Del 2
Utenrikspolitiske prioriteringer for å ivareta norske interesser

11 Fokus på interesser

Den sentrale målsetningen i norsk utenrikspolitikk er å ivareta norske interesser. For Regjeringen er en interesseorientert utenrikspolitikk en politikk som systematisk søker å fremme det norske samfunnets velferd, sikkerhet og de politiske verdiene som ligger til grunn for samfunnet. Det er flere grunner til at det er viktig å løfte fram interesseperspektivet i utenrikspolitikken. For det første er det viktig å fokusere på interesser for å tydeliggjøre hvilke utenrikspolitiske mål vi setter oss, og hva politikk og prioriteringer bør baseres på. For det andre er interesser et bærende fundament i kontakt og forhandlinger med andre land. Uten referanse til egne og andre lands interesser blir det raskt uklart både hvorfor vi forhandler og hva vi forhandler om. Noen interesser er gitt. Andre er i bevegelse og må forstås og begrunnes fortløpende.

Bevissthet om, og drøfting av, det norske samfunnets grunnleggende behov, muligheter og særtrekk er et av utenrikspolitikkens få kontinuerlige styringsinstrumenter. Alternativt vil politikken raskt kunne bli ufokusert og tilfeldig. Vi risikerer å styre etter gamle reflekser, etablerte forestillinger og kortsiktige impulser fra mer eller mindre høylytte samfunnsaktører. Fokus på interesser er derfor også en forutsetning for å kunne prioritere mellom ulike mål, og understreker i hvilken grad utenrikspolitikk handler om valg og prioritering mellom alternative løsninger og strategier.

11.1 Globalisering og interessepolitikk

Vektlegging av interesser i utenrikspolitikken er ingen ny politisk øvelse verken i Norge eller blant de land Norge normalt sammenlikner seg med. En lang rekkes stortingsmeldinger skrevet av ulike norske regjeringer har på ulike måter drøftet hvordan Norge best kan forvalte og fremme sentrale norske samfunnsbehov. Vi mener likevel at det i dag foreligger særlig gode grunner til å foreta en ny, overgripende gjennomgang av Norges utenrikspolitiske interesser. Dette skyldes ulike former for globaliseringsprosesser som på nye måter er i ferd med å omforme det norske samfunnet, og samfunnets grensesnitt og koblinger til omverdenen. Regjeringen mener at dagens og framtidens globaliseringsprosesser nødvendiggjør en revitalisert tilnærming til Norges utenrikspolitiske interesser. Dette gjelder i særlig grad på tre overgripende områder:

Økende behov for strategiske prioriteringer i utenrikspolitikken: Globaliseringen av det norske samfunnet og oppløsningen av grenser mellom nasjonale samfunn, stiller utenrikspolitikken overfor større prioriteringsbehov. Den viktigste grunnen til dette er at svært mange forhold rundt omkring i verden vil kunne få betydning for, og innvirkning på, det norske samfunnet. Mengden av potensielle tiltak, ønsker, aktører og innsatsområder, er nærmest ubegrenset. For å føre en strategisk, effektiv og fokusert utenrikspolitikk der det prioriteres mellom smått og stort må derfor politikken underlegges en klar forståelse av hva som er norske hovedinteresser og viktigste mål.

Økende behov for å se norske interesser i et globalt politisk perspektiv: Globalisering innebærer at det norske samfunnet mer enn tidligere har utvik­let en ekstra dyp avhengighet av et globalt samfunnsfellesskap. Endringer av politisk, teknologisk, sosial, økologisk, militær eller humanitær art over hele kloden har direkte og komplekse virkninger på det norske samfunnet. Det er ikke mulig for en norsk regjering å ivareta det norske samfunnets interesser uten samtidig å bidra til å trygge globale fellesgoder. De vedvarende globaliseringsprosessene som Norge i dag er en del av, og som sannsynligvis vil prege verden i overskuelig framtid, utvider Norges utenrikspolitiske interesser både geografisk og til nye politiske felt.

Økende behov for å forlate en snever forståelse av norsk interessepolitikk: Som en konsekvens av globalisering og Norges dype avhengighet av globale fellesgoder er det nødvendig å forlate en snever forståelse av norsk interessepolitikk. Globaliseringen innebærer en utvidelse av Norges realpolitiske verktøykasse. Klassiske skiller mellom den «myke» idealpolitikken og den «harde» realpolitikken gir i dag mindre mening. Norsk kompetanse innenfor fredsbygging, samfunnsutvikling og internasjonal organisering bør i norsk utenrikspolitikks prioriteringer og gjennomføring også ansees som viktige realpolitiske ressurser. I tillegg innebærer dagens globale utvikling en markant mangfoldiggjøring av antall og type relevante aktører og arenaer i internasjonal politikk. En fornuftig og framoverskuende forvaltning av det norske samfunnets behov forutsetter at utenrikspolitikken er tilpasset denne utviklingen og dermed strekker seg utover den tradisjonelle stat til stat-politikken som er utenrikspolitikkens utgangspunkt.

11.2 Interesser

Det er legitimt og nødvendig å fremme interesser som vanligvis forstås som nasjonale egeninteresser: å bidra til grunnleggende sikkerhet for det norske folk, til gode rammevilkår for norsk verdiskaping og vekst gjennom blant annet internasjonale handelsforhandlinger, og til velferd for norske borgere i en stadig mer globalisert og uforutsigbar verdensøkonomi.

Samtidig vil det alltid være grunnlag for konflikter mellom ulike interesser, som for eksempel offensive og defensive interesser i WTO-forhandlingene. Tidsperspektivet er også sentralt i tolkning og drøfting av interesser: Maksimering av økonomisk vekst uten hensyn til klimaproblemene kan undergrave forutsetningen for økonomisk aktivitet på lengre sikt. Umiddelbare gevinster i interessebaserte tvister kan innkasseres på bekostning av våre dypere interesser i både gode naboforhold og robuste globale fellesskapsløsninger der rett går foran makt.

11.3 Verdier

I selv de mest hardbarkede realpolitiske forståelsene av nasjonale interesser har det alltid vært klare elementer av verdier. Med verdier forstås her ikke-materielle beveggrunner for politikk basert på politisk, etisk, religiøs eller annen overbevisning. Spør man nordmenn om hva som er viktig for dem i utenrikspolitikken, og hvilke interesser den bør fremme, vil nesten alle svar ha elementer av verdibaserte utsagn. Sikkerhetspolitikken skal sørge for den enkelte borgers fysiske integritet og vern mot overgrep fra fremmede makter, men også de politiske og demokratiske verdiene, slik som universelle menneskerettigheter, som konstituerer det norske fellesskapet som samfunn. Økonomisk verdiskaping innenfor (viktige norske sektorer som) energi, skipsfart, fiskerier og finans sikrer norsk velferd, men ikke for enhver pris dersom man risikerer å undergrave Norges troverdighet og respekt i verdenssamfunnet eller en bærekraftig global utvikling. Økonomi og velferd sikrer lønn på konto, men forutsetter også institusjonelle og politiske mekanismer med betydelig elementer av verdibaserte premisser.

I utenrikspolitikken henger interesser og verdier ofte nært sammen, og de forutsetter hverandre i gjennomføringen av framtidens utenrikspolitikk. Nordområdepolitikken er et godt eksempel. Her er det mye klassisk interessepolitikk: hevding av suverenitet og råderett over territorium og naturressurser, tilrettelegging for verdiskaping med lovende muligheter for norsk næringsliv, og utvikling av naboskapsforholdet til Russland i øst. Samtidig er det mange utfordringer med verdimessige dimensjoner: Utvikling og normalisering gjennom folk-til-folk-samarbeid med stor vekt på kultur. Forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten fra 2006 legger de overordnede rammene for aktivitet i forvaltningsplanområdet. Klimautfordringen kan komme til å gjøre det samme for hele Arktis-området, inklusive Barentshavet. Og til grunn for norske rettigheter i nordområdene ligger folkeretten, en omfattende kodifisering av normer som skal sikre (ikke minst mindre stater) at rett går foran makt i internasjonal politikk.

11.4 Norges utvidede interesser

Globalisering og geopolitisk endring gjør at interesser og verdier veves stadig tettere sammen. Sammenveving av samfunnsinstitusjoner på tvers av kloden gjør det norske samfunnet direkte avhengig av samfunnsutvikling og hendelser mange steder i verden, og ofte med umiddelbar virkning. I 2009 utgjør for eksempel et høyland i Asia – Afghanistan – NATOs viktigste engasjement, NATO er Norges tyngste sikkerhetspolitiske forankring, og Afghanistan er et sentralt tema i den norske utenriksdebatten. Suksess i Afghanistan er viktig av hensyn til det hardt prøvede afghanske folk, kontroll med internasjonal narkotikatrafikk, bekjemping av terrorisme og dens motivasjonsgrunnlag, og NATOs integritet og samhold. Noe liknende kan man si om sammenvevingen av kinesisk og norsk samfunnsutvikling. Kina har de siste årene bidratt til nordmenns velferd gjennom (bidrag til) høy oljepris, billig import og dermed redusert press mot norsk rentenivå. På den andre siden kuttes norske kommuners velferdstilbud på grunn av mislykkede investeringer i kollapsede finansinstitusjoner i verdens største økonomi.

Utvidelsen av norsk interessepolitikk kan også illustreres med henblikk på et annet sentralt felt av norsk utenrikspolitikk: utøvelsen av, og begrunnelsen for, norsk engasjementspolitikk (bistand, humanitær politikk, fred og forsoning, og arbeid for menneskerettigheter og demokrati). Den sentrale og historiske begrunnelsen for engasjementspolitikken er uegennyttig basert i ønsket om å bidra til et bedre liv for mennesker rundt om i verden. Samtidig gir globalisering og øvrig geopolitisk endring engasjementspolitikken en fornyet og forsterket begrunnelse ved at den på ulike måter bidrar til å realisere mål som er i norsk interesse. Noen konkrete illustrasjoner:

i) Den globale kommunikasjonsrevolusjonen bringer verden inn i norske stuer og øker nordmenns behov for å være respektable globale borgere, bidra til å begrense menneskelig lidelse og til å arbeide i bedrifter som realiserer viktige verdier (og ikke bryter dem ned). Den driver menneskerettigheter og ytringsfrihet stadig nærmere kjernen av norske interesser, i betydningen politiske verdier som konstituerer Norge som sivilisert samfunn.

ii) Slik utfordringene i Afghanistan illustrerer, er de engasjementspolitiske tiltakene som Norge deltar i for å fremme utvikling i landet vel så viktige utenrikspolitiske instrumenter for å oppfylle verdenssamfunnets ambisjoner i Afghanistan som NATOs militære nærvær.

iii) Et omfattende engasjement i FNs og Verdensbankens utviklingsagenda fremmer uegennyttige mål, men bidrar også til å videreutvikle globale styringsorganer av betydning for Norge, og styrker Norges omdømme blant mange land som etter hvert får større tyngde i internasjonal politikk.

iv) Norges rolle i fredsprosesser er i utgangspunktet altruistisk motivert, men vi bidrar sammen med andre aktører til å bringe til veie fellesgoder. Norsk synlighet øker og gir tilgang til viktige aktører i internasjonal politikk som det ellers er krevende for et lite land som Norge å få i tale.

Endelig innebærer globaliseringen – og utvidelsen av interessefeltet i norsk utenrikspolitikk – en ytterligere økning av Norges behov for en robust regional og internasjonal rettsorden og et sett av effektive globale institusjoner til å opprettholde og videreutvikle en slik orden. Dette har lenge vært en kjerneinteresse for den åpne kyst-, handels- og energinasjonen Norge med grense til Russland. Globalisering og geopolitisk endring fordyper denne interessen ved at verden blir enda mer kompleks og uforutsigbar, konfliktnivået større, trusselbildet mer sammensatt, stormaktene flere, alliansene mer skiftende og norsk økonomi og velferd enda tettere innvevd i globale prosesser. Dermed blir det en svært viktig utenrikspolitisk oppgave å bli bedre til å fremme norske interesser gjennom aktiv bruk av det globale rettsordensapparatet, ikke minst i arbeidet for å løse klimaproblemene og for å øke globale økonomiske institusjoners effektivitet i lys av finanskrisen.

11.5 Norge som utenrikspolitisk aktør

Globalisering og geopolitisk endring retter også søkelyset mot Norges rolle og identitet som utenrikspolitisk aktør. Vi står overfor en kombinasjon av kontinuitet og endring. Geografi, historie, næringsstruktur og kultur legger mye av premissene for hvem vi er og for hvordan vi forstår våre identiteter og roller i verden. Regjeringen legger for eksempel stor vekt på å forstå og utnytte de egenskapene ved landet vårt hvor vi er store og gjør en forskjell i internasjonal økonomi og politikk. Mye av dette er knyttet til norske kyst- og havområder: olje og gass, fisk og fiskeriprodukter, skipsfart, Norges nye rolle som betydelig finansiell aktør i og med Statens pensjonsfond-Utland (SPU), og dessuten ressursene, utfordringene og mulighetene i nordområdene. Regjeringen vil prioritere strategier og tiltak som setter oss bedre i stand til å utnytte våre fortrinn på disse områdene, både med hensyn til økt økonomisk verdiskaping hjemme og ute, og gjennom større politisk synlighet og resultater på områder hvor norsk kompetanse er etterspurt globalt.

Globaliseringens sammenveving av det globale, det nasjonale og det lokale øker den utenrikspolitiske betydningen av hvordan det norske samfunnet er organisert. Den norske samfunnsmodellen kjennetegnes ved gode fellesskapsløsninger, dialog og forhandlinger i politiske prosesser og i arbeidslivet, høy velferd, jevn fordeling og vekt på likestilling og ikke-diskriminering. Et godt sikkerhetsnett og gratis tilgang til helse og utdanning er viktig for den enkelte, og har gjort det lettere å få til nødvendige omstillinger. Norge er blant de industrilandene som har hatt høyest økonomisk vekst de siste 15 årene. Det gjelder også utenom olje- og gassvirksomheten. En omstillingsdyktig økonomi har gitt høy verdiskaping og gjort oss bedre rustet til å håndtere den økonomiske uroen vi er inne i. God fordeling og et rettferdig skattesystem er også avgjørende for oppslutningen om velferdsstaten. Dessuten legger velferdsordningene og en aktiv likestillingspolitikk til rette for høy yrkesdeltakelse. Regjeringen vil stimulere til høyttenking og debatt om hvordan disse ulike uttrykkene for den norske samfunnsmodellen kan anvendes mer effektivt i samarbeidet med andre land og aktører, og derigjennom bidra til at norske utenrikspolitiske interesser ivaretas.

På samme tid møter våre identiteter og forståelsen av det norske i verden nye utfordringer og muligheter som følge av migrasjon og en ny og bredere sammensetning av det norske samfunnet. Gjennom migrasjon, populærkultur og ny teknologi bidrar globaliseringen til et mangfold av individ- og gruppeidentiteter. Internett og globale media kanaliserer og forsterker impulsene. Innenrikspolitikk og utenrikspolitikk smelter sammen. Globaliseringen øker gjennom dette det utenrikspolitiske handlingsrommet, for eksempel ved de ressurser nordmenn med innvandrerbakgrunn kan tilføre språklig, kulturelt og kompetansemessig. Samtidig kan ny kompromissløs vekt på identitet internasjonalt og identitetsbaserte motreaksjoner på globalisering, gi nye spenninger som det er vanskelig å forholde seg til på grunn av innfløkte mønstre på tvers av land og regioner. Karikatursaken fra 2006 var et eksempel på dette.

11.6 Behovet for prioriteringer

En gjennomdrøfting av norske interesser er også et godt politisk utgangspunkt for å prioritere mellom oppgaver i forvaltningen av norsk utenrikspolitikk. Globaliseringen har økt antallet oppgaver og valgmuligheter, og har også medført økt fare for at den politiske agendaen blir definert av tilfeldige enkelthendelser og av medieaktører, løsrevet fra overgripende politiske strategier. Evne og vilje til prioritering av innsats og ressursbruk blir derfor stadig viktigere. For Regjeringen foreligger det to enkle prioriteringsprinsipper for ressursbruk og innsats i utenrikspolitikken: på den ene siden, graden av viktighet og relevans for det norske samfunnet, og på den andre siden, Norges mulighet og evne til å gjøre en forskjell. Enhver betydelig norsk utenrikspolitisk innsats bør begrunnes ut fra vurderinger av begge disse prioriteringskriteriene.

Svært ofte vil det være politiske spenninger og faktiske motsetninger mellom ulike interesser, mål og prioriteringer i norsk utenrikspolitikk. Globaliseringen forsterker en rekke dilemmaer og vanskelige avveininger. Disse bør alltid være gjenstand for en bredest mulig demokratisk debatt. Samtidig er det en av utenrikspolitikkens hovedoppgaver å etterstrebe en gylden middelvei der interessemotsetninger kan forenes, og å foreta velfunderte valg der interesser og/eller verdier ikke lar seg forene. Eksempler på slike avveininger kan være i) mellom (materielle) interesser, som i WTO-forhandlingene der Norge har defensive interesser på landbrukstoll og offensive interesser på toll for industrivarer ii) mellom interesser og verdier, slik som i spørsmålet om norske næringsinteresser og norske posisjoner og synlighet på menneskerettighetsområdet, eller iii) mellom ulike verdier, når for eksempel norsk fredsdiplomatis behov støter mot hensynet til en tydelig profil i kampen for menneskerettigheter og den internasjonale straffedomstolens rolle.

Interessefokus gir økt tyngde og relevans til norsk engasjementspolitikk. Fra flere hold er det blitt uttrykt frykt for at vektlegging av norske interesser kan fortrenge det uegennyttige og etiske fundamentet for norsk bistand og engasjementspolitikk for øvrig. Dette er en sentral debatt. Regjeringen understreker at solidaritet vil være en hovedbegrunnelse for norsk utviklings- og øvrig engasjementspolitikk. Interesseargumentene er supplerende. De bidrar til å utvide og styrke både motivasjonsgrunnlag, rekkevidde og resultater for en politikk som primært er uegennyttig fundert.

12 Fremme norsk sikkerhet i våre nærområder og globalt

For å kunne ivareta våre sikkerhetsinteresser og definere mål og prioriteringer på grunnlag av interessene, må vi forholde oss til et komplekst bilde av utfordringer og trusler, beskrevet i meldingens første del, kapittel 2 og 3.

12.1 Sikkerhetspolitikken skal ivareta Norges sikkerhetsinteresser

Sikkerhetspolitikkens oppgave er å ivareta Norges grunnleggende sikkerhetsinteresser. Interessene må derfor formuleres klart. Særlig i lys av skiftende omgivelser og sikkerhetsutfordringer:

Statsssikkerhet – Det grunnleggende sikkerhetsbehov knyttet til statens eksistens, suverenitet og integritet. Ivaretakelsen av vår suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet er en helt grunnleggende sikkerhetsinteresse.

Samfunnssikkerhet – Nye sikkerhetsutfordringer, som ikke direkte truer statens eksistens, har vokst fram siden den kalde krigens slutt. Selve samfunnsstrukturen har blitt mål for anslag fra ikke-statlige aktører, særlig terrorgrupper. Derfor er det behov for økt oppmerksomhet om å ivareta befolkningens trygghet og sikre sentrale samfunnsfunksjoner og viktig infrastruktur mot angrep og skade.

Menneskelig sikkerhet – Internasjonale utvik­lingstrekk siden 1990 har også ført til økt behov for beskyttelse av enkeltmennesket, der menneskerettigheter, retten til liv og personlig trygghet og et trygt miljø står i sentrum.

I tillegg er beskyttelse av vår økonomisk trygghet og velferd og av vårt livsmiljø grunnleggende sikkerhetsinteresser. Dette har nær sammenheng med betydningen av de store ressursene Norge forvalter på kontinentalsokkelen og i våre store havområder. Ressursene i disse områdene utgjør en sentral forutsetning for verdiskapningen og samfunnsutviklingen i Norge. De er dessuten av strategisk betydning for andre stater.

Dette knytter viktige norske interesser til den globale utviklingen på energisektoren, til andre staters interesser på dette området, og til beskyttelse av olje- og gassinstallasjoner. Det knytter dem også til internasjonale regler og prinsipper om havenes frihet og forvaltning av ressursene i havet. FNs havrettskonvensjon bekrefter Norges rettigheter som kyststat på kontinentalsokkelen og i en 200 mils økonomisk sone og er grunnpremisset for norsk forvaltning og utnyttelse av ressurser til havs. En svært stor andel av Norges inntekter, næringsliv, forskning, bosetting og generell samfunnsutvikling er direkte knyttet til havområdene. Mye av Norges rikdom er en direkte konsekvens av at det eksisterer en internasjonal rettsorden og internasjonale normer som de aller fleste land forholder seg til, og normgiving og samarbeid gjennom internasjonale institusjoner. Å fremme styrking av den internasjonale rettsorden og multilaterale styringssystemer er ikke bare Norges viktigste utenrikspolitiske interesse, men også en grunnleggende og langsiktig sikkerhetspolitisk interesse.

Norske sikkerhetsinteresser er knyttet til utviklingen av en internasjonal rettsorden som sikrer fred, stabilitet, sikkerhet og rettsstatens prinsipper, økonomisk trygghet, og livsmiljøet og sentrale verdier som menneskerettigheter og demokrati, innenfor en regional og en global ramme. I tillegg kommer at Norges bidrag til en multilateral verdensorden under FN med vekt på folkeretten og menneskerettigheter er et uttrykk for internasjonal solidaritet, og at det er en grunnleggende og langsiktig norsk sikkerhetsinteresse fordi det er i små og mellomstore lands interesse å etablere internasjonale kjøreregler. Regjeringen går derfor aktivt inn for å styrke FNs rolle i konfliktløsning og gjennom å øke våre bidrag til FN-ledede operasjoner.

Det er en sentral norsk sikkerhetspolitisk interesse å opprettholde det transatlantiske interessefellesskapet gjennom NATO. Alliansen er en grunnstein i norsk sikkerhetspolitikk gjennom det kollektive forsvar og samarbeidet med nære allierte. Norge legger vekt på å opprettholde NATOs tradisjonelle rolle knyttet til forsvaret av medlemslandene. Siden 1990 har vi også sett et økende omfang av grenseoverskridende trusler og usikkerhet via global ustabilitet. Norges sikkerhetsinteresser må derfor også ivaretas ved å bidra til stabilitet utenfor det euroatlantiske området. Globale utfordringer knyttet til regionale konflikter, brudd på menneskerettighetene, internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen kan ofte bare løses gjennom direkte inngrep fra det internasjonale samfunn. Norges globale engasjement favner vidt med deltakelse i operasjoner ledet av NATO, FN og EU.

Det er i norsk interesse å delta i og bidra til et sikkerhetspolitisk og forsvarspolitisk samarbeid i rask utvikling i Europa, både gjennom deltakelse i EU-landenes forsvars- og sikkerhetspolitiske samarbeid og globale engasjement (ESDP) og i samarbeid med våre nordiske naboland.

Norge har en grunnleggende sikkerhetsinteresse av å engasjere Russland i et godt tosidig forhold og bidra til at Russland samarbeider godt med det vestlige fellesskap. Dette er viktig, både for den internasjonale utvikling generelt og for stabiliteten i våre nærområder. Samarbeid med Russland er en viktig del av norsk nordområdepolitikk.

12.2 Norges sikkerhetspolitiske mål

Norges sikkerhetspolitiske målsetninger på grunn­lag av våre grunnleggende sikkerhetsinteresser er ifølge stortingsproposisjon nr. 48 (2007–2008):

• Å forebygge krig og framveksten av ulike trusler mot norsk og kollektiv sikkerhet.

• Å bidra til fred, stabilitet og videre utvikling av en FN-ledet internasjonal rettsorden.

• Å ivareta norsk suverenitet, norske rettigheter, interesser og verdier og beskytte norsk handlefrihet overfor politisk, militært og annet press.

• Sammen med våre allierte forsvare Norge og NATO mot anslag og angrep.

• Å sikre samfunnet mot anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører.

I forlengelsen av disse målene kan fire spesifikke konsekvenser for norske sikkerhetspolitiske prioriteringer understrekes:

Internasjonal rettsorden er en grunnpilar i norsk sikkerhetspolitikk

Den viktigste framtidige enkelttrusselen mot det norske samfunnets sikkerhet og territorielle integritet er en svekkelse av dagens internasjonale rettsorden og de multilaterale styringssystemene. Andre deler av norsk utenrikspolitikk, handlingsvalg og orientering bør vurderes i lys av dette hovedpremisset for norsk sikkerhet. Vurderinger og tiltak for å bevare og videreutvikle det internasjonale samfunnet og internasjonal rettsorden bør gis eksplisitte sikkerhetspolitiske begrunnelser. En opprettholdelse og videreutvikling av internasjonal rettsorden og internasjonal multilateral styring er et hovedmål i norsk utenrikspolitikk. Det er derfor viktig å vurdere både kjente og nye områder der denne orden kan styrkes.

Et viktig mål for Norge i denne sammenheng vil til enhver tid være å vurdere egne tiltak for å bidra til at stormakter og framvoksende stormakter prioriterer folkerettslig basert multilateralt samarbeid.

Nordområdene er Regjeringens viktigste strategiske satsningsområde

Utfordringene i nærområdene våre er i stor grad et resultat av internasjonale hovedutfordringer og lar seg bare løse i brede internasjonale rammer. Utfordringene berører norske økonomiske og politiske interesser og samfunnsikkerhet. De forebygges og håndteres med et bredt spekter av virkemidler innenfor rammen av Regjeringens nordområdepolitikk som angår de fleste statsrådenes arbeidsfelt. Samtidig kan det heller ikke utelukkes at utfordringer i nordområdene kan få sikkerhetspolitiske og forsvarspolitiske konsekvenser. Derfor har Forsvaret en viktig rolle i nord.

Viktig å bidra til global krisehåndtering

Globale utfordringer knyttet til regionale konflikter, svake stater og asymmetriske trusler fra ikke-statlige aktører gir en risiko for usikkerhet via ekstern ustabilitet, dvs. at hendelser som i utgangspunktet framstår som lite viktige for oss og som skjer langt unna, i langt større grad enn tidligere vil kunne vokse til noe langt mer og få direkte konsekvenser for norsk eller regional sikkerhet. Dette er med på å begrunne en klar norsk målsetning om å bidra til fred, kamp mot fattigdom, stabilitet og videre utvikling av en FN-ledet internasjonal rettsorden. Norsk sikkerhet vil her forutsette nasjonale sivile og militære ressurser, nasjonal kompetanse og internasjonal organisering for å håndtere et bredt spekter av global ustabilitet.

Norge bør utvikle en regional sikkerhetsvev

Norges ubestridte sikkerhetspolitiske hovedforankring vil fortsatt være alliansepolitikken og NATO.

Norge bør ha som mål å plassere seg innenfor og utvikle en mangefasettert og tettest mulig sikkerhetsvev – eller et nettverk av ulike forsvarspolitiske, økonomiske, teknologiske og institusjonelle former for samarbeid som har som mål å skape nye stabiliserende bånd, minske sårbarheten og dempe konfliktpotensialet knyttet til særlig utsatte deler av Norges geografiske og ressursmessige interesser. Ankerfester som supplement til alliansepolitikken og det transatlantiske fellesskapet vil være forskjellige typer tosidig og flernasjonalt samarbeid med nordiske naboland, EU og viktige allierte, og Russland. Herunder militært samarbeid med naboland, nordiske ordninger og samarbeid, bred og dyp deltakelse i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) og det europeiske sikkerhets- og forsvarssamarbeidet (ESDP) og tett spesifikt og nordområdeorientert samarbeid med Russland.

12.3 Sikkerhetspolitiske prioriteringer

Ivareta Norges sikkerhet i nord

En rekke av utfordringene på ressursområdet som ikke utløser NATO-alliansens sikkerhetsmekanismer og garantier er av en slik karakter at de må håndteres i en nasjonal ramme. Forsvaret har her en viktig rolle knyttet til overvåkning og etterretning, suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse, og bidrag til episode- og krisehåndtering. Relevant militær tilstedeværelse i nordområdene vil fortsatt være viktig for å bidra til stabilitet og forutsigbarhet. NATO er viktig som stabiliserende faktor og som ramme for et militært forsvar av Norge. Vi må arbeide for at våre viktigste alliertes oppmerksomhet mot norske nærområder styrkes. Regjeringen har lagt vekt på å holde alliansen og Norges allierte orientert om utviklingen i nord, og vi ser i dag en større interesse for våre nærområder enn for bare få år siden. NATO er fortsatt bærebjelken i norsk sikkerhetspolitikk og vil være vital i håndteringen av alle sikkerhetsutfordringer som ikke er av en slik karakter at de håndteres i en ren nasjonal ramme. En utfordring vil være å utvikle en vev av supplerende forankringer og tilknytninger, herunder samarbeid innenfor nordiske rammer og forankring i europeiske hovedsteder og i EU.

Sikkerhetsutfordringene i nord understreker ikke minst betydningen av å prioritere samarbeid med Russland, herunder forsvarssamarbeidet, for å skape tillit og bygge ned motsetninger. Også andre typer samarbeid med Russland har et sikkerhetspolitisk aspekt ved at lokalt, regionalt og internasjonalt samarbeid bidrar til tillit og forebygger motsetninger.

– Ivareta norske rettigheter i nord

Regjeringen legger stor vekt på videreføre og styrke Norges rolle som pådriver for gjennomføring og videreutvikling av de folkerettslige rammene for havområdene. Norge har lang og omfattende erfaring fra multilaterale og bilaterale prosesser knyttet til disse oppgavene. Det har skaffet oss bred kompetanse på dette feltet. Dette utgjør et godt fundament for å ivareta norske interesser og bidra til samlende løsninger internasjonalt.

Konsolidering og gjennomføring av havretten på en måte som sikrer stabilitet, ansvarlig ressursutnyttelse og beskyttelse av havmiljøet, er en overordnet målsetning for norsk havpolitikk, som også er viktig i et utviklingsperspektiv. Aktiv deltakelse i, og støtte til internasjonale organisasjoner og fora der havrettsspørsmål behandles, er viktige tiltak for å bidra til dette, både globalt og regionalt. Med nabostater gjennomføres forhandlinger for å skape klare og forutsigbare rammer for myndighetsut­øvelse og ressursutnyttelse, og nasjonalt gjennomføres tiltak knyttet til egne jurisdiksjonsområder.

Fastsettelsen av yttergrensene for Norges kontinentalsokkel vil være et viktig bidrag i arbeidet med å skape klarhet og forutsigbarhet knyttet til forvaltningen av havområdene i vår nærhet. Arbeidet er blitt utført i nært samråd med nabolandene våre for å sikre felles forståelse av aktuelle problemstillinger. Også den gjenstående delen av prosessen, herunder formalisering av grenselinjene mot våre naboland, vil bli gjennomført på best mulig måte for å sikre Norge de rettigheter og forpliktelser som følger av havretten.

Avgrensningen av kontinentalsokkelen og 200 milssonene er fortsatt det viktigste utestående spørsmål i vårt bilaterale forhold til Russland. Det er oppnådd betydelig framgang siden drøftelsene ble igangsatt i 1970, men det er likefullt vanskelige spørsmål som gjenstår. Arbeidet med å finne en helhetlig løsning på grunnlag av havretten videreføres med høy prioritet.

Ansvarlig forvaltning av levende marine ressurser og bekjempelse av ulovlig, uregulert og urapportert fiske er helt sentrale elementer i norsk politikk både nasjonalt og internasjonalt. Effektiv kontroll med at gjeldende reguleringer overholdes er et helt nødvendig virkemiddel for å nå disse målene. I fiskevernsonen ved Svalbard drives ikke-diskriminerende kontroll av norske såvel som utenlandske fartøyer. Ved overtredelser av gjeldende reguleringer blir egnede reaksjoner iverksatt. Eventuelle reaksjoner vil ikke påvirke norsk gjennomføring av slike tiltak. Samtidig legges det vekt på å skape grunnlag for tillit ved å forklare grunnlaget for og nødvendigheten av norske tiltak.

Svalbard-samfunnet er i stadig utvikling og består i dag av flere nasjonaliteter enn noensinne. Økt internasjonal interesse for pol-områdene blant annet knyttet til klimaforskning bidrar til dette. Utviklingen innebærer behov for nye reguleringer, blant annet for å sikre at øygruppens unike miljø ivaretas. Norske myndigheter legger stor vekt på lojal etterlevelse av Svalbard-traktatens bestemmelser i vår myndighetsutøvelse.

Som en av de fem kyststatene til Polhavet (Canada, Danmark/Grønland, Norge, Russland og USA), har Norge et særlig ansvar for utviklingen i Arktis. På norsk invitasjon møttes rettssjefene for de fem kyststatene i Oslo i oktober 2007 for å drøfte rettslige spørsmål knyttet til Polhavet. Norge deltok aktivt i utformingen av Ilulissat-erklæringen som utgjør en viktig politisk plattform for å håndtere kommende utfordringer knyttet til Polhavet. Regjeringen legger vekt på at Norge fortsatt skal spille en aktiv rolle i diskusjonene om og samarbeidet knyttet til Polhavet.

Ta globalt ansvar gjennom norske bidrag til global sikkerhet

En sentral sikkerhetspolitisk prioritering for Regjeringen er å bidra til global sikkerhet. Deltakelse i internasjonale operasjoner i regi av FN og NATO, og også EU hvor vi ikke er medlem, er i dag en integrert del av norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk. Norge deltar kun i militære operasjoner med FN-mandat. Norges militære deltakelse ute er et uttrykk for internasjonal solidaritet, og vi har en lang tradisjon for å stille opp i internasjonalt arbeid for stabilitet og fred. Like viktig er en realpolitisk erkjennelse av at norsk sikkerhet i dagens globaliserte verden er nært forbundet med internasjonal sikkerhet, og at utfordringene i en del tilfeller må håndteres der de har sin opprinnelse. Global ustabilitet rokker ved mange av våre sikkerhetsbehov, og det er i dag internasjonal enighet om at ressurssterke land må bidra til internasjonale fredsoperasjoner. Som et land med næringsinteresser forgrenet på alle kontinenter er det også i vår egeninteresse å bidra til global sikkerhet. Et eksempel er bidrag til bekjempelse av piratvirksomhet, blant annet i Aden-bukta utenfor Somalia.

Vår sikkerhetspolitiske tilknytning reflekteres ved at vi prioriterer deltakelse i operasjoner i regi av FN og NATO-operatører med FN-mandat. På denne måten bidrar vi til å opprettholde disse organisasjoners relevans. Det er et norsk siktemål å kunne øke deltakelsen vår i FN-ledede operasjoner. Norsk engasjementspolitikk (bistand og utvikling, fred og forsoning, humanitær bistand og arbeid for menneskerettigheter og demokrati) må forstås som bidrag til global sikkerhet, stabilitet og rettferdighet og slik både som uttrykk for en solidaritetstankegang og for norsk realpolitisk egeninteresse. Norsk politikk for humanitær nedrustning (se kap. 13.5), blant annet bidrag til prosesser som førte fram til Minekonvensjonen i 1997 og Konvensjonen om klasevåpen i 2008, viser at norsk sikkerhetspolitikk og engasjementspolitikk ses i sammenheng.

Bekjempelsen av internasjonal terror krever en nyansert tilnærming. En langsiktig strategi må bidra til en positiv økonomisk og politisk utvikling i de landene hvor mye av fenomenet har sin opprinnelse. Samtidig gjør terrorismens grenseoverskridende karakter det nødvendig at militære styrker bidrar til det internasjonale samfunnets bekjempelse av terrorgrupper der de har sin forankring, som i Afghanistan.

12.4 Norges sikkerhetsforankringer – en sikkerhetsvev

Norge har et bredt sett av forankringer, samarbeidsordninger og dialoger for å bygge opp under vår sikkerhet. Utfordringene beskrevet i meldingens del I viser at vi er tjent med at internasjonale sikkerhetsutfordringer løses med basis i folkeretten og multilaterale sikkerhetsordninger. Fra norsk side vil vi bidra aktivt til å styrke FNs rolle. Ingen annen organisasjon har det samme spekter av virkemidler og den samme globale legitimiteten som FN. Utfordringen er å bidra til at FNs virkemidler fungerer bedre sammen i arbeidet for langsiktig og helhetlig fredsbevaring og fredsbygging. En internasjonalt anerkjent rettsorden med utgangspunkt i FN-systemet er en sikkerhetspolitisk grunnpilar.

I tråd med Regjeringens tiltredelseserklæring («øke deltakelsen sivilt og militært i FN-operasjoner») er politideltakelsen i FN-operasjoner i Afrika økt. I dag har Norge militære, politi og fengselspersonell i FN-operasjoner i Liberia (UNMIL) og Sudan (UNMIS og UNAMID) foruten i Midtøsten (UNTSO, UNIFIL og TIPH) og i Afghanistan (UNAMA), se figur 12.1. Vi er i tillegg i ferd med å utplassere personell i Tsjad (MINURCAT). Hele kontingenten vil etter planen være på plass innen 1. juni 2009. Regjeringen har dessuten løpende kontakt med FN med tanke på framtidige bidrag til operasjonen i Den demokratiske republikken Kongo.

Kilde: Forsvarsdepartementet og Politidirektoratet

I tillegg til å delta med personell i operasjonene er Norge en aktiv støttespiller i arbeidet med å styrke FNs evne til å planlegge og gjennomføre operasjoner. Norge har også bidratt til å støtte FN i videreutviklingen av konseptet for integrerte operasjoner, basert på politiske, militære, humanitære og utviklingsmessige virkemidler. Viktige innsatsområder er blant annet: sikkerhetssektorreform, styrking av afrikansk fredsoperasjonskapasitet ved å støtte opplæring av afrikansk sivilt personell og politi med sikte på deltakelse i operasjoner, integrering av kjønnsperspektivet, beskyttelse av kvinner og forebygging av seksuell vold. Norge er en pådriver for styrket samarbeid mellom FN og regionale organisasjoner, som NATO, EU og AU. Dette brede norske engasjementet er med på å gi legitimitet til FN og den verdensorden som er grunnet på FN-pakten.

NATO er Norges grunnleggende sikkerhetsforankring

Norge har vært aktivt med i NATOs operasjoner på Vest-Balkan og i Afghanistan, og har lenge vært blant de land som i forhold til innbyggertall og militære ressurser stiller mest personell til NATO-ledede operasjoner. Norge har de siste årene lagt stor vekt på stabilisering av landene i det tidligere Jugoslavia og har stått i fremste rekke for å sikre at ingen land blir stående utenfor alliansens samarbeidsmekanismer. De siste landene i regionen, Bosnia-Hercegovina, Montenegro og Serbia er innlemmet i Partnerskap for Fred.

Kilde: NATO

Norges uten sammenlikning viktigste sikkerhetspolitiske virkemiddel og forankring siden annen verdenskrig har vært NATO. Dette gjelder fortsatt, men i en annen internasjonal virkelighet og med andre utfordringer. NATO overlevde den kalde krigen, har vært gjennom endringer og fått utvidet antall medlemmer. Politisk og strategisk har NATO beveget seg fra å være en ren nordatlantisk forsvarsorganisasjon til å bli en politisk og militær sikkerhetsorganisasjon som fra og med 1999 også omfatter operasjoner utenfor medlemmenes territorium, av den typen som nå foregår i Afghanistan. Alliansens fokus har utviklet seg utover det militære og forsvarspolitiske, mot demokratibygging og utvikling overfor partnerland og i dialog med andre organisasjoner. NATO har også vokst i størrelse og struktur. Ved siden av tolv nye medlemsland inkluderer NATO i dag et nettverk av partnerskap, praktiske reformverktøy og et råd for dialog og konsultasjoner mellom NATO-land og partnere (EAPC, Det euro-atlantiske partnerskapsrådet). NATO er fortsatt attraktiv for nye land.

NATO som organisasjon har vist en betydelig evne til å fornye seg og tilpasse seg endringer i globale sikkerhetspolitiske rammevilkår. Det er sannsynlig at NATO vil opprettholde sin posisjon så lenge sentrale aktører har interesse av å videreutvikle alliansen. USAs erfaringer i Irak og Afghanistan, der de har opplevd egne militære begrensninger og dermed gjenoppdaget betydningen av formelle allianser, har igjen ført til økt amerikansk interesse for NATO. Reelle behov hos de fleste europeiske land, uavhengig av utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarssamarbeid, har også ført til økt interesse for å videreutvikle alliansen.

NATO er noe helt annet i dag enn under den kalde krigen. Men NATO vil forbli den grunnleggende forsvarsgaranti for sine medlemsland og et forum for sikkerhetspolitiske drøftinger selv om EU-landene flytter en del politiske diskusjoner til interne EU-sammenhenger. Georgia-krisen i 2008 forsterket NATO-landenes fokus på alliansen som forsvarsgaranti. Dette har ført til en erkjennelse av at det er behov for å legge større vekt på alliansens tradisjonelle rolle knyttet til kollektivt forsvar. Dette er problemstillinger som er aktuelle også for Norge i lys av utfordringene i våre egne nærområder.

– Nærområdeinitiativet

I sammenheng med diskusjonene om behovet for å styrke NATOs kjerneoppgaver og å rette større oppmerksomhet på utfordringer knyttet til forsvar av alliert og tilstøtende territorium, har Norge fremmet det såkalte nærområdeinitiativet. Dette har blitt støttet av en rekke andre medlemsland. Store deler av medlemslandenes ressurser de siste årene har vært brukt på operasjoner som geografisk ligger utenfor alliert territorium – og da i første rekke i Afghanistan. Derfor er initiativet et viktig bidrag til å konkretisere alliansens oppgaver og høyne dens profil og kompetanse på eget territorium. Et hovedformål med nærområdeinitiativet er å tydeliggjøre NATOs relevans i medlemslandene, blant annet ved økt øvingsaktivitet på alliert territorium og en tettere kobling mellom NATOs kommandostrukturer og nasjonale forsvarsstrukturer.

Uavhengig av nærområdeinitiativet og i tråd med strategien for nordområdepolitikken har Norge satt fokus på utviklingen i nordområdenegjennom nordområdedialoger med en rekke land, men også med EU og NATO. Den norske orienteringen er møtt med interesse i NATO.

– NATOs reaksjonsstyrke

Alliansens reaksjonsstyrke, NATO Response Force (NRF), skal kunne gå hurtig inn for å løse en rekke typer oppdrag over en periode på opp til 30 dager alene, for så å følges opp av andre styrker. For Norge er NATO en garanti for at vår nasjonale forsvarsevne vil styrkes i en eventuell anspent situasjon og NRF et middel som kan settes raskt inn.

Fra norsk side har vi sammen med flere andre allierte lagt vekt på at NRF øker sin øvelsesaktivitet. Vi bidrar kontinuerlig med utstyr og personell til styrken, og underbygger slik konkret alliansesolidariteten vår. Imidlertid har det vist seg krevende å skaffe tilstrekkelig med mannskaper og utstyr til veie for at styrken kontinuerlig skal kunne ha fullt oppsett. Dette skyldes for en stor del at de fleste medlemslandene har store ressurser bundet opp i pågående operasjoner. Det har i de siste årene også vært diskutert i NATO om man ikke burde sette inn hele eller deler av NRF i vanskelige operasjonsområder som Afghanistan. En slik anvendelse har imidlertid vist seg vanskelig å enes om i alliansen.

Den nye oppmerksomheten om Alliansens kjerneoppgaver må ikke føre til at NATOs evne til å gjennomføre operasjoner i andre deler av verden svekkes. Det er i dag nær sammenheng mellom vår deltakelse hjemme og ute. Forventningen om at våre allierte vil engasjere seg til fordel for norske interesser dersom vi skulle få behov for det, henger nært sammen med vår vilje til å delta ute i NATO-ledede operasjoner, forankret i FN-pakten og med et klart FN-mandat.

– NATOs strategiske konsept

Det er sannsynlig at NATO i 2009 vil sette i gang en revisjon av sitt strategiske konsept. Dette vil kunne åpne for en bredere diskusjon om alliansens roller og oppgaver for å tilpasse NATO til nye utfordringer. Fra norsk side støtter vi en oppstart av dette arbeidet. Vi er blant annet opptatt av å finne den rette balansen mellom NATOs oppgaver ute og hjemme (jf. nærområdeinitiativet) og et sterkere og synligere engasjement for nedrustning og rustningskontroll. Spenninger og ulike syn må forventes i diskusjonene framover.

Norge har arbeidet særlig nært med Tyskland om et eget nedrustningsinitiativ i NATO. Formålet er å få til en sterkere integrering av nedrustningsdimensjonen i alliansens arbeid.

En utfordring har vært å bidra til at USA finner det formålstjenlig å anvende NATO i krisehåndtering basert på alliansens konsensusprinsipp, snarere enn å søke «koalisjoner av villige» basert på nye fortolkninger av internasjonal rett som går på tvers av folkeretten. Det er i Norges interesse å sikre at USA og vestlige land sammen bevarer internasjonal legitimitet. Framtidige utfordringer og kriser vil best kunne møtes på basis av en bred internasjonal oppslutning. Derfor er det en sentral utfordring for Norge å styrke internasjonal anerkjennelse og legitimitet for de globale og regionale multilaterale organisasjonene som underbygger Norges sikkerhet. Dette gjelder FN og NATO hvor vi er medlem, og også i økende grad EU hvor vi deltar med styrkebidrag og i materiellsamarbeid. EU har økende betydning for global sikkerhet og dermed også for norsk sikkerhet.

Regjeringen arbeider for at det transatlantiske interessefellesskapet skal videreutvikles og styrkes. Støtte fra, og samspill med, USA vil fortsatt være avgjørende for at Norge skal kunne sikre bærekraftige løsninger på våre sikkerhetspolitiske utfordringer. Dette gjelder både for stabiliseringsoppgaver fjernt fra våre grenser, for det multilaterale samspillet i FN og NATO, og for utfordringene i våre nærområder. Derfor vil Regjeringen utvikle en bred dialog med den nye amerikanske administrasjonen under president Obama. Regjeringen ser en stor egenverdi i å kunne stille opp sammen med USA og det øvrige verdenssamfunn i fredsbevarende oppdrag, både i en FN-, NATO- og EU-ramme. Dette gir økt legitimitet til et multilateralt system med basis i folkeretten.

Maktforskyvningen østover byr på utfordringer og muligheter. USA vil måtte forholde seg til Kina og India som partnere for å kunne utøve politikk som skaper legitimitet og sikrer støtte til stabiliseringsoppgaver, gjenoppbygging og internasjonalt samarbeid.

EU og norsk sikkerhet

Den framtidige relevansen av og styrken i Norges sikkerhetspolitiske forankring i NATO vil påvirkes av utviklingen i EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk, og av forholdet mellom NATO og EU. EUs forsvarssamarbeid har siden 1998 utviklet seg raskt både politisk og operativt, selv om EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk også har hatt en del politiske tilbakeslag. EU vil sannsynligvis fortsette å utvikle seg og få økende betydning i den euroatlantiske sikkerhetsarkitekturen. EUs rolle vokser også med hensyn til global sikkerhet gjennom sitt sivile og militære engasjement på en rekke områder, og i kraft av å være den viktigste internasjonale støttespilleren for FN, for multilaterale løsninger og for den globale rettsorden. Konfliktene i Georgia og Aceh viste dette.

EU har nå erfaring fra et tosifret antall større og mindre sivile og militære operasjoner, og kan anses å ha et mer helhetlig sett med virkemidler enn NATO (som fortsatt har langt større militære evner og større evne til å planlegge og lede operasjoner).

Kilde: Det franske forsvarsdepartementet

Det er etter hvert betydelig enighet om at de to organisasjonene bør utfylle hverandre og samarbeide. De viktigste aktørene – herunder USA – har et pragmatisk syn på forholdet mellom dem. På tross av dette er forholdet fortsatt vanskelig, hovedsakelig på grunn av uenighet mellom NATO-landet Tyrkia og EU-landet Kypros. Dette spenningsforholdet har alltid vært en utfordring for Norge.

EUs sikkerhetspolitiske relevans for Norge er stor, og vil sannsynligvis bli større. Dette skyldes tre forhold: At norsk deltakelse i EUs forsvarssamarbeid utvides, og at dette forsvarssamarbeidet får økt betydning i den euroatlantiske sikkerhetsarkitekturen at EUs bidrag til global sikkerhet gjennom ikke-militært engasjement er omfattende, utfra engasjementspolitisk tenkning som ligger tett opp til den norske og, viktigst, at EU har sikkerhetspolitisk relevans for Norge i kraft av å være den viktigste internasjonale støttespilleren for global rettsorden og global styring gjennom multilaterale institusjoner. EU bidrar med andre ord både i økende grad både til å svare på norsk usikkerhet via global ustabilitet (jf. kapittel 2), og på den største potensielle framtidige enkelttrusselen for Norge, nemlig en svekkelse av det rettslig regulerte og organiserte internasjonale samfunnet (jf. kap. 3).

Norge har en grunnleggende interesse av at samarbeidet mellom EU og NATO fungerer godt. Regjeringen legger vekt på et bredt og aktivt engasjement overfor EU på det sikkerhets- og forsvarspolitiske feltet. Våre bidrag gjør Norge til en troverdig og konstruktiv partner som støtter opp om europeiske interesser og verdier. Det er imidlertid ingen gjensidige forsvarsforpliktelser – heller ikke mellom medlemslandene – slik som i NATO. Norge har ikke desto mindre kunnet dra nytte av den viktige forsvarskonseptuelle og teknologiske utviklingen hos våre europeiske naboer og gitt bidrag til EUs krisehåndteringsevne, noe som har gitt oss god anseelse hos våre samarbeidspartnere i Europa og muligheten til å samarbeide med våre nordiske naboland. Norge har deltatt i en rekke EU-ledede krisehåndteringsoperasjoner. Vi bidrar blant annet til de sivile operasjonene i Afghanistan og Kosovo.

I takt med EUs økende rolle på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området har Norge interesse av å knytte seg nært opp til EUs forsvarssamarbeid (ESDP). Norges medvirkning på dette området er begrenset til de rettigheter vi har som alliert ikke-medlemsland i forbindelse med deltakelse i EU-ledede operasjoner. Deltakelsen vår i EUs nordiske innsatsgruppe er også i denne sammenheng viktig fordi den gir mulighet til å støtte opp om og medvirke i utviklingen av EUs forsvarssamarbeid. Vi deltar bare i EU-ledede operasjoner som har et klart FN-mandat.

Samarbeide med de nordiske landene

De nordiske landene er Norges nærmeste partnere i internasjonal politikk, blant annet i FN og i nordområdene. Et nært utenrikspolitisk samarbeid er utviklet over tid. Avslutningen på den kalde krigen åpnet for et nærmere nordisk samarbeid om sikkerhetspolitikk og forsvar, noe som tidligere ikke var mulig. Regjeringen søker å koordinere en rekke av sine bidrag til NATO- og EU-operasjoner med de øvrige nordiske landene. Landene planlegger dessuten å etablere en felles styrke for deltakelse i FN-operasjoner i Afrika, og å bistå de afrikanske landene i kompetansebygging for fredsoperativ innsats.

Nordisk samarbeid finner i hovedsak sted innenfor en ramme på fem land, men også i andre konstellasjoner når det er hensiktsmessig. Det er Regjeringens mål å videreutvikle samarbeid om felles utfordringer i nordområdene og i det nordlige Atlanterhavet og Arktis med hensyn til nye utfordringer som klima, energi og miljø og naboskapet vårt med Russland. Dette ses også i sammenheng med Regjeringens ambisjon om å styrke NATOs og de allierte lands oppmerksomhet om de særlige utfordringene vi står overfor i nordområdene.

Den finske, norske og svenske forsvarssjefen la tidlig i 2008 fram en rapport med en rekke forslag til samarbeid på forsvarsfeltet. Forsvarssjefene viste til at moderne forsvarsteknologi blir stadig mer kostbar, og at dette tilsier samarbeid. En rekke prosjekter som ikke lar seg gjennomføre i en nasjonal ramme, kan la seg realisere i fellesskap. I en kronikk som forsvarssjefene skrev sammen sommeren 2008, heter det: «Stadig flere land står nå overfor et valg mellom enten å avvikle kapasiteter, eller å etablere et gjensidig forsterkende samarbeid med andre land».

Nordisk sikkerhetspolitisk dialog og samarbeid er betydelig styrket de siste årene. De institusjonelle skillelinjene i Norden består, men landene inngår i dag i et økende samarbeid med gjensidig nytteverdi innenfor rammen av både FN, NATO og EU. Hovedårsaken til den positive utviklingen, som Norge har arbeidet aktivt for, er endringene i det strategiske landskapet etter 1990. Dette har resultert i svensk og finsk tett samarbeid og partnerskap med NATO, norsk deltakelse i EU-ledede operasjoner, og de baltiske landenes inntreden i NATO og EU. Det har oppstått en forståelse av et strategisk interessefellesskap knyttet til geografi, interesser, verdier og samhandling på tross av ulike tilknytningsformer til ulike organisasjoner.

Den fornyede dynamikken i samarbeidet mellom de nordiske landene kommer særlig til uttrykk innenfor det praktiske forsvarssamarbeidet, med hovedvekt på fredsoperasjoner i regi av FN, NATO, EU og OSSE, støtte til sikkerhetssektorreform, og i økende grad også materiellsamarbeid. NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Peace Support) fungerer som et viktig virkemiddel for å samordne planlegging og deltakelse i fredsoperasjoner. Med de baltiske landenes inntreden i NATO og EU har det nordiske forsvarssamarbeidet blitt utvidet til et nordisk – baltisk forsvarssamarbeid.

Thorvald Stoltenberg fikk i juni 2008 i oppdrag av de nordiske utenriksministrene å utarbeide en uavhengig rapport med forslag om hvordan et nordisk samarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål kan utvikles de neste 10 – 15 årene. Rapporten ble overlevert utenriksministrene i Oslo i februar 2009.

I rapporten legger Stoltenberg fram tretten konkrete forslag. Her foreslår han at de nordiske land sammen tar mer ansvar for havovervåkningen rundt Norden og luftovervåkningen i nordiske luftrom. Han foreslår at de nordiske landene som et første skritt sammen tar ansvaret for luftovervåkning over Island, og at Norge inviterer Danmark og Island til å gå inn som partnere i utviklingen av et havovervåkningssystem for det nord-vestlige Atlanterhav («BarentsWatch»).

Stoltenberg foreslår videre at det etableres en nordisk amfibisk enhet som kan settes inn i internasjonale operasjoner, og som bør få spesifikk arktisk kompetanse. Det foreslås en nordisk maritim enhet som består av elementer fra de nordiske lands kystvakter og redningstjenester, og som kan patruljere sammen i havområdene rundt Norden. Det foreslås også at de nordiske landene går sammen om å etablere en stabiliseringsstyrke som kan settes inn med FN-mandat i skjøre stater eller stater som har brutt sammen. En slik styrke bør, ifølge Stoltenberg, både ha militære og sivile komponenter.

Rapporten har en egen del om samfunnssikkerhet. Her foreslås det at de nordiske landene bygger opp felles kompetanse på digitale angrep mot det nordiske området, en egen nordisk katastrofe-enhet og en nordisk etterforskningsenhet for krigsforbrytelser utført av borgere som bor i de nordiske landene.

I rapporten pekes det på at man under utviklingen av et nordisk forsvarssamarbeid kan nå et punkt der et eller flere nordiske land kan spesialisere seg på visse oppgaver og få ulike, men utfyllende roller. Stoltenberg foreslår at de nordiske regjeringene utsteder en gjensidig solidaritetserklæring der landene på en forpliktende måte klargjør hvordan de vil reagere dersom et nordisk land blir utsatt for et ytre angrep eller for utilbørlig press. Forslagene i rapporten vil bli gjennomgått av de enkelte landene og formelt behandlet av de nordiske utenriksministrene våren 2009.

12.5 En engasjerende politikk overfor Russland

Norges forhold til Russland vil alltid ha to dimensjoner: Norge og Russland er nabostater med en lang rekke konkrete spørsmål som skal håndteres, og samtidig inngår Norge i den vestlige sikkerhetsstruktur (NATO) og er integrert i sentrale deler av det institusjonaliserte samarbeidet i Europa (EØS, Schengen, Norden). Oppgaver, utfordringer og muligheter i vår russlandspolitikk må vurderes i lys av hvordan vi kan fylle disse to rollene - hvordan vi evner å utvikle naboforholdet til Russland samtidig som vi forankrer våre interesser i en multilateral sammenheng.

For å balansere asymmetrien i forholdet mellom Norge og Russland er det viktig for Norge at også Russland er en del av internasjonale organisasjoner og prosesser. En tettere integrering i strukturer, og ansvarliggjøring med tanke på internasjonale regelverk og forpliktelser, kan også bidra på sikt til at russisk atferd blir mer forutsigbar. Norge er tjent med fortsatt å støtte russisk medlemskap i organisasjoner som WTO og OECD, og å virke for at samarbeidet i NATO-Russland-rådet videreføres og utvikles. Å stenge Russland ute fra internasjonale fora som reaksjon på overtredelse av forpliktelser og internasjonale normer, vil i de fleste tilfeller virke mot sin hensikt, og vil kunne bidra til å styrke antidemokratiske, antivestlige krefter og stimulere til innadvendthet.

Norges interesser i forhold til Russland er ikke begrenset til det rent økonomiske, eller til konkrete samarbeidsspørsmål i nord, og de går selvsagt langt utover det sikkerhetspolitiske, jf. blant annet kapittel 15 om norske energiinteresser. Det er av stor betydning for Norge som naboland og medlem av verdenssamfunnet at det russiske samfunnet beveger seg i retning av større forutsigbarhet, styrket demokrati og rettssikkerhet og respekt for menneskerettighetene. Et samfunn med svake demokratiske institusjoner eller utilfredsstillende ivaretakelse av rettssikkerhet og menneskerettigheter vil være mindre stabilt og representere en latent risiko. Korrupsjon, manglende innsyn og åpenhet, og vilkårlighet i rettsapparatet representerer i tillegg et problem for investeringer og økonomisk samarbeid, slik flere norske selskaper har erfart. Samarbeid og dialog på alle nivåer kan bidra positivt på lengre sikt. Det sivile samfunn i Russland er svakt utviklet og har vanskelige vilkår. Det er viktig at Norge fortsetter å gi bidrag til prosjektsamarbeid med Russland, blant annet for å fremme samarbeid mellom frivillige organisasjoner, selv om det ikke kan forventes store resultater i nærmeste framtid.

Norge har i løpet av det siste tiåret oppnådd et kvalitativt nytt og dypere samarbeid med Russland. De politiske forbindelser er nære og gode, og kontaktene på nær sagt alle områder – folk-til-folk og kultur, forskning og utdanning, næringsliv og samhandel – utvikler seg i positiv retning. Det norsk-russiske samarbeidet om viktige oppgaver i havområdene i nord, har gjensidig interesse. Et eksempel er de gode resultatene i bekjempelsen av ulovlig, uregistrert fiske. Utfordringene i Barentshavet knyttet til olje- og gassutvinning, bevaring av et rent havmiljø, redning og beredskap og bærekraftig forvaltning av fiskeressursene, kan bare løses gjennom samarbeid og engasjement. Når det gjelder olje- og gassutvinning til havs, har Norge teknologi og erfaring som kan komme til nytte i Russland. Samtidig er det i norsk interesse at utbyggingen i russiske havområder skjer på en miljømessig forsvarlig måte. I samarbeidet om utvikling av Stockman-feltet er det fra norsk side et mål å bidra til at høye standarder for helse, miljø og sikkerhet skal ha en framtredende plass.

I en tid der en sterkere russisk selvhevdelse synes å være ledsaget av større vilje til å konfrontere internasjonalt aksepterte normer, og til å la motsetningene mellom Russland og vestlige land øke, spør enkelte om det er mulig å videreutvikle det gode forholdet til Russland uten å gå på akkord med hva vi står for sammen med våre allierte. Men det er ingen motsetning mellom å delta aktivt i NATO, og å utnytte mulighetene for samarbeid med Russland så langt det er mulig. Å begrense kanalene for dialog som en reaksjon på russiske handlinger vi ikke måtte være enige i, vil ha den motsatte effekt av det vi ønsker. En åpen, konsekvent og engasjerende politikk overfor Russland bør også være alliansens politikk. Selv om Russland i den situasjonen som oppsto etter innmarsjen i Georgia ønsket å distansere seg fra samarbeidet med NATO, har vi fra norsk side lagt til grunn at Norge og Russland fortsatt har en grunnleggende felles interesse av å bevare og utvikle det gode naboskapet, og innretter oss som tidligere mot konstruktivt samarbeid til felles beste på alle områder der det er naturlig og fruktbart.

For Norge som Russlands naboland er det viktig å motarbeide tendenser til motsetninger mellom Russland og EU og NATO. Det er gjennomgående viktig å vise fasthet og langsiktighet overfor Russland. Det er like fullt i NATOs interesse å samarbeide med Russland om nye globale sikkerhetsutfordringer. Det er på samme måte i vår interesse at Russland bidrar sammen med det internasjonale samfunn i vanskelige globale spørsmål som for eksempel Irans atomprogram og Midtøsten-konflikten. Det er også i norsk interesse at Russland har et godt samarbeidsforhold til EU.

Samtidig er det viktig å erkjenne i hvilken grad Russland kan inkluderes i europeisk og annet vestlig samarbeid, eventuelt i hvilken grad det vil oppstå motsetninger, vil være avhengig av Russland selv – av hvordan landet selv definerer sin geopolitiske rolle ved bevisste veivalg og ved sin atferd i regionale konflikter og andre situasjoner der det foreligger ulike interesser.

12.6 Fokusere på Kina og Asia i norsk sikkerhetspolitikk

Den rivende sikkerhetspolitiske utviklingen i Asia de siste årene får etter hvert også konsekvenser for Norge. En kontinuerlig tilpasning av norsk utenriks- og sikkerhetspoltikk er nødvendig for å kunne møte en verdensorden i rask endring. De politiske og militære berøringspunktene med regionen blir stadig fler. Utviklingen i Kina, også sikkerhets- og forsvarspolitikken, er særlig markant. For å styrke Regjeringens Kina-strategi på dette området har Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet og våre utenriksstasjoner i den asiatiske regionen samarbeidet med forskningsinstitusjoner i inn- og utland for å komme i inngrep med Kina på måter som er realistiske, men som også ivaretar et visst ambisjonsnivå.

Et mer aktivt Kina i FNs Sikkerhetsråd får virkninger for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. At Kina er nabo med Afghanistan og Pakistan og en stor investor i disse landene gjør Kina til en interessant samtalepartner. Som verdens femte største atommakt har Kina også stor betydning for sikkerhets- og forsvarspolitisk utvikling i regionen. Dette har innvirkning på Regjeringens arbeid for å styrke det globale nedrustnings- og ikke-spredningsregimet.

Regjeringen har de siste årene hatt en økt og svært nyttig dialog med de mest sentrale landene i Asia, foruten Kina også India, Japan og Sør-Korea, for å forstå deres perspektiver, søke dialog om sentrale sikkerhetspolitiske spørsmål og utvikle mulig samarbeid. Spørsmål av felles interesse har vært nedrustning og ikke-spredning, fredsoperasjoner, energispørsmål, maritim sikkerhet og ikke minst arktiske spørsmål.

Også USAs sterke politiske, økonomiske og militære satsning på alliansepartnere i Asia er uttrykk for et ønske om å være styrket til å møte regionens utfordringer. Dette får følger for Washingtons strategiske tenkning om Europa og Norge, og vil kreve nytenkning og engasjement for å sikre norske interesser.

Stortingsproposisjon nr. 48 («Langtidsplanen for Forsvaret») vurderer at framveksten av Asia vil få stor sikkerhetspolitisk betydning. Sammen med en styrket politisk representasjon ble en forsvarsattaché stasjonert i Beijing vinteren 2009. Utenriksdepartementet har etablert et eget prosjekt for å vurdere virkningene for norsk sikkerhetspolitikk.

12.7 Forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel – behov for en helhetlig tilnærming

Forsvaret er et av de viktigste virkemidlene for å bidra til å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet og til å ivareta våre interesser. I håndteringen av framtidens komplekse sikkerhetsutfordringer vil militære kapasiteter ses i sammenheng med andre virkemidler. Aktiv bruk av militære virkemidler må være siste utvei eller en integrert del av en helhetlig tilnærming.

Ute viser utfordringene i land som Afghanistan og Kosovo at det uten sikkerhet levert med militære virkemidler ikke er mulig å oppnå den økonomiske og samfunnsmessige utviklingen som er en forutsetning for varig stabilitet. Norge har derfor tatt en ledende rolle i FNs arbeid for utvikling av flerdimensjonale og integrerte fredsoperasjoner hvor formålet er at programmer og operasjoner på politisk, militær, utviklingsmessig og humanitær side skjer koordinert og som del av en overordnet strategisk plan.

Erkjennelsen av sammenhengen mellom sikkerhet og utvikling er også bakgrunnen for den økte vektlegging av forsvarsrettet sikkerhetssektorreform og forsvarsreform som sikkerhetspolitiske virkemidler for å styrke stabilitet og gode styresett i konfliktområder og skjøre demokratier. Dette gjøres ved å sette mottakerlandene i stand til å øve demokratisk kontroll over de militære styrkene og utvikle dem slik at de kan utføre sine oppgaver effektivt, med særlig vekt på internasjonale fredsoperasjoner.

I Norge har det endrede risikobildet med økt vekt på samfunnssikkerhet medført et endret mønster for sivilt–militært samarbeid innenfor rammen av totalforsvarskonseptet. Dette innebærer gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunnet om forebygging, beredskapsplanlegging og operative forhold. Slik støtte fra Forsvaret favner vidt og omfatter blant annet søk og redning, bistand i forbindelse med ulykker, kriser og naturkatastrofer og annen bistand til politiet.

13 Ta globalt ansvar gjennom norsk engasjementspolitikk

Norge har et omfattende engasjement for bekjempelse av fattigdom, humanitære spørsmål, freds- og forsoningsarbeid og internasjonalt arbeid for menneskerettigheter og demokrati. Hovedsiktemålet er å bidra til et bedre liv for sårbare mennesker og grupper i fattige deler av verden, for slik å realisere grunnleggende menneskerettigheter og fredelig samfunnsutvikling. I denne meldingen anvendes «engasjementspolitikk» som ramme og metode for Norges arbeid med viktige fattigdoms- og globaliseringsutfordringer. Det får fram verdiene disse viktige politikkområdene har som utgangspunkt, og plasserer utfordringene i et interesseperspektiv. Samtidig er det spesifikke utfordringer og dilemmaer knyttet til hver av engasjementspolitikkens fire hovedårer.

Engasjementspolitikken omfatter sentrale arbeidsområder og konstitusjonelt ansvar for både utenriks- og utviklingsministeren, og innebærer også på noen felt økt samarbeid med andre departementer. Viktige deler er primært utenriksministerens ansvar. Store deler av utviklingsministerens portefølje inngår i engasjementspolitikken. Videre går utviklingspolitikken som definert i stortingsmelding nr. 13 (2008 – 2009) Klima, konflikt og kapital utover engasjementspolitikken som definert her, blant annet på klimaområdet.

Engasjementspolitikken er først og fremst uegennyttig motivert. Den er forankret i sentrale etiske prinsipper og verdier som ligger til grunn for det norske samfunnet. Dette er prinsipper og verdier som utgjør beveggrunnen for et stort antall nordmenns engasjement i internasjonale spørsmål og er dyrket fram som en viktig del av Norges utenrikspolitiske identitet. På den annen side gir dagens brede globaliseringsprosesser og geopolitisk endring engasjementspolitikken en fornyet betydning ved at den på ulike måter bidrar til å realisere mål som også er i norsk interesse. Et uttrykk for dette finner vi i konflikten i Afghanistan, eller for eksempel i sammenhengen mellom fred og politisk utvikling i Midtøsten og samfunnspolitiske spørsmål i Norge.

Klasevåpenprosessen illustrerer at engasjementspolitikk også kan ses på som en metode: gjennom kombinasjon av politisk vilje, diplomatisk håndverk, økonomiske virkemidler, utradisjonelle allianser med ikke-statlige organisasjoner og land i sør, bidro Norge på en avgjørende måte i forhandlingsprosessen som ledet til at nærmere 100 land undertegnet konvensjonen i Oslo i desember i fjor.

Engasjementspolitikk har tradisjonelt hatt bred tilslutning i Stortinget. Den blir stadig mer relevant som globaliseringspolitikk, i betydningen av å motvirke globaliseringens negative sider og øke utvik­lingslands muligheter til å dra veksler på globaliseringens positive sider. Den gir med andre ord muligheter for å utvikle politiske redskaper til å håndtere en rekke av de utfordringene som ble gjennomgått i del I av denne meldingen. Norge har ressurser, erfaringer og kompetanse til å bidra globalt, og til å gjøre en forskjell. I tillegg har engasjementspolitikken økende realpolitisk relevans for norske interesser og samfunnsutvikling.

Finansielle ressurser er en avgjørende innsatsfaktor i engasjementspolitikken. Bistandsbudsjettet, som finansierer mye av engasjementspolitikken, er mer enn tredoblet siden 1990 og utgjør 26 milliarder i 2009. Fra og med budsjettåret 2009 har Regjeringen for første gang nådd målet om 1 prosent av brutto nasjonalinntekt (BNI).

Like viktig som penger er kompetanse, læring og evne til strategisk fokusering og samarbeid med en rekke andre aktører, nasjonalt som internasjonalt. Multilaterale aktører som FN og en rekke frivillige organisasjoner spiller nøkkelroller i gjennom­føringen av engasjementspolitikken. Ved bevisst satsning i flere tiår har Norge vunnet betydelig erfaring og bygd opp kunnskap som må holdes ved like og videreforedles i tiden som kommer. Samtidig tilsier kompleksiteten i utfordringene at Norge konsentrerer den faglig-strategiske innsatsen på områder hvor Norge har etterspurt kompetanse og oppleves som en relevant aktør.

Et fellestrekk i engasjementspolitikken er at det er krevende å måle og dokumentere resultater. Dette skyldes at den er orientert mot langsiktige mål og utviklingstrekk, at vi engasjerer oss for å løse svært komplekse problemer, og at sammenhengene av den totale innsatsen ofte er mer sammensatte enn på andre områder av utenrikspolitikken. For å bøte på dette legger Regjeringen derfor betydelig vekt på resultatorientering i de ulike delene av politikken. Utfordringene ved dokumentasjon av resultater må aldri bli noen sovepute som legitimerer manglende fokus på kvalitet og effektivitet.

13.1 Begrunnelsene for norsk engasjementspolitikk

Den norske engasjementspolitikken er tuftet på tre hovedbegrunnelser:

i) Norges globale etiske ansvar: Norge har en grunnleggende tro på at alle mennesker har rett til et verdig liv, slik det er nedfelt i internasjonale konvensjoner om menneskerettighetene. Som et av verdens rikeste og mest fredelige land har vi en etisk plikt til innsats mot fattigdom og væpnet konflikt. Det handler om ansvar for å føre en politikk som best mulig ivaretar den enkeltes rettigheter, gjennom å avhjelpe lidelse og sikre grunnleggende behov, uavhengig av geografiske avstander og løsrevet fra andre politiske og strategiske overveininger. Dette er engasjementspolitikkens primære begrunnelse.

ii) Engasjementspolitikken ivaretar norske interesser: Globaliseringen innebærer at engasjementspolitikken også bør tilføres en supplerende begrunnelse knyttet til det norske samfunnets egne interesser. Forhold langt utenfor norsk territorium har fått større betydning enn før og gir engasjementspolitikken strategisk betydning for norsk velferd og sikkerhet. Dette dreier seg ikke minst også om å skape grunnlag for effektiv global styring, en langsiktig måte å fremme globale, felles interesser på selv om det ikke eksisterer noen direkte og nåtidig kopling mellom det som skjer «der ute» og vår sikkerhet og velstand «her hjemme.» Som et land med begrensede maktmidler har Norge også en egeninteresse av å styrke det internasjonale samfunnets fellesskapsinnsats. Kon­flikter og kriser som tilsynelatende er uten koplinger til det norske samfunnet kan få konsekvenser for oss enten direkte eller indirekte ved å forme global utvikling.

iii) Norge har særlig relevans og kompetanse: I motsetning til verdens stormakter har Norge få store økonomiske og strategiske interesser globalt, og vi har ingen kolonial fortid. Derimot har Norge blant annet en internasjonalt anerkjent tradisjon som forvalter av store naturressurser, ikke minst på energiområdet. I tillegg kommer en særegen organisering av samfunnet som kjennetegnes av rettsstatsprinsipper, blandingsøkonomi, aktiv fordelingspolitikk, likestilling, et sterkt sivilt samfunn og konsultasjon og forhandling som tilnærming til løsning av viktige samfunnsoppgaver. Vi har blant annet gjennom en aktiv familiepolitikk lyktes med å kombinere en god demografisk utvikling og relativt høye fødselstall med høy sysselsetting blant kvinner. Norge møter derfor betydelig interesse og etterspørsel etter norske erfaringer og kompetanse på dette feltet. Et annet område hvor Norge møter internasjonal interesse er arbeid for utsatte gruppers rettigheter og mot rasisme og diskriminering.

Engasjementspolitikken gir på denne måten en klar begrunnelse for at Norge bør prioritere sin innsats på de områder og de steder der både det etiske ansvaret og det globale behovet er stort, samtidig som Norges kompetanse er etterspurt – altså der Norge har en særlig mulighet til å kunne gjøre en forskjell.

13.2 Bistand og fattigdomsbekjempelse

Bistanden, slik den er begrunnet gjennom Stortingets innstillinger, skal ha fattiges behov og rettigheter i sentrum. Den skal lindre nød og bidra til utvikling og økonomisk vekst i fattige land. Den skal være mottakerorientert og slik stimulere til eierskap og ansvar hos dem som mottar bistand. Hensynet til kvinner og likestilling, og til bærekraftig utvikling og klima, har vært på dagsordenen lenge, men vektlegges i særlig stor grad av Regjeringen.

Bistanden er et sentralt strategisk fundament og finansieringsgrunnlag for engasjementspolitikken. Den har historiske røtter tilbake til gjenoppbyggingen etter annen verdenskrig og avviklingen av koloniene. Fram mot 1990 besto politikken av multilateral bistand gjennom FN og utviklingsbankene, samt gradvis voksende bilaterale landprogrammer. Mye bistand var sterkt preget av rivalisering mellom de to supermaktene under den kalde krigen. Med globalisering og geopolitisk endring siden 1990 har den internasjonale utviklingspolitikken skiftet karakter. Volumene er økt kraftig, fokus er satt på mottakeransvar, koordinering, avbinding/effektivitet, statsbygging og realisering av tusenårsmålene. Utdanning og helse forblir sentrale prioriteringer, men med økt fokus på bærekraftig forvaltning av disse grunnleggende samfunnssektorene i de enkelte landene.

Statsbygging vokst fram som en sentral utvik­lingspolitisk (og sikkerhetspolitisk) utfordring. Her er bistand et sentralt virkemiddel, men utfordringene med statsbygging innebærer samtidig økt fokus på sikkerhet og styrking av statsapparater som forutsetninger for utvikling. Dette utfordrer tradisjonelle definisjoner av bistand, og problematiserer den ofte antatte harmonien mellom stabilitet, fred, demokrati, menneskerettigheter og fattigdomsreduksjon. Erfaringene fra forsøk på stats- og fredsbygging i postkonfliktsituasjoner viser konflikter mellom de ulike målene i utvik­lingspolitikken. Å sørge for lokalt eierskap og å bygge videre på eksisterende institusjoner og lokale aktører har vist seg avgjørende.

Norsk bistand utfordres av stadig mer komplekse aktørmønstre i land vi samarbeider med gjennom bistanden (jf. kap.10). Asiatiske land med Kina i spissen, en rekke Gulf-stater, store private fond og et stadig økende antall frivillige organisasjoner kommer i tillegg til mer konvensjonelle bilaterale og multilaterale aktører. Samarbeidsland får dermed større valgmuligheter. Dette har mange positive sider, men kan samtidig øke antall administrative belastninger og redusere påvirkningsmuligheter for giverland som Norge. Uansett utfordrer det oss til å tenke nytt om både hvor og hvordan vi satser i ulike deler av verden.

Relevans og resultater

En naturlig følge av dette er å ytterligere spisse norsk innsats i land og områder hvor vi allerede er tungt etablert, og hvor vi kan gjøre en forskjell gjennom betydelige finansielle bidrag, målrettet samarbeid med andre aktører og relevant kompetanse og erfaring. Med mer komplekse aktørbilder blir nettopp kompetanse, erfaring og relevans viktigere. I denne sammenhengen har den norske og nordiske samfunnsmodellen vist seg attraktiv som ressurs og modell i svært mange fattige land. Norske velferdsstatserfaringer og rettighetsfokus ligger til grunn for Regjeringens omfattende satsning på likestilling og kvinners rettigheter i utviklingspolitikken (Stortingsmelding nr. 11, 2007/08, På like vilkår).

Et annet eksempel er norske erfaringer med forvaltning av oljesektoren, der flere enn 20 land nå samarbeider med norske eksperter innenfor rammene av programmet «Olje for utvikling». Effektiv statlig styring kombinert med gode rammevilkår for næringslivet er en kritisk og svært etterspurt erfaring. Norsk kompetanse på ressursforvaltning, finansforvaltning og miljø innen oljesektoren er unik og kan bidra til å gjøre mange fattige land mindre bistandsavhengige om man makter å unngå det som ofte kalles «ressursfellen.» En viktig forutsetning for å lykkes i slike satsninger er effektiv utnyttelse av kompetanse og kapasitet på tvers av departementer, næringsliv og andre relevante samfunnssektorer.

Fokus på målretting og relevans i utviklingspolitikken er sentralt også i lys av at bistand bare er en av en rekke faktorer som påvirker et lands utvikling. Utviklingslandenes eksport gir i gjennomsnitt omkring 30 ganger mer inntekt enn bistand, mens direkte utenlandsinvesteringer er tre ganger større enn bistand, og økonomiske overføringer fra migranter utgjør trolig minst det dobbelte av samlet global bistand. Utviklingsmeldingen legger derfor stor vekt på tiltak for å bidra til at utviklingsland i større grad klarer å dra nytte av de store kapitalstrømmene. Den fokuserer spesielt på ulovlig kapitalflyt ut fra utviklingsland, som kan utgjøre så mye som sju ganger samlet bistand, og gjennomgår strategier for å begrense en slik drenering av fattige lands ressursbase. Det er også sentralt i dagens utviklingspolitikk at næringslivet i utviklingslandene har en nøkkeloppgave i enhver utviklingsprosess, med derav voksende fokus på verdiskaping og på hvordan utviklingspolitikken kan bidra til å fremme næringslivet i fattige land.

Økt kompleksitet er også en utfordring for fokus på effektivitet og resultatorientering på ulike områder i norsk bistand. Dokumentasjon og måling av resultater er avgjørende både av hensyn til mottaker og til norske skattebetalere. Det kan synes enkelt for individuelle prosjekter, men målet om eierskap hos mottaker og ønsket om å påvirke komplekse samfunnsprosesser over tid, godt samordnet med en rekke andre aktører, gjør resultatorientering krevende og sammensatt. Derfor må grunnleggende analyser av økonomiske, sosiale og politiske vilkår for utvikling gå hånd i hånd med mer eksplisitt måling og dokumentasjon av resultater. Norads nye resultatrapporter for norsk bistand er et viktig skritt videre i dette arbeidet.

13.3 Menneskerettigheter forplikter og utfordrer

Menneskerettigheter og demokrati er en sentral del av verdigrunnlaget det norske samfunnet hviler på. Å fremme respekt for universelle menneskerettigheter har derfor lenge vært en prioritert og integrert del av norsk utenrikspolitikk. Det er et langsiktig og overordnet mål å sikre allmenn respekt for universelle menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle, uten hensyn til etnisitet, kjønn, språk, religion eller annen status. Bare land som respekterer grunnleggende menneskerettigheter kan over tid medvirke til å danne en stabil, internasjonal rettsorden. Dette er også Norge tjent med. Derfor skal Norges utenrikspolitikk også ha fokus på de utsatte, de undertrykte, de svakeste i samfunnet. Og vår utenrikspolitikk skal bidra til å sikre respekt for individets ukrenkelighet.

I løpet av de seks tiårene som er gått siden den andre verdenskrig har det vokst fram en global anerkjennelse av at individet er bærer av rettigheter, og at legitim statlig maktutøvelse hviler på respekt for disse rettighetene. At 162 land hittil har sluttet seg til FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og bare to land har unnlatt å slutte seg til konvensjonen om barns rettigheter sier sitt. Den økende anerkjennelsen av prinsippet om individets ukrenkelighet har også medført en tydelig endring i synet på staters absolutte suverenitet. Verdenssamfunnet forventes nå i større grad å gripe inn når stater utsetter sine borgere for grove og systematiske overgrep.

Kampen mot internasjonal terrorisme etter 2001 har utfordret denne utviklingen. En rekke land har satt beskyttelse av sentrale menneskerettigheter til side og latt viktige rettstatsprinsipper vike. Dette gjelder også land som tidligere holdt disse prinsippene høyt. Samtidig har det funnet sted en regional maktforskyvning som også har fått betydning for gjennomføringen av menneskerettighetene. Land som Kina, India og Russland har økt sin globale betydning. Som følge av globaliseringen av norsk næringsliv blir disse også stadig viktigere for Norge. Kinas økende involvering blant annet i Afrika er også en viktig del av dette bildet. Som følge av dette er vestlige lands lederskap på menneskerettighetsområdet betydelig redusert.

Skiftet i det internasjonale styrkeforholdet i menneskerettighetsarbeidet, slik det er beskrevet over, utgjør en av de viktigste utfordringene i Norges arbeid for menneskerettigheter og demokrati. I denne situasjonen må vi våge å være prinsipielle, samtidig som vi forholder oss aktivt til en ny, realpolitisk virkelighet. Vi må forsvare grunnleggende prinsipper som er universelle. Vi må arbeide med tradisjonelle partnere, men også vite å engasjere nye stater til samarbeid og fremme av menneskerettighetene. Vårt svar må være en strategisk og mer fokusert innsats overfor nye allianser av land og et fordypet samarbeid med ikke-statlige partnere.

Ord og handling i arbeidet for menneskerettighetene

En annen utfordring er gapet mellom statenes forpliktelser og lovnader i internasjonale fora og realitetene på bakken. Dette gapet er i mange tilfeller dramatisk, og det bør være en oppgave for alle stater å arbeide for å redusere dette. Vår innsats for menneskerettighetsforsvarere og frie media er et ledd i denne tilnærmingen. Menneskerettighetsforkjempere – som journalister, menneskerettighetsadvokater, talspersoner for svake grupper – utgjør en bærebjelke i et demokratisk samfunn. En støtte til deres innsats er en investering i rettsstaten og demokratiske prosesser som Norge fortsatt vil prioritere.

I dette arbeidet må vi ha fokus på målet: I noen sammenhenger kan klar og tydelig protest mot pågående overgrep redde liv. I andre sammenhenger kan slike protester stenge kommunikasjons­kanaler og sette liv i fare. Derfor må vi bruke et bredt spekter av utenrikspolitiske virkemidler og avstemme bruken til de oppgavene vi står overfor.

Ingenting kan erstatte den legitimitet FN og FNs ulike institusjoner og prosesser gir til arbeidet for menneskerettighetene. FN utgjør vår viktigste plattform i dette arbeidet. I 2006 ble FNs Menneskerettighetsråd etablert som en erstatning for den diskrediterte Menneskerettighetskommisjonen. Behovet for et globalt menneskerettighetsorgan og vår interesse av multilaterale løsninger tilsier engasjement og medvirkning. Dette er bakgrunnen for at Norge er kandidat til medlemskap i Menneskerettighetsrådet i 2009. Norge går foran i arbeidet for kvinner, barn og minoriteters rettigheter, og arbeid mot diskriminering generelt. Mange ser til oss, og som medlem i rådet vil vi ha større muligheter til innflytelse.

Samtidig vet vi at et medlemskap i Rådet vil stille oss overfor en rekke utfordringer. FNs Menneskerettighetsråd er det første organet som er sammensatt på en måte som speiler verden av i dag. Dette innebærer blant annet at afrikanske og asiatiske land til sammen er i flertall i Menneskerettighetsrådet. Koordinert opptreden fra disse gruppene bidrar til at rådet tidvis framstår som en arena for omkamp om prinsipper som står sentralt i vårt eget og andre liberale rettsstaters verdigrunnlag. Dette må vi arbeide for å motvirke.

Erfaring viser at gjennom nye arbeidsmåter, åpenhet og tverregionale allianser kan også et mindretall ha stor innflytelse. Samtidig ser vi at det på flere områder er mulig å bygge broer og sikre bred oppslutning om universelle prinsipper.

En nyvinning i Menneskerettighetsrådet er en mekanisme for gjennomgang av menneskerettighetssituasjonen i alle FNs medlemsland (Universal Periodic Review). At ordningen er universell har vært viktig for å imøtekomme den kritikk som var reist mot den tidligere Menneskerettighetskommisjonen, om at land i sør ble utsatt for uforholdsmessig kritikk fra land i nord. Norge skal levere sin rapport om nasjonal gjennomføring høsten 2009 og vil da på linje med alle andre land bli eksaminert. I denne prosessen vil vi være åpne om utfordringer vi selv har på menneskerettighetsområdet, og svare på kritikk eller spørsmål vi tidligere har fått fra internasjonale konvensjonsorganer. Prosessen har potensial til å styrke vårt eget arbeid med menneskerettigheter internasjonalt og kan benyttes som en del av grunnlaget for uteapparatets dialog med myndigheter, frivillige organisasjoner (NGOer), nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner og menneskerettighetsforsvarere.

Kilde: Utenriksdepartementet

Godt styresett, åpenhet og deltakelse er avgjørende for å fremme en rettighetsbasert utvikling. I dag lever rundt 3,5 milliarder mennesker i land som er rike på petroleumsressurser, tømmer og mineraler. Med et godt styresett kan disse ressursene legge grunnlaget for utvikling og redusert fattigdom. Samtidig kan petroleumsindustrien og andre norske investeringer i land med autoritære regimer være en utfordring for Norges arbeid for demokrati, menneskerettigheter og utvikling. Særlig kan virksomheten til selskaper der staten er deleier gi opphav til vanskelige avveininger. Her står vi overfor mulige motsetninger mellom to sett av interesser som begge er viktige for Norge – motsetninger som trolig vil tilta det neste tiåret etter som norsk petroleumsnæring vil øke sin aktivitet andre steder enn på norsk sokkel og med dette måtte forholde seg til en rekke vanskelige regimer. Mesteparten av verdens kjente fossile energireserver ligger nettopp i områder som ikke er demokratisk styrt, og der betydelige brudd på menneskerettighetene finner sted. Samtidig har vi voksende erfaring med nettopp denne typen spørsmål. Den nylig framlagte stortingsmeldingen om næringslivets samfunnsansvar (Stortingsmelding nr. 10 (2008 – 2009) drøfter dette problemområdet inngående.

Meldingen om næringslivets samfunnsansvar minner blant annet om at det norske økonomiske nærværet i krevende land kan innebære økt handlingsrom i arbeidet for menneskerettigheter og demokrati. Ett eksempel er arbeidet for større åpenhet om pengetransaksjoner i petroleumsindustrien. Innsyn og åpenhet er grunnleggende for godt styresett. Åpenhet øker ansvarlighet, reduserer risikoen for korrupsjon og gir næring til demokratisk debatt. Her er EITI (Extractive Industries Transparency Initiative), med sekretariat i Oslo og aktiv norsk medvirkning, et viktig globalt initiativ. EITI omfatter over 20 land i prosessen med å gjennomføre et sett med åpenhetskriterier for selskapers overføringer til vertslandets myndigheter.

13.4 Fred og forsoning er viktige satsningsområder

Siden begynnelsen av 1990-tallet har Norge investert økende økonomiske og personellmessige ressurser i arbeid for fred og forsoning. Norge er i dag engasjert i fredsarbeid i om lag 20 ulike land og geografiske områder. Fred- og forsoningsbevilgningen benyttes også til tiltak innenfor områdene interreligiøs dialog og politisk islam.

Den norske freds- og forsoningspolitikken er en integrert del av en langsiktig og helhetlig sikkerhetspolitikk. Norges innsats for fred, forsoning og utvikling springer ut av solidaritet og respekt for menneskets verd. Konflikter kan løses. Norge har kompetanse og ressurser til å gjøre en forskjell i flere (ikke alle) konfliktområder, og dermed en etisk plikt til å stille opp. Dette er den sentrale motivasjonen.

Men i tråd med et sentralt perspektiv i denne meldingen er politikken på dette området også et viktig verktøy i ivaretakelsen av våre overordnede interesser i fred og stabilitet. Det å medvirke til fredslutninger mellom parter, eller å forlenge og holde i gang fredsprosesser som reduserer volden mellom parter i en krig, er dessuten en uhyre effektiv og kostnadseffektiv metode for å begrense menneskelige lidelser og fremme samfunnsutvikling, og kan bare gjøres av aktører som systematisk utvikler denne typen kompetanse over tid. Freds- og forsoningspolitikken må derfor sees både som et strategisk og et langsiktig norsk satsningsområde, og man bør være tilsvarende forsiktig med å måle politikken etter kortsiktige forventninger knyttet til enkeltsaker. Freds- og forsoningspolitikken er også instrumentell med hensyn til bred kunnskapsinnhentning og utvikling av viktige inter­nasjonale nettverk, og er en viktig døråpner vis-à-vis norske partnere.

Regjeringen gir høy prioritet til freds- og forsoningsarbeidet. En rekke norske frivillige organisasjoner og forskningsinstitusjoner er også involvert og bidrar på ulike måter til flere viktige freds- og forsoningsprosesser. Det tette samspillet og samarbeidet mellom norske myndigheter, frivillige organisasjoner og kunnskapsmiljøer er et særtrekk og en viktig ressurs ved den norske engasjementspolitikken innen fred og forsoning. Det samme gjelder et voksende samarbeid med en rekke internasjonale organisasjoner på området.

Norsk freds og forsoningsinnsats kjennetegnes av et bredt geografisk engasjement. Virkemidlene er mange og innbefatter blant annet tilrettelegging av forhandlinger og dialogprosesser, nøsting og identifisering av kontakter og parter i væpnete konflikter, analyse av konfliktmønster og parter, humanitær bistand, menneskerettigheter og demo­kratitiltak, utviklingssamarbeid og forskning, og bidrag til FNs fredsbevarende operasjoner. Det norske engasjementet er slik sett et langsiktig prosessorientert arbeid, svært ofte på direkte oppfordring fra partene i en konflikt, for å fremme varige og stabile fredsløsninger – særlig i land som er i ferd med gjenoppbygging etter en voldelig konflikt

Det er kun ved et fåtall konflikter at Norge har vært tilrettelegger for formelle forhandlinger. De mest kjente her er Midtøsten, Sri Lanka, Colombia og Filippinene. Norge engasjerer seg som hovedregel i nært samspill med andre aktører – ikke minst ulike FN-organisasjoner. I tillegg har det vært viktig å utvikle strategiske partnerskap med både norske og internasjonale organisasjoner og forskningsinstitusjoner, samt å mobilisere internasjonal oppmerksomhet omkring vedvarende konflikter. Norge opptrer svært sjelden alene. Norsk gjennomslag vil i stor grad være avhengig av vår evne til å påvirke andre, arbeide med andre og ta ansvar med andre.

Ikke alle norske initiativer og prosesser omtales offentlig, eller er allment kjent. Erfaringen viser at det ofte er vanskelig å få partene i en konflikt til å gå åpent ut med informasjon om at de er engasjert i dialog, samtidig som de kanskje står midt oppe i intense stridigheter, hvor grupper vil kunne ha vanskelig for å akseptere et fredsinitiativ. I mange områder finnes det også enkelte som ser seg tjent med at stridighetene fortsetter, og disse grupperinger kan treffe mottiltak dersom det skulle bli offentlig kjent at partene møtes med Norge som tilrettelegger. Et av Norges fortrinn i fred og forsoningsarbeidet er evnen til å holde en lav profil når situasjonen skulle tilsi dette.

Kilde: Utenriksdepartementet

Dialogens utfordringer

Norge søker også å bidra til en økt forståelse gjennom dialog, på tvers av religioner og politiske systemer. Dialog kan imidlertid være et meget krevende virkemiddel, hvor man møter spenninger og dilemmaer knyttet til et ønske om å påvirke en parts framferd i tråd med universelle verdier, veid opp mot et ønske om å etablere tillit som en balansert aktør mellom partene. Det er imidlertid viktig å understreke at vårt engasjement i freds- og forsoningsprosesser ikke medfører at vi setter etiske prinsipper på vent, eller at de modereres og relativiseres. Norges orientering som tredjepart og tilrettlegger springer ut fra prinsippet om upartiskhet, men ikke nøytralitet med hensyn til parters framferd og atferd.

Som ikke-medlem av EU har Norge vedtatt å ikke automatisk slutte opp om EUs liste over personer, organisasjoner og enheter som omfattes av EUs felles holdning om tiltak mot terrorisme (EUs «terrorliste»). Regjeringen har siden dette valgt å forholde seg til FNs terrorliste. Oppslutning om EUs liste når vi ikke har medbestemmelserett i utvelgelse av stater eller grupper som listeføres, ville vanskeliggjøre Norges rolle som nøytral tilrettelegger i enkelte fredsprosesser. En slik rolle kan bli vanskelig hvis en av partene føres på en liste som begrenser mulighetene for kontakt. Dette var en problemstilling da Norge åpnet for å forholde seg til den palestinske samlingsregjeringen, som omfattet Hamas, som er terrorlistet av EU. Det har også hatt betydning i forbindelse med Norges rolle som tilrettelegger på Sri Lanka hvor LTTE (tamiltigrene) er terrorlistet av EU. Som EU-medlem ville det ikke vært mulig for Norge å la være å slutte opp om EUs terrorliste.

Norges rolle i freds- og forsoningsarbeidet må vurderes i lys av måloppnåelse. Dette dreier seg blant annet om en vedvarende overvåkning av ulike konflikter verden over, med sikte på å kunne vurdere om FN, andre aktører eller eventuelt Norge vil kunne bidra til å løse en konfliktsituasjon. Denne type operativ overvåking av konflikter krever et nettverk, og erfaring i å vurdere hvilke situasjoner som er modne for aktive tiltak. Norge har de siste årene brukt ressurser på å bygge opp et slikt nettverk og har jevnlig samråd med andre aktører om hva slags tiltak som kan iverksettes.

Viktige mål og avveininger

I utviklingen av og arbeidet med norsk innsats for fred og forsoning legger Regjeringen vekt på tre sentrale aspekter:

For det første, at prosessen er en viktig mål i seg selv. Dette vil si at igangsetting og ivaretakelse av fredsprosesser uansett utfall ansees å være et mål for å starte på en vei mot bileggelse av tvister. Prosesser vil i mange tilfeller være med på å ansvarliggjøre partene. Fredsforhandlinger er en læringsprosess der aktørene tvinges til å vurdere politiske alternativer til fortsatt bruk av vold. Selv i fraværet av en endelig løsning vil liv bli spart så lenge partene sitter ved forhandlingsbordet. Forhandlinger kan også redusere faren for at en mindre konflikt eskalerer. Samtidig må man løpende vurdere om en stagnert fredsprosess brukes som skuebrød av parter som ikke ønsker å dempe konfliktnivået eller søke fred.

For det andre, at norsk politikk bør søke både bredde og konsentrasjon. Det er viktig å ikke spre innsatsen for tynt. Samtidig vil en innsnevring av arbeidet omkring et avgrenset antall geografiske områder og prosesser kunne medføre at Norge mister relevans, fordi vi vil miste den nødvendige fleksibilitet og generelle kompetanse til å fungere som aktør på et bredt felt og overfor nye, viktige konflikter som vokser fram. Dette handler også om å bidra til det internasjonale ordskiftet om sentrale konflikter i vår tid. «Krigen mot terror» har for eksempel bidratt til et skjerpet fokus på militære virkemidler for å forhindre at internasjonal terror får fotfeste i konfliktområder. Utviklingen i områder som Midtøsten, Irak, Afghanistan og Somalia viser imidlertid at militære virkemidler har sin begrensning. Fokus rettes nå i økende grad mot dialog og nasjonal forsoning i disse områdene, og Norge bør bidra til en slik utvikling.

For det tredje, at Norge tar høyde for den langsiktighet og risiko som følger med freds- og forsoningsarbeidet. At vekslende regjeringer har stått ved inngåtte fredsprosesser der Norge medvirker, er en fordel og en forutsetning for dette arbeidet. For at Norge skal kunne opptre som en aktør i fredsprosesser med reell innflytelse, og som gjør en relevant forskjell, stilles det store krev til seriøsitet og langsiktighet. Arbeidet med fred og forsoning er i større grad enn andre områder av utenrikspolitikken avhengig av personlige relasjoner og kompetanse, samt utvikling av nettverk med individuelle aktører over tid. Risikovilje er dessuten en helt sentral forutsetning for å involvere seg i konfliktsituasjoner og fredsprosesser mellom krigsparter. Det må derfor dyrkes fram en bred aksept for at fredsengasjementet ikke er konfliktfritt.

13.5 Humanitær bistand og politikk i møte med nye krav

Norges humanitære innsats har endret seg over de siste årene og står overfor en rekke utfordringer i tiden som kommer. Flere globale utviklingstrekk påvirker det humanitære arbeidet: Utviklingen går i retning av en mer multipolar verden med framvekst av nye stormakter. Det er sannsynlig at verden står overfor en økning i antallet humanitære katastrofer, blant annet knyttet til klima- og miljøendringer (tørke, flom og orkan) og mulige pandemier. Det er 25 millioner internt fordrevne i verden på grunn av naturkatastrofer. Migrasjonen og kampen om knappe naturressurser vil øke. Urbanisering og framveksten av «megabyer» med store slumområder vil medføre uoversiktlige humanitære utfordringer. Konfliktbildet blir også stadig mer komplekst. I tillegg til 16 millioner flyktninger rapporterer UNHCR om 26 millioner fordrevne på grunn av konflikter i mer enn 50 land. Det blir flere fragmenterte parter i konfliktene, særlig i Afrika sør for Sahara. Vi må regne med at det vil oppstå nye konflikter blant annet som følge av kamp om naturressurser og klimaendringer. Samtidig vil mange eksisterende konflikter forbli uløste.

En viktig konsekvens av de økte humanitære behovene er at Norge sammen med andre land må bidra til at det investeres i forebygging, klimatilpasning og humanitær beredskap i langt større grad enn i dag. Dette stiller norsk engasjementspolitikk overfor nye utfordringer og avveininger. Ulike deler av engasjementspolitikken – utviklingssamarbeid, fred og forsoning og humanitær innsats – må ses i sammenheng og utvikles langs parallelle spor. I tillegg må kretsen av givere utvides kraftig.

Så lenge det internasjonale humanitære systemet er dominert av noen få og i hovedsak vestlige giverland, vil det ikke være i stand til å møte framtidens humanitære utfordringer. En stor utfordring er å globalisere humanitærpolitisk innsats, basert på de universelle humanitære prinsippene. Land som er sårbare for humanitære katastrofer, og som har erfaring fra store humanitære operasjoner, er verdifulle partnere for å videreutvikle det humanitære systemet.

G20-landenes økende politiske og økonomiske innflytelse bør føre til at de også tar et større ansvar for å redusere fattigdom og sårbarhet. Gjennom humanitært diplomati kan Norge bidra til å utvikle nye allianser, også med sikte på å skape større forståelse for humanitære verdier og det humanitære rom.

Dette engasjementet begrenser seg ikke til å reagere på humanitære behov, men handler også om å forebygge overgrep og unngå humanitære lidelser. Sammen med partnere ønsker Norge å endre rammebetingelsene for det humanitære arbeidet. Innsatsen må derfor også rettes mot årsakene til, og følgene av, kriser og konflikter.

Forebygging

Humanitære kriser krever politiske løsninger. Internasjonal humanitær innsats må ikke bli en erstatning for fredsmegling, effektiv klimatilpasning og bedre beskyttelse av sivile. Fred- og forsoningsarbeid, politisk dialog med berørte land, bidrag til internasjonale fredsoperasjoner, utvik­lingssamarbeid, klimasatsning, innsats for humanitær nedrustning og arbeid for å styrke menneskerettighetene er viktige bidrag til å forebygge humanitære lidelser.

Forebyggende innsats er desto viktigere når vi ser at en konfliktsituasjon kan strekke seg over flere (ti)år, som i De palestinske områdene, Colombia, Sudan, DR Kongo, Irak, Somalia, Afghanistan. De politiske, sosiale og psykologiske konsekvensene av kroniske kriser vil kunne føre til nye og uoverskuelige konsekvenser.

Klimatilpasning, forebyggende tiltak og styrket beredskap må i størst mulig grad foregå lokalt, i samarbeid med lokale og nasjonale myndigheter, frivillige organisasjoner og andre lokale partnere. Norsk langsiktig bistand må i større grad fokusere på klimatilpasning og sårbarhetsreduksjon for utsatte grupper og samfunn, basert på landets egne prioriteringer.

Det humanitære rom

Det humanitære rommet er utsatt for et konstant press fra ulike politiske interesser. I mange av dagens konflikter foregår den humanitære innsatsen side om side med freds- og forsoningsinnsats, utviklingsbistand, internasjonal politiinnsats og militære fredsoperasjoner. En av de største utfordringene i slike sammensatte operasjoner er å oppnå en helhetlig tilnærming i den samlede innsatsen, samtidig som at de humanitære prinsippene ivaretas.

Å fremme respekt for humanitære grunnprinsipper og for internasjonal humanitær rett er en sentral del av norske engasjementspolitikk, og Norge vil arbeide for en klar rolledeling mellom humanitære organisasjoner, andre sivile aktører og militære styrker i stadig mer komplekse situasjoner. Norge vil jobbe for å styrke og videreutvikle humanitærretten, noe vi blant annet bidro til i forbindelse med vedtaket om en konvensjon mot klasevåpen i 2008.

Norsk humanitær engasjementspolitikk

Norge har som mål å være en ledende politisk og finansiell partner i den humanitære innsatsen og bidra til at det internasjonale samfunnet står best mulig rustet til å møte framtidens utfordringer. Hovedmålene i Regjeringens humanitære strategi fremlagt i september 2008 er å:

• sikre at mennesker i nød får nødvendig beskyttelse og assistanse,

• finansiere humanitær innsats basert på humanitet, upartiskhet og nøytralitet,

• ruste det internasjonale samfunnet til å møte framtidens globale humanitære utfordringer,

• forebygge og svare på humanitære kriser og igangsette gjenoppbygging av samfunn etter kriser.

Kjernen i humanitær innsats er å redde enkeltmenneskers liv, lindre nød og sikre menneskelig verdighet, uavhengig av kjønn, etnisitet, religion eller politisk tilhørighet. Gjennomføring av dette humanitære imperativet er en sentral del av norsk engasjementspolitikk. Samtidig som enhver stat har ansvar for å beskytte og hjelpe sin egen befolkning når den rammes av en humanitær krise, har det internasjonale samfunnet et medansvar for å bistå når staten eller lokalsamfunnet ikke kan eller vil gi nødvendig beskyttelse og livreddende hjelp.

Norge har som mål å være en god humanitær giver ved å gi rask, fleksibel og effektiv respons i møte med skiftende humanitære behov, både i akutte og langvarige kriser. Som et ledd i oppfølgingen av den humanitære strategien og Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av Norges humanitære bistand vil Utenriksdepartementet framover gjennomføre en rekke endringer i forvaltningen av den humanitære bistanden. Blant annet vil vi i større grad benytte flerårige samarbeidsavtaler med utvalgte partnere samt styrke arbeidet med oppfølging og rapportering av resultater.

Regjeringen er også opptatt av at kjønnssensitive analyser legges til grunn for det humanitære arbeidet. Det er blant annet behov for bedre rapportering om resultater og erfaringer på dette området. Norge vil prioritere tiltak for beskyttelse av kvinner og barn mot kjønnsbasert vold.

Humanitær nedrustning

Humanitær nedrustning er å se nedrustning som en humanitær handling. Perspektivet er et annet enn ved tradisjonell rustningskontroll. Ved å ta utgangspunkt i de humanitære og utviklingsmessige konsekvensene av våpenbruk for innsats og prioriteringer i felt, og samtidig påvirke innretningen av de multilaterale prosessene vi deltar i til å reflektere dette, kan vi effektivt bidra til å styrke den humanitære nedrustningen. Det var slike prosesser som ledet fram til Landminekonvensjonen (1997) og Konvensjonen om klasevåpen (2008). Dette er sentrale bidrag til å styrke den internasjonale humanitære retten og menneskerettighetene, samtidig som de gir solide rammeverk for en effektiv gjennomføring i felt.

Humanitær nedrustning er en metode og strategi for å ta tak i problemer forårsaket av væpnet vold. «Væpnet vold» er et samlebegrep som omfatter bruk av håndvåpen, eksplosiver, miner, klaseammunisjon og andre konvensjonelle våpen. I følge FNs utviklingsprogram, UNDP, dør eller lemlestes mer enn to millioner mennesker hvert år på grunn av væpnet vold. Staters og ikke-statlige aktørers bruk av og trussel om bruk av væpnet vold medfører omfattende brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Flertallet av de som rammes er fattige. Landene med mest omfattende problemer er også land i krig eller konflikt, enten pågående eller nylig avsluttede. Ressursvake og ustabile samfunn rammes hardest.

En fellesnevner for de ulike problemstillingene knyttet til væpnet vold er at sivile rammes på en uakseptabel måte gjennom brudd på menneskerettighetene og internasjonal humanitærrett, og at voldsbruken er en direkte årsak til humanitære lidelser og manglende utvikling. Væpnet vold utgjør dermed et alvorlig humanitært og utvik­lingsmessig problem. FN anser at væpnet vold utgjør en av de største hindringene for å nå tusenårsmålene om utvikling.

På området håndvåpen finnes det ennå ingen internasjonal avtale om forbud eller regulering av bruk. Mange viktige aktiviteter og initiativer foregår gjennom regionale initiativer og institusjoner. Multilateralt er det i hovedsak fokus på tre initiativer: Arms Trade Treaty-prosessen (ATT), som har som formål å framforhandle en internasjonal standard for handel med konvensjonelle våpen, FNs handlingsprogram for håndvåpen, og Genève-erklæringen om væpnet vold, hvor blant annet Norge sitter i kjernegruppen. Fra norsk side er vi særlig opptatt av å prioritere innsats og støtte til prosesser som faktisk bidrar til å bedre situasjonen for enkeltmennesker og samfunn som er rammet av vold på en måte som krenker menneskerettigheter og hindrer utvikling.

14 Sikre økonomi og samfunnsinteresser i en globalisert verden

Norsk økonomi og velferd er svært avhengig av omverdenen. Slik har det «alltid» vært, helt siden skogbruk, skipsfart og fiskerier allerede for mange hundre år siden brakte norske varer til verden og førte penger tilbake i norsk produksjon, forbruk og velferd. Vi sparer og investerer overskuddet av det vi produserer i utlandet gjennom Statens pensjonsfond-Utland (SPU) og på annet vis. Uten stabile markeder i utlandet for vår olje og gass, offshore-industri, aluminium, fisk, telekommunikasjon, skipsfart osv. ville ikke Norge vært blant verdens mest velstående samfunn. Uten tilgang på råvarer, innsatsvarer og – tjenester og forbruksvarer og –tjenester fra utlandet ville vi ikke hatt de goder som det norske folk etterspør. Uten kontroll over den økonomiske sonen i våre egne farvann hadde vi ikke hatt petroleums- eller fiskeriressursene. Uten global innsats for å unngå alvorlige klimaendringer kan levevilkårene i Norge forringes betydelig.

Dette er bare noen eksempler på hvor internasjonalt eksponert norsk økonomi og velferd er, med tilsvarende stor betydning for utenrikspolitikken. FNs havrettskonvensjon, EØS-avtalen, WTO-avtalen, Kyoto-avtalen og sikkerhetspolitikk og stabilitet i nordområdene – alt dette er med på å sikre norske økonomiske interesser og norsk velferd, direkte eller indirekte. Disse og andre sider ved utenrikspolitikken er selvfølgelig også mer enn norsk økonomi og velferd, og for mange er andre aspekter tyngre og viktigere. Poenget her er, at med globaliseringens dyptgripende integrering av det norske samfunnet i verden for øvrig, er det få sider ved utenrikspolitikken som ikke berører norsk økonomi og velferd. Ansvaret for internasjonale økonomiske spørsmål er fordelt på flere departementer. Et godt samarbeid mellom de berørte departementene er derfor viktig.

14.1 Fremme norske økonomiske aktørers interesser

Globaliseringens konsekvenser for norsk økonomi og velferd berører et bredt spekter av politikkområder. Skattepolitikken berøres fordi globalisering gjør det lettere for bedrifter å flytte aktiviteter mellom land, eksempelvis for å unngå skatt. Næringspolitikken påvirkes fordi mange næringer får nye markeder og nye konkurrenter med økte krav til innovasjon og omstillingsevne. Arbeidsmarkedspolitikken berøres fordi arbeidsinnvandring medfører behov for å integrere dem som kommer i arbeidsmarkedet. Sosial- og helsepolitikken utfordres fordi nye befolkningsgrupper ankommer landet med andre helseproblemer og nye krav til trygdeapparatet. Justispolitikken får behov for fornying ettersom vi stadig må endre lovgivningen i henhold til internasjonale avtaler. Videre gir nye former for grenseoverskridende kriminalitet behov for endrede prioriteringer fra politiets side.

Men hvordan berøres utenrikspolitikken av globalisering, økonomi og velferd? Tradisjonelt har utenrikspolitikken hatt en viktig rolle i ivaretakelsen av norske økonomiske interesser. Utenrikstjenesten ble opprettet for å ivareta norske næringsinteresser, opprinnelig i særlig grad skipsfarten. Ambassadene og Innovasjon Norge har vært, og er fremdeles, sentrale kontaktpunkter og døråpnere for norsk næringsliv, en funksjon som er særlig viktig for mindre bedrifter som satser internasjonalt. Handelspolitikk har alltid vært høyt prioritert i Utenriksdepartementet, i dag ikke minst på grunn av WTOs og den pågående Doha-rundens betydning for norske økonomiske interesser. Norge har her opparbeidet seg en sentral posisjon i de pågående forhandlingene. EU-samarbeidet gjennom EØS-avtalen er kanskje den viktigste oppgaven norsk utenrikspolitikk har i dag for ivaretakelse av norske økonomiske interesser.

Samtidig illustrerer ikke minst globale handelsspørsmål at utenrikspolitikk og økonomiske interesser henger nært sammen, og integreres stadig tettere. Handelspolitikk er i stor grad utenrikspolitikk. Handelspolitikken angår alle sider ved norsk økonomi og velferd, i den forstand at norske interesser i bred betydning ligger til grunn for all norsk handelspolitikk, det være seg globalt gjennom WTO, regionalt gjennom EØS, eller bilateralt og flersidig gjennom EFTA og frihandelsavtaler. Nasjonale, regionale og globale prosesser griper inn i hverandre. For en åpen og relativt liten økonomi som den norske er dette et avgjørende element. Den pågående forhandlingsrunden i WTO – Doha Development Agenda – er for eksempel økonomisk politikk, ved at den berører norske økonomiske interesser i landbruk, verksteds- og fiskerinæring, skipsfart, energi, telekommunikasjon, forsikring og andre tjenestenæringer; velferdspolitikk, ved at den berører sentrale spørsmål i arbeidslivet (anstendige arbeidsforhold) og tilgangen på utenlandsk arbeidskraft; utviklingspolitikk, ved at et viktig formål er bedre integrering av utviklingsland i verdensøkonomien og det multilaterale handelssystemet i WTO; miljøpolitikk, gjennom de viktige koblingene mellom miljøreguleringer og internasjonal handel; og tradisjonell utenrikspolitikk, ved at den bidrar til utvikling av et bedre og mer stabilt nett av regelbaserte multilaterale avtaler og institusjoner.

Kilde: Utlendingsdirektoratet

Videre har utviklingsland gjort inntreden på en rekke arenaer som tidligere har vært forbeholdt de mer utviklede landene; globale produkter (biler, elektronikk, mobiltelefoni, osv.), landbruksvarer (frukt, grønnsaker, blomster, tropiske matvarer) og arbeidskraft. Kina er marked for norsk laks og Brasil for norsk offshore-teknologi. Med andre ord «normaliseres» Norges handelspolitiske forhold til utviklingsland. Vi kan ikke lenger se den økonomiske verden som delt i to i nord og sør, eller industriland og utviklingsland. I årene som kommer vil det bli enda tydeligere at vi må vurdere det enkelte land på sine egne premisser, og ikke med sekkebetegnelsen «utviklingsland». Selv mange av de minst utviklede landene er viktige handelspartnere og vekstland for norske private investeringer. Bangladesh er et godt eksempel. Allerede nå kan man se at landenes økonomiske interesser og innflytelse, og dermed denne siden ved deres utenrikspolitiske interesse for Norge, varierer sterkt. Noen eksempler på at vi har reelle interesser er:

• Kina, India, Sør-Afrika og Brasil er store globale aktører.

• Chile, Sør-Korea og Thailand er viktige handelspartnere.

• Bangladesh, Qatar, Aserbajdsjan, Algerie, Angola og Namibia har betydelige norske investeringer.

Norske investeringer ute

Globalisering av økonomien handler ikke bare om mer omfattende handel, investeringer og migrasjon mellom land. Globalisering kjennetegner en utvikling der stadig flere land trekkes med i det internasjonale samfunn gjennom grenseoverskridende samhandling. Her spiller ikke minst Kina og India en viktig rolle. Også land i Latin-Amerika, Afrika og tidligere Sovjet-stater blir trukket sterkere med i den globale økonomien. Det er derfor heller ikke bare handel med varer og tjenester som binder oss nært opp til andre land. Gjennom de seneste tiår har norske bedrifter i økende grad funnet det lønnsomt å etablere virksomheter i utlandet. Selskap som Telenor, Norske Skog, Elkem og Aker Kværner hadde tidligere det meste av sin aktivitet her hjemme. I dag vokser disse og en rekke andre norske selskaper i all hovedsak utenfor Norges grenser. For mange av dem er Norge et marginalt marked. Selskapene har blitt globale aktører.

Når nye norske bedrifter etableres innenfor næringer som olje og gass, IKT, maritime tjenester, sjømat og alternativ energi, tenker de globalt. Energiselskapet REC og IT-selskapet Opera er eksempler på det vi kaller for «Born Globals», og de representerer en utvikling som setter nye krav til norsk politikk. Virkemidler for å fremme norsk økonomi og velferd er viktige oppgaver for norsk utenrikspolitikk, og norske ambassaders og generalkonsulaters plassering og oppgaver må vurderes i lys av globaliseringen.

Utenlandske investeringer i Norge

Omfanget av utenlandske selskaper som opererer i Norge, har økt kraftig de seneste tiårene. GE Health investerer i store produksjonsanlegg i Lindesnes og gir Norge en global rolle som produsent av medisinske kontrastvæsker. Det amerikanske oljeselskapet Conoco Phillips legger sitt regionale hovedkvarter til Norge. Yahoo velger å etablere et utviklingssenter i Trondheim for å ta del i og videreutvikle den unike kompetansen som Trondheims-miljøet har innenfor søketeknologi. Utenlandske investeringer tiltrekkes av gode norske forskningsmiljøer. Det er et mål at vi gjennom forsk­ningspolitikken skal fortsette å være foretrukne partnere for internasjonale selskaper. Selskapene bringer med seg sentral kompetanse og viktige internasjonale nettverk som gjør det mulig for norske leverandører å vokse i nye og store markeder i utlandet. Politiske virkemidler som tidligere rettet seg mot selskaper på norsk jord, får i økende grad betydning for store utenlandske selskap med aktiviteter i Norge. Det omgjør i praksis innenrikspolitiske virkemidler til utenrikspolitikk. Norsk politikk som tidligere ble ansett som av liten interesse for andre land, kan få en ny rolle fordi den berører viktige utenlandske aktører på norsk jord.

14.2 EU/EØS som sentral økonomisk rammebetingelse

EØS-avtalen sikrer at norske bedrifter og borgere har samme tilgang til EUs indre marked som bedrifter og borgere i EU-landene. Det indre marked baserer seg på et felles regelverk. En forutsetning for Norges rettigheter i dette markedet er at EUs regelverk fortløpende tas inn i EØS-avtalen etter hvert som dette utvikles.

Det regelverksbaserte samarbeidet i EØS gir bedre forutsigbarhet og større grad av likebehandling for bedrifter og borgere. Det vil ikke være nødvendig å orientere seg om regelverket i 30 land, når man nå kan forholde seg til ett sett med felles EØS-regler som gjelder både for hjemmemarkedet og de viktigste eksportmarkedene.

EØS-avtalen gjør også at det blir tryggere å investere i arbeidsplasser i norsk næringsliv med mye eksport eller produksjon i utlandet.

EØS-avtalen har bidratt til å styrke handelen og de økonomiske forbindelsene mellom Norge og EU. Det er imidlertid vanskelig å beregne avtalens betydning for den økonomiske utviklingen i Norge. Dette skyldes i første rekke at utviklingen i norsk økonomi også har blitt påvirket av en rekke andre forhold. Det er ikke mulig å isolere virkningen av EØS-avtalen fra de øvrige forholdene på en meningsfull måte. Det er slik sett også vanskelig å beregne i kroner og øre hva det ville innebære økonomisk at EØS-avtalen falt bort. Slike vurderinger ville også være avhengige av hvilke ordninger for markedsadgang som ville bli alternativet. Det økonomiske tapet vil bli desto større jo mer alternativet innebærer redusert markedsadgang til EU. Men EØS-avtalen utgjør en sentral ramme for regelverket som gjelder for norsk handel til vårt viktigste marked.

Handelen med EU-landene har økt betydelig siden 1994. Handelen med enkelte andre land har imidlertid økt noe mer, noe som må ses i lys av den sterkere økonomiske veksten i en del områder utenfor Europa. Like fullt utgjør eksporten av varer og tjenester i EØS-området 76,6 prosent av total norsk eksport.

EØS-avtalen omfatter også samarbeid på andre samfunnsområder. Miljø er et eksempel på dette. Det er basert på erkjennelsen av at de fleste miljøutfordringene er grenseoverskridende og at en effektiv og ambisiøs miljøpolitikk fordrer bredt samarbeid. Helt fra EØS-avtalen ble inngått har det vært et norsk politisk ønske om å delta mest mulig aktivt og bredt i EUs miljøsamarbeid. I tråd med dette har Norge gjennom EØS integrert størstedelen av EUs miljøregelverk i norsk rett. Dette har både direkte og mer indirekte bidratt til å heve miljøstandarden i Norge. Det er også et ledd i Norges aktive europapolitikk (jf. Regjeringserklæringen (Soria Moria) og St.meld. nr. 23 (2005 – 2006) om gjennomføring av europapolitikken. Det er viktig for Norge å bevare EØS-avtalen som et fleksibelt og effektivt redskap i europapolitikken.

Selv om Norge på de fleste områder har beskjeden innflytelse på utformingen av EU-regelverk som senere innlemmes i EØS, er det sjelden problemer med å akseptere resultatene av EUs prosess, som vanligvis gir en forbedring av regelverket.

På noen få områder avviker imidlertid Norges situasjon såpass mye fra alle EU-land at vi ikke kan regne med at noen av dem som deltar i prosessen i EU, i praksis vil ivareta norske interesser gjennom å ivareta sine egne. Da må Norge forhandle med EU om særskilte tilpasninger før regelverket gjennomføres i Norge.

Regelverket for næringsmiddelproduksjon er innlemmet i EØS-avtalen, og handelen mellom Norge og EU med bearbeidede landbruksvarer (som for eksempel pizza, pasta, syltetøy, supper, bakervarer mm.) reguleres av protokoll 3 til EØS-avtalen. EØS-avtalen forplikter også partene til å gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer (kjøtt, meieriprodukter, frukt, grønnsaker m.m.) annethvert år med sikte på en gradvis liberalisering, men innenfor rammen av partenes landbrukspolitikk og på gjensidig fordelaktig basis. Det må påregnes et fortsatt press fra EUs side om en større åpning av det norske markedet. Et framtidig resultat av Doha-runden i WTO vil få stor betydning for handelen med landbruksvarer mellom Norge og EU.

Viktig påvirkningsarbeid overfor EU

Fremme av norske interesser overfor EU skjer både gjennom de formelle kanalene som EØS-avtalen gir og gjennom uformelt arbeid. Det er mange faktorer som påvirker muligheten for å innvirke på EUs prosess. De viktigste er kompetanse, erfaring, ressurser, evne til å utforme og formidle tydelige og klare posisjoner tidlig i prosessen, og hvor sterke interesser EU-land har i spørsmålet. Generelt er det nødvendig med et sterkt og vedvarende fokus på EU-/EØS-spørsmål på høyt politisk nivå for at Norge skal lykkes i å medvirke i EUs prosesser.

Arbeidet overfor EUs institusjoner i Brussel er fortsatt viktigst, og suppleres av arbeid direkte mot EU-landenes hovedsteder. Spesielt etter utvidelsen av EU fra 15 til 27 medlemmer har betydningen av direkte kontakt mellom hovedstedene økt. EU-foraene i Brussel er ikke tilstrekkelig som arena for å identifisere hverandres posisjoner, bygge allianser og avklare saker. En god ivaretakelse av norske interesser gjør det nødvendig også for Norge å arbeide aktivt inn mot EU-landenes hovedsteder.

I likhet med norske myndigheter arbeider mange norske bedrifter, arbeidslivets parter, interesseorganisasjoner og lokale/regionale myndigheter for å ivareta sine interesser overfor EU. Mange av disse aktørene har eget kontor i Brussel. Mange medvirker i EUs prosesser gjennom sin deltakelse i bredere europeiske sammenslutninger. Norske myndigheter og andre norske aktører vil ikke alltid ha samme syn på hvordan EU/EØS-relaterte saker bør håndteres og løses. Men gjennomgående vil det være klare fellesnevnere. Muligheten for norsk medvirkning og påvirkning er størst når alle trekker i samme retning innenfor sine respektive kanaler.

Som oppfølging av handlingsplanen i St.meld. nr. 23 (2005 – 2006) om gjennomføring av europapolitikken utarbeidet Regjeringen en tiltaksplan som departementene har fulgt systematisk. De aller fleste av til sammen 96 tiltak er nå gjennomført.

For å bidra til tydelige europapolitiske prioriteringer og økt samordning i forvaltningen blir det nå årlig utarbeidet arbeidsprogrammer om EØS, utenriks- og sikkerhetspolitikk og justis- og innenrikspolitikk. Hvert departement utarbeider også en egen strategisk plan for sitt arbeid overfor EU. Alle planene blir fortløpende offentliggjort på Europaportalen ( www.europaportalen.no). For ytterligere å bidra til økt åpenhet om europapolitikken ble en EØS-notatbase offentliggjort samme sted høsten 2008.

14.3 Handelspolitikkens betydning for Norge

Handelen med utlandet er av grunnleggende betydning for norsk velferd. Handelen gir norske produsenter anledning til å spesialisere seg, og dermed utnytte ressursene mer effektivt. Deltakelsen i det internasjonale varebyttet innebærer også at norske produsenter av varer og tjenester møter konkurranse fra produsenter i andre land. Stor omstillingsevne i norsk økonomi har gjort at denne konkurransen har bidratt til høy produktivitetsvekst og økt velferd i Norge. Samtidig har norske husholdninger og bedrifter fått tilgang på bedre eller billigere varer og tjenester fra mer effektive produsenter i utlandet.

Ut fra ulike politiske hensyn har norske myndigheter ønsket å skjerme produksjonen av enkelte varer og tjenester fra konkurranse fra utlandet. For varer gjelder dette de fleste landbruksvarer vi produserer her i landet, mens det for tjenester i hovedsak gjelder sektorer basert på norsk kultur eller andre samfunnsmessige særtrekk.

Norsk handelspolitikk må derfor fortsatt skape balanse mellom, på den ene siden Norges interesse av bedre adgang til utenlandske markeder for de fleste norskproduserte varer og tjenester, og åpenhet for import av varer og tjenester som vi har behov for fra utlandet, og på den andre siden ønsket om å skjerme enkelte produksjonssektorer.

Norges handel med utlandet er særlig konsentrert om Europa – i første rekke EU. Det gjelder for de fleste varer og tjenester, og for både eksport og import. Likevel er norsk handelspolitikk i utgangspunktet global – forankret i WTO, – både for å ivareta ovennevnte offensive interesser, og for at handelspolitikken fortsatt skal ha sin plass som del av den samlede utenrikspolitikken. Økonomisk og handelspolitisk er det flere grunner til globalt fokus:

• De viktigste norske eksportvarer og – tjenester leveres til globale markeder. De fysiske mottakerne kan være i Europa, men prisene fastsettes globalt. Det er verdensøkonomien og ikke «bare» Europas økonomi som setter temperaturen på våre markeder.

• Veksten i verdensøkonomien har vært og vil, selv i den lavkonjunktur verden synes på vei inn i, fortsette å være i Asia, Latin-Amerika og i mindre grad Afrika.

• Etter hvert vil norsk eksport fokusere mer på fjernere markeder. De store norske selskapene (blant annet Hydro, StatoilHydro, Telenor, Norske Skog, Yara) er allerede globale. Veksten i lakseeksporten er utenfor Europa, markedene for offshore-teknologien ligger andre steder, osv.

• Norske investeringer – særlig Statens pensjonsfond Utland (SPU) – er investeringer i verdensøkonomien gjennom deltakelse med små poster i mange selskaper i de fleste sektorer i alle verdensdeler.

• EØS-avtalen er i denne forbindelse en velfungerende regional handelsavtale som sikrer norsk næringsliv adgang til EU-markedet og gir norske bedrifter og forbrukere tilgang til varer og tjenester fra EU-landene. Unntaket er deler av fiskeri- og landbrukssektorene.

• Tilsvarende er frihandelsavtalene som Norge inngår sammen med EFTA-partnerne Island, Liechtenstein og Sveits, viktige supplementer til den globale, multilaterale handelspolitikken i WTO. Historisk er slike avtaler inngått for å unngå diskriminering i det bredere europeiske markedet. Etter hvert er det vel så mye fokusert på markeder i Asia, Afrika og Latin-Amerika som et eller flere av EFTA landene finner interessante. Vi har i dag 16 gjeldende avtaler. Gjennom EFTA forhandles det for tiden med India og Peru, og forarbeid gjøres for en mulig avtale med Russland. I tillegg forhandler vi bilateralt med Kina. Disse avtalene er Nærings- og handelsdepartementets ansvarsområde.

Å få avsluttet den pågående forhandlingsrunden i WTO – den såkalte Doha runden som startet i 2001 – er norsk handelspolitikks førsteprioritet og hovedfokus på kort og mellomlang sikt. Vi har en rekke interesser som balanseres i disse forhandlingene. Først etter at denne åttende forhandlingsrunden i WTO er avsluttet, vil det være realistisk å bringe nye problemstillinger inn i det multilaterale handelssystemet. Flere grunnleggende problemstillinger vil komme på dagsordenen. Det er nok å nevne klimapolitikken og mer tradisjonelle miljøspørsmål, tilgangen til råvarer, eksportrestriksjoner, immaterielle rettigheter, anstendige arbeidsforhold (decent work) og arbeidstakerrettigheter, og ikke minst den kontinuerlige prosessen med å opprettholde handelssystemets betydning for utvik­lingslandenes integrering i verdensøkonomien.

Noen av de mest sentrale problemstillingene i Doha-runden sett med norske øyne vil være der også i årene som kommer og i framtidige forhandlinger:

• Bidra til det multilaterale handelssystemets legitimitet og effektivitet.

• Tilpasse det multilaterale handelssystemet og de multilaterale reglene til utviklingslandenes situasjon slik at de reelt sett har frihet til å ut­vikle sin egen økonomi og velstand, samtidig som de gradvis og i tråd med sitt utviklingsnivå forplikter seg til å påta seg de normale forpliktelser som det multilaterale system er bygget på.

• Opprettholde tilstrekkelig beskyttelse for og støtte til norsk landbruk, slik at det fortsatt kan drives landbruk i hele landet, samtidig som det skjer en betydelig reduksjon i tollsatser, innføring av nye tollkvoter og omlegging av landbruksstøtten i en retning som ikke vrir handelen. Dette vil være svært krevende for norsk landbruk, men vil likevel være nødvendig som ledd i utviklingen av et framtidig handelsregime for landbruksvarer der ikke minst mange utvik­lingsland har sterke interesser.

• Arbeide for bedre og mer stabil markedsadgang for eksport av norske industriprodukter (i første rekke sjømat og verkstedsprodukter) og tjenestenæringer (i første rekke skipsfarts-, energi-, telekommunikasjons- og forsikringstjenester), og samtidig erkjenne at utviklingslandene, som er de store nye markedene hvor det også for norsk næringsliv har interesse av bedret markedsadgang, har krav på å gjøre som vi har gjort, nemlig å åpne sine markeder gradvis. Regjeringen har i denne sammenhengen droppet alle krav til utviklingsland om liberalisering av grunnleggende velferdsoppgaver.

• Oppnå global enighet om et sett avtaler som er gode nok til å sikre en regulert og velfungerende åpen verdensøkonomi, også i den nåværende motkonjunkturen preget av finanskrisen. Det er viktig å opprettholde ambisjonsnivået og fullføre forhandlingsrunden, slik at myndighetene i WTOs medlemsland kan vise markedene at de er forberedt på å stå imot det proteksjonistiske presset som finanskrisen har gitt støtet til. Regjeringen vil arbeide i alle relevante fora for å motvirke økt proteksjonisme.

Disse fem hovedproblemstillingene vil også i framtiden være sentrale i norsk og global handelspolitikk. Målet er et velfungerende, regelbasert og åpent multilateralt handelssystem basert på prinsippene for bærekraftig utvikling, som omfatter alle sentrale økonomiske aktører, og som gradvis også omfatter flere deler av den globale økonomien: landbruk, tjenester og markeder i utviklingslandene. For at WTO-systemet skal kunne leve opp til denne målsetningen, er det en forutsetning at det også er tilstrekkelig tilpasningsdyktig til å ta opp i seg nye problemstillinger og ta inn over seg nye maktstrukturer, herunder hensynet til anstendige arbeidsforhold (decent work), som regjeringen legger stor vekt på.

14.4 Staten som investor og kapitalforvalter

Statens pensjonsfond eies av det norske folk og kommende generasjoner av nordmenn. Den velstand som de nåværende generasjoner opplever, forplikter. Kapitalen fra Statens pensjonsfond – Utland stammer fra statens olje- og gassinntekter. Olje- og gassreservene vil ta slutt. Siden det er tale om begrensede ressurser, er det ikke rettferdig at rikdommene bare kommer få generasjoner til gode. Verdiene må sikres for etterslekten. Det vil være et viktig etisk ansvar å sørge for at fondets eiere får god avkastning av formuen over tid. Dette er et viktig bidrag for å sikre velferdsstaten i framtiden.

Statens pensjonsfond – Utland hadde et omfang på 1 992 mrd. NOK per 30. juni 2008. Statens pensjonsfond – Norge hadde på samme tidspunkt en beholdning på 113 mrd. NOK. Statens pensjonsfond beløp seg samlet til 2 105 mrd. NOK.

Samfunnsansvar og etiske retningslinjer

Fordi vi gjennom fondet forvalter en stor del av det norske samfunnets verdier både for dagens og framtidige generasjoner, er det viktig og nødvendig med tillit i befolkningen til arbeidet med fondet. Dette bygges ved stor grad av åpenhet om investeringer, resultater og fondets strategi.

De etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland fastlegger forpliktelser som handler om ansvar for framtidige generasjoner av nordmenn og medansvar for mennesker og natur som berøres av de selskapene fondet investerer i globalt. Det er imidlertid mange problemer som ikke kan løses gjennom forvaltningen av fondet, men som løses bedre gjennom ordinære utenrikspolitiske kanaler, gjennom utviklingspolitikk og miljøpolitikk.

Ulike investorer har ulike institusjonelle rammer de arbeider under. Dette påvirker hvilke metoder og verktøy som egner seg for å ta hensyn til etiske spørsmål. I forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge legges det i hovedsak vekt på utvelgelse av gode selskaper og tett dialog med de samme selskapene etter at investeringen er gjort. Dette er mulig blant annet fordi fondet har investert i et begrenset antall selskaper i Norge, omlag 50, og fordi eierandelen – og derved påvirkningsmuligheten – i det enkelte selskap er relativt stor.

Det har vært økende oppmerksomhet om investoransvar generelt og om de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland spesielt. Dette kan bety at de etiske retningslinjene kan ha effekt utover det arbeidet som gjøres gjennom fondet. En slik effekt har ikke nødvendigvis vært tilsiktet, men er desto mer positiv. Bevisstgjøring er et første og viktig steg i retning av bred ansvarliggjøring av investorer og selskaper.

Som finansiell investor er det naturlig å være opptatt av en best mulig tilgang på informasjon om forhold som på kort eller lang sikt kan få betydning for en riktig verdsettelse av selskaper. Opplysninger om miljøkonsekvenser av et selskaps virksomhet kan være relevante i en slik sammenheng. I 2008 sluttet Norges Bank seg til Carbon Disclosure Project (CDP), en uavhengig organisasjon som samler inn og publiserer informasjon om blant annet bedrifters utslipp av drivhusgasser. Gjennom tilslutningen til CDP oppfordrer Norges Bank selskapene til åpenhet, og til å være en drivkraft i arbeidet for å redusere utslipp av klimagasser.

I november 2008 kunngjorde Norges Bank at banken deltar i et nytt opprop fra 135 fond, hvor man går inn for at de rike landene, i tråd med anbefalingene fra FNs klimapanel, kutter sine utslipp av klimagasser med 25 – 40 prosent innen 2020, regnet fra nivået i 1990.

Betydningen av åpenhet

Forvaltningen av Statens pensjonsfond foregår med stor grad av åpenhet. Finansdepartementet legger årlig fram en stortingsmelding om forvaltningen av fondet.

Norges Bank redegjør også årlig for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland generelt, herunder for utøvelsen av eierskap. Det er over 7 000 selskaper i porteføljen og det gis informasjon om konkrete plasseringer i de enkelte selskapene. Videre offentliggjør Norges Bank sin stemmegivning i ulike selskaper, helt ned på enkeltsaksnivå. 1 Dette må anses som en stor grad av åpenhet, sammenliknet med mange andre investorer. Det blir også rapportert fra dialoger med enkeltselskaper, eller grupper av selskaper, så langt dette er mulig. Mens en prosess pågår, vil man i mange tilfeller kunne oppnå størst påvirkning når de involverte har tillit til at det ikke offentliggjøres detaljer fra dialogen.

I forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland har man også en mekanisme for å utelukke enkeltselskaper. Terskelen for dette skal være høy. Kriteriene for utelukkelse angir at det skal være tale om grovt uetisk aktivitet. Dette gjelder selskaper som produserer inhumane våpentyper, selskaper som medvirker til grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene, alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner, alvorlig miljøskade, grov korrupsjon og andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer. Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland gir tilråding om filtrering og uttrekk, og basert på dette, beslutter Finansdepartementet om et selskap skal utelukkes fra fondets investeringsunivers.

Det er også stor åpenhet om arbeidet i Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland og om de anbefalingene Rådet gir til Finansdepartementet. Finansdepartementet offentliggjør beslutningene om å utelukke selskaper på grunnlag av Etikkrådets anbefalinger. Per desember 2008 er 29 selskaper utelukket fra Statens pensjonsfond – Utlands investeringsunivers, hvorav de fleste som følge av involvering i produksjon av kjernevåpen, klasevåpen eller landminer. To selskaper er utelukket på grunn av risiko for medvirkning til alvorlige eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene, og sju på grunn av en risiko for medvirkning til alvorlig miljøskade.

Regjeringen har igangsatt en evaluering av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland med utgangspunkt i en bred høring av ulike samfunnsinteresser. Resultatet av evalueringen skal legges fram for Stortinget i den årlige meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond våren 2009.

14.5 En helhetlig norsk havpolitikk

Norsk velstand er i stor grad bygget på varer og tjenester fra havet, slik som fiskeri og havbruk, skipsbygging, skipsfart, offshore-virksomhet og marin bioteknologi. Det er økt oppmerksomhet om nye energikilder, kontroll av miljøfarlig last, nye og sikre maritime ferdselsårer, marin bioprospektering, mineralforekomster knyttet til havet, dyphavsfiske på det åpne hav og beskyttede marine områder. Norsk havpolitikk i vid forstand har derfor stor betydning for vår nasjonale interessehevdelse.

Eventuelle klima- og havmiljøendringer kan gi nye forvaltningsutfordringer. For fiskeressursene kan dette bety endrede utbredelsesmønstre og mulig konflikt om hvem og hvor mye hver enkelt kan fiske. Ca. 90 prosent av bestandene Norge beskatter, deles med andre land. Internasjonalt samarbeid er avgjørende for Norge for å sikre en fornuftig forvaltning av bestandene. Norge må derfor bidra aktivt til at sentrale prinsipper for ansvarlig ressursforvaltning gjennomføres internasjonalt. Det er viktig for oss at lands forpliktelser til samarbeid om forvaltning av ressursene på det åpne hav, og utøvelse av plikter og rettigheter som kyst-, havne- og flaggstat, må videreutvikles innenfor havrettens rammeverk. Her må Norge bidra til at sentrale prinsipper for ansvarlig ressursforvaltning gjennomføres internasjonalt.

Fisk vil være avgjørende for å sikre menneskeheten mat i framtiden. Dette krever god og effektiv forvaltning. Store verdier står dessuten på spill. Verdensbanken har anslått et årlig inntektstap på omlag 50 milliarder US dollar som følge av overkapasitet i fiskeriene og ulovlig, urapportert og uregulert fiske. Sammen med en betydelig reduksjon av muligheter til økonomisk vekst både for oss og resten av verden, representerer dette en av vår tids største trusler mot bærekraftig utnyttelse av levende marine ressurser.

Norge er i global målestokk en betydelig havnasjon, og avhengig av å finne bærekraftige modeller og omforente internasjonale løsninger som kan ivareta ulike, og tildels sterkt motstridende, interesser og verdier. Vi må balansere bærekraftig utnyttelse med bevaring av ressurser, havområder og miljøsikker sjøtransport. Som kyststat og skipsfartsnasjon med rike naturressurser i havet er Norge derfor sterkt interessert i å bidra til å videreutvikle de internasjonale prosessene om regulering av hvem, hvor og hvordan havområdene og kysten brukes.

Forvaltning og bruk av havet skal ivareta økosystemenes bærekraft. Dette krever kunnskap om marine økosystemers og biotopers mangfold som grunnlag for en styrket overvåkning av ressurser og havmiljø som igjen kan danne grunnlag for bedre forvaltning. Økt bruk av marine og maritime ressurser og tjenester i tilknytning til havet krever en styrket og integrert nasjonal og internasjonal overvåkning av næringsaktiviteter og havmiljøet. Utvikling av internasjonale maritime transportkorridorer står sentralt i en bærekraftig havpolitikk, og trygg ferdsel gir miljøvennlig tilgang til det internasjonale markedet.

Økt globalisering blir også tydelig i handelen med sjømat. Norge eksporterer over 95 prosent av sin produksjon av fisk. Både myndigheter og markedet stiller strengere krav til sunn, trygg og sporbar sjømat. Norsk sjømat har vært utsatt for handelspolitiske mottiltak på viktige markeder. Vi er derfor avhengige av et godt og velfungerende rammeverk for internasjonal handel som inkluderer hensynet til bærekraftig forvaltning av havressursene.

Orienteringen mot en helhetlig havpolitikk berører alle sider ved bruk av havet. Sektorinteresser og politikk må sees innenfor en større ramme som gjør det mulig å definere mål og handlinger som er bærekraftige og som tjener langsiktige ­norske, regionale og globale interesser. Det vil i framtiden stilles stadig strengere krav til samordning, interesseavveininger og regulering av disse aktivitetene på nasjonalt, regionalt og internasjonalt nivå.

Kilde: Havforskningsinstituttet

En gjenkjennelig og helhetlig norsk politikk

Norge har stor erfaring med å bidra til å sette den internasjonale dagsorden innenfor havforvaltning, inkludert utforming av effektive forvaltningssystemer for fisk som har høy grad av legitimitet.

På områder der vi har spesiell kompetanse og nyter tillit, må vi utnytte og videreutvikle disse fortrinnene i utformingen av gode samarbeidsstrategier med andre land. Norge må være tydelig, gjenkjennelig og konsekvent om egne interesser og verdier. Det må være en klar sammenheng mellom det vi gjør på hjemmebane og det vi gjør ute. Dette innebærer sektorielle interesseavveininger og prioriteringer. Norges evne og kapasitet til å påvirke bør være avgjørende i våre prioriteringer.

Vi vil derfor for det første sikre tilstrekkelig satsning på nasjonal og internasjonal kompetanse og innovasjon for å møte de nye havpolitiske utfordringene og støtte opp om en bred videreutvikling av det internasjonale regelverkbaserte systemet for forvaltning, miljø og handel.

Vi vil også sørge for en god samordning mellom involverte aktører nasjonalt og foreta nødvendige prioriteringer i relevante fora for ressursforvaltnings- og havspørsmål (blant annet FNs generalforsamling, FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO), Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) og EU).

Vi vil legge til rette for god markedsadgang i bred forstand, blant annet i Verdens handelsorganisasjon (WTO), gjennom våre EFTA-avtaler og på EU-markedet, samtidig som vi må møte de økte krav til bærekraft og til sunn og trygg sjømat som markedene stiller.

Vi vil videre bidra til utvikling og en mer rettferdig fordeling, blant annet gjennom handel, faglig bistand, teknologi- og kompetanseoverføring, og styrking av u-landenes kapasitet og evne til å høste fordeler av globaliseringen.

14.6 Den norske/nordiske modellen som ressurs

Norge og de andre nordiske landene har oppnådd gode resultater i form av materiell velstand, høy yrkesdeltaking og jevn inntektsfordeling. Den nordiske modellen er blant annet kjennetegnet ved omfattende fellesfinansierte velferdsordninger, høye investeringer i utdanning og et utstrakt samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Sammen med stor vekt på utjevning, like muligheter og en aktiv og rettighetsbasert likestillingspolitikk har dette lagt til rette for et samfunn basert på samvirke og tillit, og vi har sluppet å bruke store ressurser på å sikre at lover, regler og avtaler blir fulgt.

Norge er i dag blant de land i verden som har høyest levestandard. Dette skyldes først og fremst at vi har en produktiv og omstillingsdyktig økonomi og høy yrkesdeltaking. Kvinnenes inntog i arbeidsmarkedet fra begynnelsen av 1970-tallet har bidratt vesentlig til veksten i arbeidsstyrke og i verdiskaping. Det har gjort det norske samfunnet rikere, mer rettferdig og bedre i stand til å møte morgendagens utfordringer. Høy vekst i produksjon og etterspørsel og et godt fungerende arbeidsmarked er en viktig forklaring på at arbeidsledigheten i Norge er svært lav. Norges sterke økonomiske utvikling må også ses i sammenheng med en vellykket forvaltning av olje- og gassressursene på sokkelen. Inntektene fra utvinningen av olje og gass har kommet fellesskapet til gode, og bruken av disse har ikke svekket grunnlaget for vekst i fastlandsøkonomien.

Regjeringen mener den beste svaret på utfordringene fra en tettere integrert verden er å videreutvikle de grunnleggende trekkene ved vår samfunnsmodell. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk og gode fellesfinansierte ordninger for sikring av arbeidstakernes rettigheter gjør det lettere å takle nødvendige omstillinger i møte med store endringer i internasjonale rammebetingelser, enn det som er tilfellet i mange andre land. Som innbyggere i en åpen økonomi er det også i vår interesse å arbeide for bedre felles spilleregler i det globale økonomiske samkvemmet.

Det ligger betydelig sosial og politisk kapital i den nordiske modellen og i en stadig videreutvikling av den i møte med globalisering og øvrig geopolitisk endring. Eksempelvis er det blitt økt forståelse for at et godt offentlig sikkerhetsnett for alle bidrar til å gjøre arbeidsstyrken åpen for omstilling og jobbskifte. I samme retning bidrar ordninger som sikrer en godt utdannet arbeidsstyrke. Slike erfaringer spilles inn på ulike måter og i ulike fora, ikke minst i OECD-sammenheng. På denne måten omsettes norske erfaringer i potensiell utenrikspolitisk kapital. Omdømmeeffekten skal ikke undervurderes: måten vi har organisert samfunnet på i møte med global turbulens vekker oppsikt, trekker internasjonale medier og politikere til Norge og øker interessen for norske samfunnsaktører på den globale scenen. Dette i en verden hvor Norge isolert sett blir stadig mindre synlig.

Forvaltningen av oljesektoren er et godt norsk eksempel. En rekke land verden over etterspør norske erfaringer og bistand i håndteringen av egne energiutfordringer. Norsk respons er programmet «Olje for utvikling», som innebærer tett samarbeid mellom en rekke norske samfunnsaktører og som møter stor og økende etterspørsel globalt. USA, EU og andre større globale aktører er også opptatt av at Norge gjennom dette får tilgang i mange land som de finner det vanskelig å samarbeide med. Interessen for den norske modellen gir respekt, synlighet og interesse for politisk dialog med viktige globale aktører, noe som også gir muligheter for å formidle norske synspunkter og interesser i helt andre og for Norge sentrale saksområder.

Anstendig arbeid – innsats for en sosialt akseptabel globalisering

Dagens finanskrise viser hvor galt det kan gå når politikerne gir opp forsøkene på å styre og regulere den globale økonomien. Den utdyper globlaliseringens allerede markante utfordring for arbeidernes rettigheter og velferd i mange land, slik vi så innledningsvis i meldingens kapittel 2. Ifølge tall fra ILO kan krisen gi 50 millioner nye arbeidsledige innen kort tid. Det kan igjen skape politisk uro og store sosiale spenninger.

Anstendige arbeidsforhold og respekt for arbeidstakernes rettigheter er avgjørende for en rettferdig og balansert samfunnsutvikling. Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) er det viktigste organet for utvikling og overvåking av grunnleggende arbeidsstandarder. Norge har deltatt aktivt i ILO siden grunnleggelsen i 1919, og har tradisjonelt vært blant de største giverne til organisasjonens prosjekter i utviklingsland. Kamp mot barnearbeid er en sentral prioritering i norsk arbeid inn mot ILO. Norge har videre prioritert styrking av partene i arbeidslivet og samarbeidet mellom dem, likestilling og kvinners rettigheter i arbeidslivet, og bekjempelse av andre former for diskriminering.

Norge deltok aktivt ved utarbeidelsen av ILO-erklæringen fra juni 2008 om sosial rettferdig i lys av globaliseringen. Parallelt med dette tok Norge initiativ til en egen internasjonal høynivå-konferanse i Oslo i august samme år om «Anstendig arbeid – nøkkelen til sosial rettferdighet i en globalisert verden.» Dette gir bakteppet for Regjeringens nye strategi for å styrke arbeidstakerrettigheter globalt. Strategien samler Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), Nærings- og handelsdepartementet (NHD), Utenriksdepartementet, LO og NHO bak en plattform i sju punkter for en ansvarlig globaliseringspolitikk. Den norske ILO-komiteen, som består av de største arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene, er en viktig aktør i den videre konkretiseringen av punktene. Som ledd i gjennomføringen av strategien undertegnet Norge høsten 2008 en avtale med ILO om 100 millioner kroner i støtte over to år. Styrket kontroll med og håndheving av lover og regler for arbeidslivsstandarder står sentralt i den internasjonale satsningen, som berører både norsk arbeidslivspolitikk, handelspolitikk, utviklingspolitikk og utenrikspolitikk. Videre ser Regjeringen det som viktig å stimulere til globale møteplasser og framdrift i arbeidet med å få til et helhetlig engasjement fra internasjonale organisasjoners side, herunder ILO, WTO og OECD i spørsmål som berører globalisering og anstendig arbeid. Strategien og øvrig innsats for anstendig arbeid er omtalt i mer detalj i St.meld. nr. 10 (2008 – 2009).

14.7 Et godt omdømme

En rekke, primært innenrikspolitiske, strategier og virkemidler skal tilpasse norsk økonomi og velferd til en globalisert verden. Regjeringen har nylig lagt fram stortingsmeldinger om arbeidsinnvandring (AID), om innovasjon for et nyskapende og bærekraftig Norge (NHD), og Perspektivmeldingen fra Finansdepartementet (FIN) som analyserer og foreslår veivalg for å sikre norske økonomiske interesser og velferd i et lengre tidsperspektiv. En ny forskningsmelding er på trappene, som sammen med Innovasjonsmeldingen tar tak i det som er en kjerneutfordring i møte med globaliseringen: å gjøre Norge til en moderne og framtidsrettet kunnskapsnasjon som kan møte globaliseringen offensivt og skape verdier, nye arbeidsplasser og nye kilder til inntjening for å finansiere en fortsatt vital velferdsstat.

Dette er først og fremst innenrikspolitikk, men globaliseringen knytter det lokale og det globale sterkt sammen. Innenrikspolitikken får en sterkere global dimensjon, og utenrikspolitikken griper dypere inn i nasjonal politikk og må tilpasses nasjonale utfordringer og bygge på nasjonale ressurser i større grad enn før.

Omdømmepolitikken er ett eksempel. Norsk utenrikspolitikk er med på å forme Norges ansikt utad og hva som assosieres med Norge og «det norske». Dette har igjen betydning for hvordan norske bedrifter og deres produkter og tjenester blir tatt imot ute i verden, og for hvor attraktivt det er å etablere seg i Norge – og dermed for norsk økonomi og velferd. Bildet av Norge dannes ikke bare gjennom utenrikstjenestens aktiviteter og kampanjer, men gjennom alle de aktivitetene norske myndigheter og private aktører deltar i ute i verden.

Norske bedrifter opererer i konkurranse med bedrifter over hele verden. Et positivt bilde av Norge kan være med på å åpne dører og å selge norske produkter og tjenester. Hvis «norsk» assosieres med positive kvaliteter, kan norske produkter selges for en høyere pris enn produkter fra andre land, bare fordi de bærer merkelappen «Made in Norway». Norske bedrifter er avhengige av god tilgang til kompetent arbeidskraft. Et positivt bilde av Norge, både samfunnslivet generelt og arbeidslivet spesielt, vil ha betydning for hvor lett det er å rekruttere spesialister og annen arbeidskraft til Norge, eller til bedriftenes virksomheter i utlandet.

Utenlandske bedrifter som etablerer seg i Norge, bidrar blant annet med kunnskap og teknologi, og vi ønsker derfor å tiltrekke oss slike investeringer. Et inntrykk av Norge som et land med lite konflikter, lite korrupsjon, stabile rammebetingelser, en effektiv offentlig sektor og arbeidskraft med høy kompetanse og arbeidsmoral, vil gjøre Norge til et attraktivt land å investere i. Et positivt bilde av Norge kan være en døråpner i kontakten med andre lands myndigheter og næringsliv for norske bedrifter som ønsker å etablere seg i utlandet. I forhandlinger om avtaler vil norske bedrifters posisjon som avtalemotpart påvirkes av holdningene til Norge og nordmenn. (Utenrikspolitisk omdømmearbeid beskrives i kap. 22.)

14.8 Behovet for toleranse og flerkulturell forståelse

I dag snakker en lang rekke aktører i næringsliv, akademia og offentlig administrasjon om den tredje globaliseringsbølgen. Den første handlet om varer og den andre om kapital og eierskap, mens den tredje knytter seg til globalisering av kompetanse og talent. Over tid vil Kina, India, Russland, Brasil, Sør-Afrika og en rekke andre land bygge opp kompetanse som gjør det mulig å konkurrere direkte med de fleste næringer i OECD-landene. Da vil landenes evne til utvikling og vekst hvile på evnen til å tiltrekke seg kompetanse fra andre land. I USA er man allerede bekymret over at man ikke lenger klarer å trekke til seg like mange gode studenter og fagpersoner fra utlandet. Europa, Kina og enkelte andre asiatiske land suger til seg en stadig større andel av den typen internasjonal mobil høykompetent arbeidskraft som hadde USA som sitt førstevalg for ti år siden. Også Norge må ta denne utviklingen inn over seg, særlig i lys av den kommende eldrebølgen og det framtidige behovet for kompetent arbeidskraft fra andre land.

I følge Richard Florida, en ofte sitert amerikansk professor, lokaliseres talent der to andre t-er finnes: teknologi og toleranse. Land, byer og regioner som har sterke teknologimiljøer, og som kan vise til tolerante omgivelser med hensyn til flerkulturell forståelse, yrkesmessig og politisk spredning og et variert kulturliv, kan også vise til en sterk evne til å tiltrekke seg talenter. Det er også slike steder som kan vise til høy langsiktig økonomisk vekst og et dynamisk næringsliv. For at norske interesser skal kunne ivaretas, må man klare å håndtere disse utfordringene. Det gjøres ved at Norge utvikles til et attraktivt sted for lokalisering av kapital, teknologi, og talent. Både norsk nær­ings­liv og offentlig sektor vil komme til å etterspørre et økende antall talenter fra andre land.

Da må Norge beveges i retning av et tolerant og flerkulturelt, mangefasettert og inkluderende samfunn og arbeidsliv. Også norske aktiviteter i utlandet vil stå sterkere dersom hjemlandet utvikler seg i en slik retning. Her ligger en viktig utfordring for norsk utenrikspolitikk i årene framover.

15 Ivareta norske energiinteresser

Norsk utenrikspolitikk på energiområdet handler om ivaretakelse av norske energiinteresser. Havområder der Norge i kraft av folkeretten har anledning til å lete etter og utvinne petroleum omfatter områder tilsvarende mer enn tre ganger norsk landareal. Et viktig hensyn i denne sammenheng er derfor effektiv norsk myndighetsutøvelse. Norsk energipolitikk dreier seg videre om å oppnå størst mulig verdiskapning gjennom produksjon og eksport av petroleum til verdensmarkedene og av vannkraft til Europa, og å etablere næringsvirksomhet basert på petroleum og vannkraft. Det er i norsk interesse at det legges til rette for transparente, langsiktige og forutsigbare betingelser for aktørene i energimarkedene.

Kort oppsummert ligger følgende hovedprinsipper til grunn for norsk energipolitikk i møte med de globale utfordringene som ble gjennomgått i meldingens del I:

• Norge tar klimaproblemene på alvor og vil være en klimabevisst energinasjon. Som betydelig eksportør av fossile brensler påhviler det Norge et særlig ansvar for å bidra til dekarbonisering av olje og gass, og å anvende vår bredt baserte energikompetanse i arbeidet for klimavennlige energiløsninger.

• Norge er opptatt av sosial og økonomisk utvikling i fattige land. Tilgang på energi er et viktig premiss for å nå utviklingspolitiske mål.

• Norge er og skal være en stabil og forutsigbar leverandør av olje og gass til det internasjonale markedet, og slik bidra til energisikkerhet regionalt og globalt.

• Norge skal arbeide internasjonalt for gode rammebetingelser og insentiver for energieffektivisering og utvikling av fornybare energikilder.

• Norge har en klar interesse av åpenhet, samarbeid og dialog som sentrale fundamenter for energimarked og energipolitikk, både regionalt og globalt.

• Norsk sokkel og norske investeringer globalt er og skal være i forkant med hensyn til miljøhensyn og balansering av hensynet til fiskeriressurser.

• Norge har særlige forutsetninger for å bidra til at utviklingsland med olje- og gassressurser, og med vannkraftressurser, utnytter disse på en ansvarlig og bærekraftig måte.

15.1 Norge skal være en klimabevisst energinasjon

Norge står midt i et globalt klimadilemma. Utvik­lingsland trenger mer energi for å løfte folk ut av fattigdom, samtidig som globale klimahensyn tilsier reduserte utslipp av klimagasser fra fossile brensler. Klima og fattigdomsproblemene er de mest alvorlige utfordringene verden står overfor. Norge har derfor ambisiøse klimamål. Vi skal være et foregangsland både nasjonalt og internasjonalt for å redusere klimagassutslipp (se også kapittel 16 om norske miljøinteresser). En ambisiøs klimapolitikk forplikter, og vi må forvente at andre land og aktører følger nøye med på hvordan Norge balanserer rollen som klimapådriver og petroleumsnasjon. Her skiller Norge seg klart fra andre oljeeksporterende land, som har hatt langt mindre ambisiøse mål i internasjonale klimaforhandlinger. Norge har vært en pioner på CO₂-avgifter i energisektoren. Regjeringen har også fått på plass politikk og programmer for støtte til nye fornybare energikilder.

Utgangspunktet i Regjeringens strategi for å møte klimadilemmaet på energiområdet er at dette er et ansvar vi alle må ta og ikke bare produsenter og eksportører av fossile brensler. Som en følge av norske reguleringer av utslipp til luft og vann er utslipp per enhet energi på norsk sokkel langt lavere enn verdensgjennomsnittet. I olje- og gassvirksomheten er det videre etablert et mål om null miljøfarlige utslipp til sjø. De siste årene har oljevirksomheten gjennomført en rekke tiltak for å redusere slike utslipp. Med de strenge kravene som gjelder for norsk sokkel, forventes det ikke at driftsutslipp fra petroleumsvirksomheten vil bidra til å øke forurensningsnivåene.

Så lenge etterspørselen øker globalt reduseres ikke global energiproduksjon. Klimautslippene kan øke dersom norsk olje og gass erstattes av mer forurensende produksjon andre steder. Eksport av norsk gass kan bidra til reduksjon av Europas kullforbruk og dermed klimautslipp.

Norge har en teknologi- og kompetansebase på energiområdet som gir interessante muligheter for å bidra til en klimavennlig framtid. Gjennom Regjeringens satsning på karbonfangst og lagring (CCS) er vi etablert som pådrivere også i den omfattende internasjonale innsatsen som nå mobiliseres for dekarbonisering av fossile brensler. Dette er en logisk strategi for ethvert klimabevisst land med betydelig utvinning av olje og gass. Stadig flere land viser interesse for dette arbeidet, også oljeprodusenter i Gulfen. Statsminister Stoltenbergs invitasjon til globalt toppmøte om karbonfangst og lagring (CCS) i Bergen i mai 2009 er et ledd i en langsiktig strategi for å skape maksimal interesse for og dynamikk i teknologiutvikling med sikte på dekarbonisering av fossile brensler.

Teknologi- og kompetansebasen på olje- og gassområdet gir også andre interessante klimapolitiske muligheter for Norge. Gjennom programmet «Olje for utvikling» støtter vi programmer i regi av blant annet Verdensbanken for å minimere fakling av gass fra petroleumsproduksjon utover det som må fakles av sikkerhetshensyn. Her har Norge troverdighet fra norsk sokkel. Lykkes man med kampen mot fakling i land som Nigeria og Angola, vil utslippene fra oljesektoren i disse landene reduseres betraktelig. Norge er også godt plassert til satsninger på havbaserte vindmøller, som både kan være svært effektive og unngå mye av den lokalt baserte motstanden mot vindmøller på land.

Det er sterk og stabil vind utenfor norskekysten og langt til havs. Energipotensialet er derfor stort, og det er betydelige muligheter for utbygging av havbasert vindkraft i Norge. Vi har teknologiske fortrinn for en slik satsning ved å dra nytte av kompetanse og erfaring fra petroleumsvirksomhet og maritime næringer for øvrig. Norge har også solid kompetanse på produksjon av fornybar energi, særlig produksjon av vannkraft og overføring av og handel med elektrisitet.

Norge er en vannkraftnasjon med lange historiske røtter. Vi er størst i Europa og verdens sjette største produsent av fornybar og klimavennlig vannkraft. Nær 50 prosent av Europas vannkraftreservoarer ligger i Norge. Vannkraften gjør at andelen fornybar energi av samlet energiforbruk er om lag 60 prosent, mens EU har som klimamål å oppnå 20 prosent fornybar energi innen 2020. Vannkraften gjør at Norge kan forsyne kontinentet med verdi­full toppkraft og bli en viktig europeisk leverandør av strøm. Samtidig har vi allerede omfattende erfaringer med internasjonale investeringer og bistand spesielt til vannkraftsektoren i utviklingsland. Fortsatt mangler minst 1,6 milliarder mennesker tilgang til elektrisitet og andre moderne energitjenester. Stor kraftmangel i mange av disse landene, i kombinasjon med klimaendringer, gjør at norske bidrag til fattige lands kraftforsyning blir en vinn-vinn-strategi. Norske bistandsmyndigheter, i samarbeid med store deler av norsk energinæring, er tungt inne på dette området, og Regjeringen vil i tiden som kommer stimulere til ytterligere satsning. Det er også positivt at norske solenergiselskaper viser økt interesse for investeringer i utviklingsland. For eksempel har solenergi til landsbyelektrifisering et stort potensial.

Vår kunnskap og kompetanse innenfor energisektoren må brukes til å utvikle teknologi og finne klimaløsninger også utover petroleum og vannkraft. Norge er godt plassert til å utvikle vindkraft både til havs og på land. Solenergi, bioenergi og bølge- og tidevannskraft kan bli viktige bidrag. Gjennom satsning på energieffektivisering og nye fornybare energikilder kan Norge få et enda mer variert og miljøvennlig energisystem. Det er Regjeringens mål at Norge fortsatt skal være en ledende energinasjon i framtiden, og dette fordrer en kraftig økning i satsningen på fornybar energiproduksjon og energieffektivisering.

15.2 Stabil og forutsigbar leverandør av olje og gass

Norges viktigste bidrag til global energisikkerhet er i) aktiv og god forvaltning av norsk sokkel, ii) stabil og forutsigbar eksport av betydelige mengder petroleum, iii) voksende globalt engasjement fra en rekke norske olje- og forsyningsselskaper, iv) «Olje for utviklings»-bidrag til bedre forvaltning av petroleumssektoren i utviklingsland og v) intensivert arbeid internasjonalt for å sikre gode insentiver for effektiv energibruk og utvikling av fornybare energikilder.

Norges omdømme som energiaktør ligger trolig aller mest i de betydelige mengder olje og gass Norge leverer til europeiske og globale markeder. Norge leverer betydelige andeler av Storbritannias, Frankrikes og Tysklands gassforsyning. Vi forsyner i 2009 EU med 18 prosent av unionens samlede gassbehov, og volumet er forventet å øke inn i neste tiår. Gassen omsettes i langsiktige kontrakter til markedsaktører i de enkelte landene, mens oljen i større grad omsettes i spotmarkedet.

Gjennom forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten er det identifisert mange områder som er særlig verdifulle og sårbare. Det er fortsatt store områder, særlig i nord, som i dag ikke er åpnet for petroleumsvirksomhet. Norge har et ansvar for at det tas spesielle hensyn ved vurderinger av krav til og begrensninger i leting og produksjon i sårbare områder. Energisektoren er et nøkkelelement i Regjeringens nordområdestrategi, og forhold til andre land, for eksempel Russland, er viktig for å sikre en bærekraftig utvikling av havområdene i nord. Petroleumsvirksomhet bidrar til teknologiintensivt næringsliv i landsdelen. Den er også viktig for å bringe nok volum til å utvikle tjenestesektoren i nord. Utvikling av næringsklynger som grunnlag for sysselsetting og vekst betyr at petroleum vil kunne gi positive ringvirkninger, forutsatt at man innenfor rammene av dagens forvaltningsregime og den planlagte oppdateringen av forvaltningsplanen i 2010 finner gode og omforente miljøløsninger for energivirksomhet i nordområdene.

Norge har vunnet respekt for langsiktig og bærekraftig forvaltning av petroleumsressursene. Energiimporterende land og oljeselskaper vil ofte være interessert i en raskest mulig utvinning av olje og gass, men respekterer spillereglene Regjeringen og det norske demokratiet legger til grunn for oljepolitikken. Samtidig er det grunn til å forvente at et visst internasjonalt press for rask utvikling av nye reserver kan komme med høyere oljepris og mer akutt energimangel globalt. Økt bekymring for energisikkerhet vil virke i samme retning. Det vil uansett være behov for å finne en avveid balanse mellom utbygging og miljøhensyn for olje- og gassressursene utenfor Nord-Norge og i Barentshavet. Regjeringens syn på denne balansen ble fastlagt i forvaltningsplanen for Lofoten og Barentshavet fra 2006. Planen skal revideres i 2010.

Regjeringen vil videreføre viktige prinsipper for norsk petroleumsforvaltning. Det er viktig for Norge å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og goder og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte og produktivitet. Det er nettopp den langsiktige og ansvarlige forvaltningen av ressurser langs norskekysten som har gjort Norge til en betrodd partner for en rekke land og store energiselskaper. De ambisiøse planene for integrert ressursforvaltning i Barentshavet, innenfor folkerettens rammer, følger opp linjer som ble lagt i norsk oljehistories tidlige fase. Samtidig er det all grunn til å analysere de utviklingstrekkene vi ser, og være i aktiv og kontinuerlig dialog med viktige land og aktører som påvirker rammebetingelsene for framtidig politikk og ressursforvaltning i nordområdene.

15.3 Norge ønsker ikke politisering av markedet for olje og gass

Et viktig fundament for norsk petroleumspolitikk er at olje og gass omsettes i markedet og at dette ligger til grunn både for forvaltningen av norsk sokkel og for eksporten av petroleum. Den norske staten har alltid vært sentral gjennom politikk, lovgivning og regulering av virksomheten på sokkelen, men en rekke oljeselskaper konkurrerer om oppdrag og lisenser på vanlig åpent og kommersielt grunnlag.

Regjeringen mener at det tjener en ressursrik småstat vel å ikke politisere oljemakten ved for eksempel å subsidiere salg av energi til utvalgte utenlandske aktører eller å koble kontrakter til politiske konsesjoner. Norges petroleumsmakt vil, selv med dagens geopolitiske spenninger, vanskelig la seg operasjonalisere på en stabil og langsiktig måte. Det er krevende å konstruere empiriske eksempler på hvordan slik makt kan brukes, blant annet fordi vi trenger markedene i EU-landene vel så mye som de trenger norsk gass. Et sentralt utgangspunkt her er også distinksjonen mellom Norge som stat og regulator på den ene siden, og den store graden av autonomi som selv (helt eller delvis) statseide selskaper innehar i energimarkedet. Det er klare grenser for hva norske myndigheter kan gjøre i et marked der markedslogikken råder, og der selskapene er underlagt vanlige regler for eierstyring og kontroll. Handlingsrommet innskrenkes ytterligere gjennom forpliktelser Norge må leve opp til gjennom EØS-avtalen og som medlem av Verdens handelsorganisasjon (WTO).

Det er også en annen dimensjon i dette: Selv om det er tenkelig at enkelte norske posisjoner kunne presses igjennom med petroleumsvåpen i bakhånd, ville helheten raskt bli negativ. Vi kunne vinne noen småslag, men tape krigen. Dels ved at motparter tar igjen på andre områder hvor vi er sårbare, dels (og trolig viktigst) fordi vi raskt ville tape troverdighet som en stabil og sikker leverandør av energi til kompetitive markeder. Norges maktpolitiske kort ligger nettopp i den respekt og velvilje vi oppnår gjennom en selvbevisst, men forsiktig linje med hensyn til oljepolitisk maktbruk.

15.4 EU og norsk energipolitikk

Likevel: Mens det er avgjørende å skille markeder fra politikk, blir det stadig tettere koblinger mellom energipolitikken og utenrikspolitikken. Norges forhold til EU er et eksempel på det. Vi har i flere tiår forhandlet med EU og sentrale EU-land om våre gassinteresser. Gassalgs-monopol gjennom det såkalte Gassforhandlingsutvalget (GFU) er opphevet for å komme EUs liberaliseringskrav i møte. Det arbeides fortsatt kontinuerlig fra norsk side for å påvirke EUs energipolitikk.

EU er av særlig betydning for oss som energiprodusent og eksportør både fordi EU er vårt viktigste eksportmarked, og fordi EUs politikk gjennom EØS-avtalen setter viktige rammer for norsk energipolitikk. Et aktuelt område i dag er å bidra til utviklingen av et positivt EU-regime for CO₂-fangst og lagring, hvor EU nå, i og med ny energi- og klimalovgivning, i stor grad kommer norske posisjoner i møte.

Energi har en framtredende plass på EUs politiske dagsorden med fokus på forsyningssikkerhet, konkurranseevne, klima og bærekraftig utvikling. Dette påvirker Norges arbeid i forhold til politikkutvikling og mulig ny lovgivning.

EUs traktater inneholder ingen særskilte energibestemmelser. EU har likevel utviklet et energisamarbeid på konkrete områder på grunnlag av en rekke ulike traktatbestemmelser. Av særlig betydning er bestemmelsene om det indre marked og miljø.

Felles spilleregler og minstekrav er blant annet utviklet innenfor områdene olje, naturgass, energieffektivitet, fornybar energi, elektrisitet og på samarbeid innenfor teknologiområdet. Som følge av dynamiske endringsprosesser i EU innenfor energiområdet, er det av stor interesse for Norge å kunne være med på å påvirke utviklingen i regelverket. Det er viktig at norsk energi har stabile og forutsigbare rammevilkår for eksport og internasjonal virksomhet.

Vesentlige deler av energisamarbeidet i EU er av betydning for EØS-samarbeidets virkeområde. Samtidig må myndigheter og foretak i EØS-området også innenfor denne sektoren forholde seg til EØS-avtalens alminnelige bestemmelser om for eksempel konkurranse, statsstøtte og monopoler. Også avtalens bestemmelser om miljø og forsk­ning er viktige for energisektoren.

Kilde: International Energy Agency (IEA), Gas Infrastructure Europe, Energy Information Agency og Gassco

EØS-samarbeidets viktigste utfordringer på energisektoren knytter seg til den videre utviklingen av nye initiativ i forhold til det indre markedet for gass og elektrisitet, til nye forslag innen energieffektivisering og fornybar energi og til andre miljøpolitisk motiverte virkemidler og deres virkninger for energisektoren gjennom EØS. Det legges stor vekt på å utnytte de mulighetene EØS-avtalen gir for innflytelse på nytt regelverk for hele energiområdet.

Som energinasjon påvirkes Norge i tillegg av mange av de deler av EU-landenes samarbeid på energiområdet som faller utenfor EØS-avtalen. EØS-avtalen omfatter for eksempel ikke skatter og avgifter, kull og kjernekraft. Lovgivning innenfor disse områdene er derfor ikke EØS-relevant, men kan likevel få store virkninger blant annet ved at konkurranseforholdet mellom de ulike energibærerne påvirkes.

EU dekker en stor del av sitt energibehov gjennom import. EUs interesser på energiområdet vil i hovedsak være forbruker- og importorientert, mens Norge har store produsent- og eksportinteresser når det gjelder olje og gass. Norge har i tillegg en dominerende vannkraftproduksjon, mens EU-landenes kraftproduksjon i hovedsak er basert på kull, olje og gass, samt atomkraft. Denne situasjonen setter særlige krav til en aktiv norsk politikk overfor EU og medlemslandene. På enkelte områder er det likhetstrekk i EU og Norge i utviklingen av politikk og regelverk, blant annet innenfor regionale el-markeder.

15.5 Energisikkerhet blir viktigere

Ser man bort fra Russland, er Norge snart det eneste land i Europa som er selvforsynt med olje og gass, og som i mange tiår framover slipper å bekymre seg for energisikkerheten. I tillegg har vi høy selvforsyningsgrad av elektrisitet basert på fornybar vannkraft. Kontrasten til andre europeiske land er slående. Både nære allierte europeiske land/EU og stormakter som USA, Kina, Japan, India og EU anser nå i økende grad energisikkerhet som en presserende nasjonal så vel som utenrikspolitisk utfordring. Klimatrusselen både intensiverer og kompliserer utfordringene. På den positive siden vil strategier for reduksjon av klimautslipp, som for eksempel utbygging av mer fornybar energi, ofte bidra til å redusere avhengigheten av import av fossile brensler. Samtidig risikerer vi at knappheten på attraktive energibærere bare øker i den nødvendigvis langsiktige overgangen til karbonfrie energialternativer, og kampen om de knappe energiressursene kan i verste fall lede til alvorlige konflikter og krig.

Regjeringen vil i tiden som kommer se nærmere på hvordan Norge berøres av den økte oppmerksomheten om energisikkerhet, og hvordan norske interesser kan forfølges i samarbeid og dialog med andre land og i regionale og globale institusjoner. Og utfordringene kommer stadig nærmere. De siste årene har flere NATO-land arbeidet aktivt for en tyngre rolle for NATO i arbeidet for å sikre energiforsyningene til NATO-landene. Mens sikring av energiinfrastruktur i NATOs område i gitte situasjoner vil kunne påkalle NATO-tiltak, er Norge generelt svært skeptisk til militarisering av konflikter knyttet til energi. Ikke-militære internasjonale og regionale organisasjoner er bedre egnet til å løse slike konflikter. Ellers står nasjonale og internasjonale tiltak for å bekjempe terrorvirksomhet sentralt.

15.6 Åpenhet, samarbeid og dialog

Norsk energipolitikk internasjonaliseres fordi norsk oljenæring globaliseres, og fordi globalisering, klimatrusler og geopolitisk endring påvirker energisikkerheten og trekker energipolitikk og utenrikspolitikk nærmere hverandre. Dette er en utfordring for norsk politikk, men gir også mange muligheter til å fremme viktige interesser og verdier. Det siste ikke minst fordi norsk politikk i internasjonale fora er og bør være gjenkjennelig ut fra sentrale premisser bak utviklingen av norsk oljevirksomhet: i) åpenhet og fravær av korrupsjon i forvaltning av ressurser og inntekter, ii) utstrakt og innovativt samarbeid med selskaper og myndigheter i en rekke land, iii) dialog og deltakelse i den demokratiske diskursen om norsk oljeforvaltnings framtid, iv) god miljø- og ressursforvaltning, og v) prinsippet om at petroleumsressursene skal komme hele samfunnet til gode.

Norge skal være en langsiktig, stabil leverandør av energi. Med store inntekter fra eksport av olje og gass er det særlig viktig for Norge med velfungerende og stabile markeder for petroleum. Eksportører og importører av energi er avhengige av hverandre og begge parter er interessert i forutsigbarhet og stabile markeder. Åpenhet og dialog er et sentralt element i norsk energimarkedspolitikk, og skal bidra til bedre informasjonstilgang, større forutsigbarhet, mindre usikkerhet og mer stabile markeder. Vi har vektlagt dialog bilateralt med viktige produsentland og konsumentland, og med ulike internasjonale organisasjoner der energi er et tema, særlig der dialog og kunnskaps- og analyseutveksling mellom konsument- og produsentland er en del av dagsordenen.

Samarbeid og engasjement er ikke minst viktig i den tilspissede energisikkerhetssituasjonen som en rekke europeiske land opplever i dag. I samtaler med andre land vektlegger Norge behovet for å samarbeide med Russland og trekke det inn i arbeidet med å finne felles løsninger på Europas energiutfordringer. Det må reageres klart, og så koordinert som mulig, dersom europeiske lands integritet og velferd trues gjennom kutt i energiforsyningene. Men Regjeringen tror det er langt dit, og at det ikke minst i dagens situasjon er avgjørende å bruke en rekke virkemidler som kan binde Russland, Ukraina og tilgrensende land opp til felles ambisjoner for Europas og verdens energiframtid.

Tett samarbeid med andre land er også sentralt i dagens drøftinger om behovet for globale institusjonelle løsninger på viktige energispørsmål (energisikkerhet, høye oljepriser, olje og klima m.v.). Av erfaring finner vi ofte grunn til å advare mot troen på at nye globale institusjoner automatisk kan løse problemer som regjeringer og selskaper ikke finner ut av. Samtidig vil Regjeringen ta høyde for alvoret og intensiteten i dagens energiutfordringer og vil investere betydelige ressurser i arbeidet med å finne gode løsninger – regionalt og globalt. International Energy Forum (IEF) bør være rammen for globale diskusjoner av denne typen spørsmål. Samtidig er Norge godt tjent med en aktiv rolle i International Energy Agency (IEA), som i utgangpunktet er en sammenslutning av energiimporterende land. IEA er viktig for Norge, ikke minst i kraft av institusjonens analytiske kapasitet og arbeid med helhetlige løsninger på energi- og klimaspørsmål. Norge spiller også en aktiv rolle i Energicharteret.

Ved stiftelseskonferansen i Bonn 26. januar 2009 sluttet Norge seg til det nye internasjonale byrået for fornybar energi (IRENA – International Renewable Energy Agency). Formålet med IRENA er å fremme bruk av fornybar energi internasjonalt, særlig i utviklingsland. Regjeringen ønsker å bidra til å fremme bruken av fornybar energi, noe som vil være helt avgjørende dersom vi skal klare å redusere utslippene av klimagasser. Opprettelsen av IRENA gir et positivt signal før klimatoppmøtet i København senere i år. Det er Norges ambisjon at IRENA skal bli en effektiv og målrettet organisasjon for fornybar energi. Norge ser det som naturlig å delta i IRENA fra starten av, siden vi er blant de fremste innen fornybar energi og kan påvirke utviklingen av IRENA slik at det blir et effektivt verktøy i arbeidet mot en grønnere framtid.

Dialog er sentralt for å fremme norske energi-interesser i en stadig mer utfordrende global energivirkelighet. Regjeringen har intensivert arbeidet med energidialoger med viktige land de siste årene, blant annet med stor vekt på å forklare og vinne oppslutning om norske prinsipper for forvaltning av de ressursrike, men miljømessig sårbare nordområdene. Forvaltningsplanen for Barentshavet-Lofoten har fått betydelig oppmerksomhet internasjonalt og er blitt presentert for blant andre Canada, USA og Russland. Russland har gjennom det bilaterale miljøsamarbeidet signalisert interesse for å utvikle tilsvarende tilnærminger til forvaltning av sin del av Barentshavet. Energidialogen med andre land fokuserer også på hvordan stater og selskaper kan samarbeide om en raskest mulig utvikling av teknologi for karbonfangst og lagring. Land som Kina, India, Brasil og Indonesia blir ikke minst i lys av klimautfordringene viktige dialogpartnere i tiden som kommer.

Dialog og utveksling av informasjon er grunnlaget for vår kontakt med OPEC. Det har aldri vært aktuelt for Norge å være medlem av OPEC. Vi deltar heller ikke på OPECs møter. Norge har i enkelte unntakstilfeller, på uavhengig grunnlag og som en naturlig del av vårt ressursforvaltningsansvar, iverksatt produksjonsregulerende tiltak som et bidrag til stabilisering av oljeprisen. Slike tiltak har vært truffet ut fra overordnede norske interesser når vi har ansett forholdene i oljemarkedet for å være ekstraordinære, i den forstand at oljeprisen har vært særlig lav eller med utsikter til å falle til et nivå som i betydelig grad ville ramme norsk petroleumsvirksomhet og norsk økonomi.

Åpenhet, godt styresett og fravær av korrupsjon er viktige prinsipper i utviklingen av norsk oljeforvaltning. Som på norsk sokkel, har Norge også interesse av velregulerte og åpne energimarkeder regionalt og globalt. Her har Norge viktige næringsinteresser å forsvare inn mot EUs medlemsland, EU-institusjoner og i WTO for å nevne noen sentrale internasjonale fora. Samtidig arbeider Norge aktivt som partner i Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) for gjennom økt åpenhet om ressurs- og inntektsstrømmer å bidra til bedre forvaltning av olje- og gassektoren i land som ofte har betydelige styresett-problemer. International Energy Forum (IEF) arbeider med betydelig norsk støtte for bedre produksjons- og forbruksdata for olje, som er viktig for mer stabile og forutsigbare markeder og priser på fossile brensler.

15.7 Bedre forvaltning av energisektoren i utviklingsland

Norsk olje- og gassindustri legger stor vekt på å lykkes globalt – i takt med forventet reduksjon i olje- og etter hvert gassproduksjon på norsk sokkel. Norske energiinteresser er tjent med mest mulig åpne, stabile og forutsigbare globale markeder for investeringer og eksport. Viktige deler av virksomheten er avhengig av langsiktige perspektiver. Som i Nordsjøen trengs det ofte en horisont på minst 15 – 20 år for å godtgjøre større investeringer. Utover generell næringsfremme er derfor norske og andre lands myndigheters langsiktige arbeid for å bidra til konfliktløsning, utvikling og vekst i ustabile områder viktige bidrag til et investeringsklima som tjener norske interesser i vid forstand og som også bidrar til bedre forsyningssikkerhet internasjonalt.

Samtidig er det en stor utfordring at gjenværende olje- og gassressurser globalt i stor grad finnes i land med ikke-demokratisk styresett og til dels betydelige brudd på menneskerettighetene. Mange sliter med å omsette olje- og gassinntekter til økonomisk utvikling og vekst. Stater som er svake og sårbare i utgangspunktet, har vist seg svært utsatt for korrupsjon og vanstyre i kjølvannet av større oljeinntekter. Land som Nigeria har i følge IMF opplevd dramatisk forverrede vilkår for befolkningen etter mer enn 30 år med betydelige oljeinntekter.

Regjeringen forventer at norske selskaper følger nasjonale lover og regler og også legger vekt på norske/vestlige standarder for god forretningsskikk og globale normer og konvensjoner for menneskerettigheter og næringslivets samfunnsansvar. Olje-relatete korrupsjonssaker for norske selskaper i Iran og Libya de siste årene illustrerer de store utfordringene man står overfor i disse markedene. Det norske programmet «Olje for utvikling» (OfU), som er motivert ut fra utviklingspolitiske målsetninger, forventes å bidra til bedre og mer åpen forvaltning av energiressursene i utviklingsland.

OfU trekker veksler på hele bredden i norsk oljekompetanse. Programmet har en bred tilnærming og omfatter kompetansebygging og institusjonssamarbeid innen ressurforvaltning, finansforvaltning og miljø og sikkerhet. Det trekkes også veksler på kompetansen i norsk petroleumsindustri. Her balanserer OfU og relatert norsk innsats flere ulike interesser: Norsk kompetanse er etterspurt nettopp fordi Norge har mye relevant erfaring; samtidig påpeker mange at programmet fungerer som døråpner for norsk oljeindustri. Distinksjonen mellom StatoilHydro og det politiske Norge kan raskt bli uklar i land med mindre vekt på skille­linjer mellom politikk og butikk. Mange spør derfor om OfU bidrar til å gjøre dette skillet mer uklart.

Regjeringen erkjenner utfordringene på dette området. For å sikre et tydelig skille mellom næringslivsfremme og utviklingspolitikk, har OfU etablert retningslinjer for hvordan leverandørbedrifter og oljeselskaper skal kunne involveres i OfUs virksomhet. Samtidig opplever vi stor forståelse internasjonalt for at det nettopp er oljenasjoner med bred kompetanse og relevante erfaringer som best kan gi råd til nye oljeland. Situasjonen fordrer derfor en stor grad av åpenhet omkring alle relasjoner, inklusive hvordan ambassadene i aktuelle land kombinerer næringsfremme med bistand til myndighetenes oljeforvaltning og støtte til det sivile samfunn.

Norsk satsning på ren energi i utviklingslandene

Globalt kommer om lag halvparten av utslippene av klimagasser fra energiproduksjon. Veksten i termisk kraftproduksjon basert på kull og olje er en vesentlig utfordring i kampen mot menneskeskapte klimaendringer. Samtidig er det i Afrika, Asia og Latin-Amerika et stort potensial for produksjon av ren og fornybar energi fra vannkraft, sol og vind. Manglende tilgang på moderne energi er også en begrensning for økonomisk og sosial utvikling i mange fattige land. For de fattige er prisen og tilgjengeligheten på ren energi dårlig, så de blir tvunget til en lite effektiv bruk av biomasse, kull eller parafin. For næringslivet fører dårlig regularitet eller svak kapasitet på kraft til høye kostnader, begrensinger i produksjonskapasitet og færre nyetableringer av bedrifter. Utvikling av lokale og fornybare energiressurser vil øke forsyningssikkerheten og minske importavhengigheten i mange land.

Gjennom utbyggingen av vannkraft i Norge fra tidlig på 1900-tallet er det bygget opp betydelig kompetanse innenfor vannkraft og energiforvaltning. Vi har høy kompetanse knyttet til samlet planlegging for bruk og vern av vannressurser, og på sammenhengen mellom energi og miljø. Norge har siden tidlig 1990-tall vært en verdensleder når det gjelder markedsbasert kraftomsetning. I senere tid er det også utviklet kompetanse på sol og vindenergi. Norge har gjennom flere tiår hatt bistandsprosjekter for å bistå med utvikling av lover og regelverk, gjennomføring av reformer og organisering av energisektoren. Norske eksperter har også vært involvert i planlegging på sektoren, fra overordnete nasjonale planer til konkret planlegging og bygging av kraftverk. Denne type samarbeid er sterkt etterspurt. Norge har også vært en aktiv støttespiller for å styrke det regionale samarbeidet på energiområdet, blant annet i Nilen-bassenget og i det sørlige Afrika.

I tillegg til den kapasiteten som finnes i offentlige etater, ulike organisasjoner og forsknings- og utdanningsinstitusjoner, er det en betydelig indu­striell kompetanse i norske energibedrifter. SN Power Invest, som eies av Statkraft og Norfund har investert og bygget en rekke vannkraftverk i Sør-Amerika og Asia, og har vist at en ved å bygge på norsk kompetanse og erfaring kan gjøre dette på et godt forretningsmessig grunnlag. Flere større norske energibedriftene er også interessert i å delta i utbygging av vannkraft i utviklingsland. For tiden er Trønderenergi, sammen med Norfund, i ferd med å fullføre et vannkraftverk i Uganda.

Energinasjonen Norge har gode forutsetninger for å bidra i utviklingslandenes bestrebelser på å møte energirelaterte utfordringer, samtidig som vi gjennom dette kan bidra til direkte reduksjon av utslippene av klimagasser. En styrket innsats med norsk utbygging av prosjekter med ren energi vil også være et viktig signal om overføring av teknologi til fattige land, noe som vil være meget relevant i klimaforhandlingene.

Regjeringen har derfor lansert initiativet Renenergi for utvikling-initiativet, som samler og målretter all norsk bistand på dette området. Initiativet omfatter støtte til kapasitetsbygging i energisektoren, slik at energiressurser blir utnyttet mer effektivt og planmessig. I tillegg er en viktig komponent i initiativet å oppmuntre og støtte norske bedrifter til å investere i vannkraft og andre prosjekter for ren energi i utviklingsland. Slike investeringer forutsettes gjort på et kommersielt grunnlag, men strategisk støtte fra bistanden til blant annet planlegging kan bidra til å utløse beslutninger om gjennomføring av prosjekter.

Store befolkningsgrupper, særlig på landsbygda i fattige land, vil ikke få tilgang til moderne nettbaserte energi på mange tiår. Ren energiinitiativet omfatter derfor også støtte til ulike fattigdomsrettede tiltak som landsbygd-elektrifisering med solenergi, mer effektive vedovner og minivannkraft til lokal bruk. Norge støtter også en rekke energiaktiviteter gjennom multilaterale programmer og prosjekter i FN, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene, foruten flere globale ren energi initativer.

Hvis en ser utover tiden for et ordinært bistandssamarbeid, er privat og statlig samarbeid på energisektoren også interessant som et varig samarbeidsområde mellom Norge og land med ressurser for vannkraft, sol eller vind, basert på felles politiske og kommersielle interesser.

16 Prioritere norske miljø-, klima- og ressursinteresser

16.1 Internasjonale miljøinteresser

«En bærekraftig utvikling skal ivareta den nåværende generasjons behov uten å ødelegge mulighetene for kommende generasjoner til å tilfredsstille sine behov». Slik definerte Verdenskommisjonen for miljø og utvikling i 1987 begrepet bærekraftig utvikling. I Johannesburg-deklarasjonen om bærekraftig utvikling fra toppmøtet om bærekraftig utvikling i 2002 ga Norge, sammen med resten av verden, uttrykk for et felles ansvar for å fremme og styrke de tre gjensidig avhengige pilarene i bærekraftig utvikling: økonomisk utvikling, sosial utvikling, og miljøvern – på lokalt, nasjonalt, regionalt og globalt nivå. Norge har dermed både en interesse av, forpliktelse til og en felles global motivasjon i å arbeide for en bærekraftig utvikling.

Norske miljøinteresser er sammensatte. Vi er forpliktet til å følge opp internasjonale mål, som for eksempel å vesentlig redusere tap av biologisk mangfold innen 2010. Videre omfatter miljøinteressene å ivareta sentrale materielle verdier og behov, for eksempel knyttet til verdiskapning i fiskeri, landbruk og turisme. Norske miljøinteresser danner med andre ord grunnlag for viktige deler av norsk økonomisk utvikling og vekst. Å prioritere miljø er også et verdivalg, og det illustrerer hva Regjeringen mener med utvidede interesser og vår ekstra sterke interesse i forpliktende internasjonalt samarbeid. Vi forstår norske interesser til ikke bare å dreie seg om økonomiske interesser, men også om hvordan vi kan handle for å fremme våre verdier internasjonalt. Miljøspørsmål er en god illustrasjon på sammenhengen mellom interesser og verdier: det er nære koplinger mellom tilgang på naturopplevelser, livskvalitet, selvbilder og de politiske verdier vi ønsker å foredle og forsvare.

Regjeringen ønsker å bygge videre på den solide plattformen som miljø- og klimaspørsmålene har fått i det norske samfunnet, med utgangspunkt i følgende seks grunner til å ta våre internasjonale miljø- og klimainteresser på alvor:

• Hvis det globale samfunnets produksjons- og forbruksmønstre ikke legges om i en mer bærekraftig retning, vil presset på miljøet og på økosystemtjenestene fortsette å øke og til slutt resultere i irreversible forringelser av vårt livsgrunnlag, og dermed reduserte valgmuligheter for kommende generasjoner.

• Mennesket har ingen moralsk rett til å ødelegge naturen, og Norge har ikke rett til å godta at arter utryddes, og til å bruke opp ressursgrunnlaget til kommende generasjoner eller dem som er dårligere stilt enn oss.

• Hvis utslippene av klimagasser ikke reduseres, vil det få alvorlige samfunnsmessige, økonomiske og miljømessige konsekvenser for Norge.

• Sterkt norsk engasjement i globale miljøspørsmål, også der vi møter vanskelige avveininger, gir politisk troverdighet. Dette er en viktig ressurs i arbeidet med å engasjere andre land i de problemstillinger Norge er særlig opptatt av, som klima, miljøgifter, biologisk mangfold, nordområdene og bærekraftig forvaltning av fiskeressursene.

• Det er i Norges økonomiske egeninteresse å ta vare på miljøet for ikke å ødelegge bildet av Norge som et rent land, som deler av norsk eksport og verdiskaping tjener på.

• Norske borgere er opptatt av et rent miljø og bærekraftig forvaltning av naturressursene.

I utenrikspolitisk sammenheng er det naturlig å legge vekt på internasjonale dimensjoner ved norske miljø- og ressursinteresser, med fokus på klima- og øvrige internasjonale miljøtrusler mot Norge, og norske fotavtrykk på det globale miljøet. Samtidig er det slik at en rekke tilsynelatende nasjonale miljøspørsmål – alt fra barskogvern og vern av Trillemarka til god rovdyrpolitikk og opprettelsen av nasjonalparker, har viktige internasjonale dimensjoner. Dette ikke minst gjennom de forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom regionale og globale miljøkonvensjoner. Forholdet til EU og vedtak og regler innenfor EØS-avtalen er spesielt viktig – EU-dimensjonen i norsk miljøpolitikk har allerede i lang tid brutt ned grensene mellom det lokale/nasjonale på den ene siden, og det internasjonale og globale på den andre.

16.2 Internasjonale miljøtrusler mot Norge

Økende konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren, rask reduksjon av jordas biologiske mangfold samt stadig økende bruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier er de tre største globale miljøtruslene i dag. Kampen mot disse truslene må prege Regjeringens internasjonale arbeid.

Klima

Norge har ambisiøse og krevende målsetninger på klimaområdet, noe som også innebærer at klima i dag framstår som en av de tyngste utenrikspolitiske utfordringene for Norge. Dette stiller utenrikspolitikken overfor helt nye utfordringer framover. Det er samtidig viktig at den utenrikspolitiske innsatsen gjøres til gjenstand for planlagte og langsiktige løp, snarere enn punktinnsatser. Klimaproblemets natur fordrer internasjonalt samarbeid, både om utslippsreduserende tiltak, og om tiltak rettet mot tilpasning til de endringene som vil komme uansett reduksjoner i globale utslipp.

* Russland, Ukraina, de baltiske landene, Hviterussland, Moldova og landene i Kaukasus og Sentral-Asia

Kilde: Baumert, Kevin A., Timothy Herzog og Jonathan Pershing (2005) Navigating the Numbers: Greenhouse Gas Data and International Climate Policy. Washington DC: World Resources Institute

FNs klimapanel (IPCC) slår fast at den globale oppvarmingen må begrenses til to grader for å unngå farlige klimaendringer. Togradersmålet ligger derfor til grunn for Norges internasjonale klimapolitikk. Målet forutsetter bred deltakelse i et framtidig klimaregime. Vårt nasjonale mål er at Norge skal påta seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippene tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990. Målet er at omtrent to tredjedeler skal tas nasjonalt, når skog er inkludert. Videre skal Norge være karbonnøytralt i 2030 forutsatt at det foreligger en global og ambisiøs avtale.

Klimaproblemet krever omfattende tiltak i alle land. Norge vil derfor også i framtiden være en aktiv pådriver for etablering av mest mulig ambisiøse og globale klimaregimer gjennom de internasjonale klimaforhandlingene, der FNs Klimakonvensjon og Kyoto-protokollen gir det sentrale rammeverket. Framtidige internasjonale klimaregimer bør ha globale utslippsrammer og kostnadseffektive mekanismer for å redusere utslipp, og inneholde insentiver for en raskere utberedelse av karbonfangst- og lagring og for å hindre utslipp fra avskoging og forringelse av skog. For å nå togradersmålet er det derfor helt nødvendig at USA og de store utviklingslandene som India og Kina omfattes av et nytt regime, samtidig som det utvikles og spres teknologi for fangst og lagring av CO₂.

I tillegg til å være en aktiv pådriver i de internasjonale klimaforhandlingene må Norge også arbeide for teknologisk endring gjennom en rekke andre bilaterale og multilaterale fora, slik at verdens økende energibehov kan dekkes på en bærekraftig måte. Klimaspørsmålene inngår i arbeidet i flere internasjonale organisasjoner der Norge er deltaker, f.eks. OECD, IEA, IMO og ICAO. Så lenge utslipp fra internasjonal transport ikke omfattes av Klimakonvensjonen, er det spesielt viktig at Norge er aktiv innenfor IMO og ICAO for å oppnå utslippsreduksjoner. Det er positivt at EU har besluttet å inkludere luftfart til og fra EU i sitt system for handel med klimakvoter fra 2012. Norge vil likeledes ha et aktivt forhold til øvrig utvikling av klima- og energipolitiske virkemidler i EU, også fordi dette er virkemidler som i stor grad vil måtte gjennomføres i Norge som del av EØS-avtalen.

Norge er en olje- og gassnasjon og kommer til å eksportere fossil energi i overskuelig framtid. I en framtid der energibehovet er stort samtidig som utslippene må reduseres vesentlig er det nødvendig med en bred satsning på energieffektivisering, omlegging til økt bruk av fornybar energi samt fangst og lagring av CO₂. Dette er områder hvor Norge kan bidra. Det er en målsetning at Norges satsning på fangst og lagring av CO₂ skal bidra til betydelige utslippsreduksjoner også utenfor Norge. Norge vil også anvende sin kompetanse innen energisektoren til blant annet utbygging av vindmølleparker til havs, samt utbygging av vannkraft i land der forholdene ligger til rette for det.

Uavhengig av hvilke utslippsreduksjoner som oppnås er klimaet i endring, og konsekvensene av et endret klima gjør seg gjeldende allerede i dag. Klimaendringene resulterer i mer intensivt og hyppig ekstremvær og tørke. Gradvise endringer, som havnivåstigning, vil påføre samfunnet betydelige kostnader, og disse kostnadene vil øke. Norge har kapasitet til å tilpasse seg de direkte virkningene av klimaendringene, mens mange sårbare utviklingsland, som bidrar minst til problemet, både rammes hardere og har mindre ressurser til å tilpasse seg. Vi har et ansvar overfor fattige deler av verden som rammes mye hardere av klimaendringer enn Norge. Industrilandene må bidra til at utviklingslandene kan takle et endret klima. Det er dessuten av nasjonal interesse at Norge bidrar til at verdens matvareproduksjon er stabil, at verdens befolkning har tilgang på vann og at folk kan fortsette å leve i sine lokalsamfunn. På den måten vil de indirekte virkningene av klimaendringer, som økt konfliktnivå og migrasjon, kunne begrenses. Videre vil vi i vårt arbeid med å utforme både nasjonale og internasjonale klimatiltak prioritere initiativer som gir synergi med biologisk mangfold og andre miljøhensyn, ut over klima.

Vi har bare så vidt begynt å forstå hvordan klimaendringer kan påvirke spørsmål om fred, sikkerhet og helse. I 2007 ble klimaendringene og deres implikasjoner for sikkerhet for første gang debattert i FNs sikkerhetsråd, og EU har igangsatt arbeid for å få større klarhet i hvordan en kan møte de sikkerhetspolitiske utfordringene ved klimaendringene. Dette er en debatt vi også søker å følge fra norsk side. En av utfordringene er at trusselen føles abstrakt, og at mottiltakene ikke er godt definert. Klimaendringene vil ikke nødvendigvis være eneste kilde til konflikt, men vil kunne forsterke lokal og regional spenning knyttet til knappe naturressurser og øke antallet flyktninger fra land som rammes av konsekvensene av klimaendringene. Norge har også tatt mål av seg til å bidra til å mobilisere økt oppmerksomhet om de humanitære konsekvensene av klima- og miljøendringene, som en oppfølging av St.meld. nr. 9 (2007 –200 8) om forebygging av humanitære katastrofer og som et bidrag til arbeidet i FNs klimapanel. Temaet står sentralt i styrkingen av det bilaterale samarbeidet om forebygging med land som Kina, Vietnam, Bangladesh og Cuba.

I andre deler av utenrikspolitikken der klima kommer inn som et viktig element, vil det kunne være lengre tidsperspektiv. De dramatiske endringene i Arktis er et varselsignal for hele verden. Når polisen smelter, er det ikke bare isbjørnen som befinner seg i fare. Issmeltingen på land og til havs har ikke bare regionale konsekvenser, men vil få globale virkninger – mindre snø og is gir økt global oppvarming fordi solrefleksjonen avtar. Vi vil imidlertid oppleve økt interesse for ressursene i nordområdene ettersom tidligere utilgjengelig ressurser lettere kan utnyttes. Utnyttelse av naturressurser i det sårbare Arktis må skje på en mest mulig sikker og miljøvennlig måte. I Arktis kan også internasjonale konflikter om råstoffer true. Havrettskonvensjonen gir et juridisk rammeverk for fredelig bruk av havene som også er dekkende for Arktis. I en framtidsrettet utenrikspolitikk må vi imidlertid oppdage slike spirende konflikter tidsnok og møte disse med vidsynte tiltak og fredelige løsninger.

Arktisk råd er den eneste sirkumpolære organisasjonen, og spiller en stadig viktigere rolle. Arktisk råd bør styrkes for å kunne møte virkningene av klimaendringer, særlig for polhavet. Det fortsatte arbeidet under Arktisk råd for å utvikle miljøstandarder for utnyttelse av naturressurser er verdifullt. Det vil være viktig å øke Arktis råds evne til å videreformidle retningslinjer og kunnskap til andre internasjonale fora. Norge og andre arktiske land har en særlig viktig rolle i å spre informasjon om resultater fra forskning og overvåkning av klimaendringene i Arktis. I det siste har Kina, Italia, Sør-Korea, Japan og EU-kommisjonen økt sitt fokus på Arktis, og har søkt observatørstatus i Arktis råd. Arktisk råd har et urealisert potensial for samarbeid mellom arktiske stater og ikke-arktiske observatører.

Fra norsk side ønsker vi å sette søkelys på sammenhengene mellom handelspolitikk og klimatiltak. Handelspolitikken skal ikke hindre utviklingen av nye klimapolitiske initiativ, men klimatiltakene skal heller ikke innebære uberettigede eller vilkårlige restriksjoner for handelen. Det er behov for kompetanseoppbygging på feltet. Det er svært viktig at internasjonale regelverk på disse områdene fungerer gjensidig støttende. Handelspolitikken er en viktig og relevant del av arbeidet med internasjonale klimaavtaler, og sammenhengene mellom de internasjonale avtaleverkene må gjennomgås nærmere.

Klimautfordringene er omfattende og det er nødvendig å ha et langsiktig perspektiv på det internasjonale arbeidet. En omstilling til et lavutslippssamfunn og et samfunn som er i stand til å møte de klimaendringene som vil komme, vil endre premissene for internasjonalt samarbeid på en rekke områder og få store konsekvenser for den globale fordelingspolitikken, og dermed også for vår utenriks- og utviklingspolitikk.

Tap av biologisk mangfold

Tap av biologisk mangfold bidrar til at verdens økosystemer er i ferd med å forringes på en slik måte at viktige økosystemtjenester trues. Ny kunnskap om verdens økosystemer viser at mennesket har påvirket og ødelagt disse mer de siste 50 årene enn noen gang tidligere i menneskets historie. I dag tapes artsmangfoldet hundre til tusen ganger raskere enn det som har vært naturlig de siste millioner år. Dette er alarmerende fordi økosystemer produserer varer og tjenester som mennesket er avhengig av. Det dreier seg om mat, vann, brensel, medisin og bygningsmaterialer. Intakte økosystemer spiller dessuten en sentral rolle for klimaregulering, for kretsløp i vann, luft og jord, og gir en bedre beskyttelse mot naturkatastrofer.

Tap av biologisk mangfold er en ugjenkallelig prosess som bidrar til reduserte muligheter i framtiden. Økosystemtjenester er sentrale for menneskers levekår og utvikling i alle deler av verden. En reduksjon i kvaliteten på tjenestene vil påvirke oss alle. En internasjonal studie påpeker at denne tendensen vil påvirke oppnåelsen av FNs tusenårsmål. Norge vil arbeide aktivt for å styrke det globale kunnskapsgrunnlaget for biologisk mangfold og økosystemtjenester.

Årsakene til tap av biologisk mangfold er sammensatte. Endret arealbruk er vurdert som den største trusselen nasjonalt og internasjonalt. I tillegg er klimaendringer, introduksjon av fremmede arter, overhøsting og forurensning trusler mot det biologiske mangfoldet.

FNs konvensjon om biologisk mangfold er det viktigste internasjonale regelverket på området. Konvensjonens mål er vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold, samt rettferdig fordeling av de goder som kommer ut av bruk av genetiske ressurser. Fra norsk side har det tradisjonelt vært lagt mest vekt på målet om bærekraftig bruk, og dette er en viktig del av utviklingspolitikken på miljøområdet. Bærekraftig bruk av biologisk mangfold bidrar til forsyning av ressurser som er nødvendige for menneskers levekår og utvikling, og til å sikre at disse ressursene tas vare på for bruk også for framtiden. Arbeidet med å framforhandle et nytt regime om tilgang til og fordeling av utbytte fra bruk av genetiske ressurser er prioritert fra norsk side. Et godt resultat vil ha stor betydning for en aktiv global oppfølging av konvensjonen. Norge viderefører her rollen som brobygger mellom industriland og utviklingsland i forhandlingene.

Skog er en del av verdens biologiske mangfold som spiller en stor rolle for globale økosystemtjenester, ikke minst i forbindelse med global klimaregulering. Skogen lagrer enorme mengder karbon og fungerer som en buffer for økte karbonutslipp ved å ta det opp fra atmosfæren. Dagens avskoging og forringelse av skog, som resultat av at skogområder tas i bruk til for eksempel jordbruk, reduserer denne viktige økosystemtjenesten, som bidrar til å stabilisere klimaet globalt. Dette er bakgrunnen for Regjeringens klima- og skoginitiativ, som ble lansert under klimaforhandlingene på Bali i 2007.

Klimaendringer vil i seg selv påvirke det biologisk mangfoldet, siden endringer i temperatur vil endre de enkelte arters overlevelsesevne og dermed endre økosystemers sammensetting. Økt temperatur kan føre til at arter vandrer nordover, og norsk naturforvaltning må ta høyde for dette. Samarbeid og informasjonsutveksling med naboland lengre sør er viktig for å sikre at vi er best mulig forberedt på slike endringer.

Fremmede arter som utilsiktet blir introdusert i norsk natur, kan medføre alvorlig skade på norske arter og økosystemer, som for eksempel tilgroing av vassdrag og fortrenging av, og økt sykdom hos nyttearter. Kostnadene ved å rydde opp kan bli betydelig, og erfaringene viser at mange introduserte arter er vanskelig å utrydde. Lakseparasitten Gyrodactilus salaris, som kom til Norge som blindpassasjer ved import av laksesmolt i 1975, fører årlig til samfunnsøkonomiske tap i størrelsesorden 200 – 250 millioner kroner. Økt handel og transport samt mangelfulle kontrollmuligheter er blant årsakene til at nye arter introduseres i Norge. I 2004 ble den internasjonale konvensjonen om kontroll og behandling av ballastvann og sedimenter fra skip vedtatt. Dette er et svært viktig instrument for å løse problemet med spredning av fremmede arter i det marine miljøet. Norge har tiltrådt konvensjonen, men den har ennå ikke trådt i kraft.

Norge deltar aktivt i internasjonalt arbeid for å sikre det biologiske mangfoldet. Dette er viktig både for Norge som miljønasjon og fordi det berører norske interesser direkte. Arbeidet berører både handelsregelverket og klimaarbeidet. Det er prioritert å arbeide for å sikre en best mulig synergi mellom norske løsninge rpå de ulike utfordringene.

Miljøgifter

Miljøgifter er en alvorlig trussel for mennesker og miljø. Miljøgifter er stoffer som er giftige, lite nedbrytbare i naturen, og som hoper seg opp i nærings­kjedene. Når miljøgifter først er sluppet ut, tar det lang tid før nivåene i miljøet og næringskjedene reduseres, selv om utslippene stanses. Verdenssamfunnet har erkjent at bruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke er forenlig med bærekraftig utvikling. FN-toppmøtet i Johannesburg i 2002 vedtok derfor et nytt mål om at skadelige effekter på helse og miljø fra bruk og utslipp av kjemikalier skal være minimert innen 2020.

Norge og nordområdene mottar betydelige mengder langtransporterte miljøgifter som kommer med luft- og havstrømmer, i tillegg til hva som slippes ut nasjonalt. I Norge er det gitt landsdekkende råd om å begrense inntak av stor rovfisk fra ferskvann på grunn av høye verdier av kvikksølv. Kartlegginger i det arktiske miljøet har dokumentert høye nivåer av miljøgifter som PCB, DDT og kvikksølv tilført fra kilder utenfor Arktis. Dette går særlig ut over dyr høyt i næringskjeden, som isbjørn, polarmåke og spekkhoggere. De senere år er det også dokumentert at stoffer som PFOS og bromerte flammehemmere forurenser nordområdene i økende grad.

Internasjonal handel med en rekke produkter bidrar også til transport og spredning av miljøgifter. Produkter som inneholder miljøgifter, vil ved bruk og som avfall føre til utslipp og eksponering langt fra produksjonsstedet. Få produkter vi bruker er produsert i Norge eller spesielt for det norske markedet. Oppfølging av særnorske regler for kjemikalier i produkter er krevende både for importører og for tilsynsmyndighetene. Videre setter det internasjonale handelsregelverket krav til nasjonal virkemiddelbruk.

Med basis i en ambisiøs nasjonal kjemikaliepolitikk har Norge kunnet være en aktiv pådriver og initiativtaker i internasjonalt og regionalt kjemikaliearbeid, for eksempel innenfor utfasing av de farligste kjemikaliene, avfall og skipsopphugging. Regjeringen ønsker at Norge fortsatt skal spille en aktiv rolle på dette området. Det er inngått flere internasjonale avtaler om farlige kjemikalier og farlig avfall for å møte de internasjonale utfordringene. Norge arbeider for å inkludere flere miljøgifter i Stockholm-konvensjonen om persistente organiske miljøgifter og i protokollen for organiske miljøgifter i ECE-konvensjonen om langtransportert luftforurensning. Norge er også pådriver for å opprette en global avtale for å begrense utslipp av kvikksølv og andre tungmetaller. For at de globale avtalene skal få full effekt, er det også viktig å styrke arbeidet med kapasitetsbygging og teknisk assistanse til u-landene, slik at de settes bedre i stand til å følge opp forpliktelsene sine.

Ulovlig, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske)

UUU-fiske innebærer samlet sett den største trusselen mot bærekraftig forvaltning av fiskebestander i norske havområder. Overkapasitet i fiskeflåtene og store profittforventninger bidrar til press på forvaltningsregimene. Innsats mot ulovlig, uregulert og urapportert fiske er gitt høy prioritet av norske og samarbeidende lands myndigheter de senere årene. En rekke tiltak som forbud mot omlasting til sjøs og økt havnestatskontroll, er innført i Nordøst-Atlanteren. Bruk av bekvemmelighetsflagg og omlasting er i dag blant private selskapers viktigste virkemidler for å unnslippe overvåking og kontroll. Disse spørsmålene har høy prioritet i norsk fiskeri- og nordområdepolitikk, og Norge investerer også mye i et robust helhetlig regime for god fiskeriforvaltning.

Stortingsvedtaket fra 2006 om forvaltningsplanen for Barentshavet viderefører norsk politikk for en økosystembasert forvaltning av ressursene i havet, i tråd med FN-avtalen om fiske på åpent hav fra 1995 og FAOs Code of Conduct for Responsible Fisheries fra samme år. Formålet med forvaltningsplanen er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og naturverdier i Barentshavet og i havområdene utenfor Lofoten, innenfor rammer som opprettholder økosystemenes struktur, virkemåte og produktivitet. Planen skal klargjøre de overordnede rammene for eksisterende og ny aktivitet i havområdet, og legger dermed til rette for en avklart sameksistens mellom ulike næringer, særlig fiskeri, sjøtransport og petroleumsaktivitet. Norge er et av de første landene som har lagt fram helhetlige forvaltningsplaner for havområder, og EU og andre land beveger seg i samme retning med hensyn til forvaltningskriterier. Vi forvalter havet i fellesskap med andre og handlingene til våre naboer vil nødvendigvis påvirke miljøet i våre nasjonale farvann. Langtransportert forurensning er et godt eksempel på dette. Derfor er det viktig at sentrale aktører får en mest mulig sammenfallende forståelse av premissene for en økosystembasert forvaltning av havressursene.

I tillegg til et aktivt og løpende diplomati overfor sentrale land som Russland er regionale/internasjonale forvaltningsorganisasjoner viktige for oppfølging og kontroll: norsk/russisk fiskerikommisjon og den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC) er her de mest sentrale. EU, ICES (det internasjonale havforskningsrådet) og FAO er i tillegg viktige fora for regelutvikling som gir premisser for andre aktørers holdninger i spørsmål som er svært viktige for Norge. De siste tiårene er det inngått en lang rekke bilaterale og regionale avtaler der god og bærekraftig forvaltning av fiskeriressursene er formålet.

Risiko for radioaktiv forurensning fra Russland

Konsentrasjonen av atominstallasjoner og opphopning av radioaktivt avfall og kjernefysisk materiale i Nordvest-Russland representerer en risiko for radioaktiv forurensning gjennom utslipp og ulykker. Norge har en klar interesse av å begrense denne risikoen mest mulig. Det er derfor siden murens fall investert betydelige politiske og økonomiske ressurser, i samarbeid med Russland og andre land for bedre atomsikkerhet. Til sammen er initiativet tilført 1,4 milliarder kroner. Mye har også skjedd uten Norge i førersetet – EUs nordlige dimensjons miljøpartnerskap (NDEP) hadde i 2007 150 millioner euro til rådighet for atomsikkerhetstiltak i Russland. G8-landene etablerte i 2001 sitt Globale partnerskap mot spredning av masse­ødeleggelsesvåpen og -materiale. Dette er relevant for trusselbildet mot Norge i nord, og norske myndigheter deltar med en ramme på 150 millioner euro over ti år.

De viktigste milepælene til nå er et betydelig forbedret sikkerhetsnivå ved Kola kjernekraftverk, raskt økende tempo i opphogging av atomubåter, bygging av lager- og prosessanlegg for brukt brensel og avfall, samt håndtering av brukt kjernebrensel. Betydningen av størst mulig atomsikkerhet øker også i takt med voksende næringssamarbeid og tydelig fokus i de globale markedene på trygge og miljøvennlige produkter.

Russlands økonomiske vekst innebærer økte investeringer i atomdrevne installasjoner, koplet med økt vilje og evne til forsvarlig drift og sikkerhetstiltak. Norge og Europa må trolig leve med økt antall atomisbrytere, atomubåter, atomdrevne overflatefartøyer og flytende atomkraftverk i Nordvest-Russland i tiden som kommer. Som følge av dette bør Norge og EU prioritere samarbeid med russiske reguleringsmyndigheter om HMS (helse, miljø og sikkerhet) arbeidet i alle deler av russisk atomindustri, samt opprettholde innsatsen på de delene av arven fra den kalde krigen som fremdeles ikke er ryddet unna.

Miljøfarene ved produksjon og frakt av petroleum i norske havområder

Norge har lange tradisjoner med å utnytte de rikdommene havet gir. Økosystemene i havene inneholder levende ressurser som er grunnlag for betydelig næringsaktivitet, og det er svært viktig å sikre dette havområdets grunnleggende økosystem i et langsiktig perspektiv, slik at det forbli rent, rikt og produktivt. Selv om de norske havområdene tradisjonelt har hatt fiskere og marin transport som primærbrukere, er dette bildet i sterk endring i dag. Utvinning av olje og gass er en av de nye virksomhetene som krever samordning, interesseavveining og regulering i forhold til tradisjonell virksomhet. Økt klimafokus gir også næring til miljøinnvendingene mot videre utbygging av norsk sokkel – idet den for miljøbevegelsen gir debatten om tempoet i norsk oljeutvinning en ny og praktisk dimensjon.

Forvaltningsplanen for Barentshavet-Lofoten legger rammene for petroleumsvirksomheten i havområdene og vil skjerme særlig sensitive områder med sårbarhet mot påvirkning fra petroleumsvirksomhet. I tillegg møter nye felt i Barentshavet tøffere miljøkrav enn eksisterende virksomhet i Nordsjøen; blant annet tillates ikke lenger utslipp av produsert vann. Faren for store utblåsninger, med påfølgende tilsøling av strandsonen og skader på dyr og natur, er fortsatt den store bekymringen. Samtidig gjør fortsatt manglende kunnskap om økologiske sammenhenger i sårbare kystområder at diskusjonen om forvaltning versus vern blir vanskelig.

Den internasjonale dimensjonen er sentral, men det er samtidig viktig å presisere at norske aktører (primært ved Statoil/Hydro og Petoro) står for langt over halvparten av aktiviteten på norsk sokkel. Norsk og internasjonal oljeindustri samarbeider nært i sin strategi for åpning av nye områder for oljeleting, blant annet innenfor rammene av Oljeindustriens Landsforening (OLF). Videre representerer en samlet russisk oljesektor miljøutfordringer for norske havområder i nord. De formelle miljøstandardene er vel så høye i Russland som i Norge, men det reises ofte innvendinger mot manglende gjennomføring og overvåking av russiske aktørers miljøforpliktelser. Helheten i miljøbildet er derfor trolig langt mer positiv på norsk enn på russisk side.

Økt internasjonal interesse for olje- og andre ressurser i Arktis åpner nye miljøkapitler. Mye er usikkert her, men Norge gjør klokt i å investere tungt i miljøkompetanse og miljøinformasjon i takt med økt geopolitisk spenning og etterspørsel etter energiressurser i nord. Arktisk råd er her en viktig arena for Norge. Gjennom det norske formannskapet fra høsten 2006 til våren 2009 har det blitt lagt vekt på klimaendringenes virkninger i Arktis og en helhetlig ressursforvaltning, inspirert av tilsvarende arbeid for Barents­havet.

Skipsfarten langs norskekysten er underlagt omfattende regel- og kontrollverk men innebærer fortsatt betydelig risiko for miljøet. Teknologien forbedres, men trafikken øker også vesentlig i årene som kommer. Utskiping av olje fra Nordvest-Russland og vestover antas å øke fra 10 til kanskje 50 millioner tonn årlig innen 2015. Samtidig er russisk utskiping av olje langt større gjennom Østersjøen – rundt 80 millioner tonn i 2007. Russisk oljeflåte for global frakt holder jevnt over god kvalitet. Risikoen for større oljeutslipp langs kysten er vel så stor fra annen skipstrafikk som fra selve oljetransporten. Menneskelig svikt er viktigste årsak til slike utslipp (sentral faktor i 80 prosent av tilfellene), men bredspektret satsning på oljevernberedskap på land og for norsk og internasjonal kystflåte gir resultater. Både norske myndigheter og rederinæringen deltar aktivt i internasjonalt samarbeid for redusert risiko på disse områdene, blant annet mot FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon (IMO).

16.3 Norsk påvirkning på miljøet i andre land

Norsk økonomi er globalisert. Norske økonomiske aktiviteter skaper utvikling, men belaster også miljøet og globale fellesressurser. Norske oljeinvesteringer globalt virker inn på lokale miljøforhold, både til havs og ved utvinning av oljesand i sårbare landområder. Reguleringsregimene i aktuelle land er som regel langt svakere enn på norsk sokkel, ikke minst når det gjelder miljø. Den norske skipsflåten ligger langt fremme miljømessig, men dens størrelse gir miljørisiko i andre lands havområder, og klimautslippene fra skipsfart vies nå økende interesse. Investeringer i vannkraft i utviklingsland kan være bra for klima og lokal økonomi, men kan ha uheldige miljøkonsekvenser lokalt. Private, norskeide aktører er store innen fiskeoppdrett globalt, og de økologiske utfordringene er vel så store i Chile som i Norge. Import av tropisk tømmer har ofte vært knyttet til avskoging og lite bærekraftig skogbruk. Under FN-konvensjonen om biologisk mangfold er økologisk fotavtrykk vedtatt etablert som en av de globale indikatorene for bærekraftig bruk av biologisk mangfold.

Hvordan måler vi miljøpåvirkning?

Hvordan er egentlig situasjonen med hensyn til norske miljøavtrykk globalt? Hvordan måler man slike avtrykk, og hvordan ligger Norge an i forhold land det er naturlig å sammenlikne seg med? Ikke så verst, i følge en grundig undersøkelse av vestlige lands belastning av det globale miljøet foretatt årlig av Center for Global Development i Washington DC. De siste årene har Norge vært helt i teten med hensyn til å gjøre minst skade på andre lands miljø. Deres «Commitment to development index» måler globale fotavtrykk på sju ulike områder – og miljø er ett av dem. Indeksen måler og sammenlikner vestlige lands miljøavtrykk ut fra blant annet klimautslipp, klimapolitikk (bensinavgifter osv.), subsidier til internasjonalt orientert fiskeriflåte, import av tropisk tømmer og deltakelse i viktige internasjonale miljøkonvensjoner.

Norsk økonomi er liten i global sammenheng, og miljøpåvirkningen målt i sum og ikke per innbygger blir derfor uansett begrenset i den store sammenhengen. Ikke unaturlig er virkningen på mange måter størst i økonomiske sektorene hvor Norge betyr noe globalt: energi (olje/gass, samt vannkraft), fiskeri (spesielt investeringer i oppdrett) og skipsfart. Fotavtrykkene gjøres i all hovedsak av norske kommersielle aktører, og ansvaret hviler dermed i utgangspunktet på selskapene, og ikke på norske myndigheter. Samtidig er miljøproblemer et av de aller synligste uttrykk for den virksomhet et lands næringsliv driver i utlandet, og de hefter i noen grad ved gitte lands regjeringer, både symbolsk og reelt. Dels fordi vi ofte har å gjøre med selskaper med betydelig offentlig eierskap og selskaper som nyter godt av offentlige eksportstøtteordninger. Samtidig er det slik som vi har sett tidligere at forskjellen mellom norske myndigheter og kommersielle selskaper er langt tydeligere i vår bevissthet i Norge, enn hos myndigheter og sivilbefolkning i land som Irak, Nigeria, Chile og Mosambik.

Statens pensjonsfond – Utland: Statens pensjons­fond – Utland (SPU) står sjelden for mer enn en prosent av aksjene i selskaper de investerer i (aldri mer enn 10 prosent), og er dermed ingen primæraktør når det gjelder å bidra til miljøproblemer i andre land. Men fondets størrelse og interessen for den innflytelse fondet kan ha i miljøsammenheng har overbevist ansvarlige myndigheter om å ta «betydelige miljøproblemer» med i fondets etiske regelverk. Av de om lag 30 selskapene SPU til nå har trukket seg ut av i henhold til etikkregelverket, er tre uttrekk begrunnet med uakseptable miljøbelastninger. Utover denne negative insentivmekanismen arbeider blant annet miljøbevegelsen for at SPU bør prioritere investeringer i miljøvennlige selskaper. Fondet bruker også sin eiermakt i direkte dialog med selskapene. Man har valgt å legge vekt på god selskapsstyring, ved å kreve at administrasjonen tar tilbørlig hensyn også til mindre aksjonærer, på tiltak mot bruk av barnearbeid hos leverandører og på at selskapene ikke skal drive lobbyvirksomhet mot klimatiltak. Norges Bank, som administrerer fondet, har også sluttet seg til «Carbon Disclosure Project» som oppfordrer bedrifter man investerer i til å rapportere om sine klimautslipp. Sammen med andre likesinnede pensjonsfond vil SPU kunne utøve et sterkt press på bedrifter dersom de velger å fokusere på miljøproblemer som truer global velferd.

Norsk vannkraftindustri: Øvrige fotavtrykk er begrensede, men kan være tunge nok i spesielle lokale sammenhenger. Vannkraft i utviklingsland har vært et stridstema lenge, med miljøvernorganisasjoner i kritisk opposisjon mot norske selskaper og offentlige aktører – inklusive bistandsmyndigheter. Norsk internasjonal vannkraftsatsning bygger på erfaringer og kompetanse fra sektoren i Norge. Norske aktører øker nå engasjementet i internasjonal vannkraftindustri. Norge er en betydelig internasjonal aktør på konsulent- og konstruksjonssiden innen vannkraft, og nå øker også norske investeringer og eierskap, blant annet gjennom delvis bistandsfinansiert engasjement fra Statkraft og Norfund. Miljøkritikken av internasjonal satsning på området utfordres nå (2009) av flere forhold: i) utbyggere har blitt flinkere til å integrere miljø- og urfolkshensyn også i utviklingsland med svake reguleringsregimer, blant annet med utgangspunkt i arbeidet til World Commission on Dams; ii) en rekke afrikanske land har opparbeidet et kritisk underskudd på elektrisk kraft, noe som øker bevisbyrden hos motstanderne av utbygging; og iii) raskt voksende klimabekymringer gir vannkraft fornyet tyngde, blant annet i konkurranse med atomkraft.

Norsk oljeindustri og lokale miljøproblemer: StatoilHydro opererer nå i 25 land, og norsk leverandørindustri knyttet til oljeindustrien i enda flere. Reguleringsregimene, herunder på miljøområdet, er ofte mindre strenge enn på norsk sokkel. Dette gir konkurransemessige utfordringer for selskaper som selv er motivert for å leve opp til høye miljøstandarder – i tilfeller hvor mindre ansvarlige selskaper får konkurransefordeler ved å ikke internalisere for eksempel rensekostnader. Det er også oftest utenlandske selskaper som er operatører på felt hvor norske deltar, og operatøren dominerer ofte premissene for utbygging og drift av felt. Oljesand-prosjekter, som StatoilHydro nå er engasjert i i Canada, er ofte forbundet med store miljøutfordringer lokalt i tillegg til de globale klimadimensjonene.

Som for vannkraft er det imidlertid betydelig politisk oppmerksomhet her hjemme om hvilke miljøstandarder norske oljeselskaper følger ute. Det er derfor grunn til å tro at norske selskaper er blant de bedre på ivaretakelse av lokale miljøhensyn. I land som Angola er det utviklet et omfattende samarbeid mellom norske oljeselskaper, forsk­ningsmiljøer og myndigheter i prosjekter for å sikre god balanse mellom miljø, fiskerier og oljevirksomhet. Samlet sett er det ikke grunn til å anta at norske oljeselskaper skaper store miljøproblemer lokalt der hvor de opererer – i flere tilfeller er de i forkant med anvendelse av kompetanse og samarbeidsmodeller fra en miljømessig avansert norsk sokkel.

En globalisert norsk oppdrettsnæring: Økologiske utfordringer og akutte miljøproblemer knyttet til fiskeoppdrett har vært velkjent siden næringens opprinnelse. Det er et viktig tema for Norge, gitt sektorens størrelse og økonomiske betydning, og også fordi Norge har ansvar for om lag en tredjedel av verdens gjenværende villaksressurser. Problemene knytter seg til forurensning av vann i berørte områder og migrasjon av oppdrettsfisk ut av anleggene, med mulig sykdomssmitte og øvrig skade på villfiskbestanden. Innblanding av gener fra oppdrettsfisk til villfisk kan betegnes som genetisk forurensning. Norske miljø- og ressursinteresser berøres gjennom miljømessig påvirkning av norskeid oppdrettsnæring i andre land. Verdien på norsk oppdrettslaks og ørret i 2006 var 17 milliarder kroner. Norske selskaper er dominerende aktører i mange av de viktigste oppdrettslandene globalt (blant andre Skottland og Chile), og samlet norskeid produksjon i disse landene nærmer seg nå volumet langs norskekysten.

Skipsfarten og miljøet: Norge kontrollerer en av verdens største handelsflåter, og er en av verdens fremste skipsfartsnasjoner. Internasjonal skipsfart transporterer over 90 prosent av verdenshandelen. Norsk skipsfartsindustri er dermed en viktig aktør i forbindelse med globale miljøutfordringer i verdens havområder. Skipsfarten har et bredt spekter av miljøutfordringer knyttet til både driftsutslipp til sjø og luft i tillegg til ulykkesutslipp. Enkelte miljøproblemer, som for eksempel spredning av fremmede arter med ballastvann, utlekking av miljøgifter fra bunnstoff og ulykkesutslipp fra laste- og bunkersoljetanker er særegne for skipsfarten. Norge tiltrådte en egen IMO-konvensjon om håndtering og rensing av ballastvann i 2007. Sammenliknet med andre transportformer er imidlertid skipsfarten en energieffektiv transportform. Internasjonal skipsfart slipper ut 2,7 prosent av de menneskeskapte CO₂-utslippene og har et stort potensial for reduksjon av klimagassutslippene. Norge arbeider for at utslipp fra internasjonal skipsfart skal bli inkludert i et globalt klimaregime.

Både næringen selv og norske myndigheter arbeider aktivt for å redusere skipsfartens miljøbelastning og bedre sjøsikkerheten og oljevernberedskapen. Norge spiller en aktiv rolle i disse spørsmålene i internasjonale organisasjoner som IMO (FNs sjøfartsorganisasjon). Utover det globale ansvaret har Norge en klar interesse i høye og effektive miljøstandarder i skipsfarten på grunn av risikoen for miljøskader fra skipsforlis langs norskekysten.

Ser man bort fra klima er Norges miljøpåvirkning på andre land alt i alt begrenset. Det skyldes en liten økonomi, og også en betydelig og voksende miljøbevissthet i de ??? miljø-relevante næringene hvor Norge betyr noe globalt – petroleum, fiskeoppdrett, skipsfart og vannkraft.

16.4 Styrket organisering av globalt miljøarbeid

Globale miljøutfordringer krever globale svar. Utfordringene vi står overfor krever et mer forpliktende regelverk og en fastere global organisering av det internasjonale miljøarbeidet.

Miljøregelverket innenfor FN består av om lag 500 folkerettslige miljøvernavtaler. Dette er krevende å håndtere og ikke alltid tilstrekkelig samordnet. Regjeringen vil arbeide for bedre koordinering mellom miljøvernavtaler for å oppnå en mer effektiv håndtering av våre felles samlete miljøutfordringer.

FNs miljøprogram UNEP har en viktig rolle som global og regional arena for forpliktende mellomstatlig miljøsamarbeid og utvikling av det normative og legale miljøstyresettet. Med unntak av klima- og forørkningskonvensjonene er det UNEP som har gitt mandat til og drevet fram de fleste sentrale globale miljøkonvensjonene. UNEP må gis rom til å delta i utviklingen av nye diskurser om miljø og bærekraft. Regjeringen forventer at UNEP fortsatt vil spille en sentral, normgivende rolle i arbeidet med internasjonale konvensjoner, og opprettholde sin lange tradisjon som kunnskapsformidler på miljø- og klimaområdet. Norge er en betydelig økonomisk bidragsyter til UNEP.

Regjeringen mener at verden trenger et helhetlig, multilateralt rammeverk med FN i sentrum. Det må trekkes opp en miljøpolitisk agenda som kan gi retning for miljøinnsatsen både innenfor og utenfor «miljøpilaren» i FN. I tillegg må det gis rom for interaksjon og samarbeid med ikke-statlig sektor. FN må lykkes med å få til gode koblinger mellom det normative og den operasjonelle innsatsen for miljø og bærekraftig utvikling. Miljø må virke i et positivt samspill med FNs utvik­lingsarbeid og innsats på det humanitære området.

Rettslig forpliktende miljøvernavtaler er en sentral komponent i det internasjonale miljøstyresettet. Regjeringen mener det er helt sentralt å fortsette arbeidet for stadig bedre og strengere internasjonale miljøvernavtaler og ønsker at Norge fortsatt skal være pådriver for nye og utvidete forpliktelser. På globalt plan er de viktigste arenaene for forpliktende mellomstatlig samarbeid Klimakonvensjonen med Kyotoprotokollen, Konvensjonen om biologisk mangfold med Cartagenaprotokollen, CITES-konvensjonen om handel med truede dyre- og plantearter, og avtalene om farlig avfall (Baselkonvensjonen), handel med farlige kjemikalier (Rotterdamkonvensjonen) og organiske miljøgifter (Stockholmkonvensjonen).

Til tross for at disse avtalene til sammen spenner vidt tematisk, er de konkrete forpliktelsene bare et første skritt, og er rettet mot bare en brøkdel av de store miljøutfordringene verden står overfor. Da Kyotoprotokollen ble vedtatt, var det klart at den bare er et første skritt mot løsningen av klimaproblemene. Stockholmkonvensjonen om organiske miljøgifter regulerer bare 12 kjemikalier, mens langt flere miljøgifter truer miljø og helse verden over. For uorganiske miljøgifter (tungmetaller) finnes det enda ikke noe globalt regelverk. Et ytterligere eksempel er tap av intakt tropisk regnskog, et av verdens rikeste økosystemer, som kan fortsette på grunn av mangel på effektive internasjonale kjøreregler.

I tillegg kommer miljøhensyn i avtaler som primært ikke retter seg mot miljøutfordringene, herunder miljøinformasjon, som inngår i Aarhuskonvensjonen og deler av handelsregelverket. Miljøinformasjon er avgjørende for at befolkningen kan gjøre informerte valg, for eksempel ved kjøp av produkter som kan inneholde farlige kjemikalier. Handelsregelverket er i dag svært omfattende og tar for seg både tollsatser og regelverk. Utformingen av dette regelverket har stor betydning for Norges handlingsrom for å ta hensyn til andre, prio­riterte politikkområder ut over økt liberalisering av handel. Det er således i Norges miljøinteresse å arbeide for å bevare dette handlingsrommet i det internasjonale handelsregelverket og sikre at dette og internasjonale miljøavtaler er sidestilte.

16.5 Norske miljøinteresser innenfor EØS-rammen og i samarbeid med EU

EU har en ambisiøs miljøpolitikk på europeisk nivå, som gjennomføres ved en omfattende regulering av alle miljøutfordringer fra avløp, avfall, industriforurensninger, kjemikalier, luft, hav, vann og jord, biologisk mangfold og klima og energi. Ettersom Norge tar EUs miljøregelverk og er forpliktet til å gjennomføre disse i norsk rett, blir det sentralt å delta i utviklingen av EUs miljøpolitikk. Fordi miljøproblemene er grenseoverskridende, har EUs interne miljøkrav ofte langt større direkte effekt i Norge enn nasjonale tiltak. Et offensivt EU med gjennomslag i regionale og globale miljøfora har større påvirkning på Norges samlede miljøtilstand enn rent norske tiltak. Eksempelvis mottar Norge mer enn 90 prosent av sur nedbør og mer enn 90 prosent av en del farlige tungmetaller og kjemikalier som kvikksølv og bromerte flammehemmere via langtransportert forurensning. Norges motivasjon for aktiv deltakelse i utformingen av EUs politikk strekker seg derfor langt utover hva vi får gjennom EØS-avtalen som nasjonale forpliktelser.

Vi arbeider systematisk for å sikre aktiv deltakelse og medvirkning i utvikling av EUs miljøpolitikk. Gjennom EØS-avtalen får Norge delta i EU-kommisjonens ekspertgrupper og forvaltnings- og lovgivningskomiteer. Innen miljøområdet deltar vi i dag i ca. 60 av Kommisjonens ekspertgrupper og komiteer. Norge deltar med ulik intensitet i dette arbeidet ut fra en streng interesseprioritering. Fra en minimumsdeltakelse for å sikre riktig gjennomføring i norsk rett og enhetlig praktisering – til en omfattende deltakelse fra ekspertnivå og helt til miljøminister- og regjeringsnivå for å søke å påvirke regelverksutforming og håndhevelse der Norge har særlige interesser.

Hvilke saker Norge særlig skal søke å påvirke, velges ut fra en samlet vurdering av norske interesser, fortrinn og muligheter for påvirkning. Påvirkningsarbeid er særlig krevende, og Norge kan bare ha reell mulighet for gjennomslag der vi har gode miljøpolitiske og faglige grunner og legger ned en betydelig innsats gjennom hele perioden, fra kommisjonsforslag til vedtakelse og evt. videre forvaltning. I tråd med dette prioriterer den norske innsatsen overfor EU for tiden klima og energi, kjemikalier og havmiljøforvaltning.

Det viktigste skillet på miljøområdet mellom EUs medlemsland og EFTA-/EØS-land er at EØS-land ikke deltar i diskusjonene når endelig beslutning om miljøregelverk vedtas i EU. Det er først når regelverket er vedtatt i EU, at Norge som EØS-land formelt skal ta stilling til om regelverket skal innlemmes i EØS-avtalen og eventuelt om det er behov for spesielle løsninger for Norge. Effektiv deltakelse og påvirkning forutsetter imidlertid utvikling av nasjonale posisjoner tidlig i prosessen. Det krever aktiv dialog og deltakelse i EUs beslutningsprosesser på et tidspunkt der saken ikke diskuteres i norske medier og utfallet er uklart. Det forutsetter med andre ord en langsiktig strategisk tilnærming, prioritering av ressurser til aktiv deltakelse fra tidlig i beslutningsprosessen og fram til endelig vedtak, noe som kan ta mange år.

Samarbeidet med EU strekker seg også utover EØS-avtalen. EU er gjennomgående en viktig motor i globalt og regionalt miljøarbeid og er eksempelvis en pådriver i de internasjonale forhandlingene om klima og biologisk mangfold. En ambisiøs klima- og energipolitikk i EU skal gi troverdighet og gjennomslagskraft i klimaforhandlingene i København i 2009. EUs nylig vedtatte klima- og energipakke er en milepæl i europeisk sammenheng og vil legge viktige føringer på norsk politikk på området, også gjennom EØS-avtalen. Tilsvarende gjøres på flere områder, ved at EU utvikler nytt internt regelverk som så danner modell for videre utvikling av internasjonalt regelverk på området.

Norge har spilt inn norske synspunkter på viktige elementer i utviklingen av EUs klima- og energi­politikk, senest til den såkalte klima- og energipakken. Det er videre nedlagt et betydelig samlet norsk påvirkningsarbeid i utviklingen av EUs nye kjemikalielovgivning (REACH), som det tok åtte år å få vedtatt. I tillegg til et meget omfattende norsk ekspertarbeid er det arbeidet på alle nivåer og gjennom alle faser, fra embetsnivå til miljø-, utenriks- og statsministernivå. Det er sendt brev og avholdt møter hvor norske synspunkter er formidlet til sentrale aktører i EU-kommisjonen, Europaparlamentet, EUs formannskap samt sentrale medlemsland. Det har også vært arbeidet aktivt med å sikre Norge deltakelse i Det europeiske kjemikaliebyrået (ECHA) og i de ulike komiteene under ECHA der det utvikles nytt kjemikalieregelverk, noe vi også har fått gjennomslag for.

Norge har samarbeidet tett med Kommisjonen og medlemslandene på alle sentrale miljøområder. EU har på enkelte områder bidratt til å skjerpe miljøstandarder i Norge. I noen internasjonale sammenhenger har Norge også kunnet dra nytte av sin posisjon utenfor EU. Vi har for eksempel kunnet være en spydspiss i arbeidet med et initiativ for et globalt bindende kvikksølvregime. Norge har sammen med Sveits og med flere EU-lands støtte kunnet gå lenger enn det som har vært mulig med en samordnet EU-posisjon. Norge kan også ha en særlig rolle som kompromissøker og få en større rolle enn hva som vil være mulig innenfor EU, slik arbeidet med Cartagena-protokollen om genmodifiserte organismer (GMO), med rettigheter knyttet til bruk og patentering av genressurser og med klimaforhandlingene viser.

Norske miljøbidrag gjennom EØS-midlene

Norge bidrar med om lag 10 milliarder kroner til utjevning av sosiale og økonomiske forskjeller i det utvidede EØS fra 2004 til 2009 gjennom EØS-midlene. Miljøvern og bærekraftig utvikling er to viktige satsningsområder. Et liknende program er på trappene for neste femårsperiode. EUs nye medlemsland har store miljø- og klimautfordringer. Det er i Norges interesse å bidra til å heve miljøkvaliteten i disse landene, og EØS-midlene sikter mot å gi viktige bidrag til dette arbeidet.

EØS-midlene er ubundne midler, og det er opp til mottakerlandene selv å prioritere hvilke prosjekter som skal støttes. Indikative allokeringer viser at rundt en fjerdedel av midlene vil bli benyttet til miljø- og klimarelaterte prosjekter. I tillegg kommer forskningsprosjekter innen miljø og bærekraftig utvikling, samt støtte til miljøprosjekter i regi av frivillige organisasjoner. Mange av prosjektene har norske samarbeidspartnere. Over hundre energi- og klimarelaterte prosjekter vil bidra direkte til å redusere klimagassutslipp, blant annet gjennom tiltak innen energieffektivisering og satsning på fornybar energi. Flere prosjekter har fokus på biologisk mangfold og bærekraftig jord- og skogbruk.

17 Bidra til global organisering innrettet mot nåtidens og framtidens utfordringer

Norge har sterke interesser i en global rettsorden; samfunnsmessig, økonomisk og sikkerhetspolitisk. Vi er lite land, har en svært åpen økonomi, en økonomisk viktig og miljømessig sårbar kystlinje, strategisk sentrale nordområder og utfordrende naboskap med Russland. Med globaliseringen og geopolitisk endring utvides interessefeltet i norsk utenrikspolitikk. Dette fordyper samtidig Norges interesse av en velfungerende rettsorden, hvor forhold mellom stater reguleres gjennom forpliktende normer og konvensjoner. En slik rettsorden avhenger av regionale og globale organisasjoner som både er effektive i løsningen av konkrete oppgaver, er relevante arenaer for debatt av viktige spørsmål, og er tilpasningsdyktige til en verden i rask endring.

Den kalde krigens slutt i 1990 brakte stor optimisme på det internasjonale samarbeidets vegne. Borte var konflikten som lammet FNs sikkerhetsråd. Øst/vest-konfrontasjonenes destruktive smitteeffekt i hovedkvarteret i New York, så vel som i en rekke konflikter og kriger rundt om i verden, var kraftig redusert. Det var også de grunnleggende konfrontasjonene som hindret framskritt i internasjonalt samarbeid. Endelig var tiden kommet for å realisere FN-systemets iboende egenskap som et sentralt nav for statenes streben etter fred, velferd og en bedre fordeling av verdens goder.

17.1 Internasjonalt samarbeid siden 1990 – et sammensatt bilde

20 år etter ser vi et broket bilde av suksess, middels resultater og flere nederlag. På den positive siden har vi i dag et FN som tross mange prøvelser har fått en mer meningsfull rolle som global forhandlingsarena, normgiver og legitimerende instans for alt fra fredsinnsats via kamp mot AIDS, til forum for høyt prioriterte klimaforhandlinger. FNs tusenårsmålstrategi for bekjempelse av fattigdom innen 2015 har gitt FNs arbeid på utvik­lingsområdet en helhetlig ramme. Globale helse- og AIDS-initiativ i og utenfor FN har nådd langt i kampen mot smittsomme sykdommer. Arbeidet fram mot den internasjonale straffedomstolen (ICC) møtte stor motstand, men med vedtak på Roma-konferansen i 1998 og formell oppstart i 2003 har arbeidet for en bedre internasjonal rettsorden vunnet en viktig seier. Havretten er styrket, og den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO) er i utvikling og får en viktigere miljørolle. Doha-runden i WTO møter motbør, men organisasjonens tvisteløsningsmekanisme blir et stadig viktigere redskap for små land i handelskonflikter. Irak-krigen ble ikke det varige nederlaget for FN som mange spådde; snarere er det bredden i FNs og det multilaterale samarbeidets tilnærming til konflikter, slik som i Irak og Afghanistan, som nå etterspørres, også i USA. Arbeidet gjennom FNs klimapanel, som la grunnlaget for reelle klimaforhandlinger på 1990-tallet, var et godt eksempel på hvordan FN kan tilrettelegge for god håndtering av ekstremt komplekse og politisk sensitive kunnskapsprosesser.

Men et globalt overblikk på internasjonalt samarbeid de siste 20 årene viser også begrensningene i hva som har vært mulig å realisere av aspirasjonene fra 1990. Krigene på Balkan fikk mange drømmer til å briste i Europa. Folkemord i Rwanda, oppløsning av Somalia, millioner drept i vedvarende borgerkrig i Kongo og manglende evne til å beskytte befolkningen i Darfur er bare noen eksempler på hvordan det internasjonale samfunnet kommer til kort. For mange innledet «9/11» 2001 en ny tidsorden, med mer konflikt mellom regioner og religioner, mindre respekt for menneskerettighetene og frykt for pulverisering av den gryende globale drømmen fra 1990 om konsensus som forutsetning for effektivt globalt samarbeid. Manglende framdrift i tidskritiske klimaforhandlinger og i Doha-runden om internasjonal handel demonstrerer hvor kort verdenssamfunnet har kommet. Finanskrisen fra 2008 og utover viser også hvor skjørt fundamentet for regulering av globale finanser er, og hvor tannløse globale institusjoner som Det internasjonale pengefond (IMF) viste seg å være da stormen satte inn.

Den generelle stemningen i tenketanker og andre utenrikspolitiske miljøer er på denne bakgrunn langt mer avventende enn i 1990 til hva som kan oppnås gjennom regionalt og globalt samarbeid. Fram mot 2020 forventes mer turbulens og mindre effektive globale institusjoner enn det vi har sett de siste 20 årene – ikke det motsatte. Mange av konklusjonene fra denne meldingens del I trekker i samme retning, blant annet at en kompleks multipolar orden med et voksende antall stormakter innebærer nye utfordringer for et effektivt globalt samarbeid. Samtidig er de nye aktørenes frammarsj både gledelig og ytterst legitim. Det at globale institusjoner faktisk speiler de reelle maktforholdene i verden – at kartet stemmer bedre med terrenget, kan bidra til større legitimitet og mer effektiv global styring.

17.2 Forutsetninger for bedre global organisering

Vi har derfor også sterke interesser i å bidra til at dagens rettsorden og globale organisering opprettholdes og videreutvikles på områder av stor betydning for Norge.

Internasjonalt samarbeid er en logisk handling for å løse egne og felles problemer. Men å delta i samarbeid og organisering på globalt nivå er oftest sårbart. Stater bruker helt legitimt internasjonale organisasjoner som redskaper for å realisere egne interesser. Jo mer slike interesser er i konflikt mellom land og grupper av land, jo viktigere er det å stimulere til samarbeid og gode organisatoriske løsninger globalt. Men samtidig gjør også interessekonfliktene det vanskeligere å få samarbeidet og institusjonene til å fungere. Den kalde krigens lammende grep om FNs sikkerhetsråd er et godt eksempel på dette. Moralen er at man aldri må ta effektivt internasjonalt samarbeid for gitt, spesielt ikke når interesser står skarpt mot hverandre. Samarbeid må dyrkes fram og støttes med insentiver. Interesse- og konfliktbildet bør derfor være godt analysert når saker fremmes i globale organisasjoner.

Multilateralt samarbeid utfordres også av en nærmest permanent forventningskrise. Medlemsstater har en tendens til å blåse opp forventningene til hva internasjonale organisasjoner skal løse av problemer, men er ofte mindre villige til å overføre den politiske tyngde og de mandater og ressurser som skal til for at organisasjonene skal kunne fungere effektivt. Mange saker kjøres inn i globale forhandlinger uten at interesser og vilje til samarbeid og kompromiss er sortert ut på hjemmebane. Derfor får FN og andre multilaterale institusjoner ofte skylden for manglende framdrift også når årsakene primært er å finne i konflikter og manglende vilje til endring på nasjonalt nivå.

Disse forholdene skaper også utfordringer for det internasjonale samfunnets evne til å utvikle effektive institusjoner, og for sekretariatene som skal gjøre mye av jobben. Organisasjoner har gjerne en iboende tendens til å stivne og ikke være tilstrekkelig fleksible overfor stadig endrede krav og forventninger. Internasjonale organisasjoner står ofte overfor en uklarhet og uforutsigbarhet med hensyn til oppgaver og prioriteringer som forsterker slike problemer. Det multilaterale systemet som har vokst fram etter annen verdenskrig er blitt svært komplekst, med et stort antall organisasjoner med til dels overlappende mandater og mye rivalisering seg i mellom. Reformbehovene er store.

Globalisering og geopolitisk endring gjør samarbeid viktigere, og vanskeligere. En stadig mer sammensatt multipolar maktstruktur globalt skaper nye handlingsrom (for eksempel dynamikk rundt det nye G20 etter finanskrisen, og nye aktører) men utfordrer også etablerte normer, roller og arbeidsmåter i internasjonalt samarbeid. WTO- og klimaforhandlingene de siste årene viser hvordan kombinasjonen av nye stormakter og stadig økende antall deltakende land presser og nærmest lammer det globale beslutningsmaskineriet.

Nye geopolitiske aktører utfordrer også innholdet i den globale styringen – hva den skal handle om og fokusere på; Hva skal vi med global styring dersom globale institusjoner ikke lenger fronter norske interesser, og dersom mulighetene for å påvirke ut fra norske posisjoner blir mindre og mindre? Norge har i mange internasjonale forhandlinger forholdt seg til en «vestlig» dagsorden hvor sentrale allierte har dominert i kraft av maktforholdene slik de hittil har vært i globale institusjoner. Når maktforholdene nå er i markant endring, er det økende usikkerhet om de strukturelle rammene for framtidige forhandlinger og reformprosesser, og relevante organisasjoners politiske innhold og mandat. Menneskerettigheter og spørsmålet om ansvaret for å beskytte sivilbefolkningen i konfliktområder er eksempler på viktige temaer i dette bildet, og det er og vil bli flere.

17.3 Norske hovedprioriteringer i reform av global organisering

Strukturelle og politiske utfordringer for det internasjonale samarbeidet må tas i betraktning i videre­utviklingen av en norsk politikk for bedre global organisering. Følgende punkter legges til grunn for Regjeringens arbeid på dette området:

FN er i kraft av sin universelle rolle og sitt genuint globale mandat selve fundamentet i dagens globale organisering, og derfor også i norsk politikk på området. Det finnes ingen alternativer til FN. Jo mer multipolær og spenningsfylt verdensorden, desto viktigere blir det at FN samler alle land under én paraply for globalt samarbeid.

Samtidig er det viktig med fornyet fokus på hvordan og hvor effektivt dagens internasjonale organisasjoner og konvensjoner tjener norske interesser, og hvordan Norge kan arbeide enda mer målrettet for å fremme interessene våre. Det er også viktig å drøfte hvilke interesser og prioriteringer som bør forfølges i hvilke fora, som grunnlag for fordelingen av finansielle og menneskelige ressurser. Regjeringen vil arbeide for en enda mer strategisk tilnærming til prioritering og måloppnåelser i multilateralt samarbeid.

En rekke viktige samarbeidsfora finnes også utenfor FN. For Norge er regionale institusjoner som Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE), Arktisk råd, Europarådet og Østersjøsamarbeidet eksempler på slike arenaer, i tillegg til EU. Regjeringen har intensivert norsk innsats inn mot organisasjonene, og vil ytterligere skjerpe fokus på hvordan vi kan bruke medlemskapet vårt her til å forfølge norske interesser i en styrket regional dimensjon av global rettsorden.

Norge bør, i tråd med det som ellers er formidlet i denne meldingen legge til grunn en positiv holdning dersom utviklingen nå går i retning av en G20-struktur for uformelt samarbeid mellom verdens største land og økonomier. Vår interesse i mer effektiv global styring tilsier en slik positiv tilnærming til en mer representativ og styringsdyktig uformell aktør (enn G8) som bringer sammen de tunge aktørene globalt. Samtidig må fokus skjerpes på hvordan norske interesser kan reflekteres og frontes inn mot et slikt samarbeid, og på hvordan de formelle fora hvor Norge er medlem, kan utnytte det momentum som G20 kan tenkes å skape. Til grunn for denne tilnærmingen ligger at G20 (eller tilsvarende) ekskluderer grupper land som de nordiske eller utvikler seg i retning av formelle beslutningsprosesser som erstatter FN-organer eller andre multilaterale institusjoner.

Norge bør fortsatt styrke arbeidet med reform av internasjonale organisasjoner (ikke bare FN), og legge vekt på hvordan økt effektivitet på en god måte kan forenes med legitime krav fra utviklingsland/nye aktører om mer demokratiske styringsstrukturer. Regjeringen stiller, og vil løpende stille, tydelige reformkrav til de enkelte organisasjonene, og viker ikke unna vurderinger om redusert støtte i tilfeller hvor multilaterale aktører over tid ikke leverer som forventet. Samtidig legger Norge vekt på at slikt press fungerer mest effektivt når flest mulig land samarbeider om politikken inn mot den enkelte organisasjon.

Globale organisasjoner står overfor alvorlige overbelastningsproblemer, både i omfanget av utfordringer de skal løse, og når det gjelder styrings- og beslutningsstrukturene i krevende spørsmål som handel og klima. Det gis ingen enkle løsninger, men økt fokus på problemløsning i mer uformelle strukturer, og mer delegering til regionalt og subregionalt nivå, er stadig mer aktuelle tilnærminger.

17.4 FNs sentrale rolle i norsk utenrikspolitikk

I systemet av multilaterale institusjoner er FN i en særstilling. FN er unikt plassert som forum for utvikling av globale normer og konvensjoner (havrett og helse), som arena for internasjonale forhandlinger (klima) og som legitimerende instans for bruk av makt gjennom FNs sikkerhetsråd. FN har også en viktig bredere legitimerende funksjon for internasjonal politikkutvikling, forankret i en beslutningsstruktur hvor alle land har en stemme. FN-organer har viktige oppgaver, både gjennom koordinering av felles innsats i kriserammede land (Afghanistan) og som operativ aktør på landnivå i utviklingsland. På disse siste områdene har FN noen ganger svært sentrale oppgaver, men FNs operative rolle ikke er unik på samme måte som i de essensielle normative funksjonene nevnt ovenfor.

Norge er den syvende største bidragsyter til FN og femte største til FNs operasjonelle aktiviteter (i 2006). Dette er en viktig prioritering, og det viser for verden rundt oss at FN betyr mye for Norge, og at vi ønsker å være en engasjert global aktør som bidrar til bedre global styring. Nært og strategisk samarbeid med andre nordiske land er en viktig ressurs i dette arbeidet.

FN er gjennom sin brede, globale representativitet den sentrale arenaen for å komme fram til ny internasjonal rett. Følgelig har FN kunnet organisere politiske prosesser som har resultert i etableringen av blant annet Havrettstraktaten, den internasjonale straffedomstolen (ICC), og forbud mot anti-personell landminer. Her speiler FNs relevans eller mangel på sådan først og fremst medlemslandenes interesser. Kritikk av FN for manglende evne til å håndtere for eksempel nedrustningsspørsmål eller klima blir således først og fremst en kritikk av FNs 192 medlemsland.

Ulike FN-organer er også helt sentrale for innsamling og analyse av kunnskap om globale spørsmål, med FNs klimapanel (IPCC) som eksempel på vellykket organisering av en politisk sett svært viktig kunnskapsprosess fra slutten av 1980-årene. En klar utfordring er derimot FNs mangelfulle analytiske kapasitet på mange områder som Norge anser som viktige, herunder økonomisk utjevning mellom nord og sør. Verdensbanken er i slike sammenhenger en større og viktigere aktør enn FN.

FN har samtidig fått delegert myndighet fra stater til å løse problemer som ingen stat alene kan løse. UNDP og UNICEF har vært sentrale aktører i arbeidet med å redusere fattigdom i utviklingsland, og FNs fredsbevarende operasjoner har bidratt til internasjonal fred og sikkerhet. Allikevel er det FNs rolle som denne type operative aktør som har vært mest kritisert med hensyn til effektivitet og relevans. FN har i dag utvik­let seg til et komplekst, og ofte lite oversiktlig, mangfold av organisasjoner og kommisjoner. Dette fører i praksis til at FN konkurrerer med en lang rekke andre aktører om oppmerksomhet og økonomiske midler, herunder IMF, Verdensbanken, WTO og OECD. På felt som er av avgjørende interesse for Norge – som for eksempel energi og sosial- og økonomisk utvikling, ser vi ofte at andre organisasjoner er viktigere enn FN. Og når det gjelder de politiske målene man har i engasjementspolitikken – som for eksempel fremme av kvinners rettigheter, godt styresett og anti-korrupsjon – er Verdensbanken i mange sammenhenger en tyngre operativ aktør overfor mottakerlandene i kraft av sin finansielle størrelse enn noen av FNs organisasjoner. Samtidig demonstrerer en FN-organisasjon som Verdens helseorganisasjon (WHO), gjennom sin tilpasningsevne og sitt samarbeid med nye aktører, den grunnleggende verdien av FNs hovedinnretning på det normative området.

17.5 Norsk politikk for reform av FN

Norge har en historie som en av FNs sterkeste støttespillere, og samtidig som en av de sterkeste pådrivere for å reformere organisasjonens byråkratiske og til dels uoversiktlige arbeidsmåte. FN-reform har de siste årene fått større oppmerksomhet, og Regjeringen har vært blant de mest aktive. Reformene omfatter de fleste av FNs arbeidsområder.

Reform av FNs operasjonelle virksomhet (utvikling, humanitært, miljø): Statsminister Stoltenberg var en av tre medformenn for Høynivåpanelet («High-level Panel on System-wide Coherence»). Anbefalingene følges nå opp langs ulike spor, blant annet forhandlinger i Generalforsamlingen om en ny likestillingsenhet i FN, inkorporering av «ett FN» i en overordnet politikk for FNs utviklingsorganisasjoner og utprøving av «ett FN» i åtte pilotland. Norge er en sentral deltaker i alle prosessene.

Reform av FNs menneskerettighetsarbeid. Vedtaket som etablerer Menneskerettighetsrådet var ikke ideelt, og oppfølgingen er utfordrende. Men menneskerettighetsarbeidet er essensielt, og Norge velger å engasjere seg aktivt for å få til et best mulig resultat. Derfor prioriterer Norge å bli valgt inn som medlem av Rådet fra 2009.

Reform av FNs fredsbyggingskapasitet.Norge har tatt initiativ til og ledet et større internasjonalt arbeid for å bidra til å styrke FNs flerdimensjonale og integrerte fredsoperasjoner. Sluttrapporten fra dette arbeidet, med konkrete anbefalinger til videre tiltak, ble overlevert FNs generalsekretær høsten 2008. Videre har Norge vært blant lederne av FNs nye fredsbyggingskommisjon. Vi er også blant de mest sentrale bidragsytere til FNs fredsbyggingsfond. Dette er reformer som til sammen bidrar til å sette FN bedre i stand til å bistå i post-konflikt-situasjoner og gjenoppbygging.

Reform av FNs humanitære arbeid. Norge har vært en pådriver for reform av det internasjonale humanitære systemet, der FN har det overordnede koordinerende ansvaret. Etablering av FNs nødhjelpsfond og styrket sektorkoordinering på landnivå er viktige framskritt i denne sammenheng.

Reform av FNs budsjett og administrasjon: Norge har stilt klare krav til FNs ledelse om større åpenhet og innsyn og ansvarliggjøring i FNs administrasjon. «Olje for mat»-skandalen og uklare ansvarsforhold og oppfølging ved avsløring av seksuelle overgrep utført av FN-personell er klare eksempler på at dette er nødvendig. Norge er en sentral aktør i dette arbeidet, og bidrar blant annet til å bryte tendensene til å gjøre dette til en konflikt mellom ulike medlemsland.

Norge engasjerer seg i arbeidet for mer effektivt og relevant FN fordi vi trenger et FN som kan bidra til å forebygge og løse konflikter, bygge freden, bekjempe fattigdom og sikre en bærekraftig utvikling, øke respekten for universelt vedtatte menneskerettigheter, normer og regler; og være et forum for diskusjon og løsning av felles utfordringer. Vi trenger et FN som har troverdighet, og som selv etterlever de høye standarder som organisasjonen forvalter. FN gir vesentlige bidrag på alle disse feltene og etterspørres stadig mer. Derfor bidrar Norge tungt, både politisk og finansielt, til FN. Det må bli bedre samsvar mellom de oppgaver medlemslandene ber FN løse, og de ressurser som stilles til rådighet for å løse dem. Men vi ønsker oss mer av FN. Vi vil at organisasjonen skal bruke mindre ressurser på internt byråkrati slik at mer kommer de fattige, nødstilte og konfliktrammede til gode, og slik at effekten av FNs samlede innsats blir større enn med dagens fragmenterte innsats. Derfor vil vi reformere FN. Derfor engasjerer Norge seg i å utarbeide konkrete, gjennomførbare og effektive tiltak for et bedre FN.

17.6 Sikkerhet

På sikkerhetsområdet står Norge i dag overfor en situasjon som omfatter både utfordringer mot vår suverenitet og globale utfordringer som kan representere en trussel både mot vår samfunnssikkerhet og statssikkerhet. Dette har på den ene siden ført til et mer helhetlig syn på sikkerhet hvor militære og sivile virkemidler sees i nær sammenheng. På den annen side har det bidratt til en nedtoning av skillene mellom globale organisasjoner som FN og regionale organisasjoner som NATO og EU. Økende samarbeid mellom de ulike organisasjonene (FN, NATO, EU og AU) er et bidrag til økt sikkerhet – også for Norge. Det har også økt Norges behov for å se sin sikkerhet i en bredere sammenheng.

På sikkerhetsområdet spiller FN en avgjørende rolle i hele spekteret av dagens utfordringer. Sentralt står å legitimere bruk av militær makt i konfliktområder, samt fredsoppretting og fredsbevaring. FNs fredsoperasjoner spiller en viktig sikkerhetspolitisk rolle, spesielt i Afrika, der FN er den viktigste fredsoperatøren sammen med Den afrikanske union (AU) som selv er i ferd med å få en tyngre fredsoperativ rolle. Indirekte kommer dette også Norge til gode ved at det bidrar til stabilisering som demmer opp for framvekst av internasjonal kriminalitet og terrorisme. Det er dermed i norsk interesse at forsvars- og sikkerhetspolitisk samarbeid i permanente institusjoner som FN og NATO styrkes, og at det ikke legges vekt på koalisjoner av villige (Coalition of the willing).

* Politiske og fredsbyggingsoperasjoner ledet av Department of Political Affairs (DPA)

** Den politiske operasjonen UNAMA og fredsbyggingsoperasjonen BINUB er ledet av Department of Peacekeeping Operations (DPKO)

De resterende operasjonene er fredsoperasjoner ledet av DPKO

Kilde: FN

Av samme grunner som Norges avhengighet av internasjonal rettsorden er det også gode sikkerhetspolitisk grunner for å støtte opp under FN ettersom en verden dominert av stormaktspolitikk ikke er i mindre staters interesse. Vi har mer enn noen gang behov for regler både for når og hvordan makt kan brukes. FNs handlekraft er gjennom sikkerhetsrådet helt avgjørende. Enighet i rådet kan ikke tas for gitt, gitt medlemmenes ulike verdigrunnlag og agendaer (se boks 17.1). Manglende enighet om FN-ledet innsats erfarte vi både i spørsmålet om Srebrenica og Darfur. FN gir også begrenset sikkerhet i betydningen «hard security». Det trengs altså i dag andre aktører for å møte sikkerhetsutfordringene vi står overfor i tillegg til FN.

NATO utgjør fortsatt en bærebjelke i det internasjonale sikkerhetssystemet og er den eneste regionale sikkerhets- og forsvarspolitiske allianse hvor Norge er fullt medlem. På grunn av sin evne til omstilling framstår NATO i dag som relevant og som den sentrale ramme for transatlantisk sikkerhetssamarbeid og kollektivt forsvar. NATO har også en sentral rolle som aktør i internasjonale fredsoperasjoner. Kombinert med utfordringene både globalt og regionalt, gjør dette at NATO fortsatt vil være hjørnesteinen i norsk sikkerhetspolitikk, både som stabilitetsfaktor i nord, som ramme for forsvaret av Norge, og som hovedrammen for vårt internasjonale militære engasjement.

Det er i prinsippet ikke noe motsetningsforhold mellom globalt multilateralt samarbeid og NATO. NATO ble etablert som en regional sikkerhetsorganisasjon med henvisning til Art. 51 i FN – pakten, og dagens NATO – operasjoner foregår i utgangspunktet etter anmodning fra FN og på basis av et FN – mandat. I arbeidet for internasjonal fred og stabilitet fungerer FN og NATO som gjensidig forsterkende organisasjoner. Det kan allikevel oppstå spenninger. Norge vil i slike tilfeller kunne komme i et dilemma mellom to grunnpilarer i norsk utenrikspolitikk: på den ene siden vår avhengighet av global rettsorden og multilateral styring og på den andre sikkerhetsgarantier og alliansepolitikk/NATO. Dette så vi blant annet i spørsmålet om Irak.

Mest sannsynlig vil NATO fortsette å utvikle seg mot en kollektiv sikkerhetsorganisasjon med ansvar både for å bidra til stabilitet, sikkerhet og forsvar av menneskerettigheter i områder langt fra medlemslandenes territorium, og for forsvaret av medlemslandenes territorium. Dette vil stille store krav til medlemslandene i årene framover, ikke minst når det gjelder aktiv deltakelse og byrdefordeling i forbindelse med NATO-operasjoner i konfliktområder rundt om i verden.

EUs globale sikkerhetspolitiske rolle er økende. I tillegg til den dominerende rollen regionalt, vokser EUs betydning for global sikkerhet gitt deres sivile og militære engasjement på flere områder, samt viktige rolle som sentral støttespiller for FN, multilaterale løsninger og global rettsorden. EU framstår i økende grad som Europas talsmann overfor Russland, også i spørsmål av betydning for oss i nord. Dette understreker den økende betydning EU har for Norge. Innenfor rammen av ikke-medlemskapet og den brede enigheten på Stortinget vil vi bidra aktivt til EU-ledede operasjoner og aktiviteter. Forutsetningen er et klart FN-mandat.

17.7 Finanskrisen og global økonomisk organisering

Dagens tilbakeslag i verdensøkonomien kommer etter flere år med sterk oppgang. I denne oppgangsperioden bygget det seg opp store, globale ubalanser, med kraftig økning av underskuddet i både offentlig og privat sektor (særlig i USA), motsvart av en tilsvarende økning av fordringene i andre (særlig i Kina og Japan). Da uroen i finansmarkedene var på sitt kraftigste høsten 2008 koordinerte flere land tiltak for å stabilisere markedene. De fleste tiltakene ble trolig primært koordinert mellom sentralbankene, men krisen står også øverst på dagsorden for politikere og dominerer møter i fora som G8, G20, EU og IMF.

Dagens finanskrise slår inn i realøkonomien, den er nå global og får ringvirkninger i alle verdenshjørner. Konsekvensene for arbeidsplasser, velferd og utvikling er dramatiske, særlig for de aller fattigste som også rammes av matvarekrise. Moderne stater, også i våre nærområder, rokkes samtidig i sin stabilitet.

Den globale krisen i verdensøkonomien får betydning for maktforholdene og det utenrikspolitiske landskapet. Konsekvensene vil bli alvorlige gjennom økonomisk tilbakegang, økende arbeidsledighet og store sosiale spenninger. Den internasjonale arbeidsorganisasjonen, ILO, antyder en fare for 50 millioner nye arbeidsledige, noe som igjen kan skape politisk ustabilitet og store sosiale spenninger. I byer så nær oss som Reykjavik og Riga har nedgangstidene ført til store politiske protester og diskusjoner om nye veivalg.

Utenrikspolitiske utfordringer og norsk respons

I flere år har det blitt spådd at det bare har vært et spørsmål om tid før land som Kina og Indias store økonomiske vekst ville føre til at de får mer politisk innflytelse. Når Europa og USA nå er i resesjon er man enda mer avhengig av særlig Kinas økonomi. Finanskrisen kan bidra til å framskynde vår tids geopolitiske maktforskyvning.

I 2009 vil mesteparten av veksten i verdensøkonomien finne sted i nettopp disse landene. Tiltak mot krisen kan ikke diskuteres uten at de sitter ved bordet. Det blir heller ingen ny WTO-avtale om ikke land som India og rekken av utviklingsland som stiller seg bak, ser seg tjent med en slik ny avtale. Samme logikk vil gjelde for en kommende internasjonal klimaavtale. Utviklingslandene kan nå sette makt bak sine krav om byrdefordeling. Dette er en utvikling i riktig retning. Og utviklingen kommer ikke som et slags bytte etter krig – men som en erkjennelse i krise.

Dette handler med andre ord om reform av den internasjonale arkitekturen. En maktforskyvning, der land som India og Kina får en tyngre økonomisk og politisk rolle, er en av de viktigste begivenhetene i internasjonal politikk de siste årene. Samtidig må en slik utvidelse av kretsen forankres og legitimeres. Resten av verdens stater og folk må inkluderes. Vi må arbeide for at verdens land i opplyst egeninteresse velger å styrke det politiske bindingsverket av samarbeid og felles institusjoner på alle de områdene som krever bedre global styring; fra klima til finans, fra helse til migrasjon, og også på andre felt. I dette arbeidet må FN ha en sentral rolle.

Den internasjonale økonomiske krisen har ført til at ideen om – og troen på – markedets ufeilbarlighet er kraftig svekket. Den viser at dagens internasjonale økonomi trenger bedre regulering og mer effektivt tilsyn som kan hindre ubalanse og kollaps. Vi må arbeide videre for at en slik erkjennelse sprer seg. Finanskrisen har både svekket og styrket dagens internasjonale finansinstitusjoner. Svekket – fordi de verken forutså eller forhindret krisen fra å oppstå. Styrket – fordi behovet for tunge internasjonale økonomiske institusjoner nå er veldig klart. Det er derfor viktig at man nå utnytter de reformprosessene som er igangsatt til å få en grundig reform av finansinstitusjonene.

Et stort antall av verdens store samarbeidsfora er komponert etter fordelingen av makt i årene rett etter den andre verdenskrig. I dag er verden en annen. De internasjonale institusjonene taper i legitimitet og effektivitet når de henger etter i representativitet. Dette faktum tydeliggjøres når vi i dag ser mot disse samarbeidsorganisasjonene for lederskap. Det er tegn på endring. Da verdens største økonomier samlet seg for å diskutere internasjonale tiltak mot finanskrisen i november, skjedde ikke det innenfor en G7- eller G8-ramme. Det skjedde i en G20-krets, hvor land som Brasil, India, Sør-Afrika og Kina er sentrale medlemmer.

Mens det er positivt at G20 demokratiserer global styring og har vist handlekraftig lederskap mot finanskrisen, er det viktig at resultatene blir så multilaterale som mulig. Det er et sentralt prinsipp at alle land får anledning til å bli hørt. Derfor er det problematisk hvis G20 får for mye makt i formell forstand. Land som de nordiske som er utenfor G20, må trekkes inn i prosessen på egnet måte. Det blir viktig med så åpne prosesser som mulig, og at resultater fra for eksempel G20-møter blir spilt åpent inn i multilaterale fora som har en bredere medlemskrets.

Det er viktig at finanskrisen ikke reduserer vår bekjempelse av global fattigdom. Finanskrisen – og sårbarheten som den kaster mange mennesker ut i – tydeliggjør også betydningen av offentlige garanterte og universelle velferdsordninger. Dette er i tråd med den skandinaviske samfunnsmodellen. Utviklingsland, som ikke har noe med årsakene til finanskrisen å gjøre, merker allerede dens negative konsekvenser. Nye analyser fra Verdensbanken bekrefter at de fattige er dårligst rustet til å takle finanskrisen, og det er derfor viktig at tidligere forpliktelser om utviklingshjelp opprettholdes.

Det er også avgjørende at finanskrisen ikke blir brukt som unnskyldning for å redusere våre ambisjoner om å konfrontere klimakrisen. Vi må arbeide for at summen av økonomiske tiltak og tiltakspakker ikke bare gjenskaper strukturer og reguleringer slik de var før krisen. De nye tiltakene må stake ut en kurs som møter kravene fra klimaendringene med et betydelig løft for nye klimateknologier, forsk­ning, mer bærekraftig produksjon og forbruk og sterkere incentiver for teknologioverføring til land i kraftig utvikling. EUs historiske beslutning før jul om å gjennomføre en ambisiøs klima- og energipakke viser alvoret i de globale klimaendringene.

Global organisering på handelsområdet

En av de største farene mot verdensøkonomien i lys av finanskrisen er at land oppretter nye proteksjonistiske barrierer. Slike tiltak kan sette i gang en kjedereaksjon av konkurrerende proteksjonisme over hele verden, noe som vil føre til en reduksjon i den samlede verdenshandelen. Norge, som har en åpen økonomi og er sterkt avhengig av internasjonal handel, vil kunne rammes hardt av en slik utvikling. Regjeringen vil derfor arbeide i alle relevante fora for å motvirke økt proteksjonisme. Vi vil også fortsatt bidra aktivt til at WTO-forhandlingene sluttføres.

Norge har sterke interesser av et åpent, stabilt, regelbasert, multilateralt økonomisk system som sikrer likebehandling av land uavhengig av størrelse, makt og politisk styresett, samtidig som det hindrer vilkårlig diskriminering og begrensninger for handelen med varer og tjenester. I dagens globaliserte verdensøkonomi er dette en interesse vi deler med de aller fleste andre land, herunder utviklingslandene. Det er viktig at det utvikles rammebetingelser for den økonomiske virksomheten som er preget av åpenhet og forutsigbarhet, noe som forankringen i et multilateralt regelverk bidrar til. En viktig side ved en slik tilnærming er å gjøre det vanskelig for særinteresser og lobbygrupper å endre politikken i sin favør på bekostning av fellesskapets interesser.

En framtidig global organisering på det handelspolitisk området bør derfor, i tillegg til det fundamentale prinsipp om åpne markeder, bygge på følgende prinsipper/elementer:

• Legitimitet: Systemet må bli oppfattet som demokratisk, inkluderende og tilgjengelig, basert på respekt for medlemslandenes forskjellige ståsted, politiske realiteter og muligheter. Alle land som ønsker det må være sikret medbestemmelse i beslutningsprosesser og avtaler, og det sivile samfunn må ha tilgang til prosessen, beslutninger og beslutningstagere.

• Forutsigbarhet: Systemet må være basert på forpliktende avtaler som gir økonomiske aktører i medlemslandene grunnlag for å treffe langsiktige investeringsbeslutninger.

• Effektivitet: Systemet må være i stand til å levere resultater, i form av nye og/eller justerte avtaler som fanger opp viktige problemstillinger som bærekraftig utvikling, klimaendringer eller arbeidsstandarder.

• Utvikling: Systemet må bidra til fattige lands integrering i verdensøkonomien ved å legitimere forskjellsbehandling av medlemslandene i tråd med deres utviklingsnivå.

• Likebehandling: Medlemslandene og deres økonomiske aktører må kunne forvente at de ikke blir gjenstand for vilkårlig diskriminering.

• Fleksibilitet: Innenfor rammen av regelverket og avtalte forpliktelser må systemet gi medlemslandene frihet til å utvikle og håndheve egen nasjonal politikk og reguleringer. Dette gjelder både utviklingslands spesielle situasjon og alle lands behov for reguleringer på viktige politikkområder som helse, miljø og forbrukersikkerhet.

Hovedpilarene i dette systemet vil fortsatt måtte være et stabilt, regelbasert, multilateralt avtaleverk som sikrer likebehandling av land, uavhengig av størrelse, makt og politisk system. I tillegg vil fortsatt det globale multilaterale systemet måtte suppleres med spesifikke, detaljerte og eventuelt mer forpliktende multilaterale, regionale eller bilaterale avtaler og institusjoner på spesialiserte områder.

Utfordringen er å finne balansen mellom prinsipper og interesser, herunder balanse mellom inkluderende demokratiske prosesser og effektive forhandlinger om kompliserte og økonomisk viktige avtaler, mellom føre-var-prinsippet og behov for å opprettholde høye standarder for viktige politikkområder som helse og miljø og utviklingslandenes krav om reell adgang til våre markeder, mellom de fattigste og andre utviklingslands behov for preferanser og beskyttelse og Kina og andre vekstøkonomiers behov for markedsadgang.

I tillegg til en eventuell ny WTO-avtale er vi i dag også vitne til en kraftig framvekst av bilaterale handelsavtaler. Norge satser i stor grad på denne typen ordninger, og blir resultatet som det kan se ut til med hensyn til inngåelse, vil over 90 prosent av norsk handel være dekket av bilaterale avtaler. Slike bilaterale (og også subregionale og regionale) avtaler påstås å bidra til å undergrave multilateralismen, men dette trenger ikke nødvendigvis å være tilfellet. Med tilstrekkelig politisk vilje og skarp forhandlingsteknikk kan broer bygges mellom bilaterale avtaler og globale multilaterale rammeverk. Men det er grunner til å være på vakt, og også overvåke videre bilateralisering nøye og være villig til å utfordre en utvikling som vi selv er en del av.

17.8 Global helse og utenrikspolitikk

Det er i dag en klart erkjent sammenheng mellom en befolknings helse og mulighet til utvikling. Bedret helse bidrar til å redusere fattigdom og dermed samtidig til å redusere de sikkerhetstruslene som følger av fattigdommen. Norge har gjennom årene opparbeidet seg en ledende posisjon i arbeidet for sterkere globalt helsesamarbeid, ikke minst for økt fokus på tusenårsmål 4 og 5 om å redusere barne- og mødredødelighet. Dette har skjedd gjennom bruken av bistandsmidler og gjennom politiske initiativer innen rammen av FN og en rekke av det nye alliansene for bedret global helsesamarbeid.

Norge lanserte i 2006 et internasjonalt initiativ for løfte helsespørsmål i full bredde inn i utenrikspolitikken. Det samler viktige tråder i både utvik­lingspolitikken, utenrikspolitikken og spesifikt i norsk politikk for en mer effektiv globalisering som sikrer menneskers grunnleggende behov. Til grunn lå erkjennelsen av at utenrikspolitiske tiltak og virkemidler kan ha store konsekvenser for folkehelse i de land som er involvert. Samtidig er utenrikspolitiske virkemidler ofte nødvendig for å ivareta globale helsesikkerhetsutfordringer. Initiativet samlet i utgangspunktet utenriksministrene i Brasil, Frankrike, Indonesia, Norge, Senegal, Sør-Afrika og Thailand.

Helse- og utenrikspolitikk er et meget bredt tema med mange dimensjoner. Et viktig hensyn er å sørge for god sammenheng og dynamikk i samarbeidet mellom det sentrale multilaterale helseorganet Verdens helseorganisasjon (WHO) og en rekke nyere globale institusjoner på helseområdet, inklusive Gates Foundation, GAVI-alliansen og Det globale helsefondet (GFATM). I en felles erklæring i mars 2007 formulerte de syv landene i initiativet en felles dagsorden som bestod av til sammen ti prioriterte saksfelt innen tre hovedtema:

• å sikre kapasitet for helsesikkerhet: ved å utvikle kriseberedskap, bekjempe smittsomme sykdommer og møte den globale helsepersonellkrisen.

• å møte truslene mot global helsesikkerhet: i konfliktsituasjoner, i naturkatastrofer, gjennom å møte HIV/AIDS-epidemien og i truslene mot naturmiljøet.

• å sikre at globaliseringen kommer alle til gode: med helse-relevante utfordringer i utviklingspolitikken, i handels- og avtalepolitikken og i utviklingen av bedre styresett.

I en norsk utenrikspolitisk kontekst vil vi finne disse temaene igjen i en rekke ulike sammenhenger. Det sentrale er å sørge for å anvende også «helsebrillene» når en vurderer utenrikspolitikken, og vice versa. Slik blir bidrag til utvikling av helsesektoren en selvsagt del av vårt brede nordområdeengasjement overfor Russland, humanitære hensyn et avgjørende kriterium når vi avviser klaseammunisjon som våpenkategori og hensynet til rettferdig fordeling og legitime nasjonale interesser et moment i utviklingen av global beredskap mot pandemisk influensa.

Reduksjon av barne- og mødredødelighet er blant FNs tusenårsmål hvor framgangen er dårligst og forpliktelsene lengst fra å kunne oppfylles. Norge har ført an internasjonalt i arbeidet med disse målene. Dette gjenspeiler seg i finansielle bidrag, aktivt arbeid for økt politisk oppmerksomhet på den internasjonale arenaen og fokus på kvinners rettigheter og likestilling.

Gjennom flere år har Norge opparbeidet seg en internasjonal lederrolle i det globale helsearbeidet. Det er viktig fra et globalt helseperspektiv. Men det er også et eksempel på at vårt engasjement på et område der vi har særlige forutsetninger for å gjøre en forskjell, gir oss lettere adgang til andre land, politiske sammenhenger og arenaer der vi kan knytte verdifulle kontakter, utvide våre nettverk og finne nye anledninger til å markere norske interesser.

17.9 Systemutfordrer og støttespiller: EUs rolle som global aktør

Med dagens tunge fokus på klimautfordringene er EU i en viktig posisjon på en stadig viktigere global arena. EU blir i økende grad en premissleverandør i globale og andre internasjonale organisasjoner som Norge må forholde seg til. EU vil også kunne framstå for andre regioner som eksempel på hvordan de kan oppnå regional representativitet, legitimitet og makt i globale organisasjoner. Samtidig er det høyst varierende hvor effektivt EU-landene samarbeider og hvor tydelig EUs politikk framstår i ulike fora. EU møter også motstand på grunn av sin arbeidsform i enkelte fora.

For Norge gjør EU som global aktør seg gjeldende på følgende områder: som støttespiller for en sterk internasjonal rettsorden gjennom multilateralt samarbeid, på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området, og som aktør innenfor engasjementspolitikken som definert tidligere i meldingen. Inkludert landenes egen utviklingsbistand er EU uten sammenlikning verdens største utvik­lingsaktør. Samtidig er EU-bistanden fortsatt relativt lite koordinert til tross for at dette har fått økt fokus over de siste årene. EU framstår videre som en internasjonal aktør med økende betydning innenfor migrasjonspolitikk og bekjempelse av internasjonal kriminalitet og terror. Økonomiske samarbeidsprogrammer, handelsavtaler og samarbeid med andre regionale organisasjoner hører også med i denne sammenheng.

Mange anser regionale organisasjoner som utfordrere til den globale orden i regi av globale institusjoner som FN og Verdens handelsorganisasjon, WTO. Konfliktflaten vil trolig øke i takt med dynamikken i den regionale integrasjonen, og Norge vil trolig møte flere situasjoner der for eksempel EU og FN representerer konkurrerende kanaler for samarbeid. Likevel er det på de fleste områder mer dekkende å se på EU og andre regionale organisasjoner som byggeklosser i et globalt multilateralt system. EU forstås av medlemslandene som en sterk støttespiller av FN. Når globale institusjoner sliter, åpnes rom for regional organisering og integrasjon. Regionaliseringen kan slik hevdes å fremme regelstyre og multilaterale løsninger. EU har påtatt seg et betydelig ansvar for å gå i bresjen internasjonalt, ikke minst i forhold til klima- og utviklingsspørsmål.

Vi må fra norsk side ta inn over oss at Norge ikke kan komme utenom et dypt samarbeid med EU i arbeidet med primære norske interesser som globalt regelstyre og multilateral organisering, og oppdemning mot usikkerhet via global ustabilitet. Dette er først og fremst en positiv utfordring fordi Norge og EU står hverandre nært på de fleste områder i sitt globale engasjement. Norge må forholde seg til, og utnytte, at EU er en viktig internasjonal støttespiller for FN og et normstyrt, regulert og organisert samfunn, og løpende vurdere samarbeid på prioriterte områder av utenrikspolitikken.

Norge vil ha muligheter til å nå fram overfor EU ved å prioritere spesifikke områder hvor sterke norske interesser er sammenfallende med EUs, og hvor Norge kan stille med relevant kompetanse og ressurser. Målsetningen må være å spille på lag med EU for å oppnå økt gjennomslag globalt. Risikoen ved samarbeidet med EU er først og fremst økt kompleksitet på grunn av ekstra beslutningsledd og byråkratisering. Generelt bør valg av synlig «alenegang» eller samarbeid med aktører som FN, Verdensbanken, EU eller sentrale frivillige organisasjoner avgjøres ut fra hva som framstår som mest mulig effektiv realisering av norske interesser.

17.10 Mangfold, kompleksitet og behov for åpenhet

Som beskrevet i kapittel 10 innebærer globaliseringen framvekst av stadig nye aktører i det utenrikspolitiske bildet, men ofte uten at relasjonene til formelle multilaterale strukturer er avklart. En viktig dimensjon i debatten om «global governance» – global styring – handler om hvordan store selskaper, private stiftelser, frivillige organisasjoner og enkeltaktører har fått mer makt i internasjonal politikk og at viktige beslutninger flyttes ut fra formelle mellomstatlige fora til nettverk der staten kun er en – og noen ganger ikke engang den vik­tigste – aktøren blant flere. Disse ikke-statlige aktørene er pådrivere for nye normer, besitter viktig kunnskap og representerer økonomisk makt.

Norsk politikk har i stor grad trukket veksler på den ressursen som ligger i slike nye aktører – med kampanjene mot anti-personell landminer, håndvåpen og klasebomber som et eksempel og engasjement i en rekke nye globale helseinitiativer som et annet. Men det gjenstår å utvikle en helhetlig utenrikspolitisk strategi for hvordan «gamle» og «nye» aktører innen global styring best kan virke sammen.

I arbeidet med å finne nye løsninger på nye problemer er det viktig å arbeide på måter som gir impulser til brede multilaterale organisasjoner og prosesser. Nettverk med nye aktører kan bidra til nødvendig revitalisering av multilaterale prosesser. Men en viktig forutsetning er åpenhet og avklart arbeidsdeling. Initiativet for et forbud mot klasebomber og sju-landssamarbeidet innen nedrustning er gode eksempler på politiske initiativ tatt i randsonen av FN med det formål å styrke internasjonale regler, samt å målrette og fokusere multilaterale prosesser.

For Norges del betyr dette først og fremst at det er viktig å identifisere de tiltak og aktører som kan bidra til å (re-)vitalisere og styrke multilateralt samarbeid og global styring. Den «norske modellen» for tett samarbeid mellom stat, frivillige organisasjoner, forskningsmiljøer og bedrifter utgjør en potensielt interessant ressurs for å påvirke hvordan internasjonale organisasjoner forholder seg til andre aktører.

Vi er vitne til at en rekke beslutninger som før ble tatt på nasjonalstatlig nivå nå flyttes til internasjonale arenaer. Dette skaper et demokratisk underskudd i den forstand at det er lenger vei fra dem som fatter beslutninger til dem som påvirkes av disse beslutningene. Problemet aksentueres ved at representasjonen og stemmevektingen i internasjonale organisasjoner er fordelt på rike industriland mens effekten av deres beslutninger først og fremst rammer utviklingsland som har liten innflytelse over vedtak som fattes.

Diskusjoner om reform av FNs sikkerhetsråd, om endring av stemmevekting og valg av ledere for Verdensbanken og IMF, om arbeidsmetoder og uformell makt i WTO, formidler alle innvendinger mot multilaterale organisasjoner som det er gode grunner til å ta på alvor. Norge har, som allerede nevnt, interesse av å støtte reformer som vil skape en jevnere fordeling av rettigheter og plikter, mellom ulike land i internasjonale organisasjoner.

På kort og mellomlang sikt er det lite sannsynlig at vi vil lykkes med å komme til enighet om viktige reformer i disse organisasjonene. Interessemotsetningene er for store. Samtidig er det mulig at finanskrisen kan bidra til økt fokus på nettopp disse problemstillingene. Norge har sentrale interesser av å delta aktivt i arbeidet for reform, men bør samtidig løfte opp andre og mindre politisk vanskelige forslag til reformer i internasjonale organisasjoner.

Åpenhet og ansvarlighet er sentrale stikkord i forhold til disse problemstillingene. Et viktig skritt på veien mot å redusere problemene med demokratisk underskudd og mangel på kontroll med hva som foregår i internasjonale organisasjoner, er å ta til orde for større åpenhet og innsyn i hvordan beslutninger fattes, på hvilket grunnlag og med hva slags begrunnelser. Åpenhet og innsyn gjør det mulig med større grad av kontroll og ansvarliggjøring av internasjonale byråkratiske beslutninger, og ikke minst staters atferd i slike fora. En slik strategi kan med fordel oppjusteres som et viktig ledd i å redusere det legitimitetsunderskuddet som kan observeres i deler av verden. En aktiv politikk på dette området samsvarer godt med norske verdier, og vil gi interessante muligheter for samarbeid med ikke-statlige aktører. Det er også i Norges interesse, blant annet gitt at Norge ikke kan forvente større formell representasjon når utviklingsland gradvis markerer tydeligere fotavtrykk innen globale organisasjoner.