Del 1
Utfordringer for norske interesser

1 Globaliseringen utvider norske interesser

I omtrent førti år, mellom 1948 og 1989, definerte den kalde krigens ideologiske og territorielle rivalisering mellom USA og Sovjetunionen grunnbetingelsene for norsk utenrikspolitikk. I dag må den norske utenrikspolitikkens sentrale premisser og utfordringer fortsatt defineres av geografi og ressurser, spesielt i nordområdene. Men vi utfordres også i raskt økende grad også av globalisering og geopolitisk endring. Dette stiller Norge overfor en rekke nye spørsmål, og utfordrer våre måter å tenke på utenrikspolitikk. Tradisjonelt har utenrikspolitikk dreid seg om å forvalte et nasjonalt samfunns interesser overfor omverdenen. Det blir nå stadig vanskeligere å definere presise økonomiske, sosiale, kulturelle og teknologiske grenser vis-à-vis omverdenen når samfunnets interesser skal ivaretas.

Det finnes mange definisjoner og forklaringer på hva vi mener med globalisering. Globalisering er en sammensatt historisk utviklingsprosess. Det handler om deregulering av internasjonale finansmarkeder og valutatransaksjoner, satellitter og fiberoptiske kabler, internett, internasjonalisering av forbruksvaner og kosthold, en global kunnskaps- og nyhetsindustri, internasjonale traktater og regimer og universalisering av menneskerettigheter. Mange legger vekt på ideologiske aspekter som liberalisering og vestliggjøring. Andre betoner internasjonalisering, universalisering og av-territorialisering. I denne meldingen legges det til grunn at globaliseringen omfatter prosesser og aktører som går på tvers av nasjonale grenser og dermed utfordrer suverene stater. Meldingen tar høyde for at dette er en langvarig og kompleks utviklingsprosess som skjer på en rekke ulike samfunnsområder samtidig, og at dette ikke er en rettlinjet utvikling.

Globalisering innebærer helt konkrete endringer som hver enkelt av oss er i nærkontakt med nesten hele tiden. Vi opplever den gjennom vareutvalget i dagligvarebutikker, prisen på kinesiskproduserte DVD-spillere, opphavslandet for klærne vi har på oss, eller kanaltilbudet på fjernsynet og de mest brukte lenkene på PCen vår. På felt etter felt har territorielle landegrenser mistet, eller i alle fall svekket, sin rolle som utenrikspolitisk styringsinstrument.

Samtidig har globaliseringen lengre historiske røtter. Utenrikspolitikken har lenge foregått i et verdenssamfunn i betydningen av at økonomi, kultur, kommunikasjon og politikk har strukket seg ut over nasjonalstatens formelle grenser. Selv det internasjonale systemet av suverene stater som vi tar for gitt, er egentlig resultat av en langvarig globaliseringsprosess. Det samme gjelder revolusjonen i informasjonsteknologi som gir oss muligheten til å oppleve begivenheter og kriser hvor som helst på jorden med mindre enn tre sekunders forsinkelse. Dette er ikke noe som har oppstått plutselig. Den globale medievirkeligheten er et produkt av en lang internasjonaliseringsprosess som har beveget seg i stadige teknologiske rykk og napp fra den første telegrafen i 1843, via telefonkabler, trådløse radiosignaler og satellitter, og til den første fiberoptiske kabelen ble lagt over Atlanterhavet i 1988.

Internasjonalisering er derfor ikke et nytt fenomen. Mye av det som i dag omtales som globalisering, er prosesser som har pågått over svært lang tid. I Europa har EU (inklusive EØS) de siste tiårene stått for en stor del av integrasjonen mellom forskjellige lands samfunn. Denne»europeiseringen» er et særfenomen i verdensmålestokk. Globalisering må i de europeiske landene i stor grad forstås innenfor denne spesifikke europeiske rammen.

Globalisering er likevel noe mer og dypere enn internasjonalisering. Den bør ikke sidestilles med tidligere tiders økende gjensidig økonomisk avhengighet mellom land. Gjensidig avhengighet betyr at båndene mellom samfunn gradvis blir flere og tettere. Globalisering betyr at båndene er blitt så mange og tette at samfunnssystemer på ulike felt i praksis smelter sammen, at grensene mellom land på viktige samfunnsområder er nesten usynlige, og at det derfor ikke lenger gir mening å snakke om samfunn som økonomisk, sosialt eller kulturell atskilte og selvstendige enheter. Politiske vedtak som gjelder bare i ett land, kommer i stadig flere sammenhenger til kort for å styre samfunnsutviklingen. Globalisering er internasjonalisering i «n’te potens». Globaliseringen stikker dypere enn politikk. Den omformer hele samfunnet.

1.1 Staten og globaliseringen

Globaliseringen kaster om på mye, men man bør være forsiktig med å overdrive alt det «nye», eller å ta for hardt i med hensyn til å skille dagens globaliseringsprosesser fra liknende endringer tidligere i historien. Poenget er at globalisering omformer og bryter ned grenser omkring og innenfor samfunnet vi lever i, at dette skjer raskere og på mange flere samfunnsområder enn noen gang tidligere, og at konsekvensene og innvirkningen på folks daglige liv er langt større enn før.

At globaliseringen visker bort grensene mellom ulike land og samfunn vil ikke si at statene er i ferd med å dø ut, eller at nasjonale symboler, perspektiver og interesser, eller lokal tilhørighet, forsvinner. De fleste av nasjonalstatens grunntrekk består. Det dreier seg om formell suverenitet, nasjonal lovgiving, grenseovervåkning, framdyrking av nasjonale, regionale og lokale særtrekk og kultur, frivillighet med hensyn til medlemskap i internasjonale organisasjoner, og inngåtte avtaler og traktater. De aller fleste av FNs knapt 200 medlemsstater har full rett og mulighet til å kutte forbindelsene med omverdenen. Og fortsatt bruker en hel del land på ulike måter grenser som utenrikspolitisk styringsinstrument. Ekstreme eksempler er Nord-Korea og militærjuntaen i Burma som de senere år en rekke ganger har kuttet internettforbindelsen med omverdenen.

Populære forestillinger om at globalisering innebærer en svekkelse av nasjonalstaten, er ikke dokumentert. Til dels er det tvert om. Ser man utviklingen i et historisk perspektiv er globalisering i betydelig grad et resultat av aktiv og vedvarende promotering fra stater, knyttet til bevisst og ønsket liberalisering av nasjonale og internasjonale markeder. En rekke av de landene som har vært mest fordypet i den globale utviklingen, er også blant de landene der staten har styrket seg mest de siste tiårene. Den såkalte globaliseringsindeksen som hvert år utarbeides av A.T. Kearney og Carnegie Endowment for International Peace understreker dette. Samtlige av de femten landene som er mest økonomisk, sosialt, teknologisk og politisk globalisert, er land som scorer høyt med hensyn til velfungerende statlige sektorer og sterk statsmakt. (Norge lå i 2007 på syttende plass på denne globaliseringslisten.)

Innenfor de aller fleste kunnskapsmiljøer og politiske miljøer er det etter hvert blitt allment akseptert at staten spiller en helt sentral rolle i den økonomiske globaliseringen. En velfungerende stat har vist seg nødvendig også for å få i gang og opprettholde et velfungerende marked. På en lang rekke områder forutsetter framveksten av en global integrert økonomi staten som en betydelig aktør, noe som ikke minst har vært synlig i den aktive rollen statlige myndigheter i mange land har påtatt seg i å bekjempe finanskrisen. Erkjennelsen av statens nødvendige rolle innenfor et globalt samfunn har også kommet tydelig til uttrykk innenfor bistands- og utviklingspolitikken. Tiltak for å styrke og videreutvikle statsapparatet i utviklingsland, og å forhindre svekkelse og oppløsning av stater, har fått økt vekt i denne delen av utenrikspolitikken.

Flere utviklingstrekk de siste årene understreker staten og statlige aktørers tyngde og relevans i utenrikspolitikken. Mens lave oljepriser i 1990-årene ga store multinasjonale oljeselskaper (og deres vertsland) muligheter til å diktere pris- og investeringsvilkår, har høye oljepriser inntil høsten 2008 gitt en rekke energirike land betydelig økt makt og selvstendighet vis-à-vis internasjonale oljeselskaper. Russland, Venezuela, Algerie og Bolivia er eksempler på land hvor ressursnasjonalismen nå står sterkt. Tilsvarende rammer dagens finanskrise private finansinstitusjoner som inntil nylig hadde betydelig innflytelse i internasjonal økonomi. Statene utfordres også, men krisen øker utvilsomt statens legitimitet som vertsland og regulator av nasjonale så vel som internasjonale finansinstitusjoner.

1.2 Globaliseringen utfordrer Norge

Globalisering innebærer at det norske samfunnet er fordypet i, og vevd sammen med, omverdenen. Den skaper en lang rekke avgjørende sammenhenger mellom samfunnsutvikling i Norge og i svært mange land andre steder i verden. Noe av dette tar vi helt for gitt. Vi er for eksempel innforstått med at det å snakke om «det norske samfunnet» som en selvstendig enhet ikke gir mening stilt overfor globale miljøutfordringer, atomulykker, kriger mellom stormakter eller faren for utbrudd av globale sykdomsepidemier. Men i en høyt globalisert verden dreier det globale skjebnefellesskapet seg om langt mer enn håndtering av felles trusler og globale kriser. Samfunnsinstitusjonene og samfunnsutviklingen over hele verden er tett sammenvevd og forutsetter hverandre for å kunne eksistere. Her er noen eksempler:

Norsk sikkerhet

Afghanistan er en illustrasjon på hvor nært Norge i dag er flettet sammen med andre land og hvordan hendelser langt borte over tid kan få store konsekvenser. ISAF-operasjonen i Afghanistan – som opererer med et mandat fra FNs sikkerhetsråd – er NATOs viktigste engasjement, og NATO er ankerfestet for Norges territorielle sikkerhet. Afghanistan framstår derfor i 2009 som en av Norges viktigste sikkerhetspolitiske arenaer. Utviklingen i landet har innvirkning på Norge, både direkte via krigens betydning for NATOs framtidige utvikling, opiumsproduksjon, soldater og deres familie, og norsk partipolitikk og meningsmålinger, og indirekte via utviklingen av radikale islamistiske grupperinger og framtidig terroraktivitet. For få år siden var det få som forutså den betydning Afghanistan har fått for verden og for Norge.

Norge og klimaendringene

Det er vanskelig å tenke seg noe område der de globale sammenhengene er mer åpenbare, og grensene mellom nasjonale samfunn mindre relevante, enn når det gjelder klimautfordringen. Industrialiserte land har i stor grad skapt problemet, men råder ikke alene over ressursene og makten til å løse det. Det er utviklingslandene, ledet an av Kina og India, som dominerer framtidens utslippsscenarier. Ubalansen mellom historisk ansvar og muligheter for å løse klimaproblemene gjør dette krevende og illustrerer en hovedutfordring for beslutningsevne i det internasjonale samfunnet. Norsk troverdighet og suksess i klimapolitikken er avhengig av effektive globale samarbeidsmekanismer. Norge har stor interesse av å styrke det globale forhandlingsmaskineriet på klima, samtidig som norske oljeinteresser utfordrer og utfordres av framtidige klimaregimer.

Norge og globale helseutfordringer

I dag blir det stadig klarere at en verdensomspennende epidemi – eller den aller verste varianten, en pandemi – i ytterste instans handler om norsk sikkerhet, velferd og derfor ivaretakelse av sentrale norske interesser. Globaliseringens samtidighet gjør oss ekstra sårbare overfor utbredelsen av smittsomme sykdommer som vi har dårlig vern mot, enten det er multiresistent tuberkolose eller en kommende influensapandemi. Virus og bakterier har aldri kjent landegrenser, og smittsomme sykdommer kan nå bringes jorden rundt på få timer. Beredskap, forebygging og vaksineutvikling er derfor viktigere enn noen gang. I dette arbeidet som alle har interesse av ligger mange grunnleggende verdier knyttet til rettigheter, rettferdighet og økonomisk utvikling. Norge har for eksempel støttet kvalitetssikring av medisinske laboratorier i Indonesia under konvensjonen mot biologiske våpen. Dette fordi fungerende og pålitelig medisinsk beredskap er viktig for å motvirke slike trusler, selv om tiltaket åpenbart også har en bredere nytteverdi.

Norges strategiske posisjon og Midtøsten

En ytterligere illustrasjon er knyttet til Midtøsten. På en rekke områder vil den politiske, sosiale og økonomiske utviklingen i Midtøsten i årene som kommer virke direkte inn på Norge. Noe av dette er ganske åpenbart, og er knyttet til enkle sammenhenger mellom stabilitet og utvikling i Midtøsten på den ene siden og oljepriser eller rekruttering til terrorgrupperinger og radikalisering av religiøse motsetninger på den andre. Men sammenhengene er også mer intrikate. For eksempel vil Midtøstens framtid kunne være styrende for Norges strategiske posisjon og utsatthet. Vedvarende høy usikkerhet, uroligheter i oljeproduserende land, og en eventuell spredning av konflikten i Irak, vil kunne øke den globale konkurransen om knappe energiressurser, forsterke interessen og behovet for å utvinne ressurser i nordområdene, og derfor påvirke Norges utsatthet og posisjon. Tilsvarende går det i dag en linje mellom klimaet og spenningen i det norske samfunnet med hensyn til ulike religioner og kulturer, og religiøse og politiske grunnforhold i Midtøsten. Den såkalte karikaturstriden i 2006 er et eksempel. Opptøyer i Oslo i januar 2009 i forbindelse med situasjonen i Gaza en annen. Følelsen av ekskludering og rekruttering av unge europeiske muslimer til radikale politiske grupperinger etter 11. september 2001 er et annet.

Norsk velferd

En annen global sammenheng finner man i tilknytning til det norske boligmarkedet. En stor andel av befolkningen i Norge velger å eie egen bolig, og finansierer kjøpet gjennom lån. De siste års lave rente har gjort det billig å ha lån, men samtidig bidratt til stor etterspørsel etter og kraftig prisvekst på boliger. Da renten i 2008 skjøt i taket, bidro det til at boligmarkedet nesten stoppet opp, og prisene faller fortsatt inn i 2009. Ettersom Norge har valgt å styre renten etter inflasjonen, vil prisen på importerte varer påvirke renten direkte. Denne koplingen har blitt særlig aktuell de siste årene fordi et raskt voksende volum av billige varer fra Kina har holdt prisveksten i Norge nede og dermed også renten lav. I Kina kan man produsere rimelige varer fordi man har stor tilgang på billig arbeidskraft fra distriktene. Uten den rimelige arbeidskraften i Kina, ville prisveksten og dermed renten de siste årene nok vært høyere i Norge, noe som igjen ville dempet prisøkningen på boliger her i landet. Hvem akkurat denne virkningen av den økte importen fra Kina gavner er ikke entydig, men det viser at boligprisen i Norge henger sammen med tilstrømming av arbeidstakere fra distriktene til de industrialiserte områdene i Kina. Tilsvarende vil selv andre små endringer, skjevheter og reaksjoner knyttet til den kinesiske samfunnsutvikling kunne ha omfattende konsekvenser.

Norske næringsinteresser og engasjementspolitikk i konflikt?

I 2008 kom mer enn 50 prosent av norske eksportinntekter fra utvinning av olje og gass på norsk sokkel. Det er sannsynlig at Norges avhengighet av petroleumsressurser vil fortsette. Men det politiske bildet vil likevel endre seg, fordi en gradvis økende andel av inntektene vil baseres på utvinning i land i Asia og Afrika som har åpnet opp sine sokler for internasjonal olje- og gassaktivitet. Aserbajdsjan, Iran, Libya, Algerie, Nigeria og Angola er allerede åsted for betydelig aktivitet. Denne utviklingen stiller det norske samfunnet overfor mange nye og kompliserte utfordringer. Regionale utvik­lingstrender i Afrika, globaliseringens sideeffekter, lokale miljøspørsmål, menneskerettigheter og likestilling, korrupsjon og arbeid for demokratisering, og internasjonal og nasjonal lovutvikling i en rekke land og på en rekke ulike områder, får direkte relevans for Norge på mange felt. Brede spørsmål om lokal og global utvikling, og internasjonal organisering og styring, vil strekke seg langt utover det som til nå har vært den politiske rammen for norsk utviklingspolitikk. Og det oppstår nye dilemmaer og motsetninger som Norge tidligere stort sett kun har hatt et distansert og teoretisk forhold til.

1.3 Norge veves tettere inn i verdensøkonomien

Globaliseringen øker ytterligere omverdenens betydning for norsk økonomi og av arbeidet med å sikre velferd for norske borgere. Norge er av verdens mest markerte globaliseringsvinnere. Globaliseringen har gitt oss en betydelig velferdsgevinst. Norske bedrifter har fått et større eksportmarked, og norske forbrukere et større utvalg av varer og tjenester. Den har også gitt ytterligere muligheter til å konsentrere produksjonen i områder hvor Norge har relative fortrinn som igjen gir oss velferdsgevinster gjennom økt verdiskaping. Det betyr at Norge, med god kapitaltilgang, rikelig tilgang på råvarer og relativt dyr arbeidskraft, kan importere arbeidskraftintensive varer billigere enn før og selge kapital- og råvareintensive produkter til en bedre pris.

Kinas framvekst som sentral global aktør illustrerer dette. Landets raske vekst gir høye priser for viktige norske eksportvarer som olje og gass, og blir etter hvert et stadig viktigere marked for en rekke norske produkter og tjenester. Kina bidrar dessuten til å holde inflasjonen og renter nede for norske husholdninger gjennom billig import av arbeidsintensive forbruksvarer som klær, sko, leker og enkel elektronikk. I tillegg rammer konkurransen fra Kina norsk næringsliv i bare begrenset grad fordi omstillinger i norsk økonomi siden 1980-tallet har fjernet mange av produksjonsstedene som ville blitt berørt av konkurranse med Kina.

Men hva med den norske velferdsstaten og den nordiske modellen for samvirke mellom verdiskaping, fordeling og sosial sikkerhet for den enkelte? Det er en frykt for at økonomisk globalisering skal redusere fagforeningenes rolle, gjøre høyt skattenivå og dermed aktiv fordelingspolitikk vanskelig, presse arbeidsstandarder nedover, føre med seg sosial dumping og en underklasse av lavstatusarbeidere, og gjøre fattige nordmenn fattigere og rike nordmenn rikere.

Nyere samfunnsforskning viser imidlertid, selv om dette er viktige og legitime globale utfordringer, at globaliseringen ikke har hatt slike konsekvenser i Norge (Halvorsen, Stjernø: Work, oil and welfare, Universitetsforlaget, 2008). Velferdsstaten lever i beste velgående, og har stor oppslutning. Årsakene er mange og sammensatte. Norge har alltid hatt en åpen økonomi, og har klart å kombinere olje- og gassvirksomheten og et høyt lønnsnivå med et konkurransedyktig næringsliv og lav arbeidsledighet. Stikkord er en høy arbeidsdeltakelse med stor andel kvinner i arbeidslivet, et fleksibelt arbeidsmarked kombinert med insentiver for å beholde arbeidskraft, sterke men samarbeidsorienterte fagforeninger og godt klima for entreprenørskap. Dette demonstrerer at den nordiske modellen står godt, også i en tid med betydelig turbulens i global økonomi hvor land med andre og mindre solidaritetsbaserte velferdsmodeller sliter.

Norge og andre nordiske land har altså høstet store gevinster ved å delta i det internasjonale økonomiske samkvemmet. Utbredt samhandel med andre land har gitt grunnlag for spesialisering og utnytting av våre relative fortrinn. Slik sett er økt internasjonal integrasjon først og fremst en mulighet til å få mer igjen for egen innsats og ikke en trussel mot sysselsetting og levestandard. For å utnytte mulighetene må vi evne å gjennomføre framtidsrettede og lønnsomme omstillinger. Dette krever høy deltakelse, innsats og skaperkraft i arbeidslivet, noe som blant annet stiller krav til et godt utdanningssystem på alle nivåer og et inkluderende arbeidsliv.

Men alt er ikke rosenrødt. Globaliseringen utfordrer norske økonomiske interesser, verdiskaping og velferd. Deltakelse i det internasjonale økonomiske samkvemmet kan også få negative konsekvenser, for eksempel ved at investorer taper penger, ved at bedrifter utkonkurreres eller opplever fallende etterspørsel, eller ved at husholdninger møter høyere priser på varer de vil kjøpe. Norske kommuners tap på investeringer i det amerikanske finansmarkedet har medført stengte kulturhus og barnehager i distrikts-Norge, og illustrerer hvordan norsk velferd kan påvirkes av utvikling i markeder utenfor Norge. Den globale nedgangskonjunkturen som vi nå er inne i har stor betydning for utviklingen i norsk økonomi det nærmeste året. Likevel er det ingen tvil om at Norge samlet sett har høstet store gevinster av å delta i den internasjonale arbeidsdelingen, og at slik deltakelse er avgjørende også i framtiden.

I likhet med de fleste andre vestlige land, utgjør en aldrende befolkning en stor utfordring i årene fram mot år 2050. Med fortsatt arbeidsinnvandring i denne sammenheng vil Norge framstå som et helt annet og mer flerkulturelt samfunn. «En nordmann» vil i økende grad framstå som et begrep om personer med nær tilknytning til flere land og kulturer. Utenrikspolitikkens arbeidsområde vokser med økningen av innvandrerbefolkningen, blant annet som en funksjon av omfattende kontakt mellom innvandrere og deres hjemland. Et konkret uttrykk for dette er stadig tettere samarbeid om utlendingsforvaltningen mellom Utenriksdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), Justisdepartementet og ambassadene. Et viktig samarbeidsområde her er spørsmålet om rekruttering av helsearbeidere fra utviklingsland, som utfordrer bærekraften i disse landenes helsesystemer. Regjeringens politikk er at Norge skal avstå fra aktiv og systematisk rekruttering av helsepersonell fra utviklingsland.

Økt arbeidsinnvandring fra nye EU-land har samlet sett vært en klar fordel for norsk økonomi de siste årene. Innvandring av grupper med høy yrkesdeltakelse bidrar på kort sikt til å redusere flaskehalser i økonomien. Samtidig bedres balansen mellom yrkesaktive og yrkespassive, og dermed også offentlige finanser. På lang sikt kan imidlertid ikke arbeidsinnvandring forventes å avhjelpe de statsfinansielle utfordringene knyttet til aldringen av den norske befolkningen, siden også arbeidsinnvandrerne blir eldre og det blir flere å dele oljeformuen på. Konsekvensene av dette for oppslutning om den norske velferdsstaten er gjenstand for debatt.

Vi må tørre å stille de vanskelige spørsmålene, og la dem farge tenkning og strategi for fremme av økonomiske- og velferdsinteresser:

• Hva skal vi leve av når oljen og gassen etter hvert blir mindre viktige inntekstkilder?

• Hvordan balanserer vi behovet for arbeidsinnvandring og helheten i norsk innvandrings- og inkluderingspolitikk?

• Hvordan sikre ønsket handlefrihet i velferdspolitikken samtidig som vi arbeider for sterkere regional og global styring med større normativ kraft og effektivitet?

• Hvordan bevare og videreutvikle posisjoner i det europeiske markedet når vi står utenfor de sentrale EU-organene som utvikler og fatter beslutninger?

• Hvordan bidra til økonomisk utvikling i fattige land samtidig som vi beskytter egne utsatte næringer?

Kunnskap

En bredt orientert utenrikspolitikk som skal ivareta norske interesser forutsetter oppdatert og relevant kunnskap på en lang rekke områder. Det er nødvendig å følge nøye med på kunnskapsutviklingens stadige nyvinninger med konsekvenser for norske interesser. Kunnskapsgrunnlaget må derfor utvikles bevisst og målrettet sett i forhold til utenrikspolitikkens målsetninger, innhold og virkemidler. Utenrikspolitisk fokus på utdanning og forskning er nødvendig for å møte Norges behov for kunnskap og et viktig virkemiddel for å oppnå varige endringer innenfor ulike satsningsområder. SSB har regnet ut at humankapitalen utgjør 77 prosent av den norske nasjonalformuen, mot 12 prosent for olje- og gassreservene (2004). Relevant kunnskap og kompetanse er derfor ikke bare viktige innsats- og suksessfaktorer i dagens norske økonomi og samfunn. Det er også en forutsetning for norsk verdiskapning i framtiden, hvor nye hensyn må tas i sammenheng med spørsmål om energi, klima og miljø, bærekraft osv. Den norske forsknings- og høyere utdanningssektoren er derfor av stor verdi på flere nivåer også i utenrikspolitisk sammenheng.

1.4 Norges utvidede interesser

På grunn av den globale sammenvevingen er det norske samfunnets utvikling betinget av andre samfunn på en rekke områder og nivåer. De delene av norsk utenrikspolitikk som ofte er ansett som rent altruistiske eller verdibaserte områder – økonomisk utvikling og bistand, organisering av FNs evne til å løse humanitære kriser, fred og forsoning, demokratibygging, rettsutvikling og institusjonsbygging – får derfor i økende grad realpolitisk relevans og betydning. Hvorvidt det eksisterer direkte kontakter og koplinger mellom Norge og et annet samfunn eller land, er ikke nødvendigvis vesentlig. Så lenge utviklingen et sted vil kunne ha økonomiske, sosiale eller politiske effekter med en viss global utstrekning, vil ikke nødvendigvis Norge ha betydelig mindre interesser i et land langt borte som Norge har få direkte bånd til enn et mer nærtliggende land der det finnes tette økonomiske og personlige kontakter og nettverk. Globaliseringen medfører en reduksjon av geografiske avstanders sosiale, sikkerhetsmessige og økonomiske betydning. Geografisk nærhet mister dermed mye av sin interessepolitiske forrang.

Innenfor media, forvaltning og det offentlige politiske ordskiftet eksisterer det en måte å diskutere utenrikspolitikk på som i liten grad tar høyde for det vi her omtaler som Norges utvidede interesser. Enkelt sagt tar ordskiftet vanligvis utgangspunkt i at det finnes to motsatte posisjoner i utenrikspolitikken: På den ene siden den sentrale realpolitikken, koplet til økonomi, sikkerhet og næringsinteresser. På den andre siden den myke, moralsk og idealpolitisk funderte politikken som av mange anses som uegennyttig og favner bistand, utvikling, menneskerettigheter, fredsskaping og engasjement for internasjonal solidaritet.

Det globaliseringen gjør er å gjøre denne enkle inndelingen mindre tydelig. Globalisering innebærer at Norges samfunnsinteresser utvides i retning av det tradisjonelle idealpolitiske feltet som dermed vokser i betydning. De delene av utenrikspolitikken som normalt har vært assosiert med idealpolitikk blir nødvendige virkemidler og kompetanse for å fremme norske samfunnsinteresser. Eller for å si det spisset: Kompetanse innenfor utvik­lingspolitikk eller internasjonal institusjonsutvikling blir nyttig realpolitisk, mens militær innsats også kan få en viktig idealpolitisk dimensjon.

Hovedmålet for utenrikspolitikken er å fremme det norske samfunnets behov for velferd og sikkerhet i en globalisert verden. Globaliseringen nødvendiggjør en utvidelse av det vi tradisjonelt har forstått med utenrikspolitiske interesser. Interessebegrepet må utvides både geografisk og til flere områder av utenrikspolitikken. Betydelige deler av det som normalt er blitt betraktet og drøftet som myke eller altruistiske deler av utenrikspolitikken bør oppgraderes som sentrale områder for å ivareta norske interesser. Vi må erkjenne hvordan kompetanse innenfor fredsbygging, samfunnsutvikling og internasjonal organisering er blitt viktige interesseressurser. Norges primære samfunnsmessige interesser kan i dag bare i begrenset grad ivaretas ved å forvalte nasjonale grenser mot omverdenen, og har i hovedsak å gjøre med den norske statens evne til å ivareta globale rammevilkår og tilpasse det norske samfunnet til disse.

2 Globaliseringens skyggesider og motkrefter

2.1 Globaliseringen inkluderer og ekskluderer

Globaliseringen gir betydelige samfunnsgevinster i store deler av verden. Norge framstår som en av globaliseringens fremste vinnere. Globalisering øker etterspørselen etter norske varer og tjenester, ikke minst gjennom vekststimulansen i asiatiske økonomier. Den gir oss rimelige kinesiske varer og har de siste årene dempet inflasjon og rentenivå. Dessuten unngår vi omfattende konkurranse med lavprisimport fra Asia fordi vi omstrukturerte oss bort fra flere konkurranseutsatte næringer som opplevde presset konkurranse på 1970- og 80-tallet. Arbeidsinnvandring gir sårt tiltrengte hender og fleksibilitet i arbeidsmarkedet. Utvider vi perspektivet utover økonomi, er det også en rekke andre positive effekter av globalisering. Tilbudet av mat i butikker og restauranter har eksplodert de siste tiårene, dagens unge er globale kulturbrukere av rang, og globaliserte medier informerer og motiverer til innsats for ofre for fattigdom, krig og konflikt verden over. Globaliseringen kan gjøre oss alle til globale borgere med global samvittighet.

Men globaliseringen er også fylt av motsetninger. Den produserer nasjonale, religiøse og politiske motkrefter og spenninger. Klimautslippene øker selv om det stadig utvikles mer miljøeffektiv teknologi. Mange opplever de negative sidene av globalisering langt sterkere enn de positive; det være seg arbeidsledige i fransk industri eller meksikanske bedrifter som utkonkurreres av Kina. Dagens finanskrise skyldes blant annet en mangelfullt regulert finansiell liberalisering i globaliseringens kjølvann. Og enda en omdreining: Globaliseringen vekker til live motreaksjoner som virker i motsatt retning. Det er for eksempel langtfra åpenbart at globalisering fører til mindre nasjonalisme. Historisk har det vist seg at utvisking av økonomiske og sosiale grenser mellom land snarere har hatt en tendens til å vekke til live sterke politiske, kulturelle og religiøse motkrefter, mange av dem forankret i nasjonalstaten og i det som framheves som kulturelle særtrekk og forskjeller.

Samfunnsforskeren Karl Polanyi bidrar til å sette globaliseringens motreaksjoner i historisk perspektiv. På slutten av annen verdenskrig, i 1944, forsøkte han å forstå hva som var grunnen til at den langvarige internasjonaliseringsprosessen som hadde preget europeisk historie i flere tiår fra omkring midten av 1800-tallet, stoppet opp i årene etter 1900 og gikk over i økt proteksjonisme, mindre åpenhet, og til slutt utbruddet av første verdenskrig. Hans forklaring var at de hurtige internasjonaliseringsprosessene som europeiske samfunn hadde gjennomlevd, vekket til live sterke følelsesmessige, religiøse og nasjonalistiske motkrefter og ga rom for politikk som spilte på befolkningens følelser og frykt for samfunnsoppløsning og forandring.

I de senere årene er alt fra radikal islamisme og generelt økende interesse for religion til nasjonalt orienterte politiske partier og fremmedfrykt blitt forsøkt forklart nettopp som et uttrykk for den utrygghet og forandring som globaliseringen leder samfunnet inn i. Enkelte legger stor vekt på religiøse og kulturelle forskjeller og at disse vil forsterkes og skape globale fronter som følge av globaliseringen. En slik polarisering mellom «oss» og «dem», særlig mellom «islam» og «Vesten», for eksempel i ideene om «sammenstøt mellom sivilisasjoner», er problematisk og risikerer å bli selvoppfyllende. Det er en utfordring å motarbeide radikaliserte globale verdi- og identitetskonflikter som gjør det vanskeligere å leve sammen i sammensatte samfunn lokalt og globalt og tanker og politikk som bidrar til å forsterke slike konflikter. Globaliseringen innebærer at det kulturelle og identitetsmessige mangfoldet øker både internasjonalt og i Norge. Dette har en betydelig egenverdi som de aller fleste nyter godt av. Kulturelt mangfold er dessuten en viktig forutsetning for framtidig norsk velferd.

Utover de kulturelle, religiøse og identitetsbaserte motreaksjonene har globaliseringen også framprovosert politiske motbevegelser, herunder anti-globaliseringsbevegelsen hvor World Social Forum utgjør et viktig nettverk. World Social Forum arbeider for det de mener ville være en mer rettferdig verden og mot nyliberal økonomi og politikk. Forumet ble opprettet i 2001 som en motreaksjon til World Economic Forum i Davos. Anti-globaliseringsbevegelsen har sitt utgangspunkt først og fremst i kampen mot globaliseringens ekskludering av mange mennesker, det demokratiske underskuddet markedets makt kan føre til, og under­graving av statlig kontroll med innbyggernes velferd og fungerende velferdsstater. Finanskrisens virkninger og synliggjøring av manglende styring med internasjonal økonomi og finans gir vind i seilene for globaliseringskritikere.

Selv om globalisering smelter samfunn sam­men, og slik sett er en sosial, kulturell og økonomisk inkluderingsprosess som oppleves positivt av svært mange, vet vi samtidig at globalisering ikke inkluderer alle. Og selv om det kan dokumenteres at økonomisk globalisering gjør at de fleste får det bedre, er det også slik at noen faller utenfor og at forskjellen mellom de rikeste og de fattigste kan øke – både internt i de fleste land og når det gjelder forholdet mellom landene. Bekymring for noen av globaliseringens sideeffekter og skadevirkninger er derfor helt på sin plass. Det å stoppe opp eller reversere globaliseringen – om det var mulig – ville ikke være en realistisk strategi. Det ville undergrave framtidsmulighetene og utviklingen til hundre­vis av millioner mennesker. Utfordringen består derfor, ikke minst i lys av finanskrisen, i å arbeide for en globalisering som i større grad er politisk styrt og som ivaretar en bærekraftig utvikling og sosiale og demokratiske standarder.

Vi ser også i Norge noen av de negative konsekvensene globaliseringen kan skape. Arbeidsplasser flyttes til utlandet. Finanskrisen fører til usikkerhet, frykt for framtiden og til at arbeidsplasser forsvinner. Betydningen av å ha gode sosiale sikkerhetsnett, slik vi har i de nordiske landene, kommer tydelig fram. Det er sannsynlig at finanskrisen og særlig det globale realøkonomiske tilbakeslag som nå er i gang, vil gi enda større fokus på globaliseringens skyggesider og kanskje særlig på manglende sosiale sikkerhetsnett i samfunn på vei inn i verdensøkonomien på alvor. Men det er viktig å huske at de negative konsekvensene av økt proteksjonisme kan bli store.

Norge har, som en rekke andre land, vunnet mye på globaliseringen. Norge har derfor betydelig interesse av å være med på å administrere og styre den globale utviklingen på en slik måte at globaliseringen ikke undergraver seg selv. En slik undergraving kan skje enten ved at mange ikke får ta del i velferdsøkningen, at det oppstår nye konflikter om den globale tilgangen til og fordelingen av ressurser, det være seg mat eller andre goder, eller ved at globaliseringen vekker til live økt nasjonalisme og isolasjonisme fordi den etter hvert oppleves som en trussel mot samfunnets integritet, særtrekk og enkeltmenneskets følelse av trygghet.

Globaliseringens skyggesider og motreaksjoner gir slik en viktig begrunnelse for norsk engasjementspolitikk, herunder fattigdomsbekjempelse, menneskerettigheter og likestilling, miljø- og klimapolitikk og arbeidet for en bedre organisert verden. Det er i Norges interesse at flere får ta del i globaliseringens goder, og at verdenssamfunnet utvikler mer effektive strategier for at globaliseringen skal bli inkluderende og bærekraftig. Både utvik­lingspolitikken og Norges internasjonale engasjement for menneskerettigheter og demokrati er viktige virkemidler i kampen mot globaliseringens negative virkninger. Et eksempel er arbeidet Norge har tatt initiativ til for å forene Verdens handelsorganisasjons (WTO) og FNs arbeids­organisasjons (ILO) dagsordener med fokus på anstendige arbeidsvilkår for dagens og morgendagens arbeidstakere, lokalt og globalt. Et annet er Norges internasjonale engasjement for likestilling og likeverd, med bakgrunn i erfaringer med den norske/nordiske samfunnsmodellen, og med utviklingspolitikken som viktig redskap.

Miljø- og klimautfordringene

Globaliseringen, klimautfordringene og økte trusler mot klodens økosystemer som følge av tap av biologisk mangfold og spredningen av miljøgifter, gjør det stadig mer relevant å snakke om norske miljø- og ressursinteresser. Miljøressursene utgjør menneskenes livsgrunnlag og velferd og kan ikke erstattes av andre ressurser. Samtidig som vi er avhengig av de tjenester økosystemene leverer, er også mennesket en del av jordens økosystemer. Dette er i tråd med prinsippene om økosystemtilnærming utviklet under FN-konvensjonen om biologisk mangfold. Økonomisk vekst bidrar ofte til økt press på det globale miljøet og på økosystemene. Miljø- og naturressursgrunnlaget er avgjørende for norsk verdiskaping og velferd. Samtidig er vi avhengig av et velfungerende internasjonalt samarbeid for å sikre bærekraftig forvaltning av jordas ressurser og for å løse menneskeskapte miljøproblemer.

De globale klimaendringene er en av de største utfordringene verden står overfor i tiden framover. Klimaspørsmålet har i løpet av de siste årene steget raskt på den internasjonale dagsordenen. Uten nye klimatiltak vil skadene på naturmiljø og økonomi som følger global oppvarming bli svært store. Dersom klimaendringene ikke bremses gjennom omfattende nye politiske handlinger vil alle land risikere store samfunnsøkonomiske tap. Samtidig har det vært en voksende erkjennelse av at om klimaproblemet skal løses, kan det ikke defineres snevert som et miljøspørsmål. Klimaendringene truer ikke bare miljøet, men også internasjonal fred, sikkerhet, velstand og utvikling. Det er derfor i mange land et økende fokus på klima langs flere sentrale dimensjoner i utenrikspolitikken, slik som internasjonalt diplomati og relasjoner, energipolitikk og energisikkerhet, internasjonal handel, internasjonal fred og sikkerhet/kriseforebygging, og innen utviklingssamarbeid. Arktis er særlig sårbar for klimaendringer. Klima er derfor for Norge en stadig viktigere del av Nordområdepolitikken.

2.2 Globaliseringens nye usikkerhet – nye sikkerhetspolitiske utfordringer

Selv om trusselen om en storkrig er betydelig redusert med den kalde krigens slutt har globaliseringen brakt med seg nye risikofaktorer. Noen av dagens mest alvorlige utfordringer og trusler; spredning av masseødeleggelsesvåpen og internasjonal terrorisme; er en direkte følge av globaliseringen. En annen negativ effekt er at nasjonale myndigheter har fått redusert kontroll over egen samfunnsutvikling. Mindre utviklede land vil i mindre grad enn velorganiserte land klare å nyttiggjøre seg fordelene av globalisering. I samspill med nedbrytende faktorer som etniske, religiøse eller andre politiserte interne konflikter er det fare for økonomisk, sosial og politisk ustabilitet og i verste fall statssammenbrudd. Feilslåtte stater medfører stor risiko for alvorlige humanitære lidelser, og kan lett bli en frihavn for internasjonale terroristgrupper, som Afghanistan under Taliban og Somalia. De nye truslene og utfordringene kan oppstå raskt, og er grenseoverskrivende, ofte med følger langt utenfor sitt opprinnelsessted. Utfordringene er ofte vanskelig å definere, og overgangen mellom fred, krise og krig blir tilsvarende vag. Med på listen over denne type utfordringer hører også nye globale miljø- og klimautfordringer og økt konkurranse om strategiske råvarer som olje, gass, fruktbar matjord og drikkevann.

Globalisering stiller med andre ord Norge overfor en ny type sikkerhetsutfordringer: trusler via ekstern ustabilitet. Dette betyr ikke at alle kriser og katastrofer i verden kan utgjøre en sikkerhetstrussel mot Norge. Det er tvert imot et viktig kjennetegn ved dagens globaliseringsprosesser at en rekke områder og hendelser i verden har begrenset eller ingen direkte relevans for det norske samfunnets utvikling, og dermed heller ikke for norsk sikkerhet. Poenget er imidlertid at i en høyt globalisert verden er muligheten til stede for at hendelser som i utgangspunktet framstår som marginale, og som skjer langt unna, kan vokse til noe langt mer og få direkte konsekvenser for norsk sikkerhet. Globaliseringen reduserer avstanders betydning og gjør en rekke nye, men ofte uforutsigbare forhold og sammenhenger, sikkerhetspolitisk relevante.

En illustrasjon på dette er utviklingen i Afghanistan, fra små og lokalt orienterte religiøse krefter (riktignok med støtte fra vestlig hold) som rekrutterte unge afghanere som soldater til borgerkrigen i landet på 1980- og 1990-tallet, til Afghanistan som scene for global sikkerhetspolitikk etter 2001. Et annet eksempel er sammenhengene mellom lokal helsepolitikk i for eksempel Asia og en mulig spredning av globale epidemier (pandemier) til Norge. På forskjellige måter vil også politikk og samfunnsutvikling i viktige enkeltland som USA, Russland, Kina og i Midtøsten kunne få betydning.

Sammen med direkte trusler mot norsk sikkerhet, se kapittel 3, gir de nye globale sikkerhetstruslene og utfordringene et mer komplekst trusselbilde enn noen gang.

2.3 Trusler mot Norge via global ustabilitet

Norge vil i årene som kommer stå overfor flere former for global ustabilitet og usikkerhet som vil kunne utfordre norsk sikkerhet og som det vil være av sikkerhetspolitisk betydning å forsøke å forhindre eller å begrense ringvirkningene av. Det dreier seg om indirekte alvorlige – men ikke eksistensielle – trusler mot norsk sikkerhet.

Masseødeleggelsesvåpen og langdistanseraketter

En av de mest bekymringsfulle truslene i dagens globale landskap er spredning av masseødeleggelsesvåpen og ballistisk våpenteknologi (langdistanseraketter), enten til nye stater eller til ikke-statlige aktører. Spredningen av slike våpensystemer til ikke-statlige aktører kan ikke utelukkes og er særlig urovekkende. Som følge av utviklingen er hele ikke-spredningsregimet under betydelig press. Skulle ikke-spredningsregimet bryte sammen, vil det kunne få alvorlige konsekvenser for stabiliteten både regionalt og globalt. Det finnes ingen lettvinte svar i kampen mot spredning, og det vil være påkrevd med en bred tilnærming. Svaret ligger delvis i å fortsette ikke-spredningsarbeidet og arbeidet med nedrustning, og delvis i en økende erkjennelse av at diplomatiske tiltak alene kanskje ikke vil være tilstrekkelige. Dette er den direkte bakgrunnen for den økte oppmerksomheten om missilforsvar, både i en rekke hovedsteder og i NATO. De amerikanske planene om rakettskjold og missilforsvar er problematiske med tanke på ikke-spredning, nedrustning og behovet for lavere spenning mellom Russland og de vestlige landene. Det er positivt at president Obama har indikert at planene om rakettskjold vil bli vurdert på nytt.

De første årene etter den kalde krigens avslutning bar preg av omfattende kjernefysisk nedrustning. Mot slutten av 1990-tallet snudde dette på grunn av flere forhold: Økt risiko for at nye land og terroristgrupperinger skulle få tilgang til masseødeleggelsesvåpen og ballistiske missiler. India og Pakistan gjennomførte kjernefysiske prøvesprengninger. Det amerikanske senatet avviste å ratifisere Den kjernefysiske prøvestansavtalen. Det oppsto problemer mellom USA og Russland i samarbeidet om rustningskontroll og nedrustning. Terrorhandlingene 11. september 2001, Irak-krigen og andre terroraksjoner bidro til enda lavere interesse. Spenningsnivået mellom USA og Russland har økt. Både konvensjonelle og kjernefysiske rustningskontrollavtaler har kommet under press. På viktige områder er samarbeid blitt erstattet med økt alenegang og gryende mistillit.

Det er flere nye utfordringer knyttet til kjernefysisk teknologi og kjernefysiske våpen:

• Den kjernefysiske nedrustningsprosessen har stagnert som følge av et økt spenningsnivå mellom flere atommakter og en forestilling om at terrortrusselen ikke tillater ytterligere nedrustning.

• Nye land – og terroristgrupperinger – ønsker å skaffe seg tilgang til kjernevåpen.

• Energiknapphet og økt global oppvarming synes å gi utbygging av sivil kjernekraft en renessanse. Dette er en stor ikke-spredningsutfordring, siden den anvendte teknologien kan benyttes også i våpenproduksjon.

Terror

Internasjonal terror kjenner ingen landegrenser og er nådeløs i valg av ofre og bruk av virkemidler. Intensiteten og utbredelsen av dagens terrorisme bærer bud om at vi står overfor en vedvarende trussel. Verken Norge eller andre land har noen garanti mot å bli rammet av alvorlige terroraksjoner. Høy kvalitet på nasjonal etterretning er essensielt i lys av dette. Det samme gjelder betydningen av effektiv informasjons- og erfaringsutveksling inter­nasjonalt. Samtidig innebærer anti-terrorarbeidet viktige avveininger og mulige dilemmaer som vi deler med alle andre land. Blant annet handler det om hvor grensene går mellom legitime overvåkingsbehov og enkeltmenneskets rettssikkerhet.

Borgerkriger, statssammenbrudd og regional ustabilitet

Borgerkriger og konflikter i en rekke områder vil kunne ha betydelige globale ringvirkninger. For Norges del vil eventuelle vedvarende uroligheter eller konflikter i Russland, Kina, eller mellom land i Sør-Asia (Pakistan og India), Midtøsten, eller internt i disse ha direkte innvirkninger på Norges strategiske posisjon og grunnleggende globale sikkerhetsspørsmål knyttet til terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Potensielle utfordringer i årene som kommer vil være å forhindre statssammenbrudd og spredning av «anarkiske soner» for eksempel i Somalia, og konflikter mellom land og religiøse grupperinger i Pakistan og Irak. Piratvirksomheten utenfor Somalia er et eksempel på at sammenbrutte stater i tillegg til å oppføre seg som svarte hull i den globale rettsorden kan gi direkte sikkerhetsutfordringer. I dette tilfellet mot norske og andre rederier med krav til det norske forsvaret om å bidra med sikkerhet.

Konsekvenser av klimaendringer

Klimaendringene og miljøødeleggelse truer grunnlaget for en bærekraftig utvikling. Konsekvensene av klimaendringer med hensyn til befolkningsforflytninger/klimaflyktninger eller kamp om knappe ressurser vil kunne ta form av rene sikkerhetstrusler. De alvorligste scenariene forteller om mulig opptining av permafrost og tørke i sør som vil endre verdens geopolitiske tyngdepunkt, føre til store bølger av folkeflytting, rask havstigning eller dramatisk knapphet på vann og mat over hele jorden. I mindre dramatiske scenarier er det ikke usannsynlig at klimaendringer vil øke Norges strategiske posisjon hvis vedvarende smelting i nord gjør nordøstpassasjen til viktigste vannvei mellom Europa og Asia. Dessuten er det grunn til å frykte at økt konkurranse om knappe ressurser, flom, tørke og uår vil føre til konflikter og kriser som kan utfordre regional og global orden. Konsekvensene av klimaendringer vil i stor grad avhenge av hvor raske og brå klimaendringene blir. Ut fra dagens vurderinger er sannsynligheten for de mer moderate sikkerhetspolitiske konsekvensene betydelig større enn de mer ekstreme og brå scenariene.

Ressurs- og energisikkerhet

Vi er ved begynnelsen av det 21. århundre vitne til en økende global knapphet på strategiske ressurser som drikkevann, fisk, korn, metaller, fossil energi og tilgjengelige fornybare energikilder. En skjerpet konkurranse kommer til uttrykk i form av økte råvarepriser, til tross for store svingninger i oljeprisen, og intensivert utnyttelse av gjenværende ressurser både til lands og til havs. Som følge av overfiske er tidligere rike fiskeområder blitt svart hav, og oppmerksomheten vendes mot de gjenværende rike områdene, inkludert våre nordområder. Demografisk endring og velferdsøkning gir økt ubalanse på verdensbasis mellom tilbud og etterspørsel for en rekke strategiske råvarer. Dette vil kunne få sikkerhetmessige konsekvenser i form av økt rivalisering land i mellom, og bruk av råvarer for politiske formål.

Den økte konkurransen om strategiske råvarer er særlig tydelig når det gjelder fossil energi. EU-området er illustrerende, med avhengighet av forsyninger utenfra som forventes å stige fra 50 til 70 prosent innen 2030, og med Russland, Norge og Algerie som de sentrale leverandørene. Utfordringene skjerpes av tilbøyelighet hos enkelte produsentland til å bruke råvaren til politiske formål. Som konsekvens er energisikkerhet på kort tid skjøvet høyt opp på den sikkerhetspolitiske dagsordenen både i EU-landene, USA og Kina. Større vestlige industriland ønsker å sikre leveranser uten å bli for avhengige av én enkelt leverandør (diversifisering). Dette får konsekvenser for Norge gjennom den økte betydning sentrale EU-land og USA tillegger Norge som strategisk energileverandør.

Globale helsetrusler

Det finnes en rekke ulike helserelaterte spørsmål som i tenkte situasjoner vil kunne få vesentlige dramatiske konsekvenser for samfunn og enkeltmennesker. De mest omtalte er såkalte pandemier, blant annet fugleinfluensa. En pandemi er en sykdom som skyldes et smittestoff (virus m.m.) som få er motstandsdyktige mot, som smitter lett og som har stor og rask geografisk spredning. En annen aktuell utfordring er spredning av bakteriekulturer som har mutert og er resistente mot antibiotika. Verdens helseorganisasjon (WHO) regner med at nye pandemier vil oppstå.

Geoøkonomisk og strategisk usikkerhet

Fortsatt økonomisk vekst og utvikling i folkerike land som India og Kina vil bidra til å flytte verdens geoøkonomiske og geopolitiske tyngdepunkt i retning Asia. Dette vil endre Norges internasjonale avhengighet og øke sårbarheten med hensyn til militære, økonomiske eller andre former for ustabilitet ulike steder i Asia. Fortsatt økonomisk vekst i Asia vil også ytterligere kunne øke den strategiske viktigheten av norske olje- og gassressurser. Økende grad av blokkdannelse, nye strategiske allianser eller ideologiske spenninger i internasjonal politikk – for eksempel nye former for samarbeid mellom Russland og Kina, eller utligning av maktforhold mellom USA og Kina – vil også endre Norges sikkerhetspolitiske posisjon. Som stormakt på naturressurser (protein og fossilt brensel) vil Norge kunne komme i politisk og strategisk «klem» mellom enkelte av våre allierte med gjensidig konkurrerende interesser, eller mellom Russland og Europa i tilknytning til nordområdene.

Internasjonal organisert kriminalitet og menneskehandel

Den internasjonale organiserte kriminaliteten har økt som følge av globaliseringen og framveksten av et globalt marked. Denne formen for kriminalitet er som oftest drevet fram av store internasjonale kriminelle nettverk og innbærer både handel med mennesker, narkotika og våpen, og korrupsjon.

Menneskehandel er blitt en milliardindustri hvor det anslås at flere millioner personer rammes hvert år. Unge kvinner og barn er spesielt sårbare. Menneskehandel er avhengig av et marked som etterspør mennesker som «forbruksvarer» for utnyttelse til prostitusjon, tvangsarbeid eller for bruk av deres organer. Fattigdom og stadig økende globale forskjeller skaper grobunn for den økende menneskehandelen, men samtidig er ikke fattigdom i seg selv automatisk en utslagsgivende faktor for denne type kriminalitet. Kombinert med et økende ressursgap mellom rike og fattige land, urbanisering og minoritetsproblematikk, er også krig og konflikt, arbeidsledighet, manglende likestilling, diskriminering, etniske og religiøse ulikheter, og strenge regler for innvandring, alle faktorer som bidrar til denne type kriminalitet.

FN og andre internasjonale organisasjoner har bidratt til økt bevissthet om problemet, og i Europa gjør EU, OSSE, Stabilitetspakten for Sentral- og Øst-Europa og Europarådet et viktig arbeid som Norge støtter aktivt i kampen mot menneskehandel. Menneskehandel foregår ofte som del av annen alvorlig og organisert kriminalitet, herunder narkotika og våpenhandel på tvers av landegrenser. Samlet sett angår denne formen for organisert kriminalitet i stor grad norsk nasjonal politikk, herunder lovverk for innvandring, arbeidsstandarder, prostitusjon og kjønnsbasert vold og nasjonalt narkotikaforbruk. Dette er både et eksempel på sikkerhetsutfordringer for Norge via ekstern ustabilitet og på hvordan globalisering bidrar til å bryte ned grensene mellom innenriks- og utenrikspolitikk.

3 Geopolitiske maktforhold og sikkerhetspolitiske konsekvenser

3.1 Mot en multipolar verden

Staten er fortsatt den helt dominerende aktøren i internasjonal politikk. Statene, og særlig stormaktene er fundamentale for internasjonale makt- og innflytelsesforhold. Samtidig er ikke geopolitikken – den territorielt forankrede realpolitikken – den samme som før. Det er i hovedsak tre årsaker til dette:

For det første er statsmaktene, som beskrevet i kapittel 1, i økende grad tett sammenvevd gjennom økonomiske, politiske og sosiale globaliseringsprosesser.

For det andre må statene dele plass med et mangfoldig sett av internasjonale aktører; på den ene siden regionale organisasjoner som fører med seg regional integrasjon, felles regler, prinsipper og avtaler og samarbeid mellom regionene, og på den andre siden ikke-statlige aktører med evne til å sette dagsorden og påvirke, noe som har ført til et voksende antall transnasjonale utfordringer som kan utvikle seg raskt og få store følger.

Og for det tredje står vi i en historisk periode kjennetegnet av utvikling fra en bipolar, via en unipolar, til en multipolar verden med en rekke makt- og innflytelsessentra. Totalt sett utfordrer dette internasjonal orden og etablerte samarbeidsorganer og fører til spredning av makt. Samtidig skapes nye muligheter for samarbeid.

Stormakter som i dag utfordrer USAs posisjon globalt, er særlig Kina og India. Vi ser en østliggjøring av verden som vil forsterkes av den globale finanskrisen. Andre stormakter som Russland, Brasil og Sør-Afrika, øker også sin relative makt og innflytelse. Et spesielt tilfelle er EU, som har utvik­let seg til å bli en regional og global aktør å regne med, delvis i kraft av unionens økonomiske og handelsmessige tyngde, felles institusjoner og politikk, og delvis på grunnlag av de største medlemslandenes innflytelse.

De ovennevnte aktørene utgjør et betydelig maktgrunnlag som kan kanaliseres gjennom globale og regionale organisasjoner som FN og NATO. Utviklingen i innflytelsesrike staters syn på internasjonale spørsmål og (styrke-) forholdet stormaktene imellom bidrar til å definere rammen for norske interesser, på samme måte som globaliseringen. Dagens utfordringer er langt mer komplekse enn da to blokker sto i frossen konfrontasjon mot hverandre. Dette må gjenspeiles i Norges sikkerhetsforankringer.

Det følgende er en gjennomgang av utviklingen i forholdet mellom sentrale statlige aktører, konsekvensene for norske interesser og de direkte sikkerhetsutfordringene Norge står overfor som følge av dette.

USA er fortsatt dominerende, men vil utfordres

USA har, ved siden av Sovjetunionen, vært den dominerende globale makten i hele etterkrigstiden, økonomisk, militært, politisk, teknologisk og kulturelt. Landet bidro på avgjørende vis til etableringen av forpliktende internasjonalt samarbeid etter krigen, og har i det meste av etterkrigstiden sett sine interesser tjent med aktiv deltakelse i internasjonale institusjoner og regimer. På tross av at USAs dominans er i ferd med å reduseres, vil landet allikevel, i det minste det neste tiåret, forbli den sterkeste enkeltnasjonen og dermed fortsatt spille en betydelig rolle internasjonalt. USA vil ikke i samme grad som før alene kunne sette den internasjonale dagsorden eller utforme løsninger. Men amerikansk lederskap og engasjement vil fortsatt være viktig for å oppnå løsninger internasjonalt og bidra til en stabil internasjonal orden. USAs nye president Barack Obamas vektlegging av internasjonalt samarbeid og at USA igjen er beredt til å lede («ready to lead once more»), men med en utstrakt hånd og ved å gå foran som et godt eksempel, vil kunne få betydning. Som andre land vil USA uansett fortsatt sikre egne interesser.

USA og Kina er på få tiår økonomisk og finansielt bundet sammen i dyp gjensidig avhengighet, og USA er også i ferd med å etablere et tettere strategisk samarbeid med India. Allikevel vil Europa, anført av EU, fortsatt være USAs nærmeste internasjonale partner. Men Europa og det transatlantiske samarbeidet blir mindre viktig for USA i en situasjon hvor regionale konflikter og globale utfordringer utenfor det euroatlantiske området dominerer dagsordenen, og ikke-europeiske aktører vil være klart viktigere enn før for å møte disse utfordringene.

Russland har ikke den supermaktstatus Sovjetunionen en gang hadde og det privilegerte forhold det innebar til USA. Russland er for USA i dag en regional stormakt med betydelige energireserver- og -eksport, en viktig regional rolle, sete i FNs sikkerhetsråd og et stort antall kjernefysiske våpen. Utfordringen for USA – og for Russland – blir å finne fram til et tillitsfullt samarbeid på grunnlag av en ny situasjon og nye realiteter for begge land, der Russland tar rollen som ansvarlig og konstruktiv bidragsyter til løsning av regionale konflikter og globale utfordringer.

Det «bredere» Midtøsten har dominert Washingtons dagsorden siste tiår. Konflikt og ustabilitet, krig, terrorisme, energiforsyning og regionens store strategiske betydning er stikkord som gjør at Midtøsten fortsatt vil stå høyt på USAs agenda. President Obama har fra sin tiltredelse vist at han prioriterer Midtøstenpolitikken. USA vil sannsynligvis forsøke å redusere amerikansk avhengighet av import av olje fra Midtøsten, og søke å bidra til stabilitet og styrke regionalt samarbeid som kan gjøre det mulig å ivareta amerikanske interesser og videreføre USAs rolle i regionen med mindre militært nærvær. Energiforsyning og regionale konflikter som skaper ustabilitet og utfordringer også utenfor regionen, har utløst økt oppmerksomhet fra Washington overfor Afrika. Denne utviklingen ligger an til å fortsette. Styrket regionalt samarbeid og økt integrasjon i verdensøkonomien reduserer Latin-Amerikas tradisjonelle sterke avhengighet av USA. Samtidig har den økonomiske og sosiale utviklingen i landene sør for Rio Grande stor betydning for USA, blant annet når det gjelder innvandring, narkotikahandel og annen internasjonal kriminalitet.

Konsekvenser for Norge

En gradvis reduksjon i USAs makt og innflytelse til fordel for nye geopolitiske sentra og aktører vil ha konsekvenser også for Norge som tradisjonelt har hatt en kjerneinteresse i den euroatlantiske plattformen og dens allianser og partnerskap. USAs syn på og bruk av NATO, og forhold til EU og EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk, har en avgjørende utenrikspolitisk og sikkerhetspolitisk relevans for Norge.

Utviklingen av USAs forhold til Kina, spenning eller samarbeid, vil også være av stor betydning for norske utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser. Det samme gjelder USAs forhold til Russland, som vil påvirke både forholdet mellom NATO og Russland og det generelle forholdet mellom Russland og vestlige land. USAs evne og vilje til å komme overens med nye stormakter i videreutviklingen av internasjonale institusjoner og global rettsorden vil være sentralt for Norge. USAs Midtøstenpolitikk, både med hensyn til den israelsk-palestinske konflikten, Irak, Iran, og i det «bredere Midtøsten» Pakistan og Afghanistan, og andre land og konflikter, er av stor viktighet også for norske interesser.

Oppsummeringsvis synes det klart at USAs nåværende og framtidige utenrikspolitikk er av stor viktighet for Norge, tatt i betraktning USAs fortsatt primære rolle globalt, Norges tette transatlantiske tilknytning sikkerhetspolitisk og at Norge ikke er medlem av EU. På et overordnet plan befinner det norske sikkerhetspolitiske handlingsrommet seg fortsatt innenfor et geopolitisk triangel som består av USA, Europa og Russland. Dette må reflekteres klart i utenrikspolitikken.

Russland vil spille en rolle som regional stormakt

Et av hovedmålene med russisk utenrikspolitikk etter Jeltsin har vært å gjenreise Russlands internasjonale posisjon. Det har lyktes å sette Russland på kartet igjen, og landet spiller i dag en større internasjonal rolle enn på 90-tallet, preget av økt økonomisk handlefrihet og internasjonale ambisjoner utad. Russland spiller en global rolle i viktige enkeltspørsmål som Irans atompolitikk, Midt­østen-konflikten og Nord-Korea, og i nedrustningspolitikk generelt.

Innad preges landet av maktsentralisering både politisk og økonomisk, blant annet i energi­sektoren der staten under Putin igjen har oppnådd total kontroll. Den politiske utviklingen, ikke minst når det gjelder demokrati, pressefrihet og respekten for menneskerettigheter, er bekymringsfull. Dette kommer klarest til uttrykk i forbindelse med situasjonen i Nord-Kaukasus. Forholdene er også blitt vanskeligere for opposisjonelle og for ikke-statlige organisasjoner. Russland er hardt rammet av finanskrisen og framstår som sårbart, men det er for tidlig å konkludere om økonomiske og politiske konsekvenser.

Forholdet til vestlige land har de siste årene blitt gradvis mer anstrengt. Dette har kommet til overflaten i en rekke saker, som spørsmålet om Kosovos status, rakettforsvar, Georgia-konflikten og NATO-utvidelse. Georgia-krisen skapte usikkerhet om Russlands videre kurs og skadet landets omdømme. Grunnleggende økonomiske realiteter der negative aspekter er forsterket med finanskrisen og en negativ demografisk utvikling, gjør at Russland, sammenliknet med USA og Kina, i første rekke vil forbli en regional stormakt. Samtidig vil Russland i kraft av sitt territorium, tyngde som petroleumseksportør og militære evne kunne spille en betydelig rolle, både når det gjelder Kaukasus, Sentral-Asia og Europa, inkludert de nordiske land.

Det russisk-amerikanske forholdet har tilspisset seg sammenliknet med 1990-årene. Amerikanske planer om rakettskjold, den russiske midlertidige opphevelsen (moratoriet) av CFE-avtalen (avtalen om konvensjonelle våpen i Europa) og uenighet om internasjonale spørsmål som Iran og Kosovo har bidratt til dette. Aktiv amerikansk støtte til Georgias og Ukrainas medlemskapsaspirasjoner i NATO har vært oppfattet som en trussel mot russiske interesser. Russisk engasjement i USA-skeptiske land i Latin-Amerika kan trolig sees på som et tilsvar. Det vil vise seg hvordan forholdet utvikler seg med en ny administrasjon i Washington, under president Obama.

Russlands forhold til Europa er preget av gjensidig energipolitisk avhengighet og av at Russland har ulike bilaterale forhold til de enkelte europeiske landene, blant annet farget av energispørsmål. Samarbeidet mellom Russland og EU er pragmatisk, mens forholdet til NATO er mer anstrengt, og Russland er og blir skeptisk til videre utvidelser av NATO.

En multipolar verden er et uttalt mål for russisk utenrikspolitikk, ikke minst fordi dette anses å ville svekke USAs supermaktstatus. Russland vektlegger derfor forholdet til land som Kina og India. Russland har et godt forhold til India, med omfattende økonomiske forbindelser, et nært samarbeid om fredelig bruk av atomkraft og enkelte felles interesser knyttet til nedrustningsspørsmål. Forholdet til Kina baserer seg blant annet på russisk eksport av våpen, og etter hvert av olje og gass. Hensikten er til en viss grad på sikt å redusere den russiske avhengigheten av de europeiske gassmarkedene. Dessuten er det viktig for Russland å markere seg i Øst-Asia i lys av Kinas stadig sterkere posisjon regionalt og globalt. En del i Russland er skeptiske til Kinas geopolitiske ambisjoner. Denne skepsisen, et forhold også preget av spenninger, og det faktum at både Russland og Kina har størst interesse av sitt forhold til vestlige land, gjør ikke en tett, langsiktig russisk-kinesisk allianse sannsynlig.

Konsekvenser for Norge

Norge er tjent med et pragmatisk og godt samarbeid med Russland for å løse felles utfordringer i nord, for eksempel når det gjelder forvaltning og miljø. Det bilaterale forholdet er godt, og på noen områder som utvinning av olje og gass, er vi i ferd med å inngå et særlig nært samarbeid. Samtidig gir Russlands nye stormaktspolitikk seg utslag også i nord med blant annet økt militær øvelsesaktivitet, noe som kan gjøre enkeltsaker krevende.

Russland er en arktisk stat med store interesser å ivareta, høy kompetanse og betydelige ressurser og ambisjoner når det gjelder Arktis.

Norges tilknytning til NATO er en viktig forsikring i et ellers asymmetrisk forhold. Derfor har NATO-Russland-forholdet stor betydning også for utviklingen av det norsk-russiske forholdet. Det samme gjelder EU, selv om Norge ikke er medlem. Et konstruktivt EU-Russlands-forhold er i norsk interesse – også fordi Norge og Russland ikke er konkurrenter, men til en viss grad deler interesser når det gjelder EU-landenes utvikling av infrastruktur for import av gass.

Tendenser til større motsetninger eller nye skillelinjer, reelt eller tilsynelatende, i Russlands forhold til både NATO og EU strider mot norske interesser. For Norge som Russlands naboland vil utviklingen i Russland, i russisk utenrikspolitikk og i forholdet mellom Russland og sentrale land og organisasjoner som USA, Kina, europeiske land, NATO og EU, og Vesten, generelt ha vesentlig sikkerhetspolitisk og utenrikspolitisk betydning. Det tjener norske interesser best dersom forholdet mellom Russland og de vestlige land er godt og Russland involveres i samarbeid om regionale og globale utfordringer. I det perspektivet er det naturlig at Norge er en pådriver for at Russland integreres i internasjonalt samarbeid, som WTO og OECD, og arbeider for et best mulig samarbeid med Russland i regionale fora og i NATO. Det er viktig for Norge å holde øye med finanskrisens konsekvenser for politikk, samfunn og økonomi i Russland. Russland forblir en sentral faktor for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk.

EU er den sentrale aktør i Europa og har styrket sin rolle globalt

Samarbeidet i EU har ført til stabilisering og løsning av konflikter i Europa og i Europas naboland. Særlig viktig er det hvordan de tidligere østblokklandene har kunnet forankre demokrati og markedsøkonomi på en stabil måte gjennom EU-medlemskap. En rekke utvidelser og en aktiv naboskapspolitikk, blant annet på Balkan, bidrar til sikkerhet og utvikling i en bredt geografisk definert region.

EUs rolle som global aktør er i stor grad knyttet til å videreutvikle og styrke FN og de andre multilaterale organisasjonene. EU har vist evne til å handle der FN har hatt begrensninger (f.eks. Kosovo, Sudan, Burma og Iran). Et sentralt spørsmål for EUs utvikling internt, regionalt og globalt det kommende tiåret er mulig EU-medlemskap for Tyrkia.

EU spiller en sentral rolle i mange internasjonale spørsmål, som klima, Georgia-konflikten, Balkan, Iran/atomsaken, Somalia og Midtøsten, og en viktig sikkerhetspolitisk rolle i spørsmål knyttet til internasjonal rettsorden.

Utfordringen for EU er å enes om felles holdninger i enkeltsaker innenfor sin felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) for å fortsette å øke sin betydning på den internasjonale arena. Lisboa-traktaten innebærer, dersom den blir ratifisert av alle medlemslandene, at det utenrikspolitiske feltet blir mer samkjørt og får større tyngde. EU vil uansett fortsatt preges av motstridende interesser og prioriteringer og derfor ha en begrenset internasjonal stemme i enkelte viktige spørsmål. Et stort antall nye medlemmer gir flere konkurrerende interesser og vanskeligere beslutningsprosesser. Vi ser også fortsatt behov og ønske om nasjonal selvhevdelse for de store EU-landene.

Sivile og militære EU-ledede operasjoner (ESDP) har vært EUs mest konkrete virkemiddel for å bidra til internasjonal stabilitet og utvikling. EU har hittil gjennomført 16 slike operasjoner på tre kontinenter. Sammenliknet med NATO har EU fortsatt klare begrensninger når det gjelder virkemidler til disposisjon. Samtidig har EU en kombinasjon av sivile og militære virkemidler som gjør unionen til en viktig sikkerhetspolitisk aktør.

EU har et strategisk partnerskap og hyppige toppmøter med USA, Kina, Russland, Brasil, India og Sør-Afrika, der internasjonale spørsmål drøftes. EUs samarbeid med USA er bredt og omfattende og reflekterer sterke historiske, kulturelle og demokratiske bånd. Tidligere transatlantiske kontroverser om EUs utvikling av sin sikkerhets- og forsvarspolitikk er ikke fremtredende. EU-landenes sikkerhetspolitiske utfordring i forholdet til USA vil antageligvis særlig være USAs forventninger om tunge europeiske militære bidrag i internasjonale operasjoner. Selv om EUs politiske rolle er økende, er unionen i militært henseende klart underlegen USA, spesielt når det gjelder evne til global styrkeprojeksjon, det vil si evne til å gjennomføre operasjoner med egne styrker på andre kontinenter.

EU-landene importerer rundt 35 prosent av sin gass fra Russland, og i noen av de østlige medlemslandene er avhengigheten av russisk energi nærmere 100 prosent. Til gjengjeld er Russland avhengig av inntektene fra det europeiske gassmarkedet. Samtidig som EU-landene ønsker å diversifisere sin import av gass, har de forventninger til nye gassprosjekter i de russiske nordområdene. Konflikten i Georgia i 2008 bidro til å kjøle samarbeidsklimaet med Russland noe ned, men det viste seg samtidig i konflikten at EU hadde en rolle å spille som verken NATO eller andre aktører kunne innta.

EUs forhold til Kina og India er bredt og bygger fra EUs side blant annet på en erkjennelse av de to landenes enda mer sentrale framtidige rolle, både i Asia og globalt. I multilaterale organisasjoner og forhandlinger ser vi økt direkte kontakt mellom EU og tredje verdenaktører som G-77/NAM. EUs største medlemsland ser seg stadig oftere tjent med å kanalisere sine interesser gjennom EU framfor å spille sine nasjonale kort, både i internasjonale organisasjoner og i andre sammenhenger. Men vi ser også fortsatt tendenser til at de store EU-landene i kritiske spørsmål lar nasjonale interesser gå på bekostning av fellesskapets, som i energipolitiske spørsmål overfor Russland.

Konsekvenser for Norge

Medlemskap i EU står ikke på den politiske dagsordenen og er derfor ikke et tema i denne meldingen. Regjeringen har gjennom eksisterende tilknytningsformer, jf. stortingsmelding 23 (2005 – 2006) om gjennomføring av europapolitikken, et velfungerende samarbeid med EU på de fleste områder av betydning for norske interesser. Et godt forhold har vist seg også å være i EUs interesse. Norge vil samtidig måtte arbeide for å sikre sine interesser overfor et europeisk fellesskap som naturlig nok i første rekke taler sine medlemslands sak, på samme måte som alle internasjonale aktører ivaretar sine interesser. Et sterkt og handlekraftig EU i globale og regionale spørsmål er i vår interesse, så lenge unionen støtter opp om den internasjonale rettsorden og bidrar til global sikkerhet, fred og utvikling. Norge er ikke bundet av EUs utenrikspolitikk eller sikkerhetspolitikk. Dette har hatt betydning i norsk Midtøstenpolitikk og freds- og forsoningspolitikk, blant annet ved at Norge ikke automatisk har sluttet opp om EUs «terrorliste» og slik har kunnet være en nøytral tilrettelegger på Sri Lanka og anerkjenne den palestinske samlingsregjeringen.

Klimatrusselen og WTO-forhandlingene er kanskje de viktigste sakene der EU kan gjøre en forskjell overfor USA, Kina, Brasil og India. Utviklingen i EUs forhold til Russland er av stor betydning for både økonomiske og sikkerhetspolitiske norske interesser.

EUs og Norges fokus i tilnærmingen til India, Brasil og Kina er ganske lik: handel og investeringer, miljø og klima, ren teknologi, menneskerettigheter, forskning, kultursamarbeid og omdømmearbeid. Norge er som europeisk EØS-land tjent med at EU videreutvikler sitt brede engasjement overfor India og Kina og prioriterer og oppnår framgang i sine menneskerettighetsdialoger, på klima- og miljøområdet og i antiterrorspørsmål.

Norge er tjent med forutsigbarhet og langsiktighet i sine forbindelser med utlandet, både bilateralt og multilateralt. Regional og global integrasjon er derfor i norsk interesse, og utvikling av sterkere og bredere strategiske partnerskap mellom EU, USA, Kina, Russland og andre stormakter styrker i hovedsak rammebetingelsene for norsk utenrikspolitikk, med det forbehold at Norge ikke havner utenfor kommunikasjonskanalene.

Norge kan risikere å støte på utfordringer både som følge av uavklarte sider ved forholdet mellom EU og NATO og av et mulig tettere samarbeid mellom de to organisasjonene. Det vil også bli en utfordring for Norge hvis EU-landene velger å legge sikkerhetspolitiske diskusjoner av relevans for Norge i en EU-ramme istedenfor i NATO, blant annet i sin dialog med tredjeland som USA og Russland.

Asias framvekst er samtidens viktigste geopolitiske utviklingstrekk

Det viktigste utviklingstrekk i det internasjonale geopolitiske bildet er framveksten av Kina og India som stormakter. Siden begynnelsen av årtusenet har det vært en utbredt oppfatning at de såkalte BRICS-økonomiene (Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika) om få år vil dominere verdensøkonomien. Dette er imidlertid en svært uensartet gruppe, noe som illustreres ved at Kinas brutto­nasjonalprodukt i dag, både målt i dollar og i kjøpekraft, er nesten like stort som de fire andre landenes til sammen.

Kilde: FN, SIPRI, FAO, REN21, IEA, FT Global 500, internetworldstats.com, IEA Key World Energy Statistics

Kina har siden landets reformprosess startet i 1978 opplevd en økonomisk utvikling uten sidestykke i verdenshistorien, og har alene sørget for 75 prosent av verdens fattigdomsreduksjon i denne perioden. Kina er i dag verdens tredje største økonomi, og vil med dagens utviklingstakt kunne bli verdens ledende økonomi om få tiår. I kraft av sin økonomiske tyngde har Kina potensial til å bli en global aktør på linje med USA. Man kommer ikke lenger utenom Kinas medvirkning når det gjelder å løse problemer av global karakter, som f.eks. finanskrise, klimaendringer, energiforsyning og nedrustning. Kinas økende energibehov har fått konsekvenser både for det globale energimarkedet, verdens klimagassutslipp, økte oljeinntekter for Norge og rimelige varer produsert i Kina.

Kinas utenrikspolitikk er mye drevet av hensynet til ressurstilgang og preges av ansvarlighet, men samtidig med målsetning om å øke sin innflytelse globalt. Kina framstår fortsatt militært som en overveiende regional makt, og det vil ta mange tiår før landet har USAs evne til global styrkeprojeksjon. I kraft av økonomisk tyngde demonstrerer imidlertid Kina et stadig mer globalt utsyn, som gir seg utslag både økonomisk og politisk. Beijing har stor innvirkning på alt fra globale økonomiske konjunkturer og miljøspørsmål til spørsmålet om internasjonalt militært engasjement i Afrika og det internasjonale arbeidet for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen til land som Nord-Korea og Iran.

Det vil være en utfordring for det internasjonale samfunnet i årene framover å styrke og underbygge Kinas rolle som ansvarlig internasjonal aktør og bidra til at Kina påtar seg et større internasjonalt ansvar i samsvar med sin økonomiske makt. Kina har tradisjonelt vektlagt sine bilaterale forhold framfor å arbeide multilateralt, og har i sin utenrikspolitikk nedfelt prinsippene om regional stabilitet og ikke-innblanding i andre lands indre anliggender. Kinas hurtig voksende engasjement i Afrika er en sentral del av denne utenrikspolitiske ekspansjonen. Samtidig ønsker Kina å framstå som en ansvarlig stormakt, og det kan derfor oppstå spenninger i kinesisk utenrikspolitikk når det gjelder det tradisjonelle ikke-innblandingsprinsippet.

Da et indisk romfartøy i november 2008 plasserte en sonde på månens overflate og påbegynte en tredimensjonal kartlegging av Jordas nærmeste nabo, markerte dette et høydepunkt i Indias romfartshistorie. Nyheten bekreftet også Indias posisjon på den globale arena og landets ambisjoner for årene framover. Verdens største demokrati har gjennom flere år opplevd en økonomisk veksttakt som har gått hånd i hånd med en gradvis økende politisk bevissthet og vilje til å bruke landets posisjon til å øve innflytelse i stadig videre geografiske sirkler. India søker fast plass i FNs sikkerhetsråd, og er en av de største bidragsyterne til FNs fredsbevarende operasjoner. Myndighetene i New Delhi vet at globale utfordringer knyttet til blant annet klima, internasjonal sikkerhet og fattigdomsbekjempelse vanskelig kan løses uten Indias aktive deltakelse, og viser med profilert opptreden at landet både kan og vil være med på å utforme morgendagens politiske dagsorden.

Samtidig styrker India det politiske, teknologiske og økonomiske samarbeidet med andre asiatiske stormakter, som Japan og Kina. Dette bidrar til å forsterke dreiningen av det globale tyngdepunktet fra vest mot øst. Landet har også innledet en mer formalisert dialog, basert på felles interesser, med Brasil og Sør-Afrika. Også båndene til USA er blitt styrket, noe den nylig vedtatte avtalen om sivil bruk av kjernekraft vitner om. Dette har likevel ikke gått på bekostning av et fortsatt nært samarbeid med Russland når det gjelder utvikling av forsvarsmateriell. Med EU styrkes den politiske dialogen og handelssamkvemmet.

Selv om Kina ventes å overta posisjonen som verdens nest største økonomi, vil Japan fortsatt være en tung økonomisk aktør og en viktig global drivkraft for forskning og innovasjon. Samarbeidet med USA er tett, og de bilaterale allianseforpliktelsene er, ved siden av NATO, en hovedforankring for den amerikanske sikkerhets- og forsvarspolitikken. Trusselen fra Nord-Koreas atom- og missilprogrammer har ført til at Japan og USA i felleskap er i ferd med å etablere et rakettskjold over de japanske øyer, og det er økt debatt i Japan om styrking av forsvaret i lys av den bredere regionale rustningsutviklingen.

Indonesia er som verdens fjerde mest folkerike stat og tredje største demokrati, et land med potensielt økende betydning, som de siste årene har engasjert seg stadig sterkere i utenrikspolitiske spørsmål. Med sin geostrategiske beliggenhet, vektlegging av dialog og demokrati, verdens største muslimske befolkning og en grunnlov bygget på mangfold og religionsfrihet, er Indonesia en interessant og strategisk viktig samarbeidspartner. Indonesia spiller en aktiv rolle i globale spørsmål som nedrustning, ikke-spredning og handel, og har ambisjoner om å spille en brobryggerrolle mellom islam og vestlige land. Disse ambisjonene må samtidig sees i forhold til den innenrikspolitiske situasjonen og en skeptisk holdning mot USA og Israel. Globale utfordringer knyttet til klima kan ikke løses uten Indonesias aktive deltakelse.

Framtidens geopolitiske mønster vil i stor grad påvirkes av utviklingen i Asia. Potensialet for ustabilitet i denne regionen er stort, med flere uløste konflikter som Taiwan-spørsmålet og Korea-problematikken. Spenningen forsterkes av mangelen på effektive regionale sikkerhetsmekanismer. Hittil har USA vært den dominerende makt i Asia-Stillehavsregionen. Kinas forhold til land som Japan og India vil være avgjørende for stabiliteten i regionen. Kina vil være en sentral drivkraft for mulig økende rivalisering og konkurranse, både regionalt i Asia og globalt, spesielt i forhold til USA. Samtidig er den gjensidige avhengigheten mellom Kina og USA stor, og samarbeid dem imellom nødvendig for å løse mange av de mest sentrale utfordringene vi står overfor.

Konsekvenser for Norge

Den asiatiske regionens økende betydning stiller Norge overfor muligheter og utfordringer. Av særlig betydning er framveksten av Kina og India som økonomiske stormakter og nye geopolitiske tyngdepunkter. Kina er i dag den eneste aktør som kan utfordre USAs økonomiske og militære dominans. Derfor er forholdet mellom Kina og USA det mest avgjørende for framtidens globale mønster. Dette innebærer at allierte og partnere trolig vil forskyve sitt geopolitiske og sikkerhetspolitiske fokus bort fra Europa og mot Asia.

Hvordan forholdet mellom USA og Kina utvik­les vil få konsekvenser for det vestlige sikkerhetssystemet, og dermed også for norsk sikkerhet. Et styrket samarbeid mellom USA og Kina er det som best tjener global sikkerhet, selv om vi ikke kan se bort fra at dette vil kunne øke utfordringene i det transatlantiske samarbeidet. Motsatt vil skarpere motsetninger mellom Kina og USA i utgangspunktet kunne virke samlende på vestlig side, samtidig som vi heller ikke kan se bort fra at EU vil ha et annet syn på en slik utfordring enn USA.

For Norge bør Kinas framvekst derfor også ses i lys av utviklingen av vårt eget forhold til USA, den euro-atlantiske sikkerhetsarkitekturens retning, NATOs framtid og Norges forhold til et EU med en sterkere rolle på det sikkerhetspolitiske området, utviklingen av internasjonale samarbeidsinstitusjoner og global rettsorden. Kina må vies større plass som en helt sentral faktor, som i økende grad gjennomsyrer omtrent alle utenriks- og sikkerhetspolitiske områder som Norge engasjerer seg i, og Norge må bidra til å integrere Kina i verdenssamfunnet som en ansvarlig aktør.

Fordi India er blitt en aktør som resten av verden må regne med, vil det være i norsk interesse å styrke og videreutvikle det allerede omfattende samarbeidet mellom Norge og India, blant annet om sikkerhetspolitikk, handel og klima. Norge har inngått egne forsknings- og teknologiavtaler med både Kina og India.

Indonesias viktige økende betydning geopolitisk og som brobygger gjør landet til en interessant samarbeidsparter for Norge. De siste årene er samarbeid utviklet om mediadialog, med internasjonale konferanser på Bali og i Oslo som oppfølging av karikaturstriden i 2006, om FNs tusenårsmål, om internasjonale helsespørsmål og om klima.

Det «bredere» Midtøsten er preget av ustabilitet

Høye oljepriser i årene etter USAs invasjon av Irak i 2003 har resultert i en enorm ressursoverføring fra vestlige og asiatiske konsumentland til energiprodusentene i regionen, noe som har forsterket særlig de arabiske Gulf-landenes tyngde som aktører i det internasjonale finansmarkedet. Imidlertid ligger det ikke an til at arabiske lands økende økonomiske vekt fører til tilsvarende politisk slagkraft. Til det er den politiske fragmentering og de indre rivninger i landene for store. Med andre ord er det få utsikter til framvekst av en selvstendig arabisk pol på linje med andre oppadstigende kraftsentra i en multipolar verden.

Snarere vil Midtøsten først og fremst forbli en arena for geopolitisk rivalisering mellom eksterne stormakter. I takt med sine økende energibehov har Kina meldt seg på banen. På samme tid er Russland på vei tilbake som en betydelig rustningseksportør til det lukrative våpenmarkedet i regionen. Både energipolitisk og sikkerhetspolitisk utfordres således USAs enestående dominans i Midtøsten fra perioden etter den kalde krigens slutt. Dette samtidig som USA, Israel og pro-amerikanske arabiske regimer møter forsterket motstand i egen befolkning og fra regionale stormakter og ikke-statlige aktører, i første rekke Iran i allianse med Syria og libanesiske Hizbullah, samt palestinske Hamas.

USA vil allikevel fortsatt være den viktigste spilleren i Midtøsten. Gjennom USAs spesielle forhold til og potensielle innflytelse over Israel sitter amerikanerne med en nøkkelrolle i arbeidet med en løsning på Palestina-konflikten og en bredere arabisk-israelsk fredsslutning. Det er derfor en grunnleggende utfordring for det internasjonale samfunnet å få USA til å sette Palestina-konflikten høyt på sin prioriteringsliste. Uten et direkte amerikansk engasjement overfor Iran vil det heller ikke være mulig å avklare Irans interesser og rolle i Midtøsten på en måte som tjener regional stabilitet. Tilsvarende vil det i fravær av en form for «grand bargain» mellom USA og Iran være vanskelig å sikre en fredelig avvikling av amerikanske styrkers militære nærvær i Irak. Sist, men ikke minst, vil det uten en amerikansk-iransk overenskomst være nærmest umulig å forhindre iransk kjernevåpenkapasitet og en eventuell væpning som i verste fall kan utløse et kjernefysisk rustningskappløp i hele regionen.

Konsekvenser for Norge

I takt med globaliseringen og voksende innbyrdes avhengighetsforhold internasjonalt er Midtøsten i økende grad et nærområde for Norge og norsk utenrikspolitikk. Vedvarende uroligheter eller konflikter i Midtøsten og tilstøtende regioner har innvirkning på Norges strategiske posisjon og på grunnleggende globale sikkerhetsspørsmål knyttet til terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. På en rekke områder vil den politiske, sosiale og økonomiske utvikling i Midtøsten berøre Norge direkte. Så godt som alle land i verden berøres av konfliktene i dette området, både politisk og økonomisk. Vedvarende uro i regionen vil kunne øke den globale konkurransen om knappe energiressurser, forsterke behovet for å utvinne ressurser i nordområdene, og dermed påvirke Norge i betydelig grad.

Det følger av de ovennevnte konsekvensene og USAs forhold til Israel at det er en sentral utfordring for Norge å bidra til at USA engasjerer seg aktivt og balansert i israelsk-palestinske forhandlinger om en enhetlig løsning på den israelsk-palestinske konflikten.

Afrika får økende global og geopolitisk betydning

Selv om utfordringene fortsatt er mange og store, finnes det grunnlag for optimisme på det afrikanske kontinentet. Aldri har kontinentet hatt så få kriger, aldri så mange fredelige maktskifter og aldri en så vedvarende høy økonomisk vekst. Utviklingen på det sosiale og økonomiske området, en ny generasjon afrikanske statsledere og bedre styresett i de fleste land gjør at Afrika blir en stadig viktige global aktør, noe som underbygges av regionale og sub-regionale aktørers økende innflytelse, ledet an av utviklingen i Den afrikanske union (AU). Afrikas økende betydning skyldes ikke minst rikdommen på naturressurser og andre internasjonale aktørers ønske om samarbeid for å dra nytte av disse ressursene. Afrika blir en stadig viktigere leverandør av olje til land som USA, Kina og India, og med økt fokus på LNG (flytende naturgass) øker interessen for energiressursene i land som Angola, Nigeria, Algerie og Libya ytterligere. Kongobassenget er verdens nest største regnskog, og bevaring av regnskogen vil være en nøkkel i arbeidet med å stoppe global oppvarming. Matvarekrisen i 2008 er en utfordring for en rekke afrikanske land, men viser også det store potensialet som ligger i afrikansk landbruks- og næringsutvikling.

Afrikas ressurser og muligheter speiler samtidig kontinentets alvorlige problemer. Krig, konflikt og mangelfull økonomisk og politisk utvikling henger ofte sammen med kampen om naturressurser og velstående eliters berikelse på fellesskapets bekostning og tilgang til økonomiske verdier. Det internasjonale samfunnet har en klar interesse av å støtte de positive kreftene som arbeider for å bekjempe fattigdommen og de dype konfliktene som fortsatt preger mange afrikanske land. Økonomisk og politisk framgang i Afrikas oljeland vil i økende grad være avgjørende for deres viktige bidrag til global energisikkerhet. Afrika rammes hardt av klimaendringene, men er også en viktig del av løsningen på klimaproblemene. Krig og anarki i mange afrikanske land bidrar til flyktningestrømmer og økt konfliktnivå globalt.

Sør-Afrikas utenrikspolitikk er forankret i landets sterke økonomiske posisjon i regionen – 40 prosent av det samlede bruttonasjonalprodukt for Afrika sør for Sahara – og landet har ambisjoner om å utvide sin plass både i Afrika og i verden for øvrig. EU er landets viktigste handelspartner, og det legges stor vekt på å videreutvikle det politiske og økonomiske forholdet til unionen. Sør-Afrika har tett økonomisk samkvem med både USA og Kina, og legger vekt på samarbeid mellom land i sør, blant annet gjennom sitt strategiske samarbeid med Brasil og India. Sør-Afrika er en pådriver for å utvikle Den afrikanske union (AU) til å bli et mer effektivt organ for regional økonomisk og politisk utvikling og integrasjon, og er tungt engasjert i en rekke fredsoperasjoner på kontinentet, særlig i DR Kongo og i Burundi. Landets økonomiske og politiske posisjon møter betydelig skepsis fra mange andre afrikanske land. Sør-Afrika vil bare kunne nå sitt mål om å være Afrikas stemme internasjonalt hvis landet legger seg på en politisk linje som stemmer overens med hovedstrømninger på kontinentet. Utfordringen er at denne ofte skiller seg fra vurderinger i vestlige land. Sør-Afrika er en tydelig stemme for multilateralt samarbeid, og FN-reform står sentralt på dagsordenen. Landet støtter lojalt standpunktene i Den afrikanske union og G77 når det gjelder FN-reform, noe som også henger sammen med ambisjonene om å få en permanent plass i Sikkerhetsrådet dersom dette blir utvidet.

Konsekvenser for Norge

Norge har sammenfallende interesser med Sør-Afrika i sentrale multilaterale spørsmål, særlig knyttet til fred og sikkerhet og humanitære spørsmål – med muligheter for å videreutvikle samarbeid om å styrke Afrikas egen kapasitet til freds­operasjoner, med vekt på sivile komponenter. Norge spiller en aktiv rolle i mange internasjonale bidrag til konfliktløsning og fredsbygging i afri­kanske land som Sudan og Burundi, på Afrikas horn og i Kongo-bassenget for øvrig. Norges bidrag forankres i lang erfaring og kompetanse fra konfliktområdene gjennom blant annet utviklingssamarbeid, bred erfaring fra arbeid gjennom FN og andre multilaterale institusjoner om slike spørsmål, og tilgang til økonomiske ressurser gjennom det norske folks brede oppslutning om norsk engasjementspolitikk (se kap. 13). Miljø og klima er et annet viktig felt med muligheter for samarbeid.

Norge har også viktige interesser i utviklingen i afrikanske land. Norsk næringsliv hadde i 2007 investeringer på over 40 milliarder kroner i Afrika. Mer handel og investeringer mellom Norge og Afrika er i felles interesse og vil gi bedre avsetningsmuligheter for både norske og afrikanske produkter. Afrika er et viktig marked for norsk olje- og forsyningsindustri, og betydningen øker i takt med nye funn i land som Ghana, Uganda, Tanzania og Madagaskar. Norges økonomiske interesser og gevinster fra samarbeidet på petroleumsområdet forplikter, ikke minst på bakgrunn av konflikt og manglende utvikling i kjølvannet av afrikanske lands oljevirksomhet. Dette utgjør noe av bakteppet for Regjeringens program «Olje for utvikling». Programmet samarbeider med en rekke afrikanske land om styrking av petroleumsforvaltningen i vid forstand. Norge støtter av samme grunn afrikanske lands engasjement i det globale åpenhetsinitiativet om ressursforvaltning (EITI), og en rekke andre utviklingspolitiske initiativer som bidrar til bedre styresett i afrikanske land.

Latin-Amerika, med Brasil i bresjen, framstår som mer selvsikkert

Mens USA under president Bush har hatt større fokus på andre deler av verden, har store endringer funnet sted i Latin-Amerika. Etter en periode med økte råvarepriser, økonomisk vekst og demokratiske valg av en rekke nye sentrums-/venstre­orienterte presidenter, framstår landene i regionen, i langt større grad enn tidligere, som selvsikre og selvstendige.

Andre land har samtidig visst å dra fordel av vakuumet i forholdet til USA. Dette gjelder særlig Russland, men også Kina. EU har derimot ikke økt sin innflytelse i betydelig grad.

Latin-Amerika har i de senere årene lyktes mer enn tidligere i sine integrasjonsbestrebelser. Opprettelsen av den nye latinamerikanske organisasjonen UNASUR og en ny utviklingsbank, Banco del Sur, er tegn på at Latin-Amerika ønsker å framstå som en selvstendig region, med større fokus på regionens demokratiske og sosiale utvikling og uten overdreven amerikansk innflytelse. Selv om Venezuelas president Chavez har fått mye oppmerksomhet i denne sammenheng, er det Brasils president Lula som framstår som den pragmatiske regionale drivkraften. Han har visst å bruke sin innflytelse til å dempe politiske kriser i emning. Brasil framstår i kraft av størrelse og tyngde som en leder i utviklingslandssammenslutningen G77, er en nøkkelnasjon i å framforhandle en ny WTO-avtale og er en viktig bidragsyter i spørsmål som klimaendringer, fattigdomsbekjempelse og sosiale ulikheter. Brasil har også lyktes i å tiltrekke seg betydelige utenlandske investeringer, og er i dag det landet utenfor EU og USA hvor Norge har de største investeringene.

Konsekvenser for Norge

Fra et norsk perspektiv vil et fredelig, ansvarlig og selvsikkert Latin-Amerika være positivt for den globale rettsorden og for norske næringsinteresser, spesielt innenfor petroleumssektoren. I lys av at Norge generelt har sammenfallende interesser med mange latinamerikanske land, er et samstemt Latin-Amerika positivt, også som inngangsbillett til samarbeid med øvrige G77 land. I den grad latinamerikanske land bestemmer seg for å løse sine utfordringer i egne organisasjoner, vil utfordringen for Norge bli å finne måter å komme i dialog med disse regionale strukturene på.

Brasils framvekst som en mer likeverdig partner i forholdet til andre tradisjonelt innflytelsesrike land gjør det til et sentralt land for Norge i klimasamarbeid, i arbeidet med å framforhandle en ny WTO-avtale og i Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken. Norge og Brasil har inngått strategisk samarbeid for å bekjempe avskogingen i Amazonas, noe som innebærer betydelig norsk støtte til Amazonasfondet.

3.2 Direkte trusler og utfordringer mot norske sikkerhetsinteresser

Det første tiåret etter den kalde krigen var en periode da de fremste sikkerhetspolitiske utfordringene var knyttet til konflikter innenfor – ikke mellom – stater, brudd på menneskerettighetene og regional ustabilitet. Med 11. september 2001 ble i tillegg asymmetriske trusler i form av internasjonal terrorisme ytterligere forsterket. Alle disse utfordringene er fortsatt med oss – og ble gjennomgått i kapittel 2. I hele perioden framsto imidlertid de vestlige land, anført av USA, som det ubestridte globale tyngdepunkt. Som beskrevet, er dette bildet i endring med framveksten av nye stormakter som Kina og India og regional styrking av tidligere stormakter som Russland. Dette er nye geopolitiske utviklingstrekk som vi allerede føler konsekvensene av, og som vil føre til endringer i globale maktforhold, og få sikkerhetspolitiske konsekvenser for Norge.

Ikke direkte eksistensielle trusler mot Norge

Norge står i dag ikke overfor eksistensielle trusler – selv om spredning av masseødeleggelsesvåpen og langdistanseraketter gjør at vi i verste fall igjen en gang kan stå overfor svært alvorlige trusler mot norsk territorium. Dette betyr allikevel ikke at alle klassiske territorielle sikkerhetstrusler og utfordringer utover dette forsvinner, eller at tradisjonelle forsvarspolitiske tiltak mister relevans. Blant alvorlige trusler og utfordringer inngår blant annet framtidig global ressursknapphet, økt strategisk betydning av nordområdene og Norges asymmetriske forhold til Russland. I tillegg kommer enkeltstående terrorangrep i Norge og trusler mot norske liv og interesser i utlandet. Selv om norske sikkerhetsinteresser ikke er mer utsatt enn før gir dette totalt, sammen med de globale og indirekte truslene og utfordringene som ble gjennomgått i kapittel 2, et mer komplekst trusselbilde for Norge enn noen gang.

Når det gjelder potensielle eksistensielle trusler mot Norge fra andre stater eller organiserte grupperinger er det åpenbart mulig å forestille seg ulike dramatiske scenarier. Og de siste hundre årenes europeiske historie minner om at det er hovmodig å fornekte muligheten for hurtige endringer. Alle land må ha beredskap for territorielle trusler som ikke kan utelukkes selv om de ikke har høy sannsynlighet. Ikke desto mindre er det ingen åpenbare scenarier som peker seg ut som direkte trusler mot norsk nasjonal sikkerhet i eksistensiell forstand.

Masseødeleggelsesvåpen, særlig atomvåpen, vil likevel forbli en alvorlig og vedvarende internasjonal utfordring. I enkelte regioner, først og fremst Midtøsten, står man overfor en reell fare for regionale rustningskappløp og ytterligere spredning av atomteknologi. Atomterrorisme eller ulykker ved sivile kjernekraftverk vil være en kontinuerlig utfordring. Men faren for overhengende atomtrusler mot Norge fra andre stater framstår som liten.

Det samme vil det være rimelig å hevde om terrorisme. Så lenge Norge deltar aktivt i den internasjonale stabiliseringsstyrken i Afghanistan eller i andre konflikter som har stor symbolverdi for ulike terrorist-grupperinger, kan ikke Norge ekskluderes fra gruppen land som må ha beredskap mot mulig terror. Sannsynligheten for at Norge skal være åsted for store spektakulære terroristangrep er imidlertid ikke stor, og terrorisme kvalifiserer ikke som en eksistensiell trussel mot norsk sikkerhet.

Den eneste direkte og mellomstatlige sikkerhetstrusselen som i løpet av de nærmest tiårene vil kunne få eksistensielle overtoner og framstå som en vesentlig endring av sikkerhetspolitiske rammevilkår, er spredningen av masseødeleggelsesvåpen og langdistanseraketter. Det kan ikke utelukkes at Norge, eller andre europeiske land, i løpet av de neste tiårene vil stå overfor trusselen fra langtrekkende raketter eller andre typer ballistiske angrepsvåpen fra stater som er potensielt fiendtlige.

Det bør understrekes at det her er snakk om eksistensielle trusler. Hvis vi går ned på neste trinn av trusselstigen, til de ikke-eksistensielle truslene, vil disse inkludere mulige ønsker fra andre land om å oppnå fordeler i nord på Norges bekostning. Slike trusler krever gjennomtenkt beredskap.

De direkte, alvorlige, men ikke eksistensielle, truslene mot Norge

Fire direkte og potensielt alvorlige, men ikke eksistensielle, trusler framstår i årene framover som relevante.

– Svekkelse av norske posisjoner i viktige havområder

Norge har særlige rettigheter i og ansvar for store havområder. En betydelig andel av Norges fornybare levende ressurser, energiforsyning, inntekter, næringsliv, forskning, bosetting og generelle samfunnsutvikling er direkte knyttet til dette. Dette gir mange muligheter, men også spesielle utfordringer. I et langsiktig perspektiv ville en mulig svekkelse av respekten for havrettens system kunne utgjøre en betydelig kilde til enkelttrusler, og trolig være den viktigste utfordringen mot grunnleggende norske interesser og norsk sikkerhet.Økende knapphet på levende og ikke-levende ressurser, og stadig klarere behov for en forsvarlig kyststatsforvaltning som respekterer havrettens friheter for andre stater, vil medføre økende utfordringer også for Norge. Manglende respekt for folkerettens system, parallelt med økt spenning mellom stormaktene, ville underminere den klarhet og forutsigbarhet som en rekke statlige og ikke-statlige aktører er helt avhengige av. Dette ville i siste instans utgjøre en trussel mot norsk sikkerhet. Kyststatene rundt Polhavet har understreket betydningen av den internasjonale havrettens regler på dette området, ved ministererklæringen fra Ilulissat-konferansen på Grønland 28. mai 2008. En ukontrollert tilnærming ville representere en grunnleggende og langsiktig potensiell usikkerhet som må forstås i lys av det internasjonale samfunnets og de internasjonale institusjonenes relative sårbarhet, se boks 3.2.

– Tvister knyttet til ressurser og nordområdenes økte strategiske betydning

Norge vil kunne bli stilt overfor nye episoder og eventuelt også situasjoner med fare for opptrapping til sikkerhetspolitiske kriser. 1 Også disse vil kunne være knyttet til Norges ansvar og rettigheter til havs, og konkrete spørsmål om fiskeri og petroleumsutvinning. Enkeltfaktorer som kan øke Norges sikkerhetsutfordring i nordområdene er blant annet:

Klimatiske endringer og smelting av is som vil kunne åpne opp for nye sjøruter i Nordishavet/Polhavet, økt kommersiell trafikk og økt nærvær av militære fartøyer, og dermed økning av områdets strategiske betydning.

Utviklingen av et (enda) mindre demokratisk og mer nasjonalt orientert politisk regime i Russland, gitt at asymmetrien i forholdet mellom Norge og Russland fortsatt er en faktor å regne med.

Økt kamp om knappe energiressurser, alvorlige langvarige brudd i leveransen av olje og gass til internasjonale markeder, for eksempel på grunn av krig i Midtøsten, som vil øke nordområdenes strategiske betydning.

– Enkeltstående terrorangrep i Norge

Det er ikke grunn til å tro at Norge peker seg ut som et hovedmål for gjentatte og store terrorangrep. Men det kan ikke utelukkes at Norge, og norske interesser i utlandet, vil kunne bli mål for enkeltstående terroraksjoner. Dette skyldes i det minste to forhold. For det første deltar Norge aktivt både politisk og militært på den internasjonale scenen for å bekjempe terroristgrupperinger, og enkelte vil derfor kunne anse Norge som part i gitte konflikter. Også norsk involvering i fredsprosesser, mekling og forsoningsprosesser vil kunne gjøre Norge til et mål for terroraksjoner fra enkeltgrupper. For det andre vil Norge kunne være terrormål ved at det finnes mål i Norge knyttet til andre internasjonale aktører eller stater. Logisk sett vil Norge måtte følge etter andre land med hensyn til å innføre sikringstiltak mot terrorisme knyttet til antatt attraktive mål for ikke å tiltrekke seg terroraktivitet. Med tanke på hva som har skjedd i andre europeiske land, kan man heller ikke i Norge avvise faren for rekruttering til ideologisk, religiøst eller politisk motivert terroraktivitet blant norske statsborgere.

Det er imidlertid viktig å være bevisst på at den faktiske trusselen mot Norge og effekten på det norske samfunnet av terrorisme, har å gjøre med hvordan det norske samfunnet selv reagerer og håndterer et eventuelt terroranslag. Terrorisme som sådan er heller ikke primært en sikkerhetstrussel. De viktigste tiltakene for å bekjempe terrorisme i Norge er ikke knyttet til militære og sikkerhetspolitiske virkemidler. Bred involvering og dialog er mer betydningsfullt. Ulike sider ved norsk engasjementspolitikk kan ha positive ringvirkninger som forebygger terror generelt, selv om mange vil advare mot for direkte koblinger mellom slik politikk og bekjempelse av terror.

– Trusler mot norske liv og interesser i utlandet

Vinteren 2006 ble Norges ambassade i Syria brent ned i forbindelse med striden om Muhammed-karikaturene. Noe senere ble Telenors kontorer i Pakistan angrepet i forbindelse med den samme karikaturstriden, og norske oljearbeidere kidnappet i Nigeria. Dette understreker en viktig utfordring og et nytt kjennetegn ved sikkerhetspolitikk i et høyt globalisert samfunn: Deler av Norges sikkerhetsinteresser «eksporteres» og «privatiseres». Det vil si at ivaretakelse av norske interesser, liv og eiendom må forstås videre enn innenfor Norges territorium. Ingen kan i dag utelukke terroranslag mot norske interesser og norsk tilstedeværelse utenfor Norge.

Svært mange steder i verden vil mange ikke se noen avgjørende forskjell mellom Norge som stat og norske selskaper og næringsinteresser. Det er derfor et toveis forhold mellom det offentlige og det sivile Norge i verden. Norge har siden 2001 vært aktør i en væpnet konfrontasjon med globale militante jihad-grupper, både i Irak, Afghanistan og som deltaker i FNs arbeid mot terrorisme. Dette er bevegelser og miljøer som opererer og angriper mål over store deler av Midtøsten og deler av Afrika og Asia. Slik utviklingen i Irak og Afghanistan har vært en påminnelse om, har terrorisme visket ut etablerte skiller mellom sivile og militære, og mellom private og statlige interesser. Norske borgere og norske selskaper er potensielle terrormål – både ved sin egen framferd og fordi de er symboler på det norske.

I utenrikspolitikken vil det private og det offentlige Norge bli stående ansvarlig for hverandres opptreden. Den norske stats handlinger og disposisjoner får sikkerhetskonsekvenser for norske enkeltpersoner og private interesser. Og norske private selskapers opptreden får konsekvenser for staten. Samordning av «offentlige» og «private» deler av Norges utenrikspolitiske engasjement er dermed en utfordring for å ivareta det norske samfunnets totale sikkerhet.

Norge bør være ytterst bevisst disse utfordringene. På grunn av sin tunge økonomiske og politiske rolle knyttet til olje- og gassnæringen, er Norge sterkt representert i områder der terrortruslene er mest aktuelle. Dette gjelder ikke minst Midtøsten og Nord-Afrika. I disse områdene er sikkerhetsinteressene til det «private» og det «offentlige» Norge gjensidige, og det er viktig at ulike deler av Norge ser alle landets politiske, sikkerhetsmessige og økonomiske interesser i sammenheng.

Piratvirksomhet mot skipsfarten i Aden-bukta utenfor kysten av Somalia med kidnappinger av hele skip og mannskap, og utenfor kysten av Nigeria og i deler av Sørøst-Asia, er også en trussel mot norske liv og verdier og blir en del av dette bildet.

4 FNs og globale organisasjoners sårbarhet og Norges avhengighet av internasjonal rettsorden

4.1 Globalisering og geopolitisk endring utfordrer

Globaliseringens økte hastighet og kompleksitet gjør det viktigere – og vanskeligere – å arbeide for en godt organisert verden. Jorda står overfor flere globale utfordringer enn noensinne: klima, terrorfare, kjernefysisk spredning, epidemier og fattigdom, matvarekrise og finanskrise. Dette er utfordringer som krever globale svar.

Internasjonal organisering og internasjonal orden er kjennetegnet av betydelig større grad av skjørhet og sårbarhet enn hva tilfellet er for innenrikspolitiske institusjoner. Vi må derfor være varsomme med å ta den orden som finnes på den internasjonale scenen for gitt. Svært mye av utenrikspolitikken vil i årene som kommer dreie seg om å bevare og videreutvikle den mellomstatlige orden som tross alt kjennetegner dagens verden, og unngå å falle tilbake til perioder med kaos som har kjennetegnet store deler av århundrene vi har bak oss. Internasjonal politisk stabilitet og organisering er en grunnforutsetning for å komme i nærheten av å løse de store globale utfordringene som ligger foran oss.

Dagens utvikling i retning av økt multipolaritet og kompleksitet setter multilaterale institusjoner under press. Interesse- og verdiforskjeller vil gjøre det vanskeligere å oppnå enighet om felles bindende beslutninger. Russlands og Kinas veto mot sanksjoner mot Zimbabwe og Burma, Kinas og Russlands motvilje mot operasjoner på Balkan, USAs veto mot en rekke Midtøsten-relaterte FN-resolusjoner det siste tiåret og tidligere, og uenighet om Irans kjernefysiske program er eksempler på hvordan geopolitisk divergens vanskeliggjør internasjonal enighet. SARS-epidemien viste også hvor viktig gjensidig tillit og samarbeid mellom land er for effektiv håndtering av slike kriser, og hvor lite som skal til for at mistenksomhet og konflikter sporer av nødvendige tiltak.

Dette har gått så langt at innflytelsesrike stemmer i Europa og USA har tatt til orde for å etablere en allianse av demokratier som et alternativ til FN. Hensikten med en slik organisasjon er ment å være at demokratier lettere kan oppnå enighet og handlingskraft og ikke trenger å få enhver enighet vannet ut til et meningstynt «minste felles multiplum» av ikke-demokratier. Hvis vi, for diskusjonens skyld, skal si oss enige i at det vil være lettere å nå fram til enighet demokratier i mellom, enn for både demokratier og ikke-demokratier, må vi stille oss spørsmålet: Hva er best, å befeste en enighet blant likesinnede, eller å forsøke å bygge en skjør enighet på tvers av eksisterende ulikheter? En allianse av demokratier vil oppnå liten legitimitet blant land som ikke får være medlem av alliansen. Dette synliggjør et annet dilemma: Hvem definerer hvilke land som er demokratiske nok? Å erstatte FN med en arena for likesinnede demokratier er på en grunnleggende måte å gi opp troen på global dialog.

4.2 Det multilaterale systemets respons

Norge har sterke interesser knyttet til det multilaterale systemets framtid. Hvordan vil de multilaterale institusjonene, med WTO, IMF, Verdenbanken, WHO og øvrige FN-organisasjoner i spissen, takle de store økonomiske og teknologiske endringene på globalt plan, og forflytninger av maktens tyngdepunkter? Vil det skje en økende grad av regionalisering, i betydningen av at det vokser fram flere tett organiserte grupper av stater etter modell fra EU?

Graden av organisering og institusjonalisering i verden er raskt økende. Dette danner nye og tettere nettverk for å løse de utfordringene verden står overfor. Men en høy grad av institusjonalisering innebærer også spredning og oppsplitting av makt og internasjonale styringsinstrumenter, og øker problemene med samordning.

I 1980 var det omkring 12 000 mellomstatlige og ikke-statlige internasjonale organisasjoner i verden. I 2006 var tallet i overkant av 31 000. Sverming eller «swarming» av de globale styringsinstrumentene, er dette blitt kalt. Svært mye av økningen kommer fra veksten i antall ikke-statlige organisasjoner. Dette stiller de formelle multilaterale organisasjonene overfor betydelige utfordringer. En lang rekke politiske prosesser og beslutninger flyttes ut til nye arenaer og aktører som G8, G20 og uformelle toppmøter i Davos og andre steder. Det er ofte svært mange ulike aktører involvert i ulike internasjonale prosesser, og de drar i ulik retning. Når det multilaterale handelssystem i WTO ikke leverer, blir mange land utålmodige og søker bilaterale avtaler utenfor rammen av WTO. Og kanskje viktigst: Dagens globale utvikling aktualiserer mange nye utfordringer som det ikke finnes noe etablert effektivt rammeverk for å løse.

Noen påstår at FNs problem i dag først og fremst er hvorvidt stormaktene velger å bruke organisasjonen og dens prinsipper eller ikke, slik som i forbindelse med Irak-krigen i 2003. Men dette er for enkelt. FNs problem er ikke kun et spørsmål om USAs vilje til å engasjere det multilaterale systemet og benytte seg av det såkalte «FN-sporet». Alle land er kollektivt ansvarlige for å få FN til å fungere. Vestlige land så vel som utviklingsland har vist manglende reell vilje til multilateralt samarbeid og reform. FNs problem er imidlertid også mer FN-internt: at FN som mellomstatlig organisasjon har vist betydelige effektivitetsproblemer. FN har behov for reformer for å reflektere endringer i verdens maktfordeling og nye viktige utfordringer. FN som organisasjon ble bygget for å møte de utfordringene som verden sto overfor i årene før og etter annen verdenskrig. Maktfordelingen i FNs sikkerhetstråd, med sine fem faste medlemmer, reflekterer også dette. Gjentatte forsøk på å gjennomføre nødvendige reformer av FN, blant annet gjennom FNs såkalte høypanels arbeid i 2004 og 2005, har gitt forbedringer, men mye gjenstår.

Utfordringene vi står overfor er viktige for det internasjonale samarbeidet videre framover. Dersom verdens land ikke makter å tilpasse FN-systemet til endringene i verden, eller ikke effektivt makter å møte det som framstår som de viktigste kollektive oppgavene, vil enkeltland og grupper av land være nødt til, eller velge, å søke løsninger utenfor formelle, kollektive organisasjoner. Dette er trolig ikke minst relevante scenarier for kommende stormakter som India, Kina og Brasil. De som vil lide mest under dette, er små land med begrensede maktressurser.

Mye av utfordringen knyttet til framtidens globale orden dreier seg om å gjøre internasjonale organisasjoner relevante for globalt viktige land. Det er viktig å se til at organisasjoner som ble etablert i en verden dominert av vestlige land og Sovjetunionen evner å speile endrede globale maktstrukturer, blant annet en forskyvning østover, og å ivareta interessene til nye framvoksende stormakter og ikke brukes som et virkemiddel mot dem. Her er det klare utfordringer all den tid et av de viktige arbeidsområdene for mange multilaterale organisasjoner er å fremme verdier og samfunnsformer som fra en asiatisk eller islamsk synsvinkel ofte vil hevdes å være individualistiske og vestlige.

4.3 Spenninger mellom legitimitet og effektivitet

Dagens multilaterale system utfordres av to hovedtrekk i internasjonal politikk. Det ene er en skjevt fordelt innflytelse mellom land og regioner. Vestlig stormaktsdominans rår grunnen, formelt, som i Sikkerhetsrådet, og mer uformelt, som i Verdens handelsorganisasjon (WTO), Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken. Det globale sør oppfatter at eksisterende internasjonale organisasjoner ofte fungerer som en mekanisme for å videreføre og forsterke innflytelsen til stormaktene anno 1945. BRICS-landenes framvekst og Asias voksende dominans på bekostning av USA og europeiske stormakter begynner å gjøre seg gjeldende, men spennet er fortsatt stort mellom kart og terreng.

Den andre viktige utfordringen har å gjøre med at globale problemer og utfordringer har antatt andre, og mer krevende former enn hva tilfellet var da mange av dagens internasjonale organisasjoner ble etablert. Stadig oftere møter vi spørsmålet om hvorvidt klimautfordringene, handelsforhandlingene i den pågående Doha-runden og den globale finanskrisen lar seg løse på de formelle multilaterale arenaene.

Vi står med andre ord overfor en dobbelt utfordring med å reformere de globale organisasjonene. Det er behov for endret intern maktfordeling og for større representativitet, og på samme tid for å øke det internasjonale samfunnets evne til å styre og regulere nye, mer sammensatte og sannsynligvis mer presserende globale problemer. Makter dagens generasjon av multilaterale organisasjoner utfordringene i spennet mellom økte krav til legitimitet og demokrati på den ene siden, og forventningen om økt global effektivitet og problemløsning på den andre?

Det gis ingen enkle svar på dette dilemmaet, utover det at både Norge og andre land har en sterk interesse av å intensivere innsatsen langs begge sporene. Det blir også viktig å investere mye politisk energi og klokskap i arbeidet med å håndtere konflikter mellom dem – for eksempel når 200 land forlanger å få sitte ved samme bord for å forhandle fram tekster om komplekse globale spørsmål. Dette kan blant annet gi argumenter for en grunnleggende positiv holdning (om enn ikke ukritisk) til veksten i mer uformelle regionale og globale initiativer utenfor de formelle multilaterale rammene. Prosessen fram mot konvensjonen mot klasevåpen er et godt eksempel på positive initiativer som ble forsøkt framforhandlet i FN-regi, men der mulighetene til framdrift har vært langt større utenfor denne rammen.

Mens bedre representasjon og dermed bedre demokratisk global styring er et sentralt mål, er det viktig å ikke overdrive og fryse fast gårsdagens konfliktbilde mellom rike land i nord og utviklingsland. Spesielt i WTO-sammenheng går interesser og konflikter i stadig større grad på tvers av de gamle skillelinjene mellom nord og sør. Det enkelte land definerer sine interesser i lys av egen nærings- og samfunnsstruktur, og landspesifikk balanse mellom eksportrettede næringer og aktører med behov for ulike former for beskyttelse. Disse nye samarbeids- og konfliktlinjene, som for eksempel går mellom ulike utviklingsland med motstridende interesser, bidrar i ett perspektiv til enda mer komplekse forhandlinger, med stadig nye og relativt flytende ad hoc-allianser. Samtidig innebærer oppmykning av etablerte ideologiske skiller et nytt handlingsrom og nye muligheter for brobygging fram mot felles løsninger av globale problemer.

4.4 Verdenssamfunnets normer og regler

Globalisering og global endring gjør det stadig viktigere for Norge å ikke bare fokusere på struktur og funksjon i globale institusjoner, men også på den politiske dagsordenen disse institusjonene fremmer. Det er ikke gitt at organisasjoner som inntil nå har blitt ansett å fremme interesser i tråd med norske posisjoner, vil gjøre det for all tid framover. Nye stormakter bringer nye ambisjoner og nye politiske mål til internasjonale fora. Et sentralt spørsmål i så måte er hvilken autoritet FN og relaterte institusjoner skal ha overfor stater som begår menneskerettighetsbrudd og/eller der hvor enkelt­menneskers sikkerhet og integritet er truet. Hvem skal ha forrang i slike spørsmål? Bør det være staten og statens sikkerhet? Eller bør det være enkeltmennesket, og prinsippet om universelle rettigheter hevet over staten? Med andre ord: Hva bør vi bry oss mest om? At staten er suveren og har grenser, eller hvordan folk faktisk har det på innsiden av grensene?

Historisk har internasjonal politikk alltid favorisert statsmaktens sikkerhet framfor enkeltmennesket. I løpet av 1990-tallet skjedde det en viktig endring, og den kom fra mange steder. Den kom fra krigene på Balkan, fra Rwanda, fra Rushdie-saken, fra USA, fra Nelson Mandela. Men først og fremst kom utfordringen fra kjernen av FN-systemet i form av en åpning for å gripe inn på staters territorium for å beskytte enkeltmennesker mot statlige overgrep, eller mot ikke-statlige militser og grupperinger i land preget av borgerkrig og statsoppløsning. Dette skjedde for første gang i forbindelse med en humanitær operasjon for å beskytte irakiske kurdere i ukene etter Golfkrigen i april 1991 og ble senere gjentatt i forbindelse med flere såkalte humanitære intervensjoner. Rwanda-tragedien i 1994 rystet alle og bidro til en utvikling i retning av det som er blitt omtalt som et nytt «statslegitimitetsprinsipp», eller på engelsk som «responsibility to protect». Prinsippet innebærer at for at statsgrensene skal respekteres, må staten ivareta alle borgeres grunnleggende behov.

Dette prinsippet ble omtalt i sluttdokumentet fra FN-toppmøtet i 2005. Fra norsk side har det vært viktig at prinsippet ikke utlegges som en endring av bestemmelsene i FN-paktens kapittel VII om Sikkerhetsrådets maktmonopol. FN-paktens kapittel VII fastslår at staters bruk av militærmakt utover selvforsvar skal autoriseres av Sikkerhetsrådet. Denne båndleggelsen av militær makt var mulig under de særegne politiske forhold som rådet ved etableringen av FN etter den andre verdenskrig, og tilhører kjernen i den internasjonale rettsorden det er i Norges interesse å ivareta. Norge støtter tanken om at legitim maktutøvelse hviler på ivaretakelse av borgernes grunnleggende behov, og motsatt at ulike former for forebyggende internasjonal innsats kan være påkrevd overfor stater som over tid ikke makter å ivareta disse behovene, men fastholder at bruk av militærmakt krever et mandat fra FNs sikkerhetsråd.

Dette er, og vil forbli, et avgjørende stridsspørsmål i internasjonal politikk. I noen grad har spørsmålet havnet i skyggen av kampen mot internasjonal terrorisme, men det vil dukke opp igjen. Og det vil være komplisert fordi de ulike stormaktene er grunnleggende uenige om disse sentrale etiske og menneskerettslige temaene, ikke minst Kina, Russ­land, USA og EU.

Disse spørsmålene er dessuten en del av et annet og mer omfattende spørsmål knyttet til verdier i internasjonal politikk. Det er betydelig splid mellom ulike deler av verden knyttet til avgjørende samfunnsverdier, og konfliktnivået er økende. Det er også grunn til å understreke at verdier som ligger til grunn i det norske samfunnet kan være mindre universelt gyldige enn hva vi kanskje har en tendens til å mene, men også at det er betydelige globale verdivariasjoner knyttet til religion og individualistiske verdier. Dette betyr at man i framtiden vil måtte regne med spenninger og konflikt om verdispørsmål, og at det ikke er klart hvor pendelen vil bevege seg – i retning av universelt gyldige menneskerettigheter på tvers av grensene eller et tilbakefall i retning av nasjonalstatens absolutte og suverene posisjon i internasjonal politikk.

4.5 Norges særlig dype avhengighet av internasjonal rettsorden

Målt etter landterritorium er Norge et lite land. Inkluderer man derimot Norges 200-mils soner og kontinentalsokkelen i nordområdene, er Norge derimot stort, faktisk det 13. største landet i verden. Olje og gass står alene for omkring ¼ av norsk verdiskapning. Så mye som tre fjerdedeler av samlede norske eksportinntekter har de siste årene kommet fra økonomiske aktiviteter og ressurser til havs – olje/gass og fiskeprodukter.

Disse ressursene tas ofte som en selvfølge. I dag vokser de aller fleste i Norge opp med en sterk fornemmelse av Norge som en storforvalter av petroleums- og fiskeressurser. Dette er riktig, men det er også viktig å huske på grunnlaget for denne rikdommen. Mye av Norges rikdom er en direkte konsekvens av at det eksisterer en internasjonal rettsorden og internasjonale normer som de aller fleste land forholder seg til. For Norge er ikke minst FNs havrettskonvensjon av 1982 helt avgjørende. Den moderne havretten, som i stor grad ble utviklet gjennom multilaterale forhandlingene i løpet av 1970-årene, slår fast Norges rettigheter som kyststat, blant annet til å etablere 200-mils soner, og enerett til å undersøke og utnytte både levende og ikke-levende ressurser på kontinentalsokkelen.

Internasjonal rettsorden er imidlertid ikke noe som kan tas for gitt, verken historisk eller innenfor rammene av internasjonal politikk. Det vi i dag kaller det internasjonalt samfunn, er forankret i viktige prinsipper knyttet til statssuverenitetsprinsippet og FN-pakten, og har vokst fram særlig fordi både stormakter og småstater etter den andre verdenskrigen så seg klart tjent med et forutsigbart og rettsstyrt internasjonalt rom. Ikke minst USA spilte en nøkkelrolle som pådriver for de nye internasjonale institusjonene og spillereglene som ble utviklet. Det internasjonale samfunnets styrke og slitestyrke har alltid vært et omdiskutert tema. Det som i alle fall synes sikkert, er at internasjonal orden til en viss grad er betinget av stormaktenes makt og interesse, og at den er skjørere enn det vi normalt forbinder med nasjonal rettsorden. Det vil derfor være uklokt og uhistorisk å ta rettsordenen for gitt eller å tro at den er statisk, og å glemme å fokusere på stadig vedlikehold og forbedringer som må til for å bevare og utvikle disse institusjonene og ordningene på en effektiv måte. Det er gode grunner til at Norge til stadighet bør minne seg selv på at Norges «Mare Nostrum» ikke bygger på norsk militærmakt, men på folkeretten, og at dersom det hadde vært mulig «…å få opp oljen fra havet i 1910, 1920 eller 1930, ville ikke Norge fått noe» (Ulriksen, se boks 3.2).

Vurderer man tallene for den delen av Norge som er knyttet til petroleums- og proteinressurser i havet, sier folkerettens betydning seg selv. I norsk offentlig debatt og politisk ordskifte framstår ofte Norges behov for å ivareta og videreutvikle internasjonal rettsorden som en hovedsakelig internasjonalistisk orientert sjenerøsitet. I virkeligheten er det et sentralt interessepolitisk mål knyttet til grunnleggende kjennetegn ved det norske samfunnet, og til hvor viktig det er for Norge at internasjonal politikk i minst mulig grad åpner opp for bruk av maktpolitiske virkemidler og for svekkelse av internasjonal rettsutvikling. Mye mer enn hva vi ofte er bevisst, befinner det norske samfunnet seg i en særstilling internasjonalt med hensyn til avhengighet av en robust internasjonal rettsorden. Og vi trenger denne rettsorden for å møte mange av vår tids store utfordringer, som klima, nedrustning og kontroll med skatteparadiser.

Samtlige av de femten til tjue landene i verden som samfunnsmessig kan sammenliknes med Norge, er dypt avhengige av globale rammevilkår. Multilaterale avtaler, folkerett, regler og reguleringer er avgjørende for å ivareta samfunnets behov og mål. Norge har imidlertid en særlig dyp avhengighet, og dermed en vedvarende realpolitisk inter­esse av, et velfungerende og velregulert internasjonalt samfunn. Dette skyldes spesifikke territorielle, ressursmessige og økonomiske kjennetegn ved Norge. Som en liten og åpen økonomi som er avhengig av utstrakt handel med omverdenen, har også Norge hatt stor fordel av at det finnes et rammeverk for det internasjonale økonomiske samkvemmet i form av internasjonale avtaler og organisasjoner som WTO, IMF og OECD, så vel som EØS-avtalen. Å forhindre svekkelse av internasjonal rettsorden og multilaterale styringssystemer og regimer bør derfor betraktes som Norges primære og prioriterte utenrikspolitiske interesse.

5 Nordområdene vil fortsatt være av særlig betydning for Norge

5.1 Store endringer i nord siden slutten på den kalde krigen

Utviklingen internasjonalt er i økende grad også bestemmende for de utfordringer Norge står overfor i sine nærområder. Dette ser vi tydelig gjennom den økende globale knappheten på strategiske ressurser som olje, gass og fisk, forsterket i nord av interessemotsetninger knyttet til uavklarte jurisdiksjonsforhold. Globale klimaendringer er særlig merkbare i Arktis, noe som vil gjøre utvinning og transport av energi til et enda mer sentralt tema i framtiden. Klimaendringene vil også kunne føre til endrede vandringsmønstre for fiskebestander som kan bli utsatt for ytterligere press.

En grunnleggende endring i de geopolitiske forholdene i nordområdene og Arktis inntrådte med slutten på den kalde krigen og blokkdelingen mellom øst og vest. Under den kalde krigen var nordområdene preget av sin militærstrategiske betydning, spesielt i forbindelse med strategiske våpensystemer. Den politiske betydningen av denne dimensjonen har siden vært langt mindre. En markert økning i russisk militær aktivitet i de senere år etter en periode med relativ passivitet gjenskaper ikke situasjonen under den kalde krigen.

Den viktigste endringen etter årtusenskiftet er en ny og mer håndfast interesse for næringsvirksomhet og forskning som observeres hos alle arktiske stater, og hos andre aktører. Denne interessen viser seg også i en mer bevisst suverenitetshevdelse fra kyststatenes side. I et langsiktig perspektiv må vi regne med en forsterkning av denne utviklingen. Drivkrefter er i første rekke den globale knappheten på energiressurser, kombinert med antakelsene om store forekomster av olje og gass i nordområdene, men også økende etterspørsel etter fornybare levende ressurser, dvs. særlig fisk, og andre ressurser. Betydningen av Arktis i forsk­ningssammenheng øker i forbindelse med klima- og miljøspørsmålene. Områdets betydning for transport-infrastrukturen mellom kontinentene ventes å øke, blant annet illustrert av planene om utnyttelse av Nordøst-passasjen, som blant annet er i Kinas og andre asiatiske lands interesse, og andre potensielle sjøruter gjennom Polhavet (se fig. 5.1). Økt transport av olje/gass som følge av forventet olje- og gassutbygging øker risikoen for ulykker og akutt forurensning i områder med sårbare fiskebestander og biologisk mangfold.

Den korteste vei fra produsent til marked går i mange tilfeller gjennom Polhav-bassenget, og økt tilgjengelighet som en følge av mindre is er en faktor som påvirker det generelle aktivitetsnivået i regionen, samtidig som dette er en del av den globale klimautfordringen. Havområdene rundt Grønland og Svalbard vil være utfordrende for skipsfarten som følge av omfattende drivis og skruis. Ny og økt aktivitet i Polhavet vil kunne stille større krav til rednings- og forurensningsberedskapen i området. Økt skipsfart, blant annet i form av cruisetrafikk og fiske, vil sammen med annen kommersiell aktivitet i Polhavet kunne øke betydningen av søk- og redningsberedskapen på Svalbard. Økt aktivitet i Polhavet vil kunne øke presset på Svalbards naturmiljø på lengre sikt. 2

Alle arktiske stater står overfor store utfordringer i utviklingen av sine nordlige områder, og utfordringene er i hovedsak felles for alle land. Overalt er det store avstander og spredt befolkning, og en infrastruktur – jernbane, veier, flytrafikk m.m. – som ikke er tilpasset morgendagens behov. Et tynt befolkningsgrunnlag betyr også at det kan bli mangel på kvalifisert arbeidskraft. Utvikling av olje- og gassforekomstene under havbunnen krever enorme investeringer, og ny avansert teknologi må utvikles. Parallelt med dette må man definere forholdet mellom økonomisk utvikling på den ene siden og hensynet til bærekraftig utvikling og beskyttelse av miljøet på den andre. Det må også etableres nødvendige standarder for helse, miljø, sikkerhet og beredskap. Selv om den nye dynamikken i nordområdene er markant, vil den utviklingen vi øyner ta tid.

Alle de nevnte utfordringene kan best løses i et tett internasjonalt samvirke, og behovet for dette er stort i nordområdene. Den russiske interessen for utenlandsk deltakelse, finansielt og teknologisk, i utviklingen av det gigantiske Stockman-gassfeltet i Barentshavet, bunner i et reelt behov, og tilsvarende vil gjelde for utviklingen i hele regionen. De næringsveiene man kan se for seg som viktige i framtiden, er gjennom-internasjonalisert. Dette gjelder også våre store havområder. Vi er tjent med å oppmuntre, ikke dempe, den våknende internasjonale interessen for nordområdene. Det er ikke riktig å beskrive den økende interessen for nordområdene som et kappløp. Det er gjennom internasjonalt samvirke at vi kan oppnå de beste resultatene i nord.

De fem kyststatene i Polhavet – Canada, Danmark, Norge, Russland og USA – er enige om at dagens folkerettslige instrumenter (dvs. konvensjoner og annet regelverk) regulerer staters atferd i og rundt Polhavet. Issmelting i Arktis påvirker ikke dette. Dette ble blant annet bekreftet av ministererklæringen fra Ilulissat 28. mai 2008. De grunnleggende reglene i FNs havrettskonvensjon anerkjennes av alle, selv om USA ikke har tiltrådt konvensjonen, og konvensjonens mekanismer for fastsettelse av kontinentalsokkelens yttergrense benyttes lojalt av alle berørte stater. Men økt aktivitet gjør videre politikk- og regelutvikling påkrevd, og understreker viktigheten av at alle de fem kyststatene i Polhavet forplikter seg i henhold til eksisterende konvensjoner og avtaler. Dette blir en sentral utfordring for norsk utenrikspolitikk framover. Innenfor skipsfart, miljøvern og ressursforvaltning eksisterer det også andre avtaler og anerkjente regler og prinsipper som gir viktige avklaringer også for Polhavet. Utfordringen er først og fremst å sikre tilslutning til og gjennomføre eksisterende internasjonalt regelverk og prinsipper på en effektiv måte. Samtidig medfører de omfattende endringene som finner sted, et behov for kontinuerlig å vurdere behov for ytterligere tiltak og samarbeidsordninger og reguleringer innenfor havrettens rammer.

Endringer i Norges forhold til Russland i nord

En historisk endring i nord som inntrådte med bortfallet av øst-vest-skillet, var at det oppsto nye muligheter for å utvikle samarbeidet med Russland.

Norges forhold til Russland er godt, og vi er på flere områder samarbeidspartnere. For eksempel har Norge og Russland i over tretti år hatt et konstruktivt samarbeid om forvaltning av felles fiskebestander. Samtidig gir Russlands fornyede stormaktsstatus seg utslag også i nord, særlig ved landets markering av nasjonale interesser i ressurs– og suverenitetsspørsmål. Det er ikke en formålstjenlig strategi å søke løsninger på mange utfordringer i nord med militære midler. Det er et bredt sivilt samarbeid som trengs. Vi kan likevel ikke utelukke at interessemotsetninger på disse områdene kan få sikkerhets- og forsvarspolitiske konsekvenser. Nordområdene har dessuten fortsatt stor militærstrategisk betydning som hjemmebase for Russlands sjøbaserte kjernefysiske styrker. Områdets betydning som øvelsesområde er økende. Russisk militært nærvær utenfor vår kystlinje er gjenopptatt og øker i omfang. Som illustrasjon var antallet russiske flyvninger utenfor Norge i 2007 større enn i hele perioden 1991–2006. Dette militære nærværet utgjør ingen direkte militær trussel mot Norge, men det understreker områdets militærstrategiske betydning, og det gjør Russland til en fortsatt viktig faktor i norsk sikkerhetspolitikk.

5.2 Nordområdene vil fortsatt være en sikkerhetspolitisk hovedutfordring

Nordområdene vil fortsatt være en hovedutfordring – eller rettere sagt et sett av utfordringer og muligheter – i norsk sikkerhetspolitikk. De mest sannsynlige direkte utfordringer mot Norges sikkerhet, suverene rettigheter, suverenitetsutøvelse og interesser i årene som kommer vil være begrensede krenkelser, episoder og forsøk på å begrense vår politiske handlefrihet. Disse utfordringene er kvalitativt annerledes enn dem Norge sto overfor under den kalde krigen, men de er ikke nødvendigvis mindre krevende for oss. Håndteringen av dem vil kreve et bredt spekter av virkemidler, både innenfor nasjonale, allierte og andre regionale rammer.

5.3 En styrket rolle for EU og den nordlige dimensjon

Interessen i EU for nordområdene er økende. Dette er også i norsk interesse som del av en regional internasjonal forankring. Med økt interesse fra EU-institusjonene og EU-landene åpner det seg nye muligheter og utfordringer.

EUs interesse er knyttet til forskning og miljøpolitikk, men også til fiske- og fiskeriressurser, energi, sjøtransport, klimaendringer og industriutvikling. Drivkreftene for den økte interessen er blant annet klimaendringene som har særlig synlige effekter i de sårbare nordområdene og sam­tidig skaper forventninger om økt tilgang til ressurser, økte transportmuligheter og voksende næringsvirksomhet i nord. Disse interessene er sammenfattet i en melding om arktiske spørsmål fra EU-kommisjonen i november 2008. Norge har gitt innspill til Kommisjonen i arbeidet med strategien, som gir et godt grunnlag for tettere kontakt med EU om nordområdene. Samtidig reflekterer meldingen fra Kommisjonen at det er store variasjoner mellom medlemslandenes interesser i nord. EUs fiskerinasjoner må ventes å prioritere fiskeriinteressene, mens andre medlemsland vil fokusere på andre ressurser i tillegg til at flere land vektlegger verneinteresser.

EUs nordlige dimensjon ble i 2006 omdannet til Den nordlige dimensjon, med EU, Island, Norge og Russland som likestilte partnere. Dette er blitt en interessant samarbeidsarena, blant annet innenfor helse, miljø og transport.

Både fra EU-land og Kommisjonen er det de senere år vist interesse for de folkerettslige spørsmålene knyttet til havområdene ved Svalbard. Det legges ikke skjul på at dette har sitt utspring i interessepolitiske betraktninger. Fra norsk side er det viktig å holde fast ved havrettens og den øvrige folkerettens regler som gir et trygt grunnlag for norsk myndighetsutøvelse. Dette synspunktet deles av EU-kommisjonen.

I forholdet til EU har Norge lenge framstått som en betydelig aktør på ressursforvaltningsområdet. EUs økte interesse for nordområdene bidrar til å styrke Norges rolle som ansvarlig forvalter ytterligere. Norge og EU har de senere år gått inn i et nært samarbeid om å bekjempe ulovlig fiske. Dette omfatter primært fisket i nordområdene, der Norge innenfor rammen av det bilaterale fiskerisamarbeidet tildeler EU årlige fiskekvoter. EUs økte interesse for nordområdene kan imidlertid bety et økt press på de levende marine ressursene og havmiljøet, og det kan potensielt sette norske forvaltningsregimer under press. Dette forutsetter at Norge etablerer infrastruktur som gir tilstrekkelig oversikt, kontroll og informasjon om maritime aktiviteter i disse store havområdene. Det vil i tillegg være krevende å innfri store forventninger til framtidig olje- og gassvirksomhet, og overvåkning og kontroll av virksomheten.

Utfordringen for Norge er å videreføre dialogen med EU og sentrale medlemsland, bidra til å øke forståelsen for norske interesser i nordområdene og fremme kunnskap om Norges sentrale rolle som ressurs- og kunnskapsforvalter i nord. Målet må være at Norge skal ha partnere å spille på, og kanaler for å fremme våre interesser hvis interessemotsetninger av forskjellig slag oppstår i nordområdene.

5.4 Folkerettslige spørsmål

Noen av de viktigste folkerettslige utfordringene Norge har stått overfor den senere tid er knyttet til våre havområder. De siste årene er det oppnådd en serie avklaringer av stor betydning. Disse omfatter overenskomsten med Russland om den maritime avgrensning i Varangerfjordområdet av 11. juli 2007, avtalen med Danmark/Grønland av 20. februar 2006 om avgrensningen av kontinentalsokkelen og fiskerisonene i området mellom Svalbard og Grønland og forhandlingsprotokollen med Danmark/Færøyene og Island av 20. september 2006 om avgrensning av kontinentalsokkelen utenfor 200 nautiske mil i det sørlige Smutthavet. Det er likevel fortsatt utestående spørsmål knyttet til den geografiske utstrekningen av Norges rettigheter og forpliktelser som kyststat etter havretten. I fiskevernsonen ved Svalbard er det også noe ulike syn på hvilke skranker som gjelder for norsk myndighetsutøvelse.

Kontinentalsokkelens utstrekning

Etter FNs havrettskonvensjon av 1982 skal kyststater med kontinentalsokkel som strekker seg lenger ut fra kysten enn 200 nautiske mil legge fram dokumentasjon på dette for Kommisjonen for kontinentalsokkelens utstrekning. Kyststaten kan på grunnlag av Kommisjonens anbefalinger fastsette utstrekningen av sin kontinentalsokkel ut mot de store havdyp med endelig og bindende virkning. Norge la i november 2006 fram dokumentasjon på kontinentalsokkelens utstrekning i Smutthavet i Norskehavet, i Smutthullet i Barentshavet og i Polhavet.

Avgrensningen i Barentshavet

Norge og Russland har overlappende krav i et havområde på omlag 175.000 kvadratkilometer i Barentshavet og Polhavet. Det er enighet mellom partene om at ingen undersøkelser etter eller utvinning av olje- eller gassforekomster skal finne sted før en avtale om en avgrensningslinje er på plass. En avgrensningsavtale vil utløse et betydelig potensial for samarbeid ikke minst knyttet til eventuell olje- og gassvirksomhet.

Fiskevernsonen ved Svalbard

Det er noe ulike syn på hvilke skranker som gjelder for norsk myndighetsutøvelse i fiskevernsonen ved Svalbard. Enkelte gir uttrykk for at Svalbardtraktatens bestemmelser gjelder også i fiskevernsonen. Fra norsk side har alltid vært lagt til grunn at Svalbardtraktaten gjelder for øygruppen og territorialfarvannet, og derved ikke i områdene utenfor 12 nautiske mil fra grunnlinjene. Dette samsvarer også med ordlyden i traktaten. Russland, Spania, Island og Storbritannia er blant de land som har gitt uttrykk for at de ikke er enige i det norske synet, men også disse har ulike syn seg imellom. Det har også tidvis kommet protester på norske håndhevelsestiltak overfor utenlandske fiskefartøyer som har brutt gjeldende fiskerireguleringer i fiskevernsonen.

Polhavet

Klimaendringene har ført til at isdekket i Polhavet er betydelig redusert. Dette åpner for nye aktiviteter. Det er betydelig internasjonal oppmerksomhet rettet mot Polhavet, med ulike krefter som søker å påvirke utviklingen. Som en av de fem kyststatene rundt Polhavet er det en viktig oppgave for Norge å bidra til klarhet og forutsigbarhet knyttet til de folkerettslige rammene i dette området, og å delta i samarbeid om en ansvarlig forvaltning av dette området.

Svalbard

Den norske suvereniteten over Svalbard er anerkjent av hele verdenssamfunnet. Gjennom Svalbardtraktaten av 1920 er norske myndigheter blant annet forpliktet til ikke å diskriminere personer og selskaper fra partene i traktaten på nærmere angitte næringsområder. Russiske interesser har gitt uttrykk for at det vurderes ulike former for ny virksomhet på øygruppen. Også ny virksomhet fra russiske selskaper eller borgere vil måtte finne sted innenfor rammene av norsk lovgivning.

5.5 Grenseoverskridende og nyskapende samarbeid i nord

Samarbeidet i Den euroarktiske Barentsregion (Barentssamarbeidet) ble etablert på norsk initiativ i 1993. Her deltar foruten de nordiske land og Russland også EU-kommisjonen. I de fire landene som utgjør Barentsregionen, har navnet blitt et identitetsmerke. De nordlige fylkene i fire land har gjennom konkret samarbeid om felles prosjekter utviklet et felles samarbeidsrom der regionens egne interesser og prioriteringer står i fokus. Det er blitt en viktig regional aktør i nord og en arena og kanal for samarbeid. Barentssamarbeidet er også et framstående eksempel på at viktige dimensjoner ved Norges forhold til Russland utvikles på en positiv måte innenfor en multilateral ramme.

Aktiv deltakelse og engasjement fra fylker, fylkeskommuner og lokale institusjoner og enkeltpersoner har lagt grunnlaget for et bredt nettverk av folk-til-folk-kontakter. Samarbeidet omfatter økonomi og handel, fiskeri, energi, kultur, utdanning og forskning, urfolksamarbeid, ungdom, helse, miljø, redningssamarbeid, samferdsel og turisme. Et hovedmål har vært å bidra til regional stabilitet og utvikling. Den kanskje største suksessen er en normalisering og allmenn avmystifisering av forholdet mellom vanlige folk. Mens det for femten år siden knapt var tre tusen grensepasseringer årlig over Storskog grensestasjon, er det i dag over 100 000.

Det er i dag etablert over førti norske bedrifter i Murmansk. Norske og russiske myndigheter arbeider sammen for å lette grensepassering. Målet er på sikt å legge til rette for økt mobilitet med tanke på behov for arbeidskraft ved forventede større utbygginger både i Finnmark og Nord-Russland, til lands og til havs. En slik utvikling vil kunne få stor betydning i hele regionen.

Norge og Russland har et nært fiskerisamarbeid. En blandet fiskerikommisjon fastsetter årlige fiskekvoter og andre forvaltnings- og reguleringstiltak. Kommisjonen kan vise til et omfattende institusjonalisert samarbeid og gode resultater i form av bærekraftige og produktive fiskerier.

5.6 Økende interesse for polarområdene og Arktisk råd

En merkbart større interesse for nordområdene, Arktis og polarområdene har også ført til en vitalisering og styrking av Arktisk råd. Utviklingen i Arktis gir Arktisk råd en viktigere rolle i en rekke saker. Arktisk råd samler de arktiske kyststatene sammen med Sverige, Finland og Island. En lang rekke stater, inklusive Kina og andre asiatiske land, ønsker å bli faste observatører. Det samme gjør EU-kommisjonen. Norge er positiv til slike søknader. Dette befester Arktisk råd som det sentrale politiske forum for å drøfte arktiske spørsmål.

På samme måte som Barentsrådet har Arktisk råd deltakelse av urfolk. I 2007 ble det etablert et internasjonalt sekretariat for Arktisk råd i Tromsø. Norge har under sitt formannskap 2006 – 2009 lagt særlig vekt på spørsmål som berører en helhetlig ressursforvaltning, spørsmål i forbindelse med klimaendring og en styrking av rådets rolle som politisk organisasjon. Det pågår i regi av Arktisk råd en omfattende kunnskapsinnhenting knyttet til spørsmål som havisens tilbaketrekning, smeltende grønlandsis og redusert permafrost og snødekke. Skal Arktis, slik vi kjenner området idag, kunne bevares for framtiden, trenger vi en global klimaavtale om omfattende reduksjoner av de menneskeskapte klimagassene i atmosfæren.

6 Europeisering og nordisk samarbeid

6.1 EUs betydning

Norsk samfunnsliv er tett vevd sammen med europeiske partnere og kolleger. Fire femtedeler av norsk import og eksport kommer fra eller går til EU. Utviklingen i Europa er derfor viktig for norske interesser og en sentral referanse for norsk innenriks- og utenrikspolitikk.

Det pågår store endringer i det politiske landskapet i Europa. Samarbeid på tvers av landegrensene styrkes og utvides, og nye former for problem- og konfliktløsning vokser fram. EU står sentralt i denne utviklingen, både som organisasjon med overnasjonale trekk som selv bidrar til å styre og skape endringer, og som møteplass for dialog og samarbeid mellom suverene medlemsstater. Over tid spiller EU en viktigere rolle i den samlede veven av europeiske og euroatlantiske samarbeidsformer.

EU var tidligere et avgrenset samarbeid mellom et begrenset antall vesteuropeiske stater. Unionen er i dag atskillig mer omfattende med 27 medlemstater og en befolkning på nær en halv milliard mennesker. Norges interessemessig viktigste europeiske naboland, Sverige, Danmark, Polen, Tyskland og Storbritannia, er medlemmer. Flere land er i forhandlinger, og andre har søkt om medlemskap. EUs utvidelser har bidratt til å fremme stabilitet og solidaritet i Europa.

EUs bistand og klare betingelser for både medlemskap og annen tilknytning har gitt viktig stimulans til søkerland og har bidratt til at reformer går i riktig retning på områder som økonomisk utvikling, demokrati, rettsstat, administrativ kapasitet og vern om minoritetsrettigheter. Stadig nye land ønsker medlemskap og en tettere tilknytning til EU. I Tyrkia og i alle landene på Balkan anses europeisk integrasjon av de fleste som en viktig forutsetning for stabilitet og økonomisk utvikling. Samarbeid og medlemskap i Middelhavsunionen kan også bidra til å fremme integrasjon.

Parallelt med at antallet medlemsstater har økt, har det politiske samarbeidet fått en mer omfattende dagsorden. Nye utfordringer knyttet til for eksempel finanskrise, klimapolitikk, energisikkerhet, helsepolitikk og innvandring omfattes i økende grad av EU-samarbeidet. De aller fleste politikkområder har etter hvert fått en europeisk dimensjon, og gjennom samarbeidet viskes også skillet mellom utenriks- og innenrikspolitikk gradvis bort. Samtidig som territorielle skillelinjer får endret betydning, vokser nye skillelinjer og konfliktlinjer fram på europeisk nivå, for eksempel langs politikkens høyre-venstre-akse i Europaparlamentet.

Størrelse og omfang stiller store krav til å utvik­le legitime og effektive styringsverktøy. I løpet av de siste tiårene har EU hatt en rekke omfattende reformer av sine institusjoner. Traktatendringer har over tid endret maktbalansen mellom de ulike EU-institusjonene (Europakommisjonen, Rådet og Europaparlamentet), mellom EU og medlemsstatene, og også mellom ulike medlemsstater. Lisboa-traktaten er ratifisert av de aller fleste land, men to land gjenstår (Tsjekkia og Irland). Alle tjuesju medlemsland må ha ratifisert før traktaten kan tre i kraft. Spørsmål om åpenhet, demokrati, deltakelse og identifikasjon har stått i sentrum for mye av kritikken og debatten omkring EUs styringssystem. Disse temaene har også vært sentrale i forbindelse med reformprosessene.

Norges tilknytning

Det er i Norges interesse å ha en velfungerende tilknytningsform som sikrer et godt samarbeid med de europeiske institusjonene og medlemslandene. Norge er ikke medlem av EU. Regjeringen legger til grunn at Norges forhold til EU bygger på eksisterende tilknytningsform. Det vises til stortingsmelding nr. 23 (2005 – 2006) om gjennomføring av europapolitikken.

Hovedfundamentet i norsk tilknytning til EU er EØS-avtalen, som sikrer deltakelse i EUs indre marked med fritt varebytte og fri bevegelighet for tjenester, personer og kapital, og samarbeid knyttet til en rekke tilgrensende områder. Sammen med Island og Liechtenstein utgjør Norge, EFTA-siden i EØS-samarbeidet. EØS-avtalen har bidratt til et intensivert samarbeid med EU i løpet av de siste femten årene.

Etter hvert som samarbeidet i EU har blitt utvidet til nye områder, har Norge utviklet en rekke nye samarbeidsordninger. De mest omfattende er knyttet til justisområdet (Schengen-avtalen) og EUs utenriks- og forsvarspolitiske samarbeid. Norge og EU har et betydelig samarbeid om fiskeriforvaltning.

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i EUs forsk­ningssamarbeid, der norske bedrifter, virksomheter og forskere gis full adgang til EUs forskningsaktiviteter og -programmer. Gjennom EØS-finansieringsordningene, som er en avtale om økonomiske tilskudd, særlig til de nye medlemslandene, bidrar Norge med betydelige beløp til sosial og økonomisk utjevning.

Norske interesser i bred forstand i nordiske og europeiske land.

Norges forhold til våre nærmeste naboer og europeiske partnere er kjennetegnet ved:

• En overordnet felles interesse av å oppnå økonomisk og sosial utvikling og utjevning i Europa. Dette har også viktige tillits- og sikkerhetsbyggende aspekter. Også Norge nyter godt av at EU gjennom utvidelser til tjuesju land har bidratt til demokrati, politisk stabilitet og økonomisk utvikling i stadig større deler av Europa. EØS-finansieringsordningene er et håndfast bidrag som gir muligheter for et enda tettere samarbeid på mange områder (se fig.x).

• Økonomisk samarbeid og samkvem med landene i EØS-området er avgjørende for dagens norske økonomi og velstandsnivå.

• Felles interesse av å samarbeide om løsning av miljø- og klimautfordringer (jf. kap. 16).

• EU er vårt viktigste marked for olje og gass, med Tyskland, Storbritannia og Frankrike som de største eksportmarkedene (jf. kap. 15).

• EU er Norges viktigste marked for eksport av sjømat. Frankrike, Danmark og Polen var i 2008 de største enkeltmarkedene.

• Mange felles utenrikspolitiske og sikkerhetspolitiske interesser og et samarbeid i utvikling på utenriks-, sikkerhets- og forsvarsområdet med nordiske og europeiske land (jf. kap. 3).

• Felles interesse av å utnytte de mulighetene som et integrert samarbeid i Europa gir, blant annet gjennom EØS med markedsadgang og et åpent arbeidsmarked, men også for å bekjempe utfordringer som sosial dumping, korrupsjon og organisert kriminalitet.

• Felles reisefrihetsområde gjennom Schengen-samarbeidet, der indre grensekontroll har opphørt. Det er i alle Schengen-landenes interesse at kontrollen av den felles yttergrensen skjer på en måte som er effektiv, men samtidig human og rettferdig.

• Sterke kulturelle bånd til våre naboland. De nordiske landene er tett sammenvevd historisk, kulturelt og samfunnsmessig. Norsk kultur og norske kunstnere har alltid hentet inspirasjon og kunnskap fra kontakt med de store kulturelle strømningene i Europa. Så også i dag. For eksempel er Tyskland sentral som nedslagsfelt for internasjonaliseringen av norsk kunst og kultur, ikke minst litteratur, og utgjør en bro over til den globale scene. Nordisk kultursamarbeid er særdeles levende på alle områder. I de baltiske landene er det stor interesse for nordisk og norsk kultur. Landene er naturlige samarbeidspartnere. Det er klare tendenser til at baltisk kultur framstår som en del av et felles nordisk uttrykk.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå og Menon Business Economics

6.2 EUs videre utvikling

I omtale av EU stilles ofte spørsmålet om unionen utvikler seg i bredden eller i dybden. EU har med en rekke utvidelser helt klart utviklet seg i bredden, og vil fortsette i dette sporet. Når det gjelder dybden i samarbeidet har utviklingen utvilsomt vært langsommere enn mange regnet med på 1990-tallet. Samarbeidet blir ikke desto mindre gradvis – ofte etappevis – også dypere, for eksempel innenfor forsvarssamarbeidet, justis- og innenrikssamarbeidet og miljø, og vil fortsette også i denne retningen, særlig hvis Lisboa-traktaten blir ratifisert av alle medlemslandene.

EU tegner ikke til å bli føderalistisk eller en «superstat». De mellomstatlige aspektene i samarbeidet, samordnet i Rådet og gjennom stats- og regjeringssjefenes toppmøter, styrker seg. Nasjonale ledere prioriterer ut fra sine respektive lands interesser og forholder seg til sitt hjemmepublikum. EU kjennetegnes av kontinuerlige og forhandlinger og kompromisskultur, men kompromissviljen er i varierende grad til stede når interesser og prioriteringer er motstridende. Med 27 medlemsland og pressede institusjoner vil EU også i årene som kommer preges av alliansebygging mellom hovedstedene. Alliansene vil fortsette å gå på kryss og tvers, avhengig av interesser i de enkelte sakene. Fellesskapsløsninger velges når medlemslandene ser at det er i deres interesse.

EUs utvikling vil sannsynligvis fortsatt preges av lite gjennomsiktige prosesser og av mange europeeres økende mistillit til nasjonale og europeiske ledere og EUs byråkrati. Mistillit, ved siden av frykt for og motstand mot økonomisk globalisering, er en viktig grunn til at utviklingen i dybden de siste årene har bremset opp. Fransk og nederlandsk nei til EUs forfatningstraktat i 2005 og det irske nei til Lisboatraktaten i 2008 er eksempler på dette. Finanskrisen og dens konsekvenser kan forsterke spenninger også i europeiske land. Våren 2009 står mange land, spesielt i Sentral- og Øst-Europa, overfor en dyptgripende økonomisk krise.

Europeiske land er ikke like, og de politiske kulturene svært forskjellige. For eksempel ønsker et flertall franskmenn et mer sosialt og politisk Europa, mens briter og sentraleuropeiske land vil at EU først og fremst skal konsentrere seg om det indre marked.

EUs utvikling i årene framover vil sannsynligvis være en kombinasjon av slike motstridende tendenser.

6.3 Europeisering legger rammer

EØS-avtalen innebærer en forpliktelse til aktiv innarbeiding av EUs regelverk der dette omfattes av EØS-avtalen. Saksområder som det tidligere i hovedsak ble arbeidet med innenfor en nasjonal ramme, har blitt «europeisert», og utformingen av politikk og regelverk på mange tradisjonelt innenrikspolitiske områder skjer nå i stor grad i en europeisk ramme. Ifølge Kommunenes Sentralforbund kan mellom 50 og 70 prosent av alle saker i kommunesektoren føres tilbake til vedtak om reguleringer som er tatt inn i norsk lovverk gjennom EØS-avtalen. Denne europeiseringen visker bort skillet mellom utenriks- og innenrikspolitikk i langt større grad enn tradisjonelt internasjonalt (mellomstatlig) samarbeid.

Selv om Norge ikke er medlem, berøres vi bredt gjennom EØS-avtalen og annet europasamarbeid, noe som gir en ny type utfordringer og muligheter for norske interesser: hvordan være godt integrert i EU-prosesser med betydning for norske interesser, hvordan samordne på politisk og faglig nivå i Norge for å sikre at ulike hensyn avstemmes på en god måte i definering av norske interesser og utforming av norske posisjoner, og hvordan og i hvilke faser kan Norge medvirke i eller forsøke å påvirke EUs institusjoner, europeiske organisasjoner og medlemsstatene? En generell utfordring er spesifikke kompetansekrav, gjerne en kombinasjon av kunnskap om faglige spørsmål og erfaring med EU- og EØS-prosesser.

6.4 Avtaler og samarbeid

EØS-avtalen har bred betydning for norske interesser

EØS-avtalen er den mest omfattende avtale Norge noen gang har inngått. Den sikrer blant annet norske bedrifter de samme konkurransevilkår i det indre marked som bedrifter i EU-land, og gir Norge tilgang til EUs samarbeid på en rekke samfunnsområder av betydning for norske interesser, slik som utdanning, forskning og miljøvern. EØS-avtalen er også den viktigste nordiske samar beidsavtalen Norge noen gang har inngått. Det var gjennom EØS-avtalen at Norden omsider fikk sitt felles hjemmemarked.

EUs samarbeid i det indre marked er i stadig utvikling, gjennom utvikling av nytt regelverk og etablering av prosjekt- og programsamarbeid. Dette gjør at EØS-avtalens betydning for Norge har økt.

EØS-avtalen gir Norge rett til å delta i deler av EUs forberedende arbeid før forslag til nytt regelverk for det indre marked fremmes av Europa-kommisjonen. Norge deltar imidlertid ikke i beslutningsprosessene i Rådet og Europaparlamentet, men forsøker gjennom et aktivt informasjons- og påvirkningsarbeid overfor EU-systemet og EU-land å bidra til gode løsninger. Dette er et utfordrende arbeid der både formelle og uformelle kanaler må tas i bruk. Erfaringen viser at Norge kan ha størst mulighet til medvirkning på områder der vi har ressurser, kompetanse og erfaring.

EØS-avtalen omfatter:

• Deltakelse i det indre marked, dvs. fritt varebytte og fri bevegelighet for tjenester, kapital og personer.

• Harmonisering av regler og krav som kan stilles til varer og tjenester for å ivareta hensyn til helse og sikkerhet, miljøvern og forbrukerinteresser.

• Felles konkurranseregler og regler for statsstøtte.

• Programsamarbeid, herunder forskning og utvikling: Det ble mellom 2003 og 2006 inngått 850 europeiske prosjektkontrakter med norske deltakere. Norsk utbetaling til programmet i 2008 var rundt 1 milliard kroner og økes gradvis til 1,6 milliarder i 2013. Dette utgjør 75 prosent av norske utbetalinger under EØS-avtalen. Norske prosjektkontrakter tilbakefører omtrent de samme beløpene. Gjennom sine samarbeidspartnere får norske deltakere viktig tilgang til kunnskap og nettverk.

• Mer enn 14000 norske studenter har vært på utveksling gjennom Erasmus. Norske læresteder har mottatt omtrent like mange utenlandske studenter.

• Over 125 000 norske elever har deltatt i skolesamarbeid gjennom Comenius-programmet siden 1994.

EØS-avtalen omfatter blant annet ikke:

• EUs tollunion, med felles tollsatser og felles handelspolitikk overfor tredjeland.

• EUs felles marked for landbruksvarer og felles landbrukspolitikk.

• EUs felles fiskeripolitikk

• EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid.

• EUs justis- og politisamarbeid.

• Andre nye saksfelt som er kommet inn i EU-samarbeidet siden inngåelse av EØS-avtalen, som Den økonomiske og monetære union og felles valuta (euro).

Schengen-avtalen og et voksende europeisk justis- og innenrikssamarbeid

Et felles reisefrihetsområde som Schengen-samarbeidet oppretter, er på mange måter et nødvendig tillegg til retten til fri personbevegelse i hele EØS-området. Det er derfor naturlig at Norge og de andre nordiske landene omfattes av et slikt samarbeid – også på grunn av passfriheten som de nordiske landene nøt godt av siden 1957. Schengen-samarbeidet inneholdt opprinnelig hovedsakelig regler som skulle kompensere for bortfallet av grensekontroll mellom medlemslandene, men har utviklet seg til å bli et langt bredere samarbeid om felles utfordringer når det gjelder organisert kriminalitet, terrorisme, ulovlig innvandring og andre typer migrasjon.

Kilde: Utlendingsdirektoratet

Justis- og innenrikssamarbeidet har de seneste årene vært blant de raskest voksende og politisk viktigste samarbeidsområdene i EU. Schengen-avtalen knytter Norge til viktige deler av EUs samarbeid på dette feltet, men den raske EU-integrasjonen på området gjør også at spørsmål som er viktige for Norge faller utenfor Schengen og vårt bilaterale samarbeid med EU. Dette gjelder for eksempel deler av EUs samarbeid mellom politi- og justismyndigheter, prosessene for harmonisering av rettsregler og gjensidig anerkjennelse av avgjørelser, EUs asylpolitikk og –praksis og EUs samarbeid med tredjeland både når det gjelder forsøkene på å styre migrasjonsstrømmene og å tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft.

Norge deltar i utformingen og gjennomføringen av alle EUs rettsakter og tiltak som faller inn under Schengen-samarbeidet. Dette omfatter stort sett alle initiativer som er knyttet til kontroll av den felles yttergrensen, og til regelverk og praksis for passering av denne grensen (visumregler). I tillegg har Norge flere andre avtaler med EU på justis- og innenriksområdet. Norge deltar fullt ut i det såkalte Dublin-samarbeidet, som gir regler for hvilken stat som skal behandle en søknad om asyl. I tillegg har Norge samarbeidsavtaler med Europol (EUs politiorganisasjon) og med Eurojust (EUs samarbeidsorgan for påtalemyndighetene). Norge har også avtale med EU om overlevering av lovbrytere, tilknytning til den europeiske arrestordren, og en avtale om gjensidig rettslig bistand. I tillegg er det oppnådd enighet om norsk tilknytning til EUs regelverk om forsterket politisamarbeid, det såkalte Prüm-regelverket.

Norge står overfor de samme utfordringene som EU på justis- og innenriksfeltet. Med ansvar for vår del av den felles yttergrensen, dvs. Norges grense til Russland, men også alle flyplasser og havner hvor reisende kommer direkte fra land utenfor Schengen-området, blir vi både direkte og indirekte påvirket av EUs politikk på justis- og innenriksfeltet. Det er derfor en utfordring å følge EUs utvikling tett.

Eksempler på utfordringer for norske interesser som berøres av Schengen-avtalen

• Norge er på grunn av sin geografiske plassering skjermet for mye av den direkte innvandringen til Europa fra tredjeland, også den ulovlige. Et spørsmål er hvordan vi bør bidra til kontrollen av de deler av grensen som er under særlig press.

• Det praktiske politisamarbeidet internt i EU er i rask utvikling. For å hindre at Norge blir et fristed for organisert kriminalitet er det viktig at vi deltar i dette samarbeidet, blant annet gjennom Prum-regelverket.

• Som resten av Europa opplever Norge at det kan være vanskelig å returnere ulovlige innvandrere til opprinnelseslandet. Hvordan kan vi gjøre et samarbeid om retur mer effektivt?

• Sammenhengen mellom migrasjon og utvikling er gjenstand for økende oppmerksomhet også fra norsk side. EU har stort fokus på dette, og som tung utviklingspolitisk aktør vil Norge kunne påvirke politikkutviklingen gjennom erfaring og kompetanse.

6.5 Fiskeripolitikk

Fiskerinæringen er Norges nest største eksportnæring og et viktig bidrag til arbeidsplasser og sysselsetting langs kysten. Førstehåndsomsetningen av oppdretts- og villfanget fisk nærmer seg tjue milliarder kroner, nærmere en og en halv prosent av Norges brutto nasjonalprodukt. Eksportverdien ligger på rundt 40 milliarder kroner, noe som utgjør om lag fire prosent av samlet norsk eksport. Av dette går ca. 60 prosent til EU-markedet. Verdimessig får EU dekket i underkant av 20 prosent av sitt fiskekonsum fra Norge. EU er det viktigste markedet for norsk fisk og norske fiskevarer. Både EUs felles fiskeripolitikk og europeisk handelspolitikk er av stor betydning for norske fiskeriinteresser. Selv om EØS-avtalens Protokoll 9 dekker handelen med sjømat, kan norsk eksport bli møtt med antidumpingtiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. Protokoll 9 gir nulltoll og tollreduksjon for en rekke viktige norske fiskeriprodukter, men fortsatt ilegges omtrent 60 prosent av norsk sjømateksport toll på EU-markedet.

Fiskerisamarbeidet mellom Norge og EU er basert på den bilaterale fiskeriavtalen av 1980, avtaler med de nåværende skandinaviske EU-landene og brevveksling av 2. mai 1992 om utvikling av det bilaterale fiskerisamarbeidet. Den bilaterale rammeavtalen forplikter partene til samarbeid om forvaltning og vern av de levende marine ressursene. På grunnlag av avtalen inngår Norge og EU årlige kvoteavtaler.

Norge og EU har de siste tiårene hatt et nært samarbeid om ressursforvaltningen, og samarbeidet er gradvis blitt utvidet til nye områder. For å sikre en forsvarlig forvaltning og bidra til stabile rammebetingelser for næringen har Norge og EU blitt enige om forvaltningsstrategier som er styrende for årlige kvotefastsettelser.

Kontroll med uttaket av fisk og tiltak mot overfiske står sentralt i samarbeidet. Ulovlig, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske) er den største utfordringen for bærekraftige og lønnsomme fiskerier. Dialogen med EU handler om hvordan man skal hindre at «svart» fisk kommer inn på markedet. Her har det vært særlig viktig å få på plass avtaler som sikrer at EU-landene kontrollerer fangstene som landes der. I 2006 inngikk Norge og Kommisjonen en avtale som sikrer bedre overvåking og kontroll av fisket, og i 2007 trådte det nye regimet for havnestatskontroll i kraft i hele det nordøstatlantiske området, inkludert EU. Dette er et system som sikrer at både flaggstater og havnestater må ta ansvar for å kontrollere landingene av fisk. Overfisketallene viser at dette har vært et svært effektivt tiltak. I 2007 ble overfisket halvert sammenliknet med året før.

Regelverket for ilandføring av fisk er ikke harmonisert mellom Norge og EU, og for Norge er det viktig å få gjennomslag for et regime som innebærer at dagens utkastpåbud i EU erstattes av en generell ilandføringsplikt. EUs utkastpolitikk innebærer at store mengder fisk kastes på havet og dermed ikke blir registrert i fangsstatistikken. Denne praksisen vanskeliggjør en forsvarlig forvaltning av fellesbestandene. I kvoteavtalen for 2009 ble Norge og EU enige om en rekke tiltak for å komme dette problemet til livs.

6.6 Et bredt nordisk samarbeid

Det nordiske samarbeidet vil fortsatt være grunnleggende og viktig for Norge. I bunn ligger en stor grad av felles forståelse og erfaringer, verdi- og interessefellesskap.

Norge legger stor vekt på politisk dialog med de nordiske landene. Samarbeidet byr på muligheter som kan utvikles, også sett i sammenheng med europeiske samarbeidsspørsmål. Det formelle samarbeidet består av Nordisk Råd, som er parlamentarikernes organ, og regjeringssamarbeidet i Nordisk Ministerråd. Årlige roterende formannskap gir landene mulighet til å sette politisk preg på aktivitetene. Island har formannskapet i Ministerrådet i 2009. Statsministrene, som har det overordnede ansvaret for regjeringssamarbeidet, lanserte blant annet i 2007 et globaliseringsinitiativ som nå følges opp i Ministerrådet.

Norden som region har et kultur- og språkfellesskap som gir svært gode forutsetninger for å møte utfordringene i en globalisert verden. Landene legger vekt på Norden som foregangsregion på sentrale samfunnsområder som teknologiutvikling og forskning, og mulighetene som ligger i dette for å minske faren for sosial utestenging. Det samarbeides på en rekke viktige fagområder som kultur, utdannelse og forskning, miljø, energi, næringspolitikk, regionalpolitikk, og helse og sosial­politikk, og legges stor vekt på samarbeidet med Nordens nabofolk i de baltiske landene og i Nord-Vest-Russland. Det er utviklet et nært samarbeid med andre regionale råd, som Arktisk råd, Barentsrådet og Østersjørådet. Det er i norsk interesse å se disse regionale samarbeidsformene under ett i norsk nærområdepolitikk og være gjenkjennelig i politiske prioriteringer.

EØS-avtalen har de siste årene knyttet de nordiske landene enda tettere sammen økonomisk. Avtalen sikrer like konkurransevilkår i Norden og fremmer økonomisk integrasjon på en måte som det tidligere ikke har vært mulig å få til i en rent nordisk ramme. EØS-avtalen har dempet negative følger for det nordiske samarbeidet av at de nordiske landene har valgt forskjellige tilknytningsformer til EU. På mange måter er EØS-avtalen Norges viktigste nordiske samarbeidsavtale.

Norges nordiske naboland er våre nærmeste partnere på en rekke områder. Til grunn for fellesskapet og partnerskapet ligger verdier, historie og kultur, en felles nordisk modell innenfor rettslige tradisjoner, det sivile samfunn, den sosiale modell, økonomi, arbeidsmarked, miljø og utviklingspolitikk. Den nordiske modellen er grunnleggende i møte med globaliseringens utfordringer – men modellen vil også selv utfordres av globaliseringen. Som økonomiske samarbeidspartnere og handelspartnere er de nordiske landene i en klasse for seg, som beskrevet i Figur 6.1 i begynnelsen av kapitlet. Et nordisk samarbeid i utvikling, særlig utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål, gjennomgås i kapittel 12.

Samarbeidet i Østersjøregionen som helhet har mange dimensjoner og vil fortsette å være viktig for norske interesser. Ikke minst med tanke på utfordringer og muligheter når det gjelder vekst og velferd, bekjempelse av internasjonal kriminalitet, miljø, energi og næringssamarbeid. Norges forhold til de baltiske landene og det nordisk-baltiske samarbeidet har hatt stor betydning siden slutten av 1980-tallet og Sovjetunionens oppløsning. Samarbeidet har utviklet seg gjennom flere faser. De baltiske landenes EU- og NATO-medlemskap har vært avgjørende for den videre utviklingen. For Norge vil videreført kontakt gjennom en rekke samarbeidsmønstre fortsatt ha stor verdi. Dette gjelder også forholdet til Polen.

6.7 Europarådet og OSSE

Europarådet

Samarbeidet i Europarådet har som hovedmålsetning å fremme demokrati, rettsstaten og respekt for menneskerettighetene i hele Europa. Et bredt samarbeid på disse områdene bidrar til fred og trygghet. Europarådet er den eldste av de store europeiske samarbeidsinstitusjonene og vil i 2009 markere sitt 60-års jubileum. Samarbeidet i Europarådet preges i dag i betydelig grad av at Russland og andre land i Sentral- og Øst-Europa er blitt medlemmer. Ved Berlin-murens fall i 1989 var det 23 medlemsland, mot 47 i dag.

Konflikten i Georgia i 2008 viste at Europarådet har betydelige utfordringer i flere av de nye medlemslandene. Det store antallet klager til menneskerettsdomstolen fra de nye medlemslandene setter også Europarådets menneskerettighetssystem under press. Det er også krevende politiske oppgaver i forholdet til EU og et stort behov for indre reformer i organisasjonen.

Framtidige utfordringer blir å sikre Domstolens effektivitet og framtid og påse at alle medlemslandene etterlever de forpliktelsene de har påtatt seg når det gjelder menneskerettigheter, rettsstat og demokrati, og dermed sikre grunnleggende rettigheter på disse områdene for alle Europas innbyggere. Norge er en erklært pådriver for reform og effektivisering av det europeiske menneskerettighetssystemet, styrking av politisk og interkulturell dialog, samarbeid med andre europeiske organisasjoner (EU og OSSE) og effektivisering av arbeidet i organisasjonen.

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE)

OSSE har en bred tilnærming og deltakerkrets og er et viktig redskap for politisk dialog og samarbeid for å forebygge og håndtere konflikter i hele OSSE-området. OSSEs arbeid for sikkerhet og samarbeid er viktig. Respekt for grunnleggende menneskerettigheter, demokratisk styresett og rettsstatens prinsipper og vekt på økonomisk og sosial utvikling er nødvendige forutsetninger for varig sikkerhet og stabilitet.

OSSE har viktige oppgaver når det gjelder å bidra til å møte utfordringer i forbindelse med etniske og regionale konflikter, organisert kriminalitet, handel med mennesker, våpen og narkotika og internasjonal terrorisme. Andre viktige arbeidsområder er arbeidet med menneskerettigheter, bygging av rettsstaten og valgspørsmål, innsats på politisektoren, politireform, inklusive grensekontroll, håndvåpen og destruksjon av ammunisjon. Organisasjonen arbeider for å styrke samarbeidet med Afghanistan, med vekt på grensesikkerhet mot de sentralasiatiske landene.

OSSE har en omfattende og viktig feltaktivitet. Gjennom 19 sendelag i 18 av OSSEs 56 deltakerland støtter organisasjonen demokratisk utvikling, menneskerettigheter og rettstatens prinsipper i land på Vest-Balkan, Ukraina, Hviterussland og Moldova og i Sør-Kaukasus og Sentral-Asia.

Krigen mellom Russland og Georgia i august 2008 var et tilbakeslag for fredelig konfliktløsning i Europa, og den russiske anerkjennelsen av de to utbryterområdene Abkhasia og Sør-Ossetia har medført at konflikten er mer fastlåst enn før. Det har som følge av dette heller ikke lyktes organisasjonen å bli enige om en forlengelse av mandatet til sendelaget i Georgia som følge av russisk anerkjennelse av de to utbryterområdene Abkhasia og Sør-Ossetia. Norge er opptatt av at OSSEs arbeid for sikkerhet og samarbeid videreføres. Med grunnlag i det utvidede sikkerhetsbegrepet framstår organisasjonen som et naturlig forum for drøftelser av de felles sikkerhetspolitiske utfordringene deltakerlandene står overfor.

OSSEs valgobservasjonsinstrument er særlig verdifullt for å sikre at medlemslandene lever opp til sine forpliktelser på dette området. OSSEs kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR) gjør et viktig arbeid og har utviklet en internasjonalt anerkjent metodikk som gjelder hele valgprosessen.

7 Utfordringer for en miljøbevisst energinasjon

7.1 Internasjonale utviklingstrekk

Nyere norsk historie er i høy grad knyttet til våre energiressurser. I mer enn 100 år har vannkraftressursene vært sentrale for utvikling og drift av i stor grad internasjonalt orientert norsk industri. Med oppdagelsen av petroleum på norsk kontinentalsokkel kunne Norge legge grunnlaget for ny industriutvikling og økt velferd.

I 2009 markerer Norge at det er førti år siden det første oljefunnet ble gjort på norsk sokkel. Gjennom denne perioden har Norges viktigste petroleumspolitiske mål ligget fast. Fra starten av var det bred politisk enighet om at petroleumsressursene skulle bidra til verdiskaping i Norge, velferdsøkning for hele befolkningen og skape grunnlag for næringsutvikling.

I dag er petroleumssektoren vår viktigste næring. Den har bidratt vesentlig til norsk velstandsutvikling. Sektoren står for omtrent en fjerdedel av brutto nasjonalprodukt (BNP). Statens inntekter fra petroleumssektoren utgjør nesten en tredjedel av statens totale inntekter. Med inntekter fra denne virksomheten har vi bygget opp et fond – Statens pensjonsfond – Utland, som nå er på størrelse med den totale verdiskapningen i Norge i løpet av et år (BNP).

I løpet av Norges tid som petroleumsprodusent har det vært flere perioder med store prissvingninger og usikkerhet i de internasjonale energimarkedene. Som oljeeksportør har Norge hele tiden blitt påvirket av utviklingen i de internasjonale rammevilkårene på energiområdet. Under den kalde krigen opplevde Norge betydelig interesse for hvilken petroleumspolitikk vi til enhver tid førte. Vi etablerte en egen og uavhengig energipolitisk kurs i denne krevende perioden.

Et viktig mål som Norge satte seg var at olje- og gassressursene skulle bidra til etableringen av en konkurransedyktig industri. Norsk petroleumsindustri består av både oljeselskaper og en internasjonalt orientert leverandørindustri med bred kompetanse. Det er et viktig norsk mål å legge til rette for at norsk petroleumsindustri kan lykkes internasjonalt, slik at den også kan skape verdier når produksjonen på norsk sokkel faller. Men internasjonaliseringen vil ikke kunne erstatte grunnrenten som tilfaller det norske samfunn fra utvinningen av petroleumsressursene på norsk sokkel.

Endringer i energimarkeder og -politikk påvirker norske interesser først og fremst ved at det virker inn på inntektene fra petroleumssektoren. Endringene vil også kunne påvirke Norges rolle og posisjon i regionale og globale sammenhenger. Følgende internasjonale utviklingstrekk er spesielt viktige for Norge som energinasjon:

Klimaspørsmålets sentrale plass i nasjonal og internasjonal politikk utfordrer oljeindustrien og land som henter mye av sin verdiskapning og eksport fra produksjon av fossile brensler. Utvinning av olje og gass har miljømessige sider, som klimautslipp og utslipp til vann og luft. Dette er nøye regulert. Petroleumssektoren i Norge har alltid hatt miljøspørsmål høyt på dagsordenen. Omfattende virkemiddelbruk har redusert utslipp til luft og vann, og har gitt betydelige tiltak og miljøforbedringer. Likevel er det behov for videre teknologisk framgang hvis ikke petroleumssektoren skal fortsette å være en av de viktigste kildene til utslipp av klimagasser.

Store svingninger i oljeprisen. De siste årene har vi igjen sett enorme svingninger i oljeprisen, fra 70 dollar fatet høsten 2007 til 147 dollar sommeren 2008 og så under 40 dollar tidlig i 2009. Store svigninger i oljeprisen skaper usikkerhet om framtidig prisutvikling, utfordrer energiindustri og myndigheter, og gjør langsiktig planlegging svært krevende. Lave priser svekker bedriftenes motivasjon for å bygge ut fornybar energi. Usikkerhet omkring framtidig pris gir økt risiko og reduserer derved investeringene i nye olje- og gassprosjekter. Raske endringer i oljeprisen kan ha store økonomiske virkninger globalt og for enkeltland; sammen med prisøkning på matvarer bidro høye oljepriser tidlig i 2008 til en vanskelig situasjon for en rekke utviklingsland. Store politiske ringvirkninger vil kunne følge i kjølvannet av slike endringer.

Bekymringer for energisikkerhet. Flere forhold bidrar til at spørsmål om energisikkerhet igjen har kommet høyere opp på den politiske dagsorden. I et langsiktig perspektiv forventes en betydelig økning i etterspørselen etter olje og gass. Mange land har nå en stigende importavhengighet, særlig av olje, men også av gass. Produksjonen av konvensjonell olje utenfor OPEC er avtagende og OPECs markedsandel igjen stigende. Også gassressursene er konsentrert i et fåtall land utenfor OECD. Begrenset ledig produksjonskapasitet i OPEC gjorde også at politisk uro og frykt for produksjonsbortfall i enkelte land bidro til rask prisoppgang. Tilsvarende har konflikten mellom Russland og Ukraina skapt usikkerhet omkring forsyningssikkerhet. Bekymring omkring energiforsyningssikkerhet kan medføre at energiimporterende land iverksetter tiltak for å redusere forbruket av olje og gass, til fordel for blant annet kull. Norges svar må være å opptre som en forutsigbar energileverandør.

Kilde: International Energy Agency: World Energy Outlook 2008-referansealternativ og Finansdepartementet

Forholdet mellom produsenter og konsumenter. Høye priser har motivert reforhandling av avtaler med internasjonale oljeselskaper. Det er blitt vanskeligere for disse selskapene å få tilgang til petroleumsressurser. Mange er redde for at dette vil redusere tempoet i leting etter og utvinning av nye ressurser, på et tidspunkt da ressursene ut fra et energisikkerhetssynspunkt etterspørres mer enn noensinne. Situasjonen utfordrer også internasjonal oljeindustri (inklusive den norske) til å utvikle nye samarbeidsformer, med vekt på bidrag til utvikling av lokal industri. Oljeprisfallet fra slutten av 2008 vil kunne ha betydning for disse forholdene framover.

Økt fokus på og press mot nordområdene. Dagens fokus på Russland som energiaktør, og avsmelting og større isfrie havområder som følge av klimaendringene gir økt fokus på utviklingen i de energirike nordområdene og i Arktis. I følge US Geological Survey kan de arktiske områdene romme 30 prosent av verdens uoppdagede ressurser. Dette kan åpne for betydelig økonomisk aktivitet i regionen. Samtidig frykter mange for konflikter mellom en miljø- og ressursansvarlig utvikling av sårbare områder i Barentshavet og Arktis på den ene siden, og voksende press for raskest mulig utbygging av nye felt og utskiping av energileveranser fra området på den andre.

«Ressursfellen». En stor andel av de gjenværende olje- og gassressursene i verden finnes i land med ikke-demokratisk styresett, betydelige brudd på menneskerettighetene og manglende åpenhet. Korrupsjonsskandaler som involverer oljeindustrien og manglende sosioøkonomisk framgang i land med betydelige oljeinntekter viser hvor viktig det er at selskapene er seg sitt samfunnsansvar bevisst. Den internasjonale olje- og gassindustrien er avhengig av å lykkes i disse landene. Kompetansen til den internasjonale petroleumsindustrien er nødvendig for at ressursene i mange av disse landene skal kunne utvinnes på en effektiv måte. For å kunne møte verdens energibehov på mellomlang sikt, er det påkrevd med betydelige investeringer i petroleumssektoren i mange av disse landene.

Disse utviklingstrekkene illustrerer at energipolitikk har viktige utenrikspolitiske sider. Energipolitiske relasjoner karakteriseres ofte av gjensidig avhengighet mellom land. Norges posisjon og politikk som energinasjon gir tyngde og synlighet på mange viktige internasjonale politiske arenaer. Dette er en utenrikspolitisk ressurs med betydelig potensial, men hvor det også er fallhøyde om man trår feil. Det bidrar til offentlig interesse, nasjonalt og internasjonalt, for hvordan Norge balanserer sine energiinteresser opp mot øvrige politiske hensyn.

7.2 Utfordringer for Norge

De globale energiutfordringene står høyt på dagsordenen for enhver regjering med ansvar for å sikre forutsigbare energiforsyninger til befolkningen. Norge er slik sett i en gunstig posisjon ved å være selvforsynt med fornybar vannkraft til elektrisitetsproduksjon. De siste årenes høye oljepriser har gitt oss rekordinntekter. Forutsigbar og bærekraftig utvikling på norsk sokkel vil således fortsatt være Norges viktigste energipolitiske interesse i lang tid framover;

Hva er så våre viktigste utfordringer? Hvorfor berører dagens globale energipolitiske turbulens viktige utenrikspolitiske interesser for Norge, som i utgangspunktet er selvforsynt med energi? Svaret henger nært sammen med globalisering og geopolitisk endring. Utfordringene for norsk utenrikspolitikk kommer både i form av muligheter til ytterligere verdiskaping, inntekter og positive koblinger til andre politikkområder, og i form av utfordringer og risiko som må håndteres klokt for å kunne ivareta norske interesser på en god måte. Følgende forhold hører med i dette bildet:

Klimatrusselen og norske energiinteresser

Bakteppet for klimautfordringene er den fortsatte veksten i etterspørselen etter fossil energi. Siden forrige stortingsmelding om hovedspørsmål i utenrikspolitikken ble lagt fram 1989/90, har energiforbruket økt med nærmere 40 prosent. To tredjedeler av veksten i energiforbruket har vært i land utenfor OECD som i utgangspunktet har et lavt energiforbruk per capita. Veksten i energiforbruket skyldes først og fremst økt transport og økt bruk av elektrisitet som følge av økonomisk utvikling og sterk befolkningsvekst. Denne utviklingen har løftet mange hundre millioner mennesker ut av fattigdom. Det er fortsatt et stort udekket behov for energi. 40 prosent av jordas befolkning har ikke tilgang til elektrisitet eller gass til matlaging og oppvarming. Mer enn halvannen milliard mennesker er helt uten tilgang til elektrisitet.

Selv i land som i de senere år har opplevd betydelig økonomisk vekst, er energiforbruket per innbygger fortsatt lavt. Om lag 40 prosent av jordas befolkning bor i India og Kina, men deres energiforbruk utgjør ennå bare 20 prosent av globalt konsum. På lengre sikt forventes det derfor at veksten i energiforbruket vil fortsette. Beregninger som Det internasjonale energibyrået (IEA) har foretatt, viser at ved en videreføring av dagens politikk antas energiforbruket å øke med nærmere 50 prosent fram til 2030. Olje, gass og kull utgjør i dag 80 prosent av globalt energiforbruk.

Utfordringen for verden blir å framskaffe og levere den etterspurte energien samtidig som vi ivaretar jordens klima. En rask omlegging i energiforbruket er krevende å få til uten betydelige konsekvenser økonomisk, politisk og sosialt. Den forventede veksten i energirelaterte klimagassutslipp knytter seg nærmest utelukkede til forventet økonomisk vekst og befolkningsøkning i utviklingsland. Økt transport og elektrisitet bidrar mest til de økte CO₂-utslippene. Hvis vi ikke lykkes risikerer vi både alvorlige klimaendringer, høye og ustabile priser på energi og fortsatte mangelfull utvikling i fattige land. Med dagens teknologiske løsninger er ikke nåværende sammensetning i energiforbruket forenlig med en nødvendig reduksjon av klimagassutslippene. Derfor er det behov for en ambisiøs klimapolitikk på energiområdet, blant annet knyttet til energieffektivisering, CO₂-fangst og -lagring (CCS) og fornybar energi.

Norge har en klimavennlig elektrisitetsforsyning basert på nær 100 prosent fornybar vannkraft. Dette betyr at vi har et smalere grunnlag for å begrense klimautslippene enn andre land, noe som også gjør det mer krevende å oppnå store utslippsreduksjoner. Hovedutfordringen ut fra et internasjonalt energiperspektiv ligger i følgende dilemma: Alle energiprognoser viser at etterspørselen etter fossile brensler fram mot 2030 vil være økende, ikke minst på grunn av forventet vekst i utviklingsland. Samtidig fordrer løsninger av klimaproblemet betydelige kutt i utslippene fra fossile brensler i den samme perioden. Dilemmaet er en utfordring for alle land og energiaktører, like mye for energiimportører som for energieksportører.

Et hovedspor for en vellykket energiomlegging er økt fokus på energieffektivisering og sterk satsning på fornybare energikilder. Norge har gode forutsetninger for å bidra til det kvantespranget som trengs for fornybar energi, særlig der norsk energikompetanse allerede ligger godt an: vannkraft, solenergi og vindkraft til havs på sikt. Norge bør også gå foran som et godt eksempel når det gjelder redusert energiforbruk og energieffektive løsninger innenfor industrien, i bygninger og i transportsektoren.

Det andre hovedsporet for en klimabevisst olje- og gassnasjon er å satse tungt på internasjonalt samarbeid og teknologiutvikling innen dekarbonisering av fossile brensler – kull, olje og gass. Regjeringen har derfor sterkt fokus på arbeidet med å utvikle teknologi for fangst og lagring av CO₂ gjennom flere større CCS-prosjekter.

Viktig for norsk omdømme

Norske energispørsmål har i mange tiår vært gjenstand for internasjonal interesse. Globaliseringens kommunikasjonsrevolusjon synliggjør Norges posisjon som energinasjon langt mer enn tidligere. Jo høyere oljepriser og dertil hørende bekymring for importregninger og sikkerhet for energiforsyninger, desto mer synlig blir forvaltningen av ressurser og inntekter fra norsk sokkel. Norsk forvaltning av ressurser og inntekter må ses i sammenheng med en demokratisk tradisjon med sterke institusjoner og en levende samfunnsdebatt. Som et eksempel har Statens pensjonsfond – Utland (SPU) de siste to årene fylt atskillige spaltemetre i seriøse internasjonale media. Vinklingene har vært positive, med fokus på vellykket politikk og Norge som et forbilde når det gjelder åpenhet i forvaltningen av statlige investeringsfond.

Trusler mot energisikkerhet berører norske interesser

Krigen i Georgia sommeren 2008 ga næring til frykt i mange av Russlands naboland, ikke minst for sikkerheten i energileveransene. Krigen understreket også sårbarheten i det vitale nettet av rørledninger fra energirike land i den kaspiske regionen gjennom blant annet Georgia til Europa. Stadige gass-konflikter mellom Russland og Ukraina virker i samme retning, senest opplevd i januar 2009. Norges privilegerte ressurssituasjon setter oss i en særstilling. Men forholdet mellom Russland og ulike grupper land i Europa og Asia påvirker norske interesser og vårt politiske handlingsrom i nærområdene. Vår hovedstrategi overfor Russland på energiområdet er engasjement og samarbeid ut fra forskjellige, men ikke uforenlige, strategiske plattformer. Eventuelle konfrontasjonsstrategier mot Russland fra nære allierte innebærer derfor en balansegang, hvor Norge har en klar interesse av å bidra til samarbeid og omforente løsninger.

Nordområdene gir både muligheter og krevende utfordringer

Vi har viktige men også sammensatte energiinteresser i nordområdene. Stormakters energisikkerhet og lokale næringsinteresser tilsier rask utbygging av olje- og gassfelt på både norsk og russisk sokkel. Miljøhensyn tilsier en forsiktig tilnærming av hensyn til klimaet og for å sikre at antatt sårbare hav- og landområder ikke risikerer for store belastninger. Gjennom forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten har det blitt identifisert særlig verdifulle og sårbare områder med noen av verdens største bestander av sjøfugl, fisk, sjøpattedyr og unike kaldtvannskorallrev. Dette er områder det skal tas spesielle hensyn til ved vurdering av krav til og begrensninger i næringsaktivitet. I tillegg kommer betydningen av å avklare utestående maritim avgrensning mot Russland.

Norsk energiindustri globaliseres – viktige oppgaver for norsk utenrikspolitikk

Norsk petroleumsindustri globaliseres i et tempo vi ikke har sett tidligere. I 2007 omsatte leverandørindustrien for 95 mrd kroner i utlandet. Denne industrien skaper tusenvis av arbeidsplasser langs norskekysten, men henter allerede en betydelig andel av sine inntekter internasjonalt. De globale markedenes rolle øker raskt i betydning for StatoilHydro og et voksende antall mindre norske oljeselskaper. Videre omsettes oljen på børs i globale markeder, og med Norges oppstart innen flytende naturgass (LNG) globaliseres også deler av norsk gasseksport.

Det er ikke bare innenfor petroleum at Norge gjør seg gjeldende internasjonalt. Norge er verdens sjette største vannkraftprodusent og størst i Europa. Norge har allerede bygd ut størsteparten av det tilgjengelige vannkraftpotensialet. Norske industri- og konsulentselskaper har derfor i økende grad fokusert på oppdrag i utlandet. Det er også en økende interesse for å investere i vannkraftverk i utlandet. Gjennom sterk vekst de senere år, også utenfor Norge, er nå Statkraft blitt Europas ledende produsent av fornybar energi. SN Power, som eies av Statkraft og Norfund, har en omfattende aktivitet i Latin-Amerika og Asia og et raskt økende antall vannkraftprosjekter.

Det er en viktig utenrikspolitisk oppgave å bistå den norske energiindustrien i dens internasjonaliseringsbestrebelser. Kombinasjonen av kompetanse, teknologi og forvaltningserfaring fra mer enn 100 år med utbygging av vannkraft og 40 års oljevirksomhet på norsk sokkel er et sterkt salgskort for en norsk globalisert energiindustri. Fremme av norske næringsinteresser på dette området er en viktig oppgave for norsk utenrikstjeneste, Olje- og energidepartementet og INTSOK. Norske politikere har en viktig døråpnerrolle i disse markedene. De siste årene er det opprettet flere ambassader med samarbeid med oljeindustrien som viktig formål (Algerie, Kasakhstan). Ambassader i Moskva, Baku, Luanda og Abuja arbeider tett opp mot norsk energiindustri og fremmer deres interesser.

Dersom en konsekvens av dagens finanskrise er at nasjonalstater treffer tiltak for å beskytte nasjonale industrier og markeder, vil det være negativt for norsk leverandørindustri innenfor både fornybar energi og petroleumssektoren. Det er derfor klart i norsk interesse å arbeide for at krisen ikke gir næring til økt proteksjonisme i energisektoren som i økonomien for øvrig.

«Ressursfellen» er en utfordring både for norske myndigheter og for selskaper i en rekke oljeland verden over. Hvor langt kan vi gå i å forfølge norske økonomiske interesser i land med manglende demokrati og systematiske menneskerettighetsbrudd, og i tilfeller hvor oljeinntektene ikke synes å bidra positivt til økonomisk og sosial utvikling for befolkningen? Den norske grunnholdningen i slike spørsmål, for petroleumssektoren så vel som øvrige næringer, har vært samfunnsbevisst nærvær i de enkelte land og internasjonalt samarbeid om normer og etikk framfor investeringsbegrensninger og boikott. Dette blant annet ut fra forhold som i) vanskeligheter med å etablere klare kriterier for hva som aksepteres og ikke, ii) tvil om hva som kan oppnås ved ensidige norske tiltak og iii) tro på dialog og samarbeid med land med betydelige styresettproblemer, framfor konfrontasjon og utestengning. Det norske Olje for Utvikling-programmet (OfU) har som hovedmål å bidra til bedre forvaltning av petroleumsressursene i utviklingsland – politisk, økonomisk og miljømessig. Den nylig framlagte stortingsmeldingen om næringslivets samfunnsansvar (St.meld. nr. 10 (2008 – 2009)) drøfter disse spørsmålene i mer detalj.

Norges samarbeidsrolle mellom oljeprodusenter og konsumenter

Netto energiimportører frykter høy oljepris og usikre leveranser av olje og gass. Viktige investeringer i framtidig produksjon trues på grunn av usikkerhet og ekstreme prissvingninger. Geopolitisk endring nører opp under ressursnasjonalisme og truer med å bremse viktige investeringer og utvikling av nye felt av stor betydning for importlandene (og deres oljeselskaper). Det er manglende åpenhet og dialog mellom dem som sitter med de store olje- og gassressurser i verden, og de sentrale forbrukerlandene i EU, Kina, India og USA. Store oljereserver finnes hos land som mangler kompetanse, teknologi og noen ganger også ressurser til å sette press på leting og produksjon. De internasjonale selskapene har teknologi og motivasjon, men kontrollerer mindre enn 20 prosent av de aktuelle reservene. Det er derfor behov for aktører med legitimitet i begge leire som kan spille rollen som brobyggere.

Stabile priser på et rimelig høyt nivå er viktig for å få til investeringer og økt energisikkerhet. Det gir også insentiver til energieffektivisering og investeringer i fornybar energi. Åpenhet og dialog mellom aktørene i energimarkedene har vært et sentralt element i norsk energipolitikk. Dette vil redusere usikkerhet og derigjennom kunne bidra til mer stabile energimarkeder og økt forsyningssikkerhet. Med bakgrunn i den svært høye oljeprisen sommeren 2008 har henholdsvis Saudi Arabia og Storbritannia nylig avholdt samarbeidsmøter mellom eksportører og importører av petroleum for å bidra til mer stabilitet i energimarkedene. Mexico vil arrangere et ministermøte om oljesamarbeid i 2010.

Norge har spilt og kan fortsatt spille en sentral rolle i dialogen mellom produsent- og konsumentland. Vi har tillit fordi vi er et lite, stabilt og politisk forutsigbart land, og en betydelig eksportør av olje og gass. Norge er nært både Europa og USA. Vi har felles grense og interesser med Russland. Videre er Norge et vestlig OECD-land, men med betydelig respekt i Midtøsten, Gulf-regionen og utviklingsland med oljeøkonomi. Vi er også fullt integrert i verdensøkonomien, men med en forvaltningsmodell med solid nasjonal kontroll over norsk sokkel. Vi har et delvis statseid oljeselskap (2/3 av aksjene) men med bred deltakelse av alle de store internasjonale selskapene.

8 Økende migrasjon gir muligheter og utfordringer

Økende migrasjon henger nært sammen med globaliseringen. Dette er også et politikkområde der grensene mellom utenriks- og innenrikspolitikken viskes ut. Ønske om arbeid, utdanning og samvær med familie fører sammen med fattigdom, voldelige konflikter og menneskerettighetsbrudd, til flytting over landegrensene og mellom verdensdelene. Avregulering, økonomisk liberalisering og demografiske endringer er blant faktorene som bidrar til økende migrasjon.

På mange måter er den viktigste forskjellen mellom Norge for tjue år siden og Norge i dag sammensetningen av den norske befolkningen – det nye «vi». Dette gir nye handlingsrom og perspektiver for utenrikspolitikken. Forvaltningen og utenrikstjenesten står overfor utfordrende muligheter når det gjelder å dra nytte av kompetansen, nettverkene og forbindelsene til land og lokalsamfunn i andre deler av verden som den nye sammensetningen av den norske befolkningen gir muligheter til. Norges rolle som global aktør, og vår evne til å ivareta norske interesser i et globalt samfunn, forutsetter at det norske samfunnet nyttiggjør seg denne kompetansen. Den flerkulturelle utviklingen i Norge bør derfor ansees som en ressurs og benyttes både i utenrikstjenesten og for å sikre et generelt høyt nivå når det gjelder global kompetanse og perspektivmangfold i norsk offentlig forvaltning og næringsliv. En aldrende befolkning og lav befolkningsvekst bidrar dessuten til at land i nord har en egeninteresse av å ta i mot migranter.

8.1 Global migrasjon

Det er mange og sammensatte årsaker til at mennesker flytter over landegrensene. Flukt fra krig, forfølgelse og katastrofer er viktige grunner, men de aller fleste flytter for å finne arbeid eller skaffe seg utdanning. En betydelig andel søker også gjenforening med familiemedlemmer som allerede har reist for å skaffe seg arbeid eller utdanning, som har flyktet eller som har inngått ekteskap.

I dag er det nærmere to hundre millioner migranter i verden. Antallet er fordoblet siden 1980 og tredoblet siden 1960. Samtidig er andelen migranter i verdens befolkning stabil, det vil si ca. tre prosent. I følge OECD Migration Outlook 2008 utgjorde den utenlandskfødte befolkningen i 2006 12 prosent av den totale befolkningen i OECD-landene. Størstedelen av migrantene er arbeidstakere og deres familier. I underkant av ti prosent er flyktninger. Migranter er i ofte i en sårbar situasjon og utsettes for kriminalitet og overgrep. Halvparten av verdens migranter er kvinner. Det er viktig å være spesielt oppmerksom på kvinnelige og mindreårige migranters utsatte posisjon, både i fluktsituasjoner og i forhold til utbytting og kriminalitet, blant annet menneskehandel.

Tall fra Verdensbanken viser at migrasjon fra sør til nord utgjør mer enn en tredjedel av all internasjonal migrasjon. For innbyggere i verdens fattigste land representerer migrasjon en ettertraktet, men begrenset mulighet for å komme ut av fattigdommen, siden personer fra disse landene står for bare en liten del av de globale migrasjonsstrømmene. I forhold til folketallet er den frivillige migrasjonen (til forskjell fra flyktninger og asylsøkere) størst i mellominntektsland som for eksempel Mexico, Marokko, Tyrkia, Egypt og Filippinene. Migrasjonen fra de fattigste landene går som en hovedregel til andre utviklingsland. Migrasjon kan bidra mest til fattigdomsreduksjon når ufaglært overskuddsarbeidskraft utvandrer fra fattige land, men kan virke negativt når det i hovedsak er faglært underskuddsarbeidskraft som utvandrer. Mye tyder derfor på at fordelene ved migrasjon er ujevnt fordelt. Migrasjon av ufaglært arbeidskraft fra de fattigste landene er svært begrenset, men fattige land er overrepresentert blant dem som har opplevd stor utflytting av høyt utdannede innbyggere.

Andelen kvinner og menn blant migrantene varierer regionalt. Tall fra Verdensbanken viser at migrasjonsstrømmer fra Afrika, Sør-Asia og Midtøsten er dominert av menn, mens strømmer fra Øst-Asia, Europa, sentral-Asia, Latin-Amerika og Karibia er dominert av kvinner. Kvinnelige migranter inngår blant annet i den såkalte globale omsorgskjeden. De fyller tomrom i helsesektoren i rike land, der de som leger og sykepleiere er kvalifisert arbeidskraft, og i private hjem – som hushjelper, barnepassere og billig arbeidskraft. Høyt utdannet arbeidskraft i fattige land søker seg ut på grunn av mangel på arbeid og lave lønninger i eget land. Kvinner migrerer i stor grad for å forsørge sine barn og gi dem muligheter til utdanning og en bedre framtid. Å kombinere omsorg for barn og familie med yrkesaktivitet vil alltid være en utfordring, for både mødre og fedre. Dette blir særlig problematisk når det dreier seg om arbeidsmigrasjon. For mange kvinner i fattige land blir imidlertid hensynet til inntekt og forsørging ofte avgjørende.

Sammenhengen mellom migrasjon og utvikling

Sammenhengen mellom migrasjon og utvikling får stadig større oppmerksomhet. Dette skyldes flere forhold. Penger som migranter sender til sitt opprinnelsesland, utgjør nærmere tre ganger så mye som all bistand. Arbeidserfaring og kunnskapstilegning som den enkelte tar med seg fra opphold i et annet land, virker positivt inn på egen etablering av næringsvirksomhet, forskning og offentlig tjenesteyting i hjemlandet. Det er på lengre sikt et økende behov for arbeidskraft i vestlige land, noe som har bidratt til at mange land har en svært aktiv rekruttering, spesielt av helsepersonell fra fattige land. Det har vokst fram en erkjennelse av at diasporaen, miljøer med tilknytning til egne eller foreldres/besteforeldres opprinnelsesland, har en viktig plass i det økonomiske og politiske samarbeidet mellom Norge og opprinnelseslandet.

Mangel på utvikling kan være årsak til migrasjon, samtidig som migrasjonspolitiske tiltak kan brukes som et aktivt virkemiddel for å skape utvikling. Det er de høyest utdannede som reiser mest. Migrasjonen vil fortsette å øke med globaliseringen. Det er et tankekors at globaliseringen har bidratt til at penger, varer og tjenester kan beveges svært fritt over landegrensene, mens det fortsatt er betydelige restriksjoner på menneskers mulighet til å flytte til andre land.

Betydningen av hjerneflukt og pengeoverføringer

Fra et utviklingsperspektiv er det viktig at migranter får økte muligheter til lovlig opphold i mottakerland, anstendig arbeid og bedre tilgang til pengeoverføringer og andre finansielle tjenester, og ikke minst at det legges godt til rette for at de enkelt kan reise tilbake til opprinnelseslandet for kortere eller lengre opphold. Sesongarbeid er en form for midlertidig arbeid som kan legge til rette for sirkulær migrasjon. Norge har også et regelverk rettet mot russere i Barentsregionen, der det gis mulighet for arbeid i inntil to år i Norges tre nordligste fylker uten kompetansekrav. I stortingsmelding nr. 18 (2007 – 2008) uttalte regjeringen at den vil utrede muligheten for at ufaglærte arbeidstakere fra utviklingsland kan få midlertidig arbeid i Norge i forbindelse med bistandsprosjekter.

Behovet for arbeidskraft i vestlige land har ført til migrasjon av kvalifisert arbeidskraft fra mange utviklingsland – såkalt hjerneflukt. Migrasjonen øker med utdanningsnivå, og enkelte yrkesgrupper er mer attraktive enn andre. For eksempel er ingeniører og realister mangelvare i mange europeiske land. Størst konsekvenser får slik hjerneflukt for helsesektoren. På verdensbasis er det i dag en dramatisk mangel på helsepersonell. Stortingsmelding nr. 18 (2007 – 2008) om arbeidsinnvandring og Stortingsmelding nr. 13 (2008 – 2009) «Klima, konflikt og kapital» om utviklingspolitikken behandler ulike utfordringer knyttet til hjerneflukt, og konsekvensene for norsk politikk. Tall fra FNs kvinneprogram, UNIFEM, viser at flere kvinner enn menn med høyere utdanning migrerer i alle regioner unntatt i Nord-Amerika, og at det er 10 prosent flere kvinner enn menn som emigrerer fra Afrika. Hjerneflukt har dermed konsekvenser også for likestilling og for mulighetene for å få kvalifiserte kvinner i ledende posisjoner i utviklingsland.

Fra et humanitært og utviklingsmessig perspektiv er det viktig å legge forholdene til rette for billigere, mer effektive og mer åpne pengeoverføringer. I dag forsvinner opp til 30 prosent i ulike gebyrer, avhengig av hvor pengene sendes. Internasjonalt utgjør de private pengeoverføringene til utviklingsland to til tre ganger så mye som alle offentlige bistandsoverføringer til sammen. Migranters pengeoverføringer til sine opprinnelsesland og investeringer fra disse miljøene utgjør svært store summer som er viktige for utviklingen i mange land, for vekst og fattigdomsbekjempelse og med tanke på mulig retur til opprinnelseslandet. De finansierer blant annet helsetjenester, utdanning og næringsvirksomhet. Også her er det kjønnsforskjeller. Mønsteret er at kvinner i større grad enn menn sender penger over tid, og de sender større summer til fjerne familiemedlemmer ifølge tall fra Verdensbanken.

8.2 Innvandring til Norge

Inn- og utvandring har gått i bølger for Norge som for andre land. SSB har publisert tall om utenlandsfødte helt tilbake til folketellingen i 1865. Den gang var 1,2 prosent av befolkningen på 1,7 millioner født i utlandet, de fleste av dem i Sverige. I 1920 hadde gruppen økt til 2,8 prosent. I mellomkrigstiden var det lite innvandring, og i 1950 var 1,4 prosent av befolkningen født i utlandet. Etter annen verdenskrig kom flyktningene fra Øst-Europa, og senere kom det arbeidsinnvandrere både fra Europa og resten av verden. Etter at det ble stopp for mesteparten av den ufaglærte arbeidsinnvandringen fra land utenfor Norden i 1975, er antall flyktninger fra land i Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenom EU/EØS økt. Med EU-utvidelsen har det skjedd en markant økning i innvandring fra EU-landene i Øst-Europa. I perioden 1990 – 2007 har i alt 328 000 personer med statsborgerskap fra et land utenom Norden innvandret til Norge og fått opphold her.

Både i Norge, i EU og globalt knyttes migrasjonspolitikken til utviklingspolitikken og til helse-, utdannings- og sysselsettingspolitikk. En kombinasjon av aldring i befolkningen og behov for arbeidskraft, både for å sikre fortsatt økonomisk vekst og sosiale tjenester, tilsier dette. Dette gjelder ikke bare i Norge, men i hele EØS-området, USA, Canada – og etter hvert ikke minst i Kina. Framtidsperspektivet om at det etter hvert kan bli større global konkurranse om arbeidskraft, og innvandringens betydning for å sikre økonomisk vekst, har de senere årene ført til at det i mange land er etterlyst en politikk som fremmer migrasjon, særlig av høyt kvalifisert arbeidskraft. I Stortingsmelding nr. 18 (2007 – 2008) Arbeidsinnvandring er det blant annet presentert tiltak som berører utenrikstjenesten, blant annet i omdømme­arbeidet, informasjonsarbeidet og utlendingsforvaltningen. I dagens konjunktursituasjon kan imidlertid en del av innvandret arbeidskraft bli overflødig, i alle fall i en periode. Utfordringen på kort sikt kan dermed bli å sikre sysselsetting, og ikke så mye å øke tilfanget av arbeidskraft.

Gjennom globaliseringen får vi et stadig mer internasjonalt arbeidsliv. Det gir arbeidstakere og arbeidsgivere tilgang til et utvidet arbeidsmarked. Samtidig setter det krav til internasjonal kompetanse og mangfold i norsk arbeidsliv og gir større konkurranse om enkelte typer arbeidskraft mellom land.

Både det økende antallet flyktninger og det store antallet internt fordrevne utfordrer norsk utenrikspolitikk. Dette dreier seg om det politiske ansvaret for å beskytte sivile som er ofre i konflikter og om Norges forpliktelser overfor FN. Det handler også om mulighetene til å nå dem som har behov for beskyttelse, og om hvordan dette best kan skje.

Migrasjonspolitikken knyttes tettere sammen med utenrikspolitikken. Den europeiske rammen er helt sentral for norsk innvandringspolitikk. Norge kan ikke føre en politikk som skiller seg dramatisk fra nabolandenes og EUs politikk. Det europeiske perspektivet er dermed avgjørende. Regjeringen vil i 2009 legge fram en stortingsmelding om norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv. Meldingen tar sikte på å gi en gjennomgang av sentrale deler av norsk flyktning- og migrasjonspolitikk, samt gi kunnskap om norsk samarbeid med EU på dette feltet, med særlig vekt på Schengen-samarbeidet. Videre tas det sikte på at meldingen vil trekke opp linjene for Norges samarbeid med EU på dette feltet for de kommende årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det nye «vi»

Den internasjonale utviklingen preger også Norge. Andelen nordmenn med innvandrerbakgrunn i den totale befolkningen – dvs. personer som har innvandret selv, eller som har to foreldre født i et annet land – har økt fra 2,3 prosent i 1980 til 9,7 prosent i 2008. De som selv har innvandret, utgjør åtte prosent av befolkningen. Norge er i dag i midtsjiktet, men litt under gjennomsnittet blant OECD-landene når det gjelder andel personer med innvandrerbakgrunn. Befolkningsframskrivninger fra SSB og analyser fra OECD tilsier at denne utviklingen vil fortsette i årene som kommer.

Det norske samfunnet er dermed blitt langt bredere og mer mangfoldig, både religiøst og kulturelt. Stadig flere venner seg til kulturelt mangfold. Mulighetene til å videreutvikle et moderne og inkluderende fellesskap er store. Utfordringene er knyttet til vår evne til å inkludere og involvere og til å bygge tillit til hverandre istedenfor å fremme mistenksomhet og frykt.

Migrantenes rolle i samfunnslivet og integrering

Mange faktorer påvirker integreringen og migrantenes politiske og økonomiske rolle og potensial. Hvilken rolle migranter spiller avhenger av hvordan vertslandet tilrettelegger for deltakelse i samfunnslivet, og i hvilken grad de ulike diaspora-miljøene benytter de mulighetene som finnes. Det er store forskjeller mellom ulike migrant- og diaspora-miljøer når det gjelder deltakelse i samfunnslivet i Norge.

Det er en nær sammenheng mellom migranters rettigheter og deres mulighet til å bidra til utvikling. De mest sentrale menneskerettighetsinstrumentene (den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, kvinnekonvensjonen og konvensjonen om barns rettigheter) og arbeidsstandarder (de viktigste ILO-konvensjonene) er vesentlige også for migranters rettigheter. Det er sentrale politikkområder for Norge, både nasjonalt og internasjonalt, å bidra til anstendige arbeidsforhold og å hindre sosial dumping og utbytting.

Mangfold gir muligheter for norsk utenrikspolitikk

Utviklingen i befolkningssammensetningen gir nye handlingsrom og perspektiver for norsk utenrikspolitikk. Utenrikspolitikken må, som politikken på innenriksfeltet, gjenspeile utviklingstrekk i det norske samfunnet og engasjementet og interessene til alle som bor i landet. Norsk utenriksforvaltning har et godt stykke igjen for å ta høyde for endringene som migrasjon har ført med seg globalt og for det norske samfunnet. Kompetansen, nettverkene og forbindelsene til land og lokalsamfunn i andre deler av verden som den nye sammensetningen av den norske befolkningen gir, er lite utnyttede ressurser. Potensialet er stort, både knyttet til kompetanse, omdømme, og for å møte den demokratiske utfordringen som ligger i å speile befolkningssammensetningen i offentlige styringssystemer og forvaltning.

Utlendingsforvaltningen er viktig for stadig flere

Utlendingsforvaltningen er viktig for dem som ønsker seg til Norge, men også for næringsliv, turisme, forskning og kulturliv, og for de mange nordmenn med innvandrerbakgrunn som får besøk av foreldre, slekt og venner. Den 1.1.2008 hadde Norge 638 000 innbyggere med slik bakgrunn gjennom eget eller minst en av foreldrenes fødeland. Av disse har 57 prosent norsk statsborgerskap. Denne delen av befolkningen vil bli større i framtiden. Dette gir økende oppgaver til utlendingsforvaltningen, ikke minst til norske ambassader og generalkonsulater (jf. del III, kap. 21). Det har særlig vært en betydelig og ressurskrevende vekst i antall visumsøknader.

8.3 Migrasjonens nasjonale og internasjonale verdi

Økende migrasjon og det nye «vi» gir nye muligheter. Det norske samfunnet vil nyte godt av en politikk som, blant annet gjennom økt deltakelse i utenrikspolitikk og i utviklingssamarbeid, utnytter de positive effektene av migrasjonen. Det flerkulturelle kan ses på som en strategisk politisk ressurs. Vi må ta innover oss at framtidens identiteter vil bryte ut av det nasjonale, og at mange vil ha sterke bånd i flere land og miljøer. I et bredt globalt perspektiv med vekt på internasjonalt samarbeid og gjensidig forståelse mellom land er dette en utvikling utenrikspolitikken bør ønske velkommen.

Kompetanse og nettverk er to stikkord for hva som så langt ikke har blitt nyttiggjort i norsk utenrikspolitikk. Dette gjelder både rekruttering til utenrikstjenesten og bruk av de ressursene diaspora-miljøene i Norge har for utvikling og gjennomføring av norsk utenriks- og utviklingspolitikk. Dobbelte tilhørigheter, sammensatte identiteter og erfaring fra krig og konflikt har så langt ikke blitt identifisert som en ressurs, men snarere som en samfunnsmessig utfordring. At mange har bakgrunn som flyktninger eller på annen måte en tilknytning til politiske prosesser i eget eller foreldrenes opprinnelsesland, er noe vi må ha bevissthet om for å sikre en balansert og faktabasert politikk.

Migrasjon og globalisering dreier seg også om globalisering av talent. Vekst og utvikling vil være avhengig av evnen til å beholde og tiltrekke seg talent og kompetanse. En av forutsetningene er en utvikling i retning av et tolerant, flerkulturelt og inkluderende samfunn og arbeidsliv. Dette vil også ha positive effekter for norske aktiviteter i utlandet og for Norges omdømme.

9 Kommunikasjonsrevolusjonen stiller nye krav

Globaliseringen er uløselig knyttet til dagens verdensomspennende revolusjon innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Politikk og hverdags- og arbeidslivet endres stadig som konsekvens av denne hurtige utviklingen. Mediemonopolene er opphevet, partibindinger oppløst, og det er tilgang til utenlandske TV- og radiostasjoner. I dag kan et mangfold av aktører raskt spre sine budskap gjennom nye media- og informasjonskanaler. Det moderne kommunikasjonssamfunnet, preget av økt mangfold av globale mediekanaler, ny teknologi og raskere tempo, har gjort informasjonskultur og nyhetsformidling grenseløs.

Disse endringene utfordrer utenrikspolitikkens innhold, gjennomføring og formidling. Tempoet endres, og det samme gjør sammensetningen av hvilke saker som til enhver tid preger den utenrikspolitiske dagsordenen, og dermed også forvaltningen og utøvelsen av utenrikspolitikken. Utenrikspolitikken må i økende grad balansere mellom den foroverlente og kommuniserende utenrikspolitiske orienteringen, som ofte kjennetegner nyhetsmedienes dekning, og det tradisjonelle utenrikspolitiske behovet for langsiktighet, konsekvens og forutsigbar opptreden. Men teknologi og kommunikasjon gir også store muligheter som en moderne utenriksforvaltning må utnytte bedre i utforming og gjennomføring av politikken. Informasjonstilgangen stiller stadig større krav til utenrikstjenestens kompetanse på analyse av innhold og avsender.

I tillegg til dette innebærer medie- og teknologisamfunnet, i kombinasjon med et stadig mer komplekst internasjonalt samfunn, et forsterket behov for åpent diplomati. Det stilles nye krav til dialog med ulike grupper, også i sammenhenger utenfor formelle politiske strukturer. Dessuten står utenrikspolitikken overfor et nytt ytre publikum som stiller andre krav til formulering og formidling av hva slags aktør Norge er, og hva som er norske interesser, verdier og prioriteringer. Kommunikasjonsrevolusjonen forutsetter et åpnere diplomati og sensitivitet med hensyn til kommunikasjon, nasjonalt og internasjonalt, for å fremme og ivareta hele spekteret av norske interesser – fra handel til sikkerhet.

9.1 Kommunikasjonsrevolusjon og utenrikspolitikk

Globale massemedia og internett har svekket mulighetene for monopol på informasjon og gjør lukkede samfunn og fjernliggende områder langt mer tilgjengelige. Økt åpenhet utfordrer regimer som tradisjonelt har kontrollert informasjonsflyten til å styre opinionsdanning. Grupper og enkeltpersoner som ikke har hatt adgang til tradisjonelle medier publiserer direkte sine budskap, noe som har gitt ytringsfriheten flere instrumenter å spille på.

Økt tilgang på informasjon har også synliggjort at flere er meningsberettigede i det utenrikspolitiske ordskiftet. Globale nettverk dannes og kommuniserer med en hastighet og et omfang som utfordrer etablerte makt- og innflytelsesstrukturer. Stadig nye plattformer og nettverk gjør at det er krevende å følge med og delta der diskusjonene er – utenfor etablerte organisasjoner og politiske strukturer. Det er nærmest ubegrenset tilgang på praktisk talt alle saksfelt. Det betyr at sortering og analyse av innhold, avsender og sammenheng er helt avgjørende. Nyheten om en katastrofe på den andre siden av kloden kan nå norske tv-seere i løpet av minutter. Dette gjør globale mediekanaler til viktige premissleverandører for den politiske dagsordenen. Media bidrar til å sette agendaen, påvirker samfunnsdebatten sammen med andre aktører, og gir mulighet til å kommunisere bredt. Norske medias nyhetsfokus følger i stor grad den politiske debatten og knytter an til utenriksdekningen hos dominerende globale nyhetsleverandører. Det er imidlertid ingen holdepunkter for å si at media har beslutningsmakt i utenrikspolitikken. Men samtidig bør ikke media og kommunikasjonsteknologiens betydning undervurderes.

Et annet, men parallelt fenomen er utviklingen av ulike sosiale nettsteder og medier – facebook, twitter etc. Ekstraordinære hendelser – «breaking news» – vil i økende grad først bli offentliggjort på nett og via mobiltelefoner av ikke-journalister. På det sosiale nettstedet Twitter ble det f.eks. rapportert fortløpende fra Mumbai mens terroraksjonen høsten 2008 pågikk, og det skjedde lenge før de ordinære mediene startet sin rapportering fra stedet. Opplysninger, bilder og film ble referert til av andre medier uten at man kunne verifisere kildene. Utfordringen er at det kan spres falsk og upresis informasjon fra meget komplekse og farlige situasjoner. Det kan få direkte konsekvenser for løsningen av konflikter og for hvordan myndigheter og det internasjonale samfunn forholder seg til situasjonen. På den andre siden er denne formen for direkte og uredigert rapporteringen stor fordel fordi nyhetsformidlingen demokratiseres og offentligheten raskere får tilgang til nyheter.

Konsekvenser for utenriksforvaltningen

Denne nye informasjonsvirkeligheten har i det minste tre konsekvenser for utenriksforvaltningen:

For det første, et økende behov for ny kompetanse. Analyse av innhold og avsender blir stadig mer avgjørende, men også mer komplekst.

For det andre stilles det nye krav til åpenhet og dialog i en kunnskapsbasert etat som skal utforme politikk. Utenriksdepartementet har behov for et mer utadrettet kommunikasjonsarbeid med tydeligere roller, ansvar og intern koordinering.

Og for det tredje gir en endret global informasjonsvirkelighet nye muligheter for å drive åpent diplomati og omdømmeutvikling gjennom for eksempel kanaler som Norgesportalen. Innenfor en felles ramme har alle utenriksstasjonene i dag egne hjemmesider hvor budskapet kan tilpasses behov og målgruppe. Tilsvarende kan formidling av lyd og levende bilder på regjeringen.no åpne for å nå ut til nye målgrupper.

Konsekvenser for den globale økonomiske utviklingen

Det er i dag omkring 1,4 milliarder internettbrukere i verden. Dette er fjorten ganger mer enn for knapt ti år siden. Samtidig er det anslått at det finnes omkring 4 milliarder mobilabonnenter. 60 prosent av verdens befolkning har, eller har tilgang til, mobiltelefon.

På tross av dette finnes det en «digital kløft» i verden som går mellom rike og fattige. Selv om for eksempel bruken av internett har økt med over 1000 prosent fra år 2000 til 2008 i Afrika, har utvik­lingsland bare en prosent av verdens bredbåndlinjer. Mobiltelefoni har langt større global utbredelse enn internett og er dermed en av verdens viktigste kommunikasjonskanaler. Denne økningen er i hovedsak drevet fram av de såkalte BRICS-landene som til sammen har en tredjedel del av verdens mobilabonnenter. Kina alene har 600 millioner. Afrika har hatt en økning på 39 prosent mellom 2005 og 2007. 90 prosent av telefonabonnementer i Afrika er mobile. Mobil bredbåndteknologi er under utvikling mange steder, selv om det fortsatt i hovedsak er i den rike delen av verden.

Telekommunikasjon har dermed stor betydning innenfor utvikling. Noen eksempler er pengeoverføringer per mobiltelefon og prisinformasjon for landbruksvarer på lokale markeder. CGAP – Advancing financial access for the poor, arbeider med mikrofinans. «Mobile banking for the poor» er deres prosjekt som ser på hvordan mobil teknologi gir befolkningsgrupper tilgang på finansielle tjenester de ikke har kunnet nyte godt av tidligere. Den internasjonale telekommunikasjonsunionen arbeider for å «connect the unconnected» – at alle skal ha tilgang på telekommunikasjon innen 2015. Dette vil også ha betydning for andre deler av tusenårsmålene som helse, utdanning, sysselsetting og fattigdomsbekjempelse.

Nye trusler og krav til sikkerhet

I dagens kommunikasjonsvirkelighet har både tid og avstand antatt andre kvaliteter enn hva vi tradisjonelt har forholdt oss til. En enkelt hendelse kan i løpet av minutter spres globalt. Fordreid, forstørret eller satt i feil i sammenheng kan dette være kilde til uventede konflikter som det nærmest vil være umulig å være fullgodt forberedt på. Stadige dramatiske nyhetsvinklinger øker også presset på myndighetspersoner om å kommentere saker hurtig, og å klargjøre sin politikk og sine synspunkter. Det blir dermed mindre tid til å foreta analyser, vurdere handlingsalternativer eller kommunisere med andre stater. Samtidig øker kravet til beredskap, løpende kontakt med personell i kriseområdet og evne til raskt å formidle et budskap gjennom massemediene.

Kilde: International Telecommunications Union, ITU World Telecommunication/ICT Indicators (WTI) database

Det finnes også tiltakende utfordringer knyttet til fare for dataangrep og elektronisk krigføring mot informasjons- og kommunikasjonssystemer på en rekke samfunnsområder. Det moderne samfunnet har vist seg å være sårbart mot angrep i det datagenererte rom, som i verste fall kan framkalle fullstendig sammenbrudd i vitale samfunnsfunksjoner som energiforsyning, transport, betalingstjenester og matforsyning.

9.2 Omdømme og krav til åpent diplomati

Kommunikasjonsrevolusjonen har synliggjort den globale konkurransen om ideer og samfunnsmodeller, og den strategiske verdien av å få oppmerksomhet om verdier og synspunkter og mulighet til å være premissleverandør for stater og andre aktører.

Et positivt og tydelig norgesbilde er viktig for norske interesser på en rekke felter. Norges omdømme vil først og fremst være et produkt av det Norge og norske samfunnsaktører gjør hjemme og ute, for eksempel i utviklingspolitikken, humanitær innsats, petroleumspolitikk, klimapolitikk, integreringspolitikk og næringslivets økonomiske og etiske atferd. Her innebærer nye kommunikasjonsformer en rekke utfordringer, blant annet at verden blir åpnere og bedre informert. Dermed forsterkes krav til sammenheng i politikken. Et eksempel er Muhammed-tegningenes konsekvenser for dansk og norsk utenrikspolitikk, og den åpenbare sammenhengen mellom det utenrikspolitiske og det innenrikspolitiske feltet.

Dette forholder seg også nært til et annet spørsmål, nemlig utfordringer og muligheter når det gjelder å bygge oppunder det norske omdømmet i verden gjennom såkalt «åpent diplomati» (breddediplomati). Omdømmearbeid kan formidle, forsterke og nyansere de bildene mennesker i andre samfunn har av Norge og dermed, som andre utenrikspolitiske verktøy, bidra til å fremme norsk velferd, sikkerhet og de verdier det norske samfunnet er bygd på. Åpent diplomati, omdømmearbeid og kultursamarbeid får økt betydning ikke bare for å markedsføre Norge, norsk kultur og norske produkter, men også for å fremme norske interesser i hele sin bredde, jf. også meldingens kap. 22.

Betydningen av kulturelt samkvem og kunnskapssamarbeid

Ivaretakelse av norske interesser er ikke forbeholdt materielle størrelser eller virkemidler. Ethvert samfunn og enhver kultur er avhengig av påvirkning utenfra for å utvikles. Møtet med andre kulturer bidrar til å styrke både det kulturelle mangfoldet og bevisstheten om egne identiteter. Kulturelle forskjeller bidrar til variasjon og utgjør en styrke for alle samfunn. Samtidig kan religiøse, etniske og kulturelle motsetninger forsterke politiske og økonomiske konflikter, både i og mellom samfunn.

Kultursamarbeid er basert på likeverd mellom kunstnere og aktører innenfor idrett, arkitektur, design og andre kulturfelter, med ulik bakgrunn, og kan bidra til økt forståelse, kunnskap – og gjensidig tillit. Begge parter kan få sin virkelighetsoppfatning utfordret. Dialogen mellom kulturene går gjennom stadig nye kanaler og øker i omfang både når det gjelder antall aktører og mangfoldige uttrykksformer. Disse dialogene former et nytt globalt nettverk gjennom nye kommunikasjonskanaler som kan utfordre etablerte regler og normer – og virke truende for alle ideologier som er basert på absolutte sannheter.

Økt kunnskap og økt forståelse er konfliktforebyggende. Kunstnere og andre kulturaktører står for en del av denne kunnskapsformidlingen. Kulturens rolle i en internasjonal sammenheng – som pådriver for argumentasjon og overbevisning framfor økonomiske sanksjoner og militær makt – er et sentralt spørsmål i debatten om kulturens framtidige rolle. Forsknings- og utdanningssamarbeid og utveksling av forskere og studenter kan også bidra til kunnskap, forståelse og dialog. Mangfoldet i medietilbudet vil tilta, noe som vil svekke dagens og gårsdagens dominerende aktører til fordel for mindre nyhetskanaler med spesifikke målgrupper, som er tilgjengelige for eksempel via nettet. Dette vil innebære at innsatsen for å nå fram med informasjon må spisses mot bestemte målgrupper, at informasjonskanalene vil bli flere og at kravene økes for å bli synlige.

Kilde: Anholt Nation Brands Index 2007

10 Aktørmangfold skaper nye handlingsrom og utfordringer

10.1 Statens rolle utfordres

Fram mot 1990 ble staten sjelden utfordret som den primære aktøren i internasjonal politikk. I dag er mye annerledes, blant annet som følge av glo­baliseringen. Kommunikasjonsrevolusjonen med internett og medias løpende dekning av alle viktige begivenheter internasjonalt, har gjort profesjonelle organisasjoner og institusjoner av ulikt slag til sentrale aktører. Dette gjelder ikke minst deres evne til å sette dagsorden. Ikke-statlige aktører følger nå temaer og forslag gjennom internasjonale forhandlinger og helt fram til beslutning og gjennomføring i ulike globale fora. Denne typen aktører øker i antall og innflytelse, i takt med kompleksiteten, i spennet fra humanitære organisasjoner via store private fond til internasjonale terroristorganisasjoner. Fellesnevneren for disse er deres evne og vilje til global mobilisering og nettverksvirksomhet, og de økte mulighetene for påvirkning det gir på staters utenrikspolitikk og på globale institusjoner og agendaer. Vektleggingen av samfunnsansvar i kjølvannet av globaliseringen har i tillegg gjort både nasjonalt og internasjonalt næringsliv til en mer relevant aktør for å ivareta flere av norsk utenrikspolitikks målsetninger.

Samtidig må ikke endringene overdrives. Staten har blitt betydelig utfordret av globaliseringen de siste tiårene, men den er ikke dermed svekket. Langs noen dimensjoner er det snarere tvert imot. Både dagens finanskrise og de rekordhøye oljeprisene de siste årene kan på flere måter sies å ha styrket statens rolle, spesielt vis-à-vis sentrale markedsaktører innenfor finans, økonomi og energisektoren. Høye oljepriser og knapphet på olje tar makt og innflytelse fra private oljeselskaper som overføres til oljerike regjeringer rundt om i verden. Den internasjonale finanskrisen har ført til en omfattende søken etter statlig funderte reguleringsmekanismer for å redde økonomien fra dypere krise og unngå at tilsvarende omveltninger skal gjenta seg. Krisen kan på denne måten også gi vitalitet og legitimitet til etablerte multilaterale institusjoner som Verdensbanken, Det internasjonale pengefondet (IMF), Verdens handelsorganisasjon (WTO) og enkelte FN-organisasjoner.

Uansett vil aktørsammensetningen i internasjonal politikk framover bli mer kompleks og romme langt flere aktører enn det vi tidligere har vært vant til. Dette utfordrer norsk utenrikspolitikk. Likevel er det samlet sett langt flere fordeler og muligheter enn negative aspekter ved globaliseringens økte aktørmangfold. Mangfoldet gir Norge flere tangenter å spille på for å ivareta og fremme norske interesser. I arbeidet fram mot konvensjoner mot landminer og klasevåpen har en rekke ikke-statlige aktører, sammen med stater, vært sentrale forutsetninger for å vinne oppslutning og nå fram til endelige avtaler.

De mange internasjonale aktører og initiativer som i dag utfordrer formelle multilaterale institusjoner er først og fremst positive eksempler på institusjonell læring. De ivaretar mange globale fellesoppgaver på en ofte mer fleksibel måte enn formelle multilaterale aktører, samtidig som de ofte samarbeider nært med dem, og dermed også med statene. De bidrar, samlet sett, til mer effektiv global styring.

For Norge er kunnskap om hvordan man samarbeider med slike nye og ukonvensjonelle aktører en sentral forutsetning for å kunne dra veksler på det voksende mangfoldet i internasjonal politikk. Her har både Utenriksdepartementet og en rekke andre departementer og etater allerede vunnet mye relevant erfaring, ikke minst gjennom samarbeidet med det sivile samfunn i ulike deler av engasjementspolitikken (ofte kalt «den norske modellen»). Et konkret eksempel på vilje til læring er opprettelsen av en seksjon i Utenriksdepartementet som har fått navnet Globale initiativer og likestilling (GIL) i 2007. Ved opprettelsen av GIL tok man konsekvensen av at mye utenrikspolitikk i framtiden utvik­les utenfor departementets og/eller statens domene. Norske interesser på mange områder ivaretas mest effektivt gjennom tett dialog og nære allianser med ikke-statlige aktører og fleksible offentlig/private samarbeidsgrupperinger nasjonalt og internasjonalt.

Men det er fortsatt mye å lære. Det må satses mer på kunnskap om og kommunikasjon og dialog med det store spennet av nye aktører. Utenriksdepartementet og andre departementer må fortsette å prioritere å åpne seg mot verden utenfor. Når fokus på det sivile samfunn, næringsliv og kultur, informasjon, kunnskap, kommunikasjon og nettverksbygging har fått økt betydning, blir åpenhet og ansvarlighet også viktigere. Dette temaet vil bli fulgt opp nærmere i meldingens del III som omhandler forvaltningen av framtidens utenrikspolitikk.

10.2 De nye aktørene i utenrikspolitikken

Men hvem er så de ulike nye aktørene som utfordrer statens rolle som premissleverandør og utøver i utenrikspolitikken? Vi vil nedenfor skissere noen eksempler på aktører som både utfordrer norsk utenrikspolitikk og gir den nytt handlingsrom.

Internasjonale private fond utfordrer statlige bistandsaktører

Private aktører på det humanitære/utviklingsmessige området, såkalte filantropiske fond, har vokst kraftig det siste tiåret i takt med stor vekst i global økonomi. Disse drives verken av profitt eller som del av offentlig sektor. De besitter egne og ofte betydelige finansielle ressurser, noen ganger i partnerskap med stater eller andre aktører. De arbeider for ideelle formål. De bidrar først og fremst med tjenesteleveranser, men i kraft av sin størrelse og sitt alliansepotensial legger de også i økende grad normative og politiske føringer på internasjonal bistand.

Den største og mest kjente av disse aktørene på bistandsområdet er Bill & Melinda Gates Foundation, som kontrolleres av ekteparet Gates og Warren Buffett. Mellom 1994 og 2006 finansierte fondet bistandsrelaterte formål for 26 milliarder dollar globalt. Ved utgangen av 2007 hadde det en kapital på 38,7 milliarder dollar og 520 ansatte, og det er verdensledende innen forskning på fattiges sykdommer. Aga Kahn Foundation er en interessant aktør med asiatisk bakgrunn og forankring i den islamske verden, som de siste årene har samarbeidet nært med Norge i mange prosjekter, inklusive i Afghanistan og Pakistan.

En annen type fond er «The William J. Clinton Foundation», etablert og drevet av Bill Clinton. Stiftelsen har siden den gang vokst seg til en global frivillig organisasjon med mer enn 800 ansatte og frivillige under seg. I tillegg til å være en viktig aktør på det internasjonale bistandsområdet har Clinton også etablert årsmøtet i sitt «Clinton Global Initiative» som en arena som stadig trekker til seg politikere med internasjonale ambisjoner. Sammen med G8-møtene, «World Economic Forum» i Davos og EUs nylig etablerte «Europeiske Utviklingsdager» bidrar det til å utfordre, men også revitalisere, FN, Verdensbanken og OECD som arenaer for dialog på det utviklingspolitiske området.

George Soros og hans ulike stiftelser og fond, herunder «The Open Society Institute (OSI)» representerer en mer eksplisitt politisk rolle for globale filantroper, med større vekt på direkte politisk påvirkning. Med årlige budsjetter på mellom 400 og 500 millioner dollar er han en potensiell maktfaktor i det voksende globale nettverket av frivillige organisasjoner (NGOer).

Slike private aktører har uten tvil ressurser, kompetanse og energi til å gjøre en forskjell. De utvider valgmulighetene for utviklingslandenes regjeringer og reduserer andre giveres relative innflytelse. Det kan gi friksjon og økte koordineringsutfordringer, men hvorvidt det er problematisk, avhenger av evne og vilje til samordning på flere sider av bordet. En problemstilling er knyttet til ansvarlighet. Dette er tunge aktører med store finansielle midler som i utgangspunktet ikke står til ansvar for andre enn seg selv. Det illustrerer hvorfor åpenhet i alle ledd og dokumentasjon av resultater er essensielt i internasjonalt utviklingssamarbeid.

Frivillige organisasjoner setter den globale politiske dagsorden

Mens man tidligere skilte mellom frivillige bistandsorganisasjoner og politiske organisasjoner som Amnesty International og Nei til Atomvåpen, er nå det store flertallet av frivillige organisasjoner politiske operatører og påvirkningsagenter i tillegg til å være operasjonelle bistandsaktører. Innsamlede midler anvendes i tett samarbeid med media og internasjonale mediepersonligheter for å maksimere synlighet og politisk innflytelse. Samtidig samarbeider de stadig tettere og oftere med myndighetsaktører og næringslivet. Globaliseringen, med tilhørende medie- og kommunikasjonsrevolusjon, har ført til en betraktelig økning i disse aktørenes evne til nettverksbygging og politisk påvirkningsarbeid på tvers av grenser og aktører.

Organisasjonene som har jobbet fram EITI-initiativet (Extractive Industries Transparency Initiative, som bidrar til åpenhet om utvinning av, og inntekter fra, energiressurser) er eksempler på aktører som har vunnet betydelig innflytelse i internasjonal politikk. Global Witness, Revenue Watch Institute og Transparency International bidro sterkt til å sette åpenhet om transaksjoner i olje- og gruveindustrien på den internasjonale dagsordenen. De overbeviste blant andre britiske myndigheter om viktigheten av spørsmålet, og var og er sentrale drivkrefter i initiativet som Storbritannia lanserte i 2002.

Denne typen aktører ser det som grunnleggende for sitt arbeid nettopp å bygge slike koalisjoner mellom offentlig sektor, privat sektor og sivilsamfunnet. De har vært viktige med hensyn til dagsordensetting i flere politiske prosesser som har ført fram til avtaler på regjeringsnivå, herunder forbud mot landminer og klasevåpen, EITI-initiativet og Kimberley-prosessen (kampen mot blod-diamanter).

Tettere kontakt mellom stater og andre aktører

De senere årene har vi vært vitne til en kraftig framvekst av ulike typer samarbeidsinititativer mellom stater og andre kategorier aktører. Det som samler dem er målet og visjonene for positiv samfunnsendring nasjonalt og globalt. Ofte er det initiativer fra aktører i det sivile samfunn som fører til at saker kommer på dagsordenen. Deretter kommer ofte interesserte stater gradvis på banen og formaliserer prosesser som kan føre fram til internasjonale avtaler. Norge har inntatt en aktiv rolle i mange av disse prosessene, Canada, Storbritannia og de andre nordiske landene likedan. Felles for flere av initiativene er at de utvikles langt unna formelle FN-arenaer, men beveger seg gradvis i retning av FN-tilknytning ettersom aktørene blir flere og behovet for global legitimitet øker.

Et interessant eksempel på slike initiativer er allerede omtalte EITI (Extractive Industries Transparency Initiative), som er et partnerskap mellom stater, utvinningsselskaper/næringsliv og det sivile samfunn. Initiativet er en frivillig basert og løs sammenslutning, men utøver innflytelse blant annet gjennom nye allianser. Samtidig henter EITI sin legitimitet fra både effektiv agenda og drift, og et bredt medlemskap med henholdsvis regjeringer (i nord og sør), private selskaper og sivile samfunnsaktører som sitter ved samme bord og har lik stemme. Både spørsmålenes politiske sensitivitet (avdekking av korrupsjon i regjeringer og næringsliv) og behovet for tett og likeverdig samarbeid mellom noen (ikke alle) stater og en rekke andre typer aktører, gjør formelle globale fora som FN til en lite egnet organisatorisk ramme for initiativets virksomhet. Således kan EITI sies å skape handlingsrom som eksisterende fora ikke hadde kunnet ivareta.

Kimberley Process Certification Scheme (Kimberley-prosessen), er et tilstøtende internasjonalt initiativ hvor også næringslivet spiller en framtredende rolle. Kimberley-prosessen ble igangsatt for å bryte forbindelsen mellom handel med uslepne diamanter og væpnede konflikter. Prosessen startet formelt i mai 2000 på initiativ fra sørafrikanske myndigheter, sammen med flere andre diamantproduserende land i det sørlige Afrika, blant annet Botswana, etter at krefter i det sivile samfunn lenge hadde arbeidet aktivt for å sette saken på dagsordenen. Kimberley-prosessen har i dag over 70 tilsluttede parter. FN har deltatt i Kimberley-prosessen siden opprettelsen i 2000, og Norge siden slutten av 2001. Norge er full deltaker i prosessen gjennom innføringen av sertifiseringsordningen i norsk rett.

Innenfor helsepolitikk har omfanget av nye typer internasjonale aktører vokst kraftig de siste årene, i takt med sterkt fokus på helsespørsmål i oppfølgingen av FNs tusenårsmål. Den globale vaksinealliansen, GAVI, er et interessant eksempel. GAVI er en sammenslutning av stater, FN-organisasjoner, Verdensbanken, forskningsinstitusjoner, frivillige organisasjoner og privat sektor, og har som formål å øke verdien av innsatsen utover allerede eksisterende aktører og deres aktiviteter på vaksineområdet. Norge deltar aktivt og har forpliktet seg på høyt nivå til å delta i en fellesinnsats for at alle barn i verdens 75 fattigste land får tilgang til de vaksiner som er anbefalt av Verdens helseorganisasjon (WHO). De nye institusjonene på helseområdet, inkludert GAVI, arbeider typisk i nært samarbeid med FN-organisasjoner som UNICEF og WHO.

Næringsliv, samfunnsansvar og utenrikspolitikk

Norsk næringsliv internasjonaliseres i stadig større grad og norske myndigheter bidrar til rammevilkårene for næringslivets globalisering. I dette inngår nå i økende grad samarbeid med selskaper om engasjement i ulike utviklingsinitiativ – som for eksempel innenfor mikrofinans og kraftutbygging, hvor norske aktører besitter verdifull kompetanse. Samfunnsansvar-dagsordenen er i stadig utvikling. Slik blir næringslivet viktigere for måloppnåelse i aktuelle deler av utenrikspolitikken. Næringslivets atferd følges av et økende antall frivillige organisasjoner og konsulenter som har utviklet ulike standarder, indekser og rangeringer for å måle avstand mellom liv og lære. Blant de mange internasjonale standarder for samfunnsansvar finner vi OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper som binder myndighetene til å fremme retningslinjene overfor eget næringsliv. I tillegg eksisterer ulike FN-initiativer som FNs Global Compact (en frivillig nettverksorganisasjon med rundt 5000 medlemmer) samt FNs prinsipper for ansvarlige investeringer. Videre finnes en rekke bransjespesifikke prinsipper, herunder Equator-prinsippene for finansinstitusjoner, forvaltet av Verdensbanken. Forsterket av medias rolle er dette med på å påvirke politikken og omdømmet til selskaper, som igjen i mange tilfeller spiller tilbake på Norges og andre staters omdømme.

Den voksende CSR-agendaen blir på denne måten en ressurs for norske myndigheter i utenrikspolitikken, men det gir også nye utfordringer. Signalisering av forventninger til næringslivet møtes raskt med ønsker om klare svar på spørsmål om hvilke retningslinjer myndighetene legger til grunn for vurdering av selskapers atferd. KOMPAKT ble opprettet i UD tilbake i 1998 som forum for å bidra til økt gjensidig forståelse og samarbeid mellom ulike aktører som involveres i spørsmål om næringslivets samfunnsansvar. Den nye Stortingsmeldingen om samfunnsansvar (St.meld. nr. 10 (2008 – 2009) bringer denne dagsordenen viktige skritt videre.

Statlige investeringsfond omfattes av utenrikspolitisk interesse

Statlige investeringsfond (Sovereign Wealth Funds, SWFs) har de siste årene skapt store overskrifter i internasjonale medier. De har på kort tid vokst til å bli sentrale spillere innenfor internasjonal finans. Internasjonalt debatteres det i hvilken grad slike statlige investeringsfond opererer med en skjult politisk agenda når de kjøper seg opp til betydelige eierandeler i større selskaper i Europa, USA og ellers i verden. Mange land, inklusive Frankrike og Tyskland, har markert klar skepsis og frykt for at slike fond sikter mot å skaffe seg andeler i strategisk industri, spesielt i den grad de gjør det på vegne av sine respektive regjeringer (Kina, Russland, Saudi-Arabia osv.). Finanskrisen har dempet den kritiske holdningen til statlige investeringsfond, men spørsmålet kan raskt klatre på dagsordenen igjen med andre konjunkturer.

Det norske «Statens pensjonsfond – Utland (SPU)» er verdens nest største statlige fond, og det disponerer i dag over 2000 milliarder kroner. Med utgangspunkt i overordnede retningslinjer gitt av Stortinget opererer SPU som et uavhengig fond og kan kun holde begrensede eierandeler i hvert enkelt selskap (maksimum 10 prosent). Dermed er det langt unna de forhold som vekker politisk bekymring i en rekke land verden over. SPU har også vunnet mye heder som modell for åpenhet blant statlige investeringsfond. Likevel risikerer fondet å rammes av mer eller mindre proteksjonistiske tiltak som vurderes innført, og som raskt kan komme til å gjelde alle statlige investeringsfond. Det har derfor blitt en viktig utenrikspolitisk oppgave å arbeide for forståelse for SPUs mål og investeringsprofil i viktige markeder verden over, ikke minst i USA og i mange EU-land.

I dette konkrete påvirkningsarbeidet på tvers av myndigheter og finansverden vies også de etiske retningslinjene for Statens Pensjonsfond Utland stadig økt oppmerksomhet. De har blitt et viktig varemerke for Norges profil som ansvarlig forvalter av både oljeressurser og finansinntekter. Når SPU velger å trekke seg ut av et selskap basert på de etiske retningslinjene, sender dette signaler som kan påvirke aktuelle næringsaktører utover det enkelte selskapet. Det samme kan alternativet til uttrekk, aktivt eierskap, innebære. I 2008 sluttet Norges Bank seg til Carbon Disclosure Project som samler inn og publiserer informasjon om bedrifters utslipp av drivhusgasser. Dette kan bli et viktig bidrag for å styrke bedriftenes miljørapportering. SPU er viktig for Norges synlighet og omdømme i utlandet.

Ikke-statlige aktører utfordrer norsk sikkerhets- og engasjementspolitikk

Globaliseringen har ført til en utvidelse av sikkerhetsbegrepet. Dette ble ikke minst eksemplifisert gjennom terroranslagene på World Trade Center 11. september 2001. Den motiverer stadig bredere nedslagsfelt for norsk freds- og forsoningspolitikk. En viktig konsekvens er at norske myndigheter nå må forholde seg til en rekke nye væpnede aktører, og noen av dem anses av Norges allierte som terrorgrupper. Felles for mange er at de aktivt anvender globale nettverk for å fremme sin sak. Aktører som Hamas i Midtøsten, LRA i Uganda og LTTE på Sri Lanka vurderes av en rekke land som potensielle sikkerhetstrusler, men for Norge er de også aktører som vi noen ganger må forholde oss til i komplekse fredsprosesser.

Videre er også private sikkerhetsorganisasjoner kommet på banen som en ny type aktør på den sikkerhetspolitiske arenaen. Felles for sistnevnte er at de tilbyr tjenester som tidligere har blitt utført av nasjonale militærstyrker. Markedet for denne typen aktører vokser raskt. Det er for eksempel knapt en ambassade eller bistandsaktør i Irak som ikke benytter seg av deres tjenester. De har tilpasset seg dagens internasjonale sikkerhetsbehov med hensyn til terrorisme og næringslivsaktivitet i ustabile regioner. De er også hyppig brukt i militære oppdrag på Balkan og i Irak og Afghanistan. Deres oppdragsgivere er både regjeringer, private selskaper, humanitære aktører og frivillige organisasjoner, media og FN.

Kumulativt begynner private sikkerhetsselskaper å bli en betydelig størrelse. Selv om de ikke utfordrer regjeringers maktmonopol per se (de rekrutteres og lønnes for å styrke det), reiser deres framvekst mange spørsmål. Straffeimmunitet, menneskerettigheter, suverenitet og ansvarlighet med hensyn til overgrep mot sivilbefolkningen er gjengangere. Dette gjelder spesielt i mer lukkede land, hvor rettslig, statlig eller sivil kontroll er fraværende, og hvor media heller ikke setter overgrep på dagsordenen. Det hevdes likevel som et positivt trekk at de er økonomisk effektive. De utfordrer FN der verdensorganisasjonen mangler evne til å stoppe vold, folkemord og borgerkriger.

Nye G-er utfordrer norsk utenrikspolitikk

Ulike uformelle konstellasjoner av land har i lengre tid møttes i ulike sammenhenger for å drøfte saker av felles interesse og forberede posisjoner til formelle multilaterale forhandlinger. G8 er det mest etablerte og medieombruste så langt, og består av de sju ledende industrinasjonene Frankrike, Japan, Tyskland, Storbritannia, USA, Italia og Canada, og dessuten Russland. EU-formannskapet og EU-kommisjonen møter også. G20 er i ferd med å seile opp som konkurrent i kjølvannet av at Kina, India, Brasil med flere nærmer seg sentrum av internasjonal politikk. Da finanskrisen var et faktum høsten 2008, valgte USA og EU å innkalle G20, og ikke G8, til det sentrale møtet om hvordan krisen skulle angripes og løses.

Finanskrisen har på mange måter påskyndet en prosess der mange nye og kommende stormakter forventer å bli hørt og lyttet til når globale spørsmål drøftes. Prosessen påskyndes også fordi noen G8-lands naturlige autoritet som ledende økonomier falmer i kjølvannet av en finans­krise som har sin primære årsak i skakkjørt kapitalisme i sentrale vestlige land.

Det er for tidlig å spå noe om hvor sterk og sentral G20 blir som aktør i årene som kommer. G8 er på ingen måte avgått ved døden, og G5 – vetomaktene i gårsdagens og dagens sikkerhetsråd i FN, dominerer fortsatt i kraft av rollen de fikk utdelt etter annen verdenskrig. Men G20 (eller tilsvarende) framstår likevel som et sannsynlig nytt kraftsentrum i internasjonal politikk. En rekke av de utenrikspolitiske dokumentene som forberedte presidentskiftet i USA høsten 2008 forholdt seg til en slik størrelse som en viktig arena for USAs neste president.

Selv med moderat styrking av G20 som forum – fra dagens uformelle og ad hoc-pregede dagsorden, utfordres norsk utenrikspolitikk. Norge kan aldri aspirere til medlemskap i et slikt forum. Som G8 opprinnelig, har G20 foreløpig først og fremst fokusert på økonomiske problemstillinger. I den sammenheng har organisasjoner som OECD og Det internasjonale pengefondet (IMF) – hvor Norge er medlem – gode muligheter til å bli premissleverandører. Det gir muligheter også for Norge til å bidra. Når vi ikke er med i EU, som har en relativt sentral rolle inn mot G20, er vi forøvrig henvist til uformelle sonderinger med G20 land for å få innsyn i og eventuelt komme med innspill til dagsorden. Det er også en utfordring for norsk FN-politikk at FN synes å stå svakt i den nye G20-strukturen, mens Bretton Woods-organisasjonene og Verdens handelsorganisasjon, WTO, har mer sentrale roller. Dette kan endre seg i positiv retning for FN når andre temaer enn finanskrisen kommer på dagsordenen.

Men proporsjoner er viktig. Norge har sterk interesse av bedre global styring, også i sammenhenger hvor Norge av naturlige grunner ikke deltar. G20 kan komme til å dyrke fram nettopp den dynamikken som skal til for å bevege både klimaforhandlinger og handelsforhandlinger bort fra lammende nord/sør- og andre konflikter som hindrer framgang. Verken for klima- eller handelspolitikken kan imidlertid G20-landene operere alene. Det er nødvendig med reelle multilaterale løsninger og avtaler i begge tilfeller. Samtidig er det på ingen måte gitt at G20 eller liknende størrelser utvikler seg i retning av mer fasttømrede organisasjoner. Mer sannsynlig vil det fortsette som løse og relativt uforpliktende sonderingsfora, men som kan vokse til noe større og fastere dersom man faktisk lykkes med effektiv koordinering av sentrale globaliseringsspørsmål.

10.3 Hvordan utnytte økte politiske muligheter?

Mangfoldet av ulike nye aktører på den utenrikspolitiske arenaen skaper først og fremst nye muligheter og økt handlingsrom i internasjonal politikk, noen ganger til erstatning for fastfrossede multilaterale strukturer. Norges muligheter til å øve innflytelse i et slikt aktørmangfold vil ikke minst avhenge av vår kompetanse og synlighet på områder hvor vi har forutsetninger for og interesse av å spille en rolle. Evnen til nettopp å forstå og spille på aktørmangfoldet selv om det utfordrer etablerte strukturer, er viktig for å lykkes, illustrert blant annet gjennom Norges rolle i det omtalte klasevåpeninitiativet. Utfordringene tilsier skjerpet fokus på hva som tjener våre interesser, og på hvordan vi kan synliggjøre og effektivisere vår evne til å gjøre en forskjell. Evne og vilje til prioritering blir viktigere jo mer komplekse aktør- og alliansemønstrene blir globalt.

De nye aktørene utfordrer ofte stater og formelle multilaterale organisasjoner som FN. Men samlet sett utfører de først og fremst funksjoner som formelle aktører har dårligere forutsetninger for å ivareta, og de tilfører globalt samarbeid sårt tiltrengt dynamikk og energi. Det kan riktignok være tilfeller hvor Norge utfordres ved at organisasjoner vi er medlem av utfordres av aktører hvor vi ikke har noen formell rolle. Dette fordrer skarp analyse av hvordan norske interesser berøres, men også av hvordan utfordringene kan anvendes som ressurser i nødvendige reformprosesser i multilaterale organisasjoner. Blant annet på det internasjonale helseområdet er det mange positive eksempler på at det siste skjer, hvor formelle (WHO) og mer uformelle (GAVI, Gates Foundation) aktører utnytter gjensidig avhengighet og de ulike aktørenes fortrinn til felles beste. En sentral målsetning må derfor være å arbeide for effektive samarbeidsformer mellom formelle multilaterale aktører og mangfoldet av nye aktører.