Innledning

Det er nesten tjue år siden sist Stortinget ble forelagt en egen melding om hovedlinjene i utenrikspolitikken. Regjeringen varslet tidlig i inneværende stortingsperiode ønsket om å legge fram en stortingsmelding som drøfter hvordan globalisering og geopolitisk endring utfordrer Norges interesser i verden og hovedlinjer i utenrikspolitikken. Denne meldingen innleder siste fase i en omfattende serie med studier, publikasjoner og møter landet rundt i regi av prosjektet «Refleks – norske interesser i en globalisert verden» (Refleksprosjektet). Meldingen trekker blant annet på analyser og konklusjoner fra Refleksprosjektets grunnlagsrapport «Norske interesser – Utenrikspolitikk for en globalisert verden» som ble utgitt i september 2008.

Det er stor interesse for utenrikspolitikk i Norge. Til enhver tid foregår det en bred og engasjert debatt der media, forskningsmiljøer, privatpersoner og ulike politiske miljøer deltar aktivt. Utenriksdepartementet avholder og støtter årlig mer enn hundre åpne møter med deltakelse fra en lang rekke norske samfunnsaktører. Det bevilges midler til et mangfold av organisasjoner som engasjerer befolkningen i debatt om utenriks- og utvik­lingspolitikk. Stortinget drøfter to generelle utenrikspolitiske redegjørelser hvert år, europaspørsmål ved en rekke korsveier, og budsjetter, andre meldinger, proposisjoner og enkeltsaker i ulike sammenhenger.

Målet med Refleksprosjektet har vært å stimulere til en offentlig debatt og analyse av norsk utenrikspolitikk. Behov for åpenhet om det norske samfunnets internasjonale utfordringer og utenrikspolitiske dilemmaer, og ønsket om involvere og engasjere nye grupper, har stått sentralt i prosjektet.

Meldingens sentrale motivasjon er at globalisering og geopolitisk endring siden 1990 stiller norske interesser og forvaltningen av norsk utenrikspolitikk overfor nye og krevende utfordringer. Den er også et uttrykk for at Regjeringen tillegger åpenhet, analyse og debatt om utenrikspolitiske spørsmål stor verdi. Jo større global kompleksitet og endring, desto større behov for forankring og legitimering av utenrikspolitikken i det offentlige rom. Ikke minst i tilfeller der dilemmaer og konflikter mellom ulike interesser, og mellom interesser og verdier, utfordrer Norges linje i viktige utenrikspolitiske spørsmål.

På denne måten bidrar meldingen til Regjeringens samlede analyse og drøfting av hvordan globalisering og geopolitisk endring utfordrer det norske samfunnet. Mange av politikkområdene er nærmere beskrevet i andre dokumenter og styringsinstrumenter. Målet her er å bidra til fokus på og refleksjon rundt sentrale utviklingstrekk. Meldingen er den overgripende utenrikspolitiske delen av det vi kan kalle «Regjeringens globaliseringsprosjekt.»

Utenriksdepartementet har nylig lagt fram tre andre meldinger, henholdsvis St.meld. nr. 13 (2008 – 2009) Klima, konflikt og kapital – Norsk utvik­lingspolitikk i et endret handlingsrom, St.meld. nr. 10 (2008 – 2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi og St.meld. nr. 9 (2007 – 2008) Norsk politikk for forebygging av humanitære katastrofer. Tilsvarende er St.meld. nr. 9 (2008 – 2009) Perspektivmeldingen 2009 fra Finansdepartementet, St.prp. nr. 48 (2007–2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier fra Forsvarsdepartementet, St.meld. nr. 18 (2007 – 2008) Arbeids­innvandring fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, St.meld. nr. 7 (2008 – 2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge fra Nærings- og handelsdepartementet, St.meld. nr. 34 (2006 – 2007) Norsk klimapolitikk fra Miljøverndepartementet og St.meld. nr. 14 (2008 – 2009) Internasjonalisering av utdanning fra Kunnskapsdepartementet, alle viktige elementer i Regjeringens samlede innsats for å møte globaliseringens utfordringer.

Den foreliggende meldingen har et langsiktig strategisk perspektiv. Den trekker veksler på de ovennevnte og andre kilder til kunnskap om framtidens utfordringer for Norge. Både de nevnte og en rekke andre departementer har deltatt aktivt i arbeidet med meldingen.

Norske interesser og globalisering

Meldingen løfter fram et tydeligere fokus på ivaretakelse av norske interesser i møte med en stadig mer kompleks og uforutsigbar verden. Utenrikspolitiske «interesser» er en sammensatt størrelse som har vært gjenstand for mye akademisk og politisk debatt. Men selve fundamentet ligger mer eller mindre fast. De grunnleggende interessene omfattes av bred politisk enighet og endrer seg ikke mye over tid. De ivaretas gjennom en politikk som søker å fremme det norske samfunnets velferd, sikkerhet og grunnleggende politiske verdier.

De siste tjue årene har vi opplevd store endringer med hensyn til hvordan norske interesser utfordres og best kan ivaretas gjennom utenrikspolitikken. Endringene omfatter også hvilke utenrikspolitiske redskaper som kan ivareta norske interesser. Den viktigste grunnen til dette, og den største forandringen, skyldes brede og dyptgripende globaliseringsprosesser og et nytt og mer skiftende geopolitisk og geoøkonomisk landskap i verden. En tydeligere bevissthet om interessebegrepet er derfor av betydning for evnen vår til å formulere klare mål for utenrikspolitikken.

De viktigste endringene siden 1990 kan oppsummeres som følger:

• Omfattende globalisering, der suverene stater utfordres av overnasjonale og transnasjonale prosesser og aktører. Prosessene drives fram av en kombinasjon av bevisste politiske valg og strukturelle utviklingstrekk. Disse omfatter revolusjonerende teknologisk endring, økonomisk liberalisering og et voksende kulturelt og ideologisk mangfold.

• Et geo- og sikkerhetspolitisk landskap som på drøye tjue år har gått fra supermaktrivalisering mellom USA og Sovjetunionen, via en unipolar orden dominert av USA til en i dag stadig mer multipolar orden der gamle og nye stormakter konkurrer om økonomisk og politisk makt og innflytelse.

• Staten er fortsatt verdenspolitikkens hovedaktør, men samtidig har antall aktører i internasjonal politikk økt betraktelig. Måten ulike typer aktører forholder seg til hverandre på blir stadig mer kompleks. Dette krever en politisk gjennomtenkning av strategier, allianser og konkrete utenrikspolitiske virkemidler.

• Klimaendringene truer grunnlaget for bærekraftig utvikling og preger i økende grad dagsordenen i internasjonal politikk.

Alle disse utviklingstrekkene fordrer en fornyet forståelse av hvordan norske interesser og norsk samfunnsutvikling henger sammen med og forholder seg til internasjonale utviklingstrekk. «Norske interesser» er enkle å etablere, og det er i tråd med lange norske tradisjoner politisk ønskelig å skape enighet om dem. Men vektleggingen av ulike interesser, de utfordringer disse møter, og forvaltningen av utenrikspolitikken for å ivareta Norges interesser, er allikevel noe som er og bør være gjenstand for vedvarende politisk debatt og faglig årvåkenhet.

Meldingens oppbygning

Meldingen drøfter tre overgripende spørsmål som gjenspeiles i meldingens tre hoveddeler:

1. Hvordan utfordres norske interesser av globale endringer og utviklingstrekk?

2. Hvordan kan utenrikspolitikken best ivareta norske interesser i en verden kjennetegnet av globalisering og geopolitisk endring?

3. Hvilke nye krav til virkemidler og forvaltning av utenrikspolitikken stiller dagens, og framtidens, globale landskap Norge overfor?

Det første spørsmålet (meldingens del 1) besvares gjennom ti enkeltkapitler. Hver enkelt av disse drøfter hvordan sentrale utviklingstrekk utfordrer og skaper muligheter og handlingsrom for norske interesser på ulike tematiske områder.

Meldingens andre del er en gjennomgang av hvordan norsk utenrikspolitikk besvarer utfordringene og griper tak i mulighetene som er beskrevet i meldingens første del. Denne gjennomgangen består av seks sentrale interesseområder; sikkerhet, engasjement, økonomi og velferd, energi, miljø og klima og global organisering.

Meldingens tredje del tar for seg hvordan utfordringene fra globaliseringen og de utenrikspolitiske prioriteringene bør møtes på forvaltningsnivå. Hovedpoenget her er at globaliseringen krever en sterkere grad av utenrikspolitisk helhetstenkning og samordning mellom departementene, og større åpning vis-à-vis offentligheten og det omkringliggende samfunnet.