4 Nasjonalt kvotesystem med kvoteplikt fra 2005

Regjeringen vil:

• redusere utslippene av klimagasser ved å innføre et kvotesystem med kvoteplikt for perioden 2005-2007 for utslippskilder som i dag ikke har CO₂-avgift der dette er praktisk gjennomførbart. Utslippene i Norge kan med dette bli redusert med omlag tre prosent mer enn med dagens virkemidler

• at kvotesystemet skal omfatte utslipp av CO₂ og andre klimagasser fra energi- og utslippsintensiv industri og eventuelt enkelte andre virksomheter som står for omlag 30 prosent av de norske utslippene

• at ambisjonsnivået - utgangspunktet for den samlede tildelingen - er en reduksjon på 20 prosent i forhold til utslippene i 1990, men at antall tilgjengelige kvoter reduseres ved nedleggelser og økes ved utvidelser i produksjonen

• åpne for en begrenset felles gjennomføring nasjonalt i forhold til utslippskilder som enten ikke har en ansvarlig eller som det vil være krevende og kostbart å tilordne en ansvarlig aktør

• åpne for bruk av kvoter som er godkjente under Kyotoprotokollen

• at Norge bør samarbeide med andre land om å utvikle et internasjonalt kvotemarked. Det norske kvotesystemet bør kunne kobles til andre lands tilsvarende systemer etter nærmere forhandlinger-tildele kvotene vederlagsfritt med basis i historiske utslipp på en måte som bidrar til å forhindre utflytting av virksomhet fra Norge og utløser reduksjoner i utslippene. Regjeringen ønsker en dialog med industrien for å utvikle en praktisk tildelingsmåte i samsvar med ambisjonsnivået for kvotesystemet og ESAs retningslinjer for statsstøtte

• etablere et effektivt og hensiktsmessig rapporterings- og kontrollregime. Dette regimet bør ha samme funksjon og struktur som under Kyotoperioden 2008-2012

• sette et gebyr for overtredelse av kvoteplikten ut fra et mål om å oppnå utslippsreduksjoner i Norge og hensynet til at klimakostnadene for de kvotepliktige før 2008 ikke blir så høye at de medfører nedleggelse av virksomhet som vil være levedyktig i Kyotoprotokollens forpliktelsesperiode 2008-2012

• utvide kvoteplikten til andre sektorer fra og med 2008 slik at kvotesystemet blir hovedvirkemidlet for å oppfylle forpliktelsene under Kyotoprotokollen. Da bestemmes taket av forpliktelsen under protokollen

• fremme en odelstingsproposisjon med forslag til lovfesting av kvotesystemet

4.1 Innledning

Regjeringens forslag innebærer at Norge innfører et kvotesystem med kvoteplikt for utslippskilder som ikke har CO₂-avgift fra 2005 der dette er teknisk mulig og økonomisk hensiktsmessig. Disse virksomhetene, som i hovedsak består av energi- og utlippsintensiv industri, er i dag i liten grad omfattet av klimavirkemidler.

Statens Forurensingstilsyn anslår i sin tiltaksanalyse fra 2000 at det kan finnes tiltak som vil redusere utslippene fra virksomhetene som er foreslått inkludert i det tidlige kvotesystemet med omlag 1,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 ved priser under 125 kroner/tonn. Dette svarer til omlag tre prosent av dagens samlede norske utslipp. I tillegg kommer eventuelle bidrag fra innenlands felles gjennomføring.

Innføring av det foreslåtte kvotesystemet med kvoteplikt fra 2005 vil bedre kostnadseffektiviteten i det samlede virkemiddelapparatet og føre til at potensialene for utslippsreduksjoner vil kunne utløses raskere. CO₂-avgiften og kvotesystemet vil til sammen dekke omlag 80 prosent av utslippene. Med en kvotepris lavere enn dagens CO₂-avgifter vil et slikt kvotesystem kombinert med videreføring av dagens virkemidler gi lavere utslipp i Norge enn et bredt system hvor CO₂-avgiften avvikles, samtidig som statens proveny fra CO₂-avgiften kan opprettholdes. En slik politikk vil heller ikke svekke incentivene til å gjøre tiltak i enkelte sektorer i forhold til dagens bruk av virkemidler. Den vil utvide virkemiddelbruken til sektorer som i dag har unntak og kan rapporteres i forhold til Kyotoprotokollens krav om demonstrerbar fremgang i 2005. Innføringen av kvotesystemet vil være med på å legge forholdene til rette for at Norge kan oppfylle sine forpliktelser under Kyotoprotokollen.

Regjeringen vil komme tilbake til den detaljerte utformingen av kvotesystemet i en odelstingsproposjon. Ved den endelige utformingen ønsker Regjeringen å unngå at bedrifter som er lønnsomme med en internasjonal kvotepris under Kyotoprotokollen, flytter ut som følge av særlig høye klimakostnader før 2008. Det foreslåtte kvotesystemet kombinert med andre virkemidler vil sikre at det gjennomføres betydelige tiltak i Norge før 2008.

For blant annet å redusere risikoen for at norske bedrifter påføres for høye kostnader før 2008 vil Regjeringen åpne for at de virksomhetene som får kvoteplikt i 2005-2007 kan bruke kvoter og kreditter som er godkjente under Kyotoprotokollen. Dermed kan norske virksomheter gjennomføre tiltak eller kjøpe kvoter i andre land dersom dette er rimeligere enn tiltak eller overtredelse av kvoteplikten i Norge. Fordi disse kvotene alternativt kunne vært benyttet til å overholde kvoteplikten i 2008-2012, vil prisforventningene for kvoter under Kyotoprotokollen kunne ha stor betydning for prisdannelsen i det tidlige norske markedet og virke styrende på næringslivets investeringer.

Dersom det er få Kyoto-kvoter tilgjengelig i perioden 2005-2007, vil et stramt utslippstak isolert sett kunne trekke kvoteprisen opp. Den norske etterspørselen etter kvoter i dette internasjonale markedet antas imidlertid å være begrenset, spesielt med det prinsippet for fastsettelsen av antall tilgjengelige kvoter Regjeringen legger opp til å følge. Det er også aktuelt å begrense nivået på kvoteprisen gjennom nivået på overtredelsesgebyret. Regjeringen vil at Norge skal samarbeide med andre land om å utvikle et internasjonalt kvotemarked ut over dette, og den vil vurdere kobling til andre lands og EUs kvotesystemer der dette er praktisk mulig og fornuftig.

Et system som er etablert før 2008 vil også gi fordeler med hensyn til næringsutvikling og tidlig posisjonering i forhold til et kommende internasjonalt marked under Kyotoprotokollen, både for de kvotepliktige og for virksomheter som vil bidra til at kvotesystemet blir effektivt og funksjonerer etter hensikten. Den siste type virksomheter gjelder blant annet bedrifter som tilrettelegger utslippsreduserende prosjekter i Norge og i utlandet, kvotemeglere, bedrifter og institusjoner som er involvert i verifikasjon av utslippsreduksjoner fra prosjekter og utslippsregnskap, tilsyn med videre.

Det må utarbeides et lovverk for kvotesystemet, og det må godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) på lik linje med et system under Kyotoprotokollen. Dette medfører at det vil ta noe tid fra systemet er vedtatt av Stortinget til det kan iverksettes. EU og ESA vedtok i 2001 nye retningslinjer for statsstøtte til miljøtiltak som gjelder i hele EØS-området. Det er ennå en del usikkerhet omkring hva som vil være de praktiske konsekvensene av disse retningslinjene, spesielt i forhold til nasjonale kvotesystemer. Kommisjonens godkjennelse av det danske og det britiske systemet, samt de prinsippene som er skissert i direktivforslaget om kvotesystem, kan indikere at ESA vil legge tilsvarende vurderinger til grunn for behandlingen av det norske kvotesystemet.

De nye retningslinjene strammer blant annet inn på adgangen til å gi fritak for miljøavgifter. ESA har påpekt at dagens ordning med unntak fra CO₂-avgiften kan være i strid med statsstøttereglene i EØS-avtalen. ESA krever blant annet at Norge innfører virkemidler som har en merkbar positiv effekt på miljøet, overfor virksomheter med unntak. Å innføre et obligatorisk kvotesystem fra 2005 for de sektorene som i dag ikke betaler avgift, antas å oppfylle ESAs krav. Ved innføring av et kvotesystem er det imidlertid flere problemstillinger som Norge må forholde seg til overfor ESA. Det er ikke tatt inn eksplisitte regler i retningslinjene om adgangen til å gi kvoter vederlagsfritt. Slik tildeling må notifiseres til ESA, som vil vurdere om dette kan tillates.

Del V av St. meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk beskriver et kvotesystem med obligatorisk kvoteplikt knyttet til et internasjonalt kvotesystem under Kyotoprotokollen. Et system med obligatorisk kvoteplikt fra 2005-2007, hvor Norge ikke står overfor en tallfestet utslippsforpliktelse, vil reise flere av de samme spørsmålene som er diskutert der, men det vil også skille seg seg vesentlig fra systemet under Kyotoprotokollen på enkelte punkter. Under Kyotoprotokollen vil antall tilgjengelige kvoter være avledet av Norges tallfestede utslippsforpliktelse. I en situasjon der vi ikke har noen tallfestet utslippsforpliktelse må Norge sette et tak for antall tilgjengelige kvoter i de sektorene som foreslås inkludert i det nasjonale kvotesystemet.

En annen viktig forskjell i forhold til et system under Kyotoprotokollen er at Norge ikke vil bli gjenstand for sanksjoner internasjonalt dersom utslippene blir høyere enn et avtalt nivå, med mindre Norge går med på dette i forbindelse med samarbeid med andre land eller EU. En tredje viktig moment er at det for perioden 2005-2007 neppe vil være etablert et like omfattende internasjonalt marked for kvoter og utslippskreditter slik det er lagt opp til med Kyoto-mekanismene under Kyotoprotokollen. Et mindre marked kan også bli mindre effektivt enn et globalt marked slik dette antas å bli under Kyotoprotokollen. Systemet vil også kunne realisere andre priser og ha andre virkninger i forhold til incentiver til nasjonale utslippsreduksjoner.

EU arbeider nå med utformingen av et kvotedirektiv som er ment å tre i kraft fra 2005, jf. kapittel 3. Regjeringen ser det som hensiktsmessig å legge frem forslag om et norsk kvotesystem med en innretning som er tilpasset Norges spesielle utslippssituasjon og annen bruk av virkemidler. Regjeringens forslag tar hensyn til at Norge allerede har CO₂-avgift på utslippene fra offshore og transport, og begrenser kvotesystemet fra 2005-2007 til sektorer hvor utslippene til nå har vært uregulert.

I forhold til den prosessen som nå pågår i EU søker Regjeringen aktivt å påvirke beslutningene. Det er spesielt viktig at land som ønsker det får anledning til å inkludere andre kilder i systemet enn Kommisjonen har foreslått, og at de kan innføre et bredt og omfattende kvotesystem med fri adgang til bruk av Kyotomekanismene fra 2008.

4.2 Omfang av kvotesystemet

Regjeringen legger opp til at det skal innføres kvoteplikt for utslippskilder som ikke har CO₂-avgift allerede fra 2005 der dette er praktisk mulig. Systemet vil kunne omfatte om lag 30 prosent av de norske utslippene. Det vil innbefatte industriens prosessutslipp av CO₂, lystgass, PFK og SF₆ samt CO₂-utslipp fra stasjonær forbrenning av kull og koks i sement- og lecaproduksjon, gass og spillolje. I 1999 svarte disse kildene for 15,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, eller omlag 27 prosent av totale utslipp. I tillegg kommer eventuelt virksomhet som idag har fritak fra eller refusjon av CO₂-avgiften, hvor fiske er utslippsmessig viktigst med omlag tre prosent av utslippene. Hensiktsmessigheten av å inkludere de sistnevnte kildene må vurderes i forbindelse med odelstingsproposisjonen om kvotesystemet. SF₆ fra industrielle prosesser er knyttet til magnesiumsproduksjon ved Norsk Hydros fabrikk i Porsgrunn. Deler av denne produksjonslinjen er besluttet avviklet i 2002, og det forventes at utslippet fra denne kilden av den grunn bare vil utgjøre en firedel av dagens nivå.

Innføring av kvoteplikt på områder som i dag ikke er pålagt avgift, vil i hovedsak berøre metallindustrien (lettmetaller og ferrolegeringer), kjemisk råvareindustri (karbider, gjødsel, petrokjemi og metanol), sement-, kalk- og lecaproduksjonen, oljeraffinering og bruk av gass som energikilde. Dagens virkemiddelbruk omfatter i begrenset grad utslipp fra energi- og utslippsintensiv industri, og en slik mer helhetlig bruk av virkemidler vil gi nye incentiver til utslippsreduksjoner og teknologiutvikling. Regjeringen ser det ikke som praktisk mulig å inkludere utslipp fra husdyrhold i landbruket og fra gjødsel, i systemet. For enkelte andre utslipp foreslår Regjeringen alternative virkemidler, jf. kapittel 5.

Gjennom å foreslå et kvotesystem hovedsakelig for energi- og utslippsintensiv industri legger Regjeringen opp til en mer helhetlig bruk av virkemidler. Samtidig unngås en svekkelse av incentivene til utslippsreduksjoner for utslippskilder som i dag betaler CO₂-avgift, hvor denne vil kunne komme til å være høyere enn kvoteprisen i 2005-2007. En slik svekkelse kunne blitt resultatet dersom en allerede fra 2005-2007 hadde inkludert de sektorene som i dag har CO₂-avgift, fordi lave og moderate kvotepriser for denne perioden fremstår som mer sannsynlig. Den foreslåtte kombinasjonen av virkemidler vil i en slik situasjon gi lavest utslipp i Norge. Med disse virkemidlene vil også statens inntekter fra CO₂-avgiften kunne opprettholdes.

Regjeringens forslag innebærer at alle utslippskilder som er inkludert i EU-kommisjonens forslag til kvotedirektiv, samt et betydelig omfang av andre virksomheter, enten vil ha kvoteplikt eller CO₂-avgift. Samlet vil disse virkemidlene dekke nær 80 prosent av utslippene. Direktivforslagets avgrensning av kvotepliktige virksomheter er problematisk for Norge, spesielt om det i sin nåværende form skulle få gyldighet for oss i perioden 2008-2012. Hovedårsakene er at Norges utslippsstruktur og utfordringer er annerledes enn EUs, og at forslaget kun dekker en begrenset del (30 prosent) av Norges utslipp og gir forskjellsbehandling innenfor sektorer som i dag er likebehandlet. Medlemslandene diskuterer om landene selv skal kunne bestemme hvilke sektorer som skal pålegges kvoteplikt, eller om dette skal fastlegges på fellesskapsnivå. Utfallet av denne diskusjonen vil også kunne gi føringer for omfanget av et norsk kvotesystem. Regjeringen vil komme tilbake til omfanget og øvrig innretning av det norske kvotesystemet dersom EU vedtar et direktiv om kvotehandel som legger føringer på det norske systemet.

4.3 Ambisjonsnivå - tak for kvotesystemet

Regjeringen vil at ambisjonsnivået for kvotesystemet skal være en 20 prosents reduksjon i utslippene i forhold til 1990-nivå fra de virksomhetene som får kvoteplikt. Den samlede tildelingen skal justeres i forhold til utvidelser og nedleggelser av produksjonen i kvotepliktige virksomheter. Utslippstaket (total utslippsbegrensning) skal ha samme ambisjonsnivå for årene 2005, 2006 og 2007. Det må være stramt nok til at det gir de kvotepliktige incentiver til å foreta utslippsreduksjoner. Utslippstaket vil kunne få betydning for hva som blir kvoteprisen i kvotesystemet og derfor også for hvor byrdefullt kvotesystemet blir for de kvotepliktige virksomhetene. Et kvotesystem bestående av få og store bedrifter vil være følsomt i forhold til nedleggelser og nyetablering av nye store virksomheter. Regjeringen mener dette bør tas hensyn til i utformingen av systemet i en periode hvor Norge ikke har en internasjonal tallfestet forpliktelse. Den vil derfor gå inn for en handlingsregel for hvor mange kvoter som skal være tilgjengelig snarere enn et fast tak. Det legges vekt på at handlingsregelen for fastsetting av utslippstaket, sammen med utformingen av andre sentrale elementer i kvotesystemet, skal forhindre at kvoteprisen før 2008 blir for høy.

De utslippskildene i energi- og utslippsintensiv industri som Regjeringen foreslår skal være gjenstand for kvoteplikt stod i 1990 for utslipp av 16,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Disse utslippene har siden blitt redusert noe og var i 1999 på 15,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. SFTs tiltaksanalyse antyder at det er potensiale for ytterligere tiltak til relativt moderate kostnader. Fastsettelsen av taket bør ta utgangspunkt i en reduksjon på 20 prosent i forhold til 1990-nivået. Dersom det skulle bli betydelige nyetableringer i sektorer med kvoteplikt, vil overholdelse av ESAs retningslinjer for miljøstøtte trolig kreve at kvoter blir gjort tilgjengelige for nye aktører under sammenlignbare vilkår som for de etablerte virksomhetene. Dette kan tale for å utvide det totale antall kvoter etter nærmere bestemte regler. Det legges derfor opp til at tildelingen justeres i forhold til endringer i aktivitet. Disse prinsippene for tildeling synes å være i samsvar med de prinsippene EU-kommisjonen legger til grunn i sitt forslag til kvotedirektiv for perioden 2005-2007.

4.4 Sanksjoner - overtredelsesgebyr

Det nasjonale kvotesystemet for 2005-2007 vil også kreve sanksjonsmekanismer. Hovedhensikten med sanksjonsmekanismer er å sørge for at kvotesystemet gir det ønskede miljømessige resultatet. Disse vil i stor grad kunne svare til sanksjonene i det nasjonale kvotesystemet under Kyotoprotokollen, men det kan også være viktige forskjeller. Regjeringen ser det som hensiktsmessig med et overtredelsesgebyr som de kvotepliktige må betale dersom de ikke overholder kvoteplikten. Overtredelsesgebyret vil dels fungere som en sanksjonsmekanisme og dels som en maksimalpris for kvoter. Et høyt gebyr vil sikre at utslippstaket realiseres, mens et lavere gebyr sikrer at norske virksomheter ikke påføres så høye kostnader at de legges ned selv om de ville vært levedyktige i 2008-2012. En annen sikkerhetsventil for å begrense kvotekostnadene er å åpne systemet mot utlandet, jf. kapittel 4.8 og 4.9. Overtredelsesgebyret bør fastsettes ut fra en avveining av disse hensynene, forventet kvotepris - samt en eventuell tilpasning til andre lands og EUs systemer. Sanksjonssystemet må også bestå av en rekke andre elementer og bygge på et rapporteringssystem, jf. kapittel 14 i St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk.

EU-kommisjonens forslag om et overtredelsesgebyr på 50 Euro (knapt 400 kroner) pr. tonn CO₂-ekvivalenter for 2005-2007 eller det dobbelte av kvoteprisen i et angitt tidsrom, er så høy at den vil ha den funksjonen at taket sannsynligvis vil overholdes. Danmarks relativt lave straffegebyr på 40 DKK (45 kroner) er primært ment å skulle kontrollere klimakostnadene i et lite land der kraftprodusentene konkurrerer med utenlandske aktører som ikke har tilsvarende kostnader. Tilsvarende konkurrerer store deler av norsk energi- og utslippsintensiv industri med utenlandske aktører som heller ikke har tilsvarende kostnader. Storbritannia har antydet at landet vil innføre et gebyr på 20 pund (260 kroner) pr. tonn CO₂-ekvivalenter om to-tre år. Behovet for å kontrollere maksimalprisen og dermed kostnadene vil være større jo mindre markedet er (jo færre land Norge samarbeider med) og jo mer utsatt de kvotepliktige virksomhetene er for konkurranse fra land som ikke har tilsvarende kostnader. Om flere land skulle ønske å koble sine kvotesystemer vil det være viktig å koordinere størrelsen på overtredelsesgebyrene.

Gjennom fastsetting av overtredelsesgebyret har myndighetene gode muligheter til å kontrollere at kostnadene som norske virksomheter påføres ikke blir for høye. Dersom gebyret settes slik at det bestemmer kvoteprisen, vil motivene for å gjennomføre tiltak for å begrense utslippene være de samme som om myndighetene satte en avgift på samme nivå. I et system med gratiskvoter vil imidlertid den totale økonomiske belastningen være mindre for bedriftene.

Regjeringen vil komme nærmere tilbake til straffegebyrets størrelse i odelstingsproposisjonen om kvotesystemet.

4.5 Tildeling av kvoter

Regjeringen legger opp til at kvotene for systemet i 2005-2007 skal tildeles vederlagsfritt til de kvotepliktige. I dag har disse virksomhetene i praksis en ubegrenset kvote som de ikke trenger å betale for. Regjeringens opplegg innebærer dermed en skjerping av virkemidlene. Alle virksomheter med kvoteplikt vil med dette få incentiver til å redusere utslippene. Med ambisjonsnivå på 20 prosent reduksjon totalt vil størstedelen av virksomhetene måtte gjennomføre tiltak, kjøpe kvoter utover de som er tildelt vederlagsfritt, eller betale overtredelsesgebyr. Noen virksomheter vil ha gjennomført tilstrekkelig med tiltak til at de kan selge kvoter de ikke trenger selv.

Regjeringen mener at systemet for 2005-2007 må utformes slik at det ikke gir nedleggelser som ikke uansett ville kommet som resultat av kvotesystemet for 2008-2012. De virksomheter innen energi- og utslippsintensiv industri som vil få kvoteplikt konkurrerer i hovedsak på et globalt marked der en stor del av konkurrentene befinner seg i land som ikke har utslippsforpliktelser i perioden 2008-2012.

I St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk argumenteres det prinsipielt for at kvotene i et bredt nasjonalt kvotesystem fra 2008 under Kyotoprotokollen bør selges til de kvotepliktige, i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Salg av alle kvotene vil bidra til at de billigste tiltakene gjennomføres først og til at Norges utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen kan nås til lavest mulig kostnader. Dersom alle kvotene selges eller tildeles som omsettelige gratiskvoter, vil en større del av utslippreduksjonene tas gjennom nedleggelser og begrensninger i aktivitet enn i tekniske tiltak.

Tildeling av kvoter vederlagsfritt gir de kvotepliktige reduserte belastninger og kan bidra til å dempe omstillingskostnader og faren for nedleggelse av konkurranseutsatt industri. Det forutsetter imidlertid at kvotepliktige virksomheter ikke kan legge ned og selge kvotene fritt. Regjeringen foreslår derfor at det legges restriksjoner på videresalg av en del av kvotene som tildeles vederlagsfritt. St.meld. nr. 54 (2000-2001) åpner for å gi gratiskvoter til konkurranseutsatt virksomhet i 2008-2012 dersom utsiktene for deres konkurransesituasjon i begynnelsen av Kyotoperioden skulle tilsi at det er behov for dette.

Hovedtyngden av virksomheter som foreslås inkludert i kvotesystemet for 2005-2007 er utslippsintensive og konkurrerer på et globalt marked, noe som gjør at de kan være svært følsomme for økte kostnader knyttet til utslipp. Det vil sannsynligvis være færre land som innfører en stram bruk av klimapolitiske virkemidler for sin prosessindustri før 2008 enn etterpå. Dette tilsier isolert sett at det vil kunne være et større behov for å gi den industrien som i dag har fritak for CO₂-avgift gratiskvoter i et kvotesystem for 2005-2007 enn under Kyotoprotokollen i 2008-2012. Tildeling av kvoter må ha som formål å unngå at virksomhet som er lønnsomme med en internasjonal kvotepris i Kyoto-perioden, forhindres på grunn av særlig høye klimakostnader før 2008. Tildeling av kvoter vederlagsfritt vil på den måten kunne lette innføringen av et tidlig kvotesystem som inkluderer konkurranseutsatt industri.

Tildeling av kvoter må være i samsvar med ESAs retningslinjer for statsstøtte til miljøtiltak, som trolig vil kreve likebehandling av gamle og nye virksomheter. I tillegg vil det kunne være problematisk å tildele flere kvoter vederlagsfritt enn det som tilsvarer virksomhetens faktiske utslipp. I de nye retningslinjene er det ikke tatt inn eksplisitte regler om adgangen til å tildele kvoter vederlagsfritt. Tildeling av kvoter må på samme måte som nye avgiftsfritak notifiseres til ESA, som vil vurdere om tildelingsformen kan tillates. EU-kommisjonens godkjennelse av det danske og det britiske systemet kan indikere at også Norge vil få godkjent et system med kvoter tildelt fritt for vederlag. Et system der noen virksomheter får kvotene vederlagsfritt og andre må betale kan være problematisk etter statsstøtteregelverket. EU-kommisjonens forslag til kvotedirektiv legger opp til et system som utelukkende er basert på vederlagsfri tildeling for 2005-2007. Dersom dette direktivet blir vedtatt i sin nåværende form og blir ansett som relevant for Norge, vil staten neppe ha anledning til å ta betalt for kvotene ved tildeling til de kvotepliktige. For perioden fra 2008 legger Kommisjonen opp til at det skal være felles kriterier for tildeling i medlemslandene, men den har foreløpig ikke kommet med praktiske forslag til slike kriterier.

Ut fra en samlet vurdering legger Regjeringen opp til at kvotene for systemet i 2005-2007 tildeles uten vederlag. Den totale økonomiske belastningen på bedriftene blir da mindre. Siden de må kjøpe kvoter om de ikke klarer å realisere så store utslippsreduksjoner at de har tilstrekkelig med gratiskvoter, og kan selge overskytende kvoter om de gjennomfører større reduksjoner, vil de stå overfor et incentiv som motiverer dem til å gjennomføre tiltak. Tildelingsformen vil være med på å gjøre det mulig å realisere høyere priser i systemet uten å forårsake nedleggelser. Høyere priser gir industrien motiver til å realisere flere utslippsreduserende tiltak enn om alle måtte betale for kvotene og det settes et lavt gebyr ut fra hensynet til å bevare virksomhetene. Høyere priser gir imidlertid også virksomhetene incentiver til å nedlegge virksomhet ved å selge kvoter. Dette må også utformingen av systemet ta hensyn til.

Et system som kun er basert på vederlagsfri tildeling er i tråd med EU-kommisjonens forslag til kvotedirektiv og kvotesystemene som er gjennomført i andre land til nå. Regjeringen vil imidlertid understreke at det foreslåtte volumet på vederlagsfrie kvoter og tildelingsmåten ikke automatisk vil bli videreført for disse virksomhetene i et bredt kvotesystem under Kyotoprotokollen fra 2008, og at de virksomheter som i dag betaler CO₂-avgift også skal betale for kvotene når de innlemmes i kvotesystemet.

Stortinget uttalte i 1998 at de industrielle virksomhetene som i dag er fritatt for CO₂-avgift pålegges en utslippsreduksjon gjennom tildeling av kvoter, og at målet for denne reduksjonen skal være i størrelsesorden 30 prosent i forhold til 1990. Kvoteutvalget, jf. NOU 2000:1, antok at formuleringen kunne henspeile på et kvotesystem hvor de nevnte virksomheter samlet får tildelt en gratiskvote tilsvarende 70 prosent av samlede utslipp i 1990. Regjeringen vil at tildelingen av kvoter vederlagsfritt for perioden 2005-2007 skal ta utgangspunkt i en reduksjon på 20 prosent i forhold til 1990-nivå, og at det tas hensyn til nyetableringer, utvidelser og nedleggelser, jf. diskusjonen om samlet tilgjengelig antall kvoter i kapittel 4.3.

Kvoteutvalget anbefalte at eventuelle gratiskvoter bør tildeles ut fra historiske tall for utslipp. Et annet alternativ som ble vurdert var tildeling knyttet til de kvotepliktiges aktivitetsnivå. Utvalget mente imidlertid at historisk tildeling er å foretrekke. Det anførte at en slik tildelingsmetode bidrar til forutsigbarhet for næringslivet og er en administrativ enklere tildelingsform enn aktiviteskorrigert tildeling. I tillegg åpner den i liten grad for lobby-virksomhet. Kvoteutvalget ga ikke en klar anbefaling om hvilken basisperiode som bør velges. Utvalget fremholdt at en historisk tildeling bør baseres på en basisperiode med minst to år, og at tildelingen enten kan baseres på at bedriftene selv kan velge mellom minst to basisår, eller et gjennomsnitt av minst to år.

Aktuelle modeller for tildeling basert på historiske tall kan være enten å la de kvotepliktige få velge mellom 1990 og et senere år som basisår for sin tildeling, eller å tildele kvotene på basis av for eksempel gjennomsnittstall for perioden 1998-2000. Det vil også være mulig å bruke enda senere år i forhold til kvoteplikten i 2005. Ved å legge basis for tildelingen nær opp til den perioden kvotene gjelder for vil det bli en mindre skjev fordeling av vederlagsfrie kvoter mellom ulike bedrifter, enn om basisperioden settes lengre tilbake i tid. Dette vil også redusere muligheten for at enkelte bedrifter får kvoter som i sum overstiger faktiske utslipp i avregningsperioden, noe EU-kommisjonen har pekt på vil kunne være problematisk. Tildelingen må imidlertid ikke baseres på prinsipper som hindrer tiltak som reduserer eller eliminerer utslippene. Dersom det eksempelvis skulle bli mulig helt å erstatte bruk av kull med biomasse i en bedrift, vil enhver kvote som er tildelt fritt for vederlag, med nødvendighet overstige de faktiske utslippene i avregningsperioden.

Et system med kombinasjon av gratiskvoter og salg er ikke prøvet i forhold til EUs konkurranseregelverk. Dette kan være problematisk dersom noen bedrifter, eksempelvis de som er etablert etter et visst tidspunkt, må betale for alle kvotene, mens andre får tildelt kvoter vederlagsfritt. EU-Kommisjonen har i sin godkjennelse av kvotesystemet i Danmark krevd at nyetablerte bedrifter også må få tildelt kvoter fritt for vederlag.

Problematikken rundt tildeling av kvoter i et kvotesystem som dette vil prinsipielt være svært lik den som trekkes opp i kapittel 11 i St.meld. nr. 54. Den internasjonale konkurranselovgivningen gjennom EØS- og WTO-avtalene vil ha samme implikasjoner som i en situasjon under Kyotoprotokollen. Lik tildelingsmåte - enten auksjon/salg eller gratiskvoter til alle de kvotepliktige - vil kunne være mindre problematisk i forhold til EØS-regelverket enn et blandet system hvor noen virksomheter får kvoter vederlagsfritt og andre må betale. Regjeringen mener tildelingen til den enkelte kvotepliktige bør ta utgangspunkt i historiske utslipp slik Kvoteutvalget anbefalte. Regjeringen har merket seg at Næringslivets hovedorganisasjon også har foreslått en slik tildelingsmåte for kvotesystemet som skal gjelde fra 2008. I dette forslaget skal de aktuelle virksomhetene kunne velge mellom to basisår. Virksomheter som er etablert eller utvidet etter det siste basisåret kan imidlertid bli tildelt kvoter på grunnlag av normerte utslipp. Regjeringen ønsker en dialog med industrien for å utvikle en tildelingsmåte som er i samsvar med det samlede ambisjonsnivået for kvotesystemet og er akseptabel i forhold til ESAs retningslinjer for statsstøtte og WTOs regelverk. Regjeringen vil komme tilbake til tildelingsmåte i odelstingsproposisjonen om kvotesystemet.

Muligheten for omsetning av kvoter er avgjørende for bedriftenes incentiver til å redusere utslippene, og for kostnadseffektiviteten i kvotesystemet. En fullstendig fri adgang til å omsette gratiskvoter kan imidlertid øke faren for nedleggelser. Disse to hensynene må balanseres. Regjeringen legger derfor opp til at det knyttes restriksjoner til omsetteligheten for en andel av gratiskvotene for å motvirke nedleggelser, men at et tilstrekkelig antall gjøres omsettelige slik at incentivene til å gjøre tiltak beholdes. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til operasjonalisering av disse hensynene når den fremmer odelstingsproposisjonen om kvotesystemet.

4.6 Sparing av kvoter

Regjeringen legger opp til at det skal være adgang til å spare kvotene fra et år til et annet innenfor systemet fra 2005-2007, slik det også er adgang til fra 2008 under Kyotoprotokollen. En spareadgang er fordelaktig både fra et miljømessig synspunkt, fordi den kan forsinke utslippene, og fra et økonomisk synspunkt, fordi den gir større valgfrihet for de kvotepliktige. Regjeringen mener imidlertid at det ikke bør gis fri adgang til å spare kvoter fra et tidlig system inn i et system under Kyotoprotokollen. Spareadgangen fra perioden 2005-2007 til perioden 2008-2012 begrenses til kvoter som er godkjente i henhold til Kyotoprotokollen, og som dermed med sikkerhet vil kunne benyttes av landene til å oppfylle sin nasjonale utslippsforpliktelse under protokollen. Hverken EU eller andre land som har kvotesystemer ser ut til å legge opp til fri spareadgang for nasjonale kvoter fra tidlige systemer inn i et system under Kyotoprotokollen. Dette skyldes at både pris og tilgang på kvoter før 2008 kan være forskjellig fra situasjonen under Kyotoprotokollen, noe som blant annet kan gjøre det vanskeligere å overholde utslippsforpliktelsene og gi et unødig statsfinansielt tap. Disse problemene oppstår ikke for kvoter eller kreditter som har gyldighet under protokollen, og sparing av slike er uproblematisk. I det britiske systemet åpnes det imidlertid for at de kvotepliktige virksomhetene gis en begrenset spareadgang knyttet til utslippsreduksjoner i egen virksomhet, men denne kan avkortes dersom myndighetene ser det som nødvendig. Dette er imidlertid et system som er vesentlig annerledes enn det Regjeringen foreslår.

4.7 Felles gjennomføring i Norge

Regjeringen legger opp til at de kvotepliktige skal kunne få godskrevet utslippsreduksjoner som de gjennomfører hos enkelte typer virksomheter uten kvoteplikt innenfor det tidlige nasjonale kvotesystemet. Dette avgrenses til utslippskilder som enten ikke har noen ansvarlig eller som det kan være krevende og kostbart å tilordne en ansvarlig aktør. Regjeringen vil komme tilbake med en nærmere presisering av denne muligheten i odelstingsproposisjonen om kvotesystemet.

Dersom de kvotepliktige kan få godskrevet utslippsreduksjoner som de gjennomfører hos virksomheter uten kvoteplikt, såkalt felles gjennomføring, vil dette kunne gi større utslippsreduksjoner i Norge som følge av kvotesystemet. En slik mulighet vil også øke kostnadseffektiviteten i den samlede bruken av virkemidler, men den kan være i strid med prinsippet om at forurenser skal betale. En slik mulighet kan også gi uheldige incentiver fordi en potensiell vert for et slikt prosjekt vil ha motiver til å la være å begrense utslippene, siden hun kan selge utslippsreduksjoner til andre. Felles gjennomføring innenlands vil måtte vurderes i forhold til innføring av virkemidler som retter seg direkte mot utslippene, som bør være den primære tilnærmingen. Regjeringen mener at en adgang til felles gjennomføring må begrenses til tilfeller der det i praksis er umulig eller svært vanskelig å bruke andre virkemidler. Samtidig bør potensielle verter for slike prosjekter ha begrenset mulighet til å spekulere i dette på forhånd. Et område som synes godt egnet er nedlagte avfallsfyllinger som det er vanskelig å tilordne en ansvarlig.

Felles gjennomføring krever at det utvikles et regelverk for hvordan utslippsreduksjoner skal beregnes og verifiseres, og det må stilles strenge krav til dette. Det vil blant annet være behov for at det etableres en referansebane for hva utslippene ville blitt dersom prosjektene ikke gjennomføres. Resultater av prosjektene må basere seg på estimater av faktiske utslipp sett i forhold til disse referansebanene. Både referansebaner og beregnede utslipp vil måtte verifiseres av uavhengige institusjoner, fordi den som gjennomfører tiltaket har incentiver til å overdrive de utslippsmessige effektene av tiltaket. Dessuten vil myndighetene ha en kontrollfunksjon. Kostnadene ved å verifisere referansebaner og utslippsreduksjoner må bæres av de enkelte prosjektene. Internasjonalt har det vært arbeidet mye med hvordan disse funksjonene bør utformes i forbindelse med Den grønne utviklingsmekanismen, og Norge vil kunne trekke på dette arbeidet i utformingen av vårt nasjonale system.

Myndighetene vil måtte vurdere en godkjenningsordning (akkreditering) for virksomheter som skal verifisere utslippsreduksjoner, slik de britiske myndigheter gjør i tilknytning til innføring av kvotesystemet i Storbritannia.

Felles gjennomføring innenlands vil sikre at det gis markedsmessige incentiver til å gjennomføre rimelige tiltak i den grad disse ikke fanges opp av det øvrige virkemiddelapparatet. Det antas imidlertid at potensialet er begrenset.

4.8 Felles gjennomføring med andre land

Regjeringen legger opp til en samlet politikk som vil medføre at en vesentlig del av de utslippsreduserende tiltakene som er nødvendige for å nå utslippsforpliktelsen fra 2008 vil bli gjennomført i Norge og sikre at bruken av Kyotomekanismene fra 2008 blir et supplement til nasjonale tiltak. Regjeringen vil også åpne for at kvoteplikt i det tidlige kvotesystemet kan dekkes gjennom kvoter og kreditter som er godkjente under Kyotoprotokollen, og som dermed er godkjent for å dekke kvoteplikt i Kyotoperioden. Det vil redusere risikoen for at prisen i det norske systemet blir uforholdsmessig høy og påfører norske bedrifter unødvendig høye kostnader. Dermed vil prisforventningene for kvoter under Kyotoprotokollen ha stor betydning for prisdannelsen i det tidlige norske markedet og virke styrende på næringslivets investeringer.

Under Kyotoprotokollen gis det adgang til felles gjennomføring (prosjektbasert samarbeid) industriland imellom og mellom industriland og utviklingsland gjennom Den grønne utviklingsmekanismen. Felles gjennomføring representerer en sikkerhetsventil som kan bidra til at norske virksomheter ikke må betale en for høy kvotepris før 2008. Denne muligheten kan gi et bedre miljømessig resultat enn om taket blir overskredet og bedriftene istedet betaler straffegebyr. Kreditering av tiltak i utlandet vil kunne føre til at kvoteprisen i Norge blir lavere enn den ellers ville vært. Med en åpning for å kreditere Kyoto-kvoter i et tidlig kvotesystem, er det neppe grunn til å forvente vesentlig andre priser i et norsk kvotesystem for 2005-2007 enn for 2008-2012. Prisutviklingen for Kyoto-kvoter er drøftet i eget vedlegg til meldingen.

4.9 Kobling til andre lands kvotesystemer før 2008

Norge bør samarbeide med andre land om å utvikle et internasjonalt kvotemarked. Det norske kvotesystemet bør kunne kobles til andre lands tilsvarende systemer. En slik kobling forutsetter forutgående forhandlinger mellom landene og eventuelt EU, og kobling mellom systemene vil bare være aktuelt etter en grundig vurdering av de miljømessige og økonomiske konsekvensene av dette.

Kyotoprotokollen regulerer i prinsippet de relevante forholdene for kobling av ulike lands kvotesystemer fra 2008. Kobling av et norsk system mot andre lands kvotesystemer før 2008 vil normalt innebære at myndighetene godkjenner kvoter fra et annet land som gangbare i forhold til kvoteplikten i Norge og vice versa. Kobling av kvotesystemer uavhengig av Kyotoprotokollen vil altså medføre at land gjensidig godkjenner hverandres systemer, eller at samarbeidet formaliseres i en internasjonal avtale. Dette vil kreve en grundig vurdering av regelverket og virkningene i de enkelte tilfellene, og det vil kunne være aktuelt med forhandlinger. Slike prosesser vil kunne bli krevende.

Det vil være helt avgjørende at de samarbeidende parter har gjensidig tillit til at det samlede systemet gir de ønskede miljømessige resultatene. Et internasjonalt samarbeid om kvotesystemer kan basere seg på at de deltakende landene har en nasjonal utslippsbegrensning slik tilfellet er under Kyotoprotokollen, eller at begrensningen gjelder for enkelte sektorer som er inkludert i kvotesystemet. Det vil være en forutsetning at utslippsbegrensningene i kvotesystemene i disse landene gir en rimelig byrdefordeling mellom de deltakende landene. Det må også etableres gode systemer for registrering av kvoter, rapportering og overvåking av utslipp, felles gjennomføring, sparing samt sanksjonsapparater som er sammenlignbare.

Spesielt vil det være viktig at ikke ett av landene har et så lavt gebyr for overtredelse at det kan gi betydelige lekkasjer i systemet. Den maksimale prisen i kvotesystemet vil i prinsippet bli satt av overtredelsesgebyret i det landet hvor dette er lavest. Virksomhetene i dette landet vil derfor kunne selge alle sine kvoter til kvotepliktige i andre land til samme pris som overtredelsesgebyret. Dette vil også gi kapitalstrømmer til dette landet fra de andre landene i samarbeidet. Dersom overtredelsesgebyret settes så lavt at det er en betydelig sannsynlighet for at det kan bestemme prisen, bør det settes likt i de landene som deltar i systemet. Endelig bør land som allerede har koblet sammen sine kvotesystemer opptre samordnet i forhold til ytterligere utvidelser av systemet til flere sektorer eller land.