7 Styring, organisering og ledelse

7.1 Bakgrunn

Universitetene i Bergen, Oslo, Tromsø, Trondheim har et nasjonalt ansvar for å drive universitetsmuseer. Universitetsmuseene er underlagt universitetsstyrene, med ansvar og rettigheter på linje med fakultetene. Universitetsstyrene fastsetter selv strategien for institusjonens utdannings- og forskningsvirksomhet og annen faglig virksomhet. Museene har egne styrer med ni, ti eller elleve medlemmer. Bare to av museene har styreleder som er rekruttert utenfra universitetet. Alle museene har eksterne styremedlemmer.

Universitetsmuseene mottar bevilgninger via universitetene. Stortinget gjør således ikke et særskilt bevilgningsvedtak knyttet til universitetsmuseenes virksomhet. Departementet gir heller ikke føringer i tildelingsbrevene for hvor stor del av universitetsbevilgningen som skal videreføres til museene. Det er således opp til det enkelte universitet å fordele midler fra sin totalramme til universitetsmuseet. I tillegg til basisfinansiering tildeles midler til universitetene basert på resultater knyttet til utdanning og forskning. Universitetsmuseene omfattes av dette systemet. Basisfinansieringen utgjør størstedelen av inntektene til universitetsmuseene. Kunnskapsdepartementet har unntaksvis de senere årene øremerket midler til sikring, bevaring og digitalisering av universitetsmuseenes samlinger.

For de kulturhistoriske museene utgjør inntekter fra arkeologiske utgravinger store beløp på universitetsmuseenes inntektskapitler. Midlene dekker utgifter som følger av eksterne utgravingsoppdrag. For de naturhistoriske museene utgjør en relativt stor andel av inntektene eksternt finansiert FoU-virksomhet, særlig knyttet til naturforvaltningen. Universitetsmuseene har inntekter fra billettsalg, men med unntak av for Kulturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo utgjør dette en mindre del av inntektene.

Mål- og resultatindikatorer er viktige styringsvirkemidler for Kunnskapsdepartementet. I tildelingsbrevene til universitetene er det fastsatt mål- og resultatindikatorer for utdanning, forskning og formidling som også gjelder for universitetsmuseene. I tillegg til dette er det fastsatt egne mål om at universitetene skal ha ansvar for å bygge opp, drive og vedlikeholde museer. Et delmål er at universitetsmuseene skal sørge for god sikring og bevaring av museumssamlingene og bidra til digitalisering. Videre framgår at samlingene skal tilrettelegges for bruk i offentlig forvaltning og av den interesserte allmennheten.

7.2 NOU 2006: 8 Kunnskap for fellesskapet

7.2.1 Utvalgets syn

Utvalget mener det er viktig med bred ekstern representasjon i museumsstyrene, inkludert eksterne styreledere.

Utvalget peker på at opptil 80 % av universitetsmuseenes utgifter er bundet opp til lønn, sosiale utgifter og husleie, og at dette gir begrenset økonomisk handlingsrom.

Utvalget peker på at Museumsprosjektet er et eksempel på at en tydeligere styring og ledelse fra universitetene hadde vært ønskelig (se kapittel 6 om digitalisering). Evalueringen av Museumsprosjektet viser at forankringen i universitetsledelsen er for svak, og at det har medført problemer for administrasjonen og den faglige innretningen av prosjektet.

Utvalget skriver at det gjennom meldingsarbeidet har fått bekreftet Riksrevisjonens påpekning av svak styringskjede mellom universitetene og universitetsmuseene. De viser til at samtaler med universitetsledelsene peker i retning av svak interesse og liten vilje til aktiv ledelse av museene.

Spørsmålet om tilknytningsform var ikke en del av mandatet til utvalget. Utvalget mente imidlertid at dette var så vesentlig for universitetsmuseenes utvikling at de gav spørsmålet en sentral plass i innstillingen. Utvalget peker på at de viktigste fordelene med universitetstilknytningen er at den åpner for faglig samarbeid og nettverk og gir faglig legitimitet, og at museene kan fungere som formidlingsarena for universitetet. Videre gir tilknytningen økonomiske og administrative fordeler.

Utvalget peker på at tilknytningen åpner for prioritering av oppgaver som er meritterende innenfor universitetssystemet, på bekostning av de mer museumsspesifikke oppgavene som formidling og samlingsforvaltning.

Utvalgets flertall mener at fordelene med dagens tilknytning i større grad er muligheter enn realiteter. De mener at det vil ligge vesentlige fordeler i organiseringen av universitetsmuseene som randsoneinstitusjoner. Museene kan beholde bånd til universitetet som er en del av den faglige legitimiteten, samtidig som de blir mer uavhengige i forhold til prioriteringer og utviklingsmuligheter. Samtidig blir de som randsoneinstitusjoner ikke underordnet målbarhetskrav som er dårlig tilpasset museenes virksomhet.

Utvalgets mindretall ser at universitetsmuseene står overfor store utfordringer når det gjelder samlingsforvaltning og formidling. De mener at utfordringene først og fremst er en følge av svakheter ved styringsdialogen mellom departement og universitetet og mellom universitetsledelse og museum. De peker på viktigheten av arbeidet med mål- og resultatindikatorer for universitetsmuseene, samt betydningen av at universitetsmuseenes virksomhetsområder inngår i universitetenes strategiske dokumenter.

Utvalgets mindretall mener at utvalgets gjennomgang av universitetsmuseenes samlingsforvaltning og formidlingsoppgaver bekrefter behovet for tydelige finansieringsordninger. De peker på at museenes og universitetsinstituttenes forskning er viktig for forvaltningen av landets natur- og kulturarv. De mener også at forskningsmessig samarbeid og samordning lettere lar seg gjennomføre når universitetsmuseene inngår som en del av universitetet.

Mindretallet er bekymret for at en eventuell endring av universitetsmuseenes tilknytning til universitetene kan svekke forskningen ved museene og forsinke arbeidet med å finne konstruktive løsninger på universitetsmuseenes utfordringer.

7.2.2 Utvalgets anbefalinger

• Det bør etableres et tettere og mer forpliktende samarbeid mellom departementer med museumsansvar. Kultur- og kirkedepartementet bør invitere de berørte departementene til et årlig møte på høyt politisk og administrativt nivå for koordinering og samordning av den statlige museumspolitikken.

• universitetsmuseene bør gis tydeligere styringssignaler og rapporteringsverktøy

• universitetsmuseene bør ha bred ekstern representasjon, inkludert styreleder

• universitetsmuseene bør vurdere å innføre en finansieringsmodell som synliggjør samlingsforvaltning og formidling, med vekt på bevaring, basisutstillinger og digital formidling.

Utvalgets flertall anbefaler:

• universitetsmuseene bør organiseres med en annen tilknytning til universitetene enn dagens. Universitetsmuseenes oppgaver og ansvar som samfunnsinstitusjoner er ikke avhengig av tilknytningen til universitetene. Man bør vurdere hvorvidt universitetsmuseene kan legges inn under universitetenes randsoneaktiviteter

• universitetsmuseene bør i større grad inngå i Museumsreformens konsolideringsprosess.

Utvalgets mindretall anbefaler:

• universitetsmuseene spiller en avgjørende rolle i dokumentasjon av og forskning på natur- og kuturarv. Universitetsmuseene bør fortsette som aktive deltakere i det brede, tverrfaglige kunnskapsnettverket som finnes ved universitetsmuseene. Det må være en viktig utfordring for ABM-utvikling å aktivisere disse kunnskapsmiljøene til beste for museer med mindre vitenskapelig virksomhet

• behovet for konsolidering synes på det nåværende tidspunkt mindre for de fleste av universitetsmuseene enn tilfellet er for store deler av museumslandskapet for øvrig. Universitetsmuseene bør inngå i nasjonale og regionale nettverk som utvikles i forbindelse med museumsreformen. ABM-utvikling bør tilføres mer midler for å stimulere kunnskapsformidling og formidling på tvers av faglige og institusjonelle skiller i museumslandskapet.

7.3 Høringsuttalelsene

Flere høringsinstanser etterspør bedre koordinering og dialog mellom departementer med museumsansvar.

Flere sentrale instanser uttalte seg om tydeligere styringssignaler. Universitetet i Oslomente at Kunnskapsdepartementets budsjettmodell må justeres slik at basistildeling og resultat- og strategimidler omfatter en museumskomponent. NTNU mente at det var viktig at en formidlingskomponent bidrar til å fremme forskningsbasert formidling i form av utstillinger og læringsmateriell. Artsdatabankenpåpekte at det var behov for styringssignaler fra Kunnskapsdepartementet til museene om hva som forventes av dem i relasjon til Artsdatabankens oppgaver.

Universitets- og høyskolerådetog tre av universitetene mente at det var behov for kraftig rehabilitering av bygningsmassen og nybygg for at museene skulle kunne løse sine oppgaver tilfredsstillende.

En høringsinstans sluttet seg til utvalgets forslag om bredere og mer ekstern representasjon i museenes styrer.

Universitetet i Tromsø mente at de økonomiske anslagene i utredningen er underestimert.

Et flertall av høringsinstansene uttalte seg om tilknytningsform. Viktige høringsinstanser som Universitets- og høyskolerådet, universitetene, Kultur- og kirkedepartementet, Miljøverndepartementet, Riksantikvaren, Artsdatabanken, tjenestemannsorganisasjonene og Norsk Studentunion sluttet seg til mindretallets forslag om at universitetsmuseene fortsatt må være underlagt universitetene. Dette fordi en utskillelse over tid vil svekke museenes forskningsvirksomhet med klar negativ effekt for formidling, samlingsforvaltning og utgravingsvirksomhet, og med uheldige konsekvenser for deres internasjonale attraktivitet som forsknings- og formidlingsmiljø. Kultur- og kirkedepartementet mente at løsningen ligger i universitetssystemet selv, og at det er fullt mulig å utvikle de aktuelle universitetsmuseene til mer komplette museer, der innsamling, samlingsforvaltning, forskning og formidling utgjør et samspill. Vilkåret er at universitetene ser verdien av museumsvirksomheten som en naturlig og integrert del av sitt samfunnsansvar, og at rammevilkårene er til stede.

Museumsforbundet mente at en løsrivelse vil kunne svekke museenes vitenskapelige virksomhet og dermed også svekke arbeidet med å finne gode løsninger på de utfordringer som utredningen ellers skisserer. Universitetet i Oslo uttalte at universitetsmuseene er vitenskapelige miljøer som beriker og styrker den faglige virksomheten ved universitetene, og som nettopp ved sin universitetstilknytning også beriker og styrker den norske museumssektoren.

ABM-utvikling gav tilslutning til flertallets forslag om at universitetsmuseene må løsrives fra universitetene. Dette ble begrunnet med bedre forskningsbasert formidling, bredere perspektiv i forhold til faglige skillelinjer samt sterkere samhandling med øvrig museumssektor. Konsekvensene i forhold til museenes kjerneoppgaver ble ikke vurdert i uttalelsen. Forskningsrådet var positive til at endret organisasjonsmodell for universitetsmuseene ble utredet.

7.4 Departementets vurderinger

7.4.1 Tilknytningsform

De viktigste aktørene på området er klare i sine tilrådinger til Kunnskapsdepartementet: for at forskningen ikke skal svekkes, må universitetsmuseene fortsatt være underlagt universitetene.

Utvalgets flertall gikk inn for endret tilknytningsform begrunnet i organisatoriske forhold. Hvilke positive konsekvenser organiseringen i universitets randsone ville få i forhold til formidling, forskning og samlingsforvaltning, ble ikke drøftet. Høringsrunden gav heller ingen svar på dette. Mange av høringsinstansene pekte på at analyser og begrunnelser for organisering i universitetets randsone manglet.

Spørsmål om overføring av statlig eiendom, ansattes rettigheter, finansiering, forholdet til anbudsreglement osv. ble heller ikke vurdert. Overgang fra forvaltningsorgan til privat rettssubjekt er en tung prosess som kan føre til at det tar enda lengre tid å løse universitetsmuseenes utfordringer.

Med utgangspunkt i dette og høringsuttalelsene fra de viktigste samarbeidspartnerne har Regjeringen gått inn for at universitetsmuseene fortsatt organiseres som enheter under universitetene. Regjeringen forventer at universitetene ser verdien av å innbefatte museumsvirksomheten som en naturlig og integrert del av sitt helhetlige samfunnsoppdrag. Dette innebærer at både museene og universitetene ser nytten av tverrfaglig samarbeid. Dersom universitetsmuseene skal fungere som et desentralisert nasjonalmuseum for kulturhistorisk materiale fra før reformasjonen og naturhistorie med sentrale oppgaver innenfor forskning, samlingsforvaltning og formidling, gir dette en rekke styringsmessige utfordringer som må løses under dagens styringsmodell.

7.4.2 Statlig styring og koordinering

Universitetsmuseene har en viktig rolle i den offentlige forvaltningen av kulturminner og biologisk mangfold. For å utnytte og styrke deres kapasitet er det behov for å samordne en rekke oppgaver knyttet til forskning, forvaltning og formidling. Det at politikkutformingen og virkemidlene er spredt på flere departementer, og at universitetsmuseene er underlagt ulike universitetsstyrer, gir særskilte styringsutfordringer. Kunnskapsdepartementet mener at det er behov for å løse utfordringer knyttet til:

• samarbeid mellom berørte myndigheter

• Kunnskapsdepartementet s styring

• universitetenes interne styring av universitetsmuseene

• styring og ledelse ved det enkelte universitetsmuseum

• samarbeid mellom universitetsmuseene

Samarbeid mellom berørte myndigheter

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for universitetsmuseene og styrer disse gjennom universitetene. Miljøverndepartementet har det overordnede ansvaret for forvaltningen av kulturminner og biologisk mangfold. Universitetsmuseene har en nøkkelrolle for Miljøverndepartementet ved å framskaffe og tilgjengeliggjøre grunnlaget for en kunnskapsbasert forvaltning av Norges biologiske mangfold og i forhold til kulturminneforvaltningen. Kultur- og kirkedepartementet har ansvaret for en betydelig del av de museene i Norge som ikke er universitetsmuseer. Det er fra tid til annen behov for å samordne den statlige museumspolitikken. Kunnskapsdepartementet deler utvalgets syn på at det må etableres tettere og mer forpliktende samarbeid mellom departementer med museumsansvar. For å kunne styre universitetsmuseene på en god måte mener Kunnskapsdepartementet det er behov for faste møter mellom Kunnskapsdepartementet og departementer, direktorater og underliggende institusjoner som samarbeider med universitetsmuseene. Kunnskapsdepartementet vil ta initiativ til møter mellom Kunnskapsdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Miljøverndepartementet, ABM-utvikling, Artsdatabanken, Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren. Dialogen mellom de statlige instansene kan blant annet handle om nasjonale forskningssatsinger, kompetanse og kunnskapsbehov, digitalisering, samarbeidsrelasjoner under kulturminneloven og samarbeid mellom universitetsmuseene og museer underlagt ulike departementer.

Kunnskapsdepartementets styring

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvar for noen av de største museene i Norge. Kunnskapsdepartementet styrer universitetsmuseene gjennom universitetene. I henhold til universitets- og høyskoleloven skal universitetsstyret selv trekke opp strategien for institusjonen innenfor de rammer og styringssignaler som er gitt. Universitetsstyrene kan i utgangspunktet vektlegge universitetsmuseene slik de selv ønsker, innenfor rammene av loven. Departementet erkjenner at det påhviler spesielle utfordringer knyttet til styringen av museene. Styringsdialogmøtene mellom Kunnskapsdepartementet og universitetene er derfor viktige i forhold til departementets styring av universitetene og universitetsmuseene, enkeltvis og samlet.

Utvalget påpeker at det gjennom arbeidet med utredningen har fått bekreftet Riksrevisjonens påpekning av at styringskjeden kan styrkes mellom universitetsmuseene, universitetene og Kunnskapsdepartementet. Det viser til at samtaler med universitetsledelsene peker i retning av svak interesse og liten vilje til aktiv ledelse av museene. Som ledd i den samlede styringsdialogen tar departementet sikte på å avholde møter med universitetene og universitetsmuseene. Møtene kan legges opp med spesielt fokus på universitetsmuseene, der det også kan gis formelle styringssignaler.

Det er fastsatt felles mål og utarbeidet resultatindikatorer for universitetsmuseene knyttet til sikring, bevaring og digitalisering av samlingene. Dårlig samordning mellom universitetsmuseene vanskeliggjør rapporteringen til departementet. Kunnskapsdepartementet vil jobbe videre med indikatorene og forbedre disse, samtidig som det vil arbeide med en bedre samordning av rapportering til departementet. I løpet av 2008 vil departementet innkalle universitetene til et eget møte om dette.

Kunnskapsdepartementet vil opprette særskilte insentiver for å styrke forsknings- og formidlingsvirksomheten ved universitetsmuseene. Kunnskapsdepartementet vil be Norges forskningsråd om å utarbeide en nasjonal FoU-satsing rettet inn mot universitetsmuseene. Satsingen skal sikre arbeidsdeling og fremme samarbeid ved universitetsmuseene, mellom museer, med fakultetene ved universitetene og med øvrige forskningsmiljø nasjonalt og internasjonalt. Videre er det behov for at formidlingsvirksomheten ved universitetsmuseene prioriteres høyere. Kunnskapsdepartementet vil opprette et særskilt økonomisk insentiv for å styrke denne delen av virksomheten. Universitetsmuseene har ikke i tilstrekkelig grad prioritert utstillingsvirksomheten. For å fremme denne og for å stimulere til mer samarbeid mellom museene vil Kunnskapsdepartementet sette av egne midler til vandreutstillingsvirksomhet. Se for øvrig omtale under kapittel 5 om formidling.

Universitetenes interne styring av universitetsmuseene

Riksrevisjonen har påpekt utfordringer i forhold til universitetenes styring og ledelse av universitetsmuseene. Universitetsmuseene er i varierende grad omtalt i universitetenes strategiske planer. Kunnskapsdepartementet vil påpeke at universitetsmuseene er en viktig del av institusjonens samlede ressurser når det gjelder forskning, og derfor bør være integrert i en helhetlig strategi. Universitetsmuseene kan være et viktig virkemiddel for å gjennomføre universitetenes strategier for allmennrettet formidling, og i den sammenheng bør universitetene være tydeligere på å benytte seg av universitetsmuseenes kompetanse. Kunnskapsdepartementet vil i tildelingsbrev legge føringer om at universitetsmuseene i større grad integreres i universitetenes styringsplaner, og at museenes forskning og samlingspolicy bør være forankret og integrert i universitetenes plandokumenter for forskning.

Styring og ledelse ved det enkelte universitetsmuseum

Det er behov for tydelig ledelse og faglige strategier og prioriteringer innenfor det enkelte universitetsmuseum. For å fremme forskningsaktiviteten og forskningssamarbeidet ved det enkelte museum vil Kunnskapsdepartementet legge føringer i tildelingsbrev om at universitetsmuseene må utvikle klare planer for FoU-arbeidet og styrke sin forskningsledelse. Se for øvrig omtale under kapittel 3 om forskning.

Utvalget anbefaler at universitetsmuseenes styrer bør ha bred ekstern representasjon, inkludert styreleder. Universitetsstyrene fastsetter selv virksomhetens interne organisering på alle nivåer. Alle universitetene har opprettet egne styrer for universitetsmuseene. Universitetsstyret kan selv fastsette sammensetning av styret, men er bundet av universitets- og høyskolelovens § 4 – 4 (1) som bestemmer at studenter skal ha minst 20 % av medlemmene i alle kollegiale organ som tildeles beslutningsmyndighet. Videre må organiseringen sikre at de ansatte og studentene blir hørt.

Andelen eksterne styremedlemmer varierer mellom museene. Universitetsmuseene har utfordringer knyttet til både forskning, forvaltning og formidling. Formålet med styrene er å trekke opp strategien for virksomheten og sørge for at den holder høy kvalitet. Kunnskapsdepartementet støtter utvalget i at det er nødvendig med bred ekstern representasjon i styrene. Ekstern representasjon kan tilføre styrene kompetanse som kommer i tillegg til den som allerede finnes ved museene.

Samarbeid mellom universitetsmuseene

Universitetsmuseene fungerer samlet sett som et desentralisert nasjonalmuseum for naturhistorisk og kulturhistorisk materiale fra før reformasjonen. Ansvaret for å bygge opp, drive og vedlikeholde museer framgår av universitets- og høyskolelovens § 1 – 4. Universitetsmuseene har en sentral faglig rolle i den offentlige forvaltningen av kulturminner og biologisk mangfold. Det er behov for samordning av oppgaver knyttet til standardisering og tilgjengeliggjøring av data, standardisering av rapporteringssystemer, formidling og forvaltning. Videre er det ved oppretting av et nasjonalt digitalt universitetsmuseum behov for å klargjøre universitetsmuseenes ansvar. Kunnskapsdepartementet tar sikte på å fremme stortingsproposisjon høsten 2008 med endringer i universitets- og høyskoleloven, slik at departementet får hjemmel til å i forskrift klargjøre universitetsmuseenes ansvar.

7.5 Tiltak

Styring, samarbeid og ledelse

• For å styrke samarbeidet mellom berørte myndigheter vil Kunnskapsdepartementet ta initiativ til et årlig møte mellom Kunnskapsdepartementet og departementer, direktorater og underliggende institusjoner som samarbeider med universitetsmuseene.

• Etatsstyringsmøtene mellom Kunnskapsdepartementet og universitetene er viktige møter i forhold til departementets styring av universitetene og universitetsmuseene. I tillegg til etatsstyringsmøtene vil Kunnskapsdepartementet innføre egne møter mellom departementet, universitetsledelsene og universitetsmuseene.

• Kunnskapsdepartementet vil jobbe videre med indikatorene for sikring, bevaring og digitalisering ved universitetsmuseene og forbedre disse. Departementet vil samtidig arbeide med en bedre samordning av rapportering til departementet. I løpet av 2008 vil departementet innkalle universitetene til et eget møte om dette.

• Kunnskapsdepartementet vil innføre særskilte insentiver for å styrke forsknings- og formidlingsvirksomheten ved universitetsmuseene. Dette vil være et strategisk forskningsprogram, økonomiske insentiver for formidlingsvirksomheten og avsetting av egne midler på statsbudsjettet til utstillingsvirksomhet.

• Kunnskapsdepartementet vil legge føringer i tildelingsbrev om at universitetsmuseene i større grad må integreres i universitetenes styringsplaner.

• Kunnskapsdepartementet vil legge føringer i tildelingsbrev om at universitetsmuseene må styrke sin forskningsledelse og utvikle planer og programmer for forskningen.

• Kunnskapsdepartementet støtter utvalget i at det er nødvendig med bred ekstern representasjon i styrene.

• Kunnskapsdepartementet vil klargjøre samarbeid og arbeidsdeling mellom universitetsmuseene i en egen forskrift til universitets- og høyskoleloven.