingsmelding om kollektivtransport. Satsing på kollektivtransport er et viktig virkemiddel i en helhetlig strategi for lokale forbedringer knyttet til fremkommelighet og miljø i tett befolkede områder, og er en viktig forutsetning for et velfungerende bysamfunn. Kollektivtransportens egenskaper i forhold til punktlighet, hyppighet, komfort med mer er viktige faktorer i forhold til konkurranse med personbilen. Bedre kollektivtilbud kan bidra til reduserte utslipp av klimagasser i større byområder og i transportkorridorer med tilstrekkelig trafikkgrunnlag. Dette gjelder spesielt skinnegående transport. Ekspressbussene er ofte klimamessig sett gunstige sammenlignet med personbiler. I følge Statistisk sentralbyrå har personbilen i gjennomsnitt tre ganger så høyt energibruk pr. passasjerkilometer som jernbane og 45 prosent mer enn buss. Nye krav til kjøretøy medfører i tillegg at utslippene av partikler og NO_x fra bussene reduseres betydelig.

For å oppnå miljøgevinst må det sikres bedre samordning av kollektivtrafikken og andre deler av det lokale transportsystemet. Det må også legges til rette for trafikkbegrensende tiltak. I den inneværende planperioden settes hovedtyngden av jernbaneinvesteringene inn i Oslo-området, både for å styrke nærtrafikken, og fordi Oslo-området er hjertet i det nasjonale jernbanenettet.

Storbyområdene trenger større handlefrihet for å kunne utvikle bedre systemer for effektiv og miljøvennlig transport. Samferdselsdepartementet har invitert syv byområder til forsøk med nye organisasjonsmodeller. Hensikten med forsøkene er å få til en bedre og mer samordnet areal- og transportpolitikk i storbyområdene og en samlet sett bedre utnyttelse av de midler som staten, fylkeskommunene og kommunene bruker til transportformål i disse områdene. I et storbyområde kan dette omfatte offentlige midler til utbygging, drift og vedlikehold av veg- og banenett og midler som gjelder offentlig kjøp av persontransporttjenester eller økonomiske tilskudd til drift av lokal kollektivtransport.

5.5.3 Sykkel

Sykling og gange er positivt både for bymiljø og helse, og bidrar til en bedre samfunnsøkonomisk utnyttelse av transportsystemet. Undersøkelser har dokumentert at både livskvalitet og effektivitet øker, og at sykefraværet reduseres ved jevnlig sykling til og fra jobb.

Sykkel er i Norge undervurdert som bytransportmiddel. Erfaringer fra inn- og utland viser at det er mulig å oppnå store transportandeler med sykkel, men da må sykling integreres og prioriteres langt bedre i planleggingen av transportsystemet. Over 60 prosent av reisene på 2 km foretas i dag med bil. Kollektivtransport blir først et alternativ på reiser over 3-5 km. Opptil 60 prosent oppgir at de ville syklet til jobben dersom sykkelvegene ble bedre.

Det er et stort potensiale for økt sykkelbruk i Norge, spesielt i byer og tettsteder. I Norsk transportplan 2002-2011 legges det opp til å styrke sykkelens rolle i de største by- og tettstedsområdene. Infrastruktur som gir gode og sammenhengende sykkelruter og sikker sykkelparkering vil kunne gi en viss overgang til sykkel som erstatning for bil på blant annet korte arbeidsreiser. Vegdirektoratet arbeider med å utvikle en nasjonal sykkelstrategi. Målet er at strategien skal innlemmes i det videre arbeidet med Nasjonal transportplan for 2006-2015.

5.5.4 Kjøretøyteknologi

Personbilparken bidrar med om lag 10 prosent av de innenlandske klimagassutslippene. Det er store forskjeller i CO₂-utslipp mellom ulike bilmodeller, og det er særlig små dieselbiler som har lave utslipp. De mest energieffektive bilmodellene har et CO₂-utslipp som er 30-60 prosent lavere enn de mest solgte modellene. Større firehjulstrekkere og sportsbiler kan ha 6-8 ganger så høyt CO₂-utslipp som den minste, mest energieffektive modellen. Bilene dekker imidlertid ulike behov, og de minste bilene vil for mange ikke være noe reelt alternativ.

Overgang fra bensin til dieseldrevne personbiler vil gi lavere klimagassutslipp. Det er beregnet at en dieselmotor har om lag 25-30 prosent lavere klimagassutslipp, når det tas hensyn til bensinmotorens lystgassutslipp. Utslippene av partikler og NO_x vil imidlertid være høyere enn fra bensindrevne personbiler. Derfor vil en overgang fra bensin til dieseldrevne personbiler øke utslippene av partikler og NO_x og påvirke luftkvaliteten lokalt. Det er derfor ikke ønskelig å stimulere til en slik overgang.

Rådet i EU har vedtatt en målsetting om et gjennomsnittlig CO₂-utslipp på 120 g/km for alle nye biler innen 2010. Dette innebærer en reduksjon på 35 prosent i forhold til 1995-nivå. EU-kommisjonen har fulgt dette opp med å inngå en avtale med europeiske, japanske og koreanske bilfabrikanter om en øvre grense på 140 g/km fra 2008. Denne avtalen vil også påvirke tilbudet av personbiler i Norge, selv om den ikke er juridisk bindende.

Det er i dag betydelige økonomiske incentiver til å velge biler som gir lave CO₂-utslipp, gjennom CO₂-avgift og andre avgifter på drivstoff. I tillegg premierer engangsavgiften små og lette personbiler med motorteknologi som gir relativt lavt drivstofforbruk.

Store varebiler og kombinerte biler har langt høyere CO₂-utslipp enn tradisjonelle personbiler. Mange av disse brukes i praksis som personbiler. Engangsavgiften for kombinerte biler har de seneste årene økt, og utgjør nå 55 prosent av tilsvarende avgiftssats for personbiler. Vektgrensen for avgiftsfritak for kombinerte biler økes fra 5 tonn til 6 tonn fra 1. mars 2002.

I forskrift om energimerking mv. av personbiler er det innført krav til opplysning om drivstofforbruk og CO₂-utslipp. Informasjonsplikten omfatter all skriftlig markedsføring, oppslag hos bilforhandler, samt at Vegdirektoratet utarbeider lister over de ulike modellenes utslipp. Plikten omfatter kjøretøyer som registreres som personbiler. Mange av disse kjøretøyene avgiftslegges imidlertid som kombinerte biler, noe som kan skape uklarhet hos produsenter og forhandlere om omfanget av opplysningsplikten. Kombinerte kjøretøy har i gjennomsnitt langt høyere drivstofforbruk og CO₂-utslipp enn tradisjonelle personbiler, og det er derfor uheldig dersom det ikke uoppfordret opplyses om utslipp og forbruk fra disse. Gjennom endring av forskriften kan deler av merkeplikten også gjøres gjeldende for andre kjøretøygrupper enn personbiler. Samferdselsdepartementet vil derfor utvide dagens krav til opplysning om drivstofforbruk og CO₂-utslipp for personbiler til også å gjelde for andre kjøretøygrupper.

I innstillingen til statsbudsjettet for 2001 ble Regjeringen anmodet av Stortinget om å evaluere og utrede engangsavgiftssystemet for personbiler med sikte på forslag til konkrete endringer i løpet av 2003. I forbindelse med den pågående gjennomgangen av engangsavgiften for biler, vil det bli vurdert om CO₂-utslipp skal legges inn i beregningsgrunnlaget. Engangsavgiften skal vurderes med sikte på en omlegging i forbindelse med statsbudsjettet for 2004.

Som nevnt over er det stor variasjon i CO₂-utslipp mellom ulike kjøretøyer, også mellom kjøretøy som kan dekke samme transportbehov. I lov om offentlig innkjøp er det mulig å sette miljøkrav til de produkter staten kjøper inn. Ved statsforvaltningens kjøp av transporttjenester skal det derfor legges betydelig vekt på miljøegenskaper, herunder CO₂-utslipp og drivstofforbruk. Staten bør også gå foran i innføring av null-utslippsbiler etter hvert som disse blir kommersielt tilgjengelige.

5.5.5 Alternativt drivstoff

Det arbeides med teknologiforbedringer på mange fronter for å redusere klimagassutslippene fra bilparken. Forskningen på alternative drivstoff gjør stadig nye fremskritt, men det er fortsatt et stykke igjen før denne teknologien vil utgjøre en stor andel av bilparken. Det vil derfor være lavere utslipp fra biler med tradisjonell teknologi som i nær fremtid kan bidra til lavere klimagassutslipp fra vegtrafikken, men på noe lengre sikt vil alternativt drivstoff også kunne bidra til å redusere klimagassutslippene.

Overgang til alternative drivstoff, som for eksempel naturgass, elektrisitet og hydrogen kan bidra til å begrense utslippene av CO₂ fra transport, samtidig som det vil redusere utslippene av andre stoffer som har betydning for lokal luftkvalitet. Dette er nærmere omtalt i St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk.

Elbiler har ingen forurensende utslipp fra motoren og svært lav motorstøy sammenlignet med andre kjøretøy. Elbilen har imidlertid begrenset rekkevidde og nyttelast og topphastigheten er lavere enn for andre biler, men på sikt har elbilen et potensiale til å redusere transportsektorens klimagassutslipp betydelig. Elbiler har i dag et marked som et nisjeprodukt for bykjøring. Elbilene er gitt gunstige rammebetingelser ved fritak for engangsavgift, merverdiavgift, bompenger og parkeringsavgift.

Bruk av hydrogen som drivstoff vil gi minimale utslipp og vil således ha betydning i forhold til klimagassutslippene. Dersom hydrogen skal bli et klimavennlig drivstoff kreves det utvikling av gasskraftverk med CO₂-håndtering eller annen miljøvennlig teknologi som produserer energi uten klimagassutslipp. Det forutsettes også spesiell teknologi for distribusjon og lagring, både etter produksjon og i kjøretøyet. Hydrogen kan teknisk sett brukes i stedet for fossilt drivstoff til alle formål. Det er ikke alminnelig distribusjon av hydrogen i Norge i dag. Det vises for øvrig til kapittel 5.2, hvor bruk av hydrogen drøftes nærmere.

Sammenlignet med diesel gir bruk av naturgass i tunge kjøretøy totalt sett marginale reduksjoner i utslipp av CO₂. Beregninger utført av Teknologisk Institutt viser at CO₂-utslipp pr. vognkilometer fra en dieselbuss, inkludert produksjon og distribusjon av drivstoffet vil ligge omtrent 6 prosent høyere enn ved bruk av naturgass. Den begrensede CO₂-gevinsten blir dessuten motvirket av økt metanutslipp ved bruk av naturgass som drivstoff.

I november 2001 la EU-kommisjonen frem et forslag til et direktiv som skal fremme bruken av biodrivstoff i transportsektoren (COM 2001/547). Direktivet er et ledd i arbeidet med å redusere EUs avhengighet av mineralolje, samt styrke EUs landbrukspolitikk. Direktivet stiller blant annet krav til at en viss prosentandel av bensin og diesel til transportformål erstattes med biodrivstoff. Biodrivstoff er definert som flytende eller gassholdig drivstoff for transport som er produsert av biomasse. Innen 31. desember 2005 er kravet at landene skal sørge for at minimum to prosent av all bensin og diesel som selges til transportformål er biodrivstoff. Som klimagasstiltak er dette et svært kostbart tiltak, og kommisjonen har beregnet en kostnad på om lag 100-150/tonn CO₂, det vil si ca. 800-1.200 norske kroner pr. tonn CO₂.

I Europa tilbys biodiesel i langt større kvanta enn i Norge. For eksempel er det over 1.000 tankstasjoner for biodiesel i Tyskland og ca. 65 i Sverige. Den svenske regjeringen satser på økt bruk av biodrivstoff og gir blant annet støtte til forskning og utvikling av bioetanol. Målet er å produsere bioetanol fra treforedling fra 2004.

Ren biodiesel er ikke avgiftsbelagt i Norge. I og med at biodiesel produseres fra en fornybar ressurs bidrar drivstoffet i langt mindre grad enn vanlig diesel til å øke atmosfærens CO₂-innhold. Utslippene blir imidlertid ikke helt eliminert, og de kommer først og fremst fra foredlingsprosessen, hvor det vanligvis brukes naturgassbasert metanol. Biodiesel kan brukes enten i ren form eller det kan tilsettes vanlig mineraldiesel. Omfanget er foreløpig lite i norsk sammenheng, og i 2001 var det kun to pumpestasjoner for ren biodiesel. For å øke volumet i Norge vil Regjeringen legge til rette for økt bruk av biodrivstoff.