Sammendrag

Globale utfordringer

Den sentrale målsetningen i norsk utenrikspolitikk er å ivareta norske interesser. For Regjeringen er en interesseorientert utenrikspolitikk en politikk som systematisk søker å fremme det norske samfunnets velferd, sikkerhet og grunnleggende politiske verdier. Kjennskap til og bevissthet om egne samfunnsinteresser er en forutsetning for en målrettet og forutsigbar utenrikspolitikk over tid, og et helt nødvendig referansepunkt for Norges kontakt og forhandlinger med andre land. Fokus på interesser er også avgjørende for å styrke evnen og muligheten til å prioritere mellom ulike behov, strategier og handlingsvalg i utenrikspolitikken.

Verden gjennomgår en periode kjennetegnet av brede globaliseringsprosesser og geopolitiske endringer. Dette innebærer en utfordring for norske samfunnsinteresser og stiller nye krav til utenrikspolitikken. Utviklingen skjerper dessuten behovet for prioritering. For å svare på den økte globale kompleksiteten søker Regjeringen å legge til grunn et «dobbelt prioriteringsprinsipp» som systematiserer to avgjørende hensyn: For det første, å fastlegge hvor viktige de interessene er som berøres av en gitt utvikling eller en gitt sak. Og for det andre, å avgjøre hvor relevant Norge er som aktør og i hvilken grad Norge kan gjøre en forskjell i det enkelte tilfellet. Konkret innebærer dette økt utenrikspolitisk tyngde til områder som er viktige for Norge og der vi samtidig spiller en rolle internasjonalt, slik som energi, maritime næringer, nordområdene og Russland, engasjementspolitikk og bidrag til global organisering.

Når verden veves sammen til ett globalt samfunn, betyr det at Norges utenrikspolitiske interesser ikke lenger kan avgrenses til snevre egeninteresser. Globaliseringen innebærer at nære norske samfunnsbehov og politiske verdier henger tett sammen. Utenrikspolitikken må derfor baseres på prinsippet om Norges «utvidede egeninteresser». Det finnes en rekke eksempler på dette: Sikkerhetspolitikken skal sørge for den enkelte borgers fysiske integritet og vern mot overgrep fra fremmede makter. Samtidig må den søke å ivareta liberale rettsstatsprinsipper og menneskerettigheter som er helt avgjørende for å bevare fred mellom land, og forebygge radikalisme og konflikter mange steder i verden. Fattigdomsbekjempelse og bidrag til positiv samfunnsutvikling i Afrika eller Midtøsten er forankret i internasjonal solidaritet, men er også nødvendig for å sikre den globale samfunnsveven som Norge er dypt avhengig av. Andre eksempler, blant annet klimautfordringen, globale helsetrusler og finanskrisens implikasjoner for norsk økonomi og velferd illustrerer på liknende måte behovet for en utvidet forståelse av norske interesser.

Verden preges fortsatt av urettferdighet og store forskjeller i makt og innflytelse – mellom land og mellom grupper i land. Globaliseringen gir spenninger og påvirker konkurransen om interesser og makt. Erfaringene fra det siste tiåret tyder på at globaliseringen kan produsere religiøse og nasjonale motkrefter, og økt konkurranse mellom ressurssterke og ressurssvake grupper og land. Tilsvarende forekommer det også spenninger mellom økt økonomisk globalisering og arbeidstakere og næringsinteresser, både i Norge og globalt. Som et land som i stor grad har vunnet på globaliseringen, har Norge ansvar for å benytte utenrikspolitiske virkemidler og ressurser til å dempe denne typen spenninger og maktkonkurranse, både med hensyn til egne samfunnsinteresser og grunnleggende politiske verdier.

«Den norske samfunnsmodellen» er blitt et ressursreservoar og redskap for norsk utenrikspolitikk: med hensyn til å dempe globaliseringens spenninger og motkrefter, tilby kompetanse på internasjonal og nasjonal organisering og ressursforvaltning, og representere kollektive politiske verdier knyttet til rettstat, likestilling og ikke-diskriminering. Den globale samfunnsutviklingen betoner behovet for i større grad å anvende den norske modellen som utenrikspolitisk ressurs i tråd med ønsket om å bidra der Norge er relevant for andre lands interesser og behov.

Dagens globale utviklingstrekk og sammensetningen av norske sikkerhetspolitiske, ressursmessige og økonomiske interesser til havs tydeliggjør at Norge har en fundamental interesse av en velfungerende regional og global rettsorden, der rett går foran makt og der forhold mellom stater reguleres gjennom en stadig tettere vev av forpliktende normer, konvensjoner og lover. Regjeringen anser at det er av vital og overgripende utenrikspolitisk interesse for Norge å hindre at internasjonal rettsorden og multilaterale styringssystemer og -regimer blir svekket.

FN-systemet spiller fortsatt en nøkkelrolle for å ivareta en rettslig basert internasjonal orden. Fra et norsk interesseperspektiv er det likevel viktig å erkjenne at det er et økende gap mellom globale styringsutfordringer og FN-systemets kapasitet og evne til problemløsning. Sterkere regional utvikling i EU og andre deler av verden, tettere samarbeid mellom de ulike internasjonale og regionale nivåer, og inkludering av ikke-statlige aktører vil i så måte være tiltak for å befeste internasjonal orden. Finanskrisen øker trolig tempoet i endringen av globale styringsorganer slik at kartet raskere vil stemme med terrenget og nye stormakter, blant andre Kina og India, vil få en naturlig økende maktposisjon globalt.

Nordområdene og Norges forhold til Russland står sentralt og får voksende betydning i norsk utenrikspolitikk framover. Energisikkerhet og klimautfordringer gir nordområdene økt synlighet og tyngde. Georgia-krisen og dens etterspill har vist både Russlands potensial for maktutøvelse og sårbarhet, og uforutsigbarheten med hensyn til Russlands framtid blant annet i lys av finanskrisen. Utviklingen understreker betydningen av kombinasjonen tett naboskapspolitikk med Russland og forankring i euroatlantisk samarbeid.

EU er som forkjemper for en bedre global rettsorden viktig for norsk utenrikspolitikk. EØS-avtalen og andre avtaler mellom Norge og EU legger rammer for brede norske interesser og preger hverdagen for norske myndigheter og samfunnsaktører. Samtidig vil Norge forstå og utnytte mulighetene og handlingsrommet for Norge utenfor EU, blant annet i engasjementspolitikken og i havressurspolitikken. Spørsmålet om Norges tilknytningsform til EU er ikke tema for denne meldingen. Regjeringen legger eksisterende tilknytningsform til grunn både for påvirkningsarbeid overfor EU og for ivaretakelse av norske interesser globalt.

Norske interesser

Sikkerhet

Norske sikkerhetsinteresser utfordres gjennom betydelige endringer, både geopolitisk og gjennom globaliseringens nye usikkerhet. Til sammen gir dette økende uforutsigbarhet og et mer komplekst trusselbilde. NATO forblir Norges sentrale sikkerhetsforankring. Samlet er norsk sikkerhet best forankret gjennom en vev av komplementære sikkerhetsarrangementer. I ivaretakelsen av Norges sikkerhetsinteresser prioriterer Regjeringen fremme av sikkerhet i nord og bidrag til global sikkerhet som er tett forbundet med norsk sikkerhet. Internasjonal rettsorden er en grunnpillar i norsk sikkerhetspolitikk.

Engasjement

Engasjementspolitikken rommer Regjeringens ambisjon om aktivt å utnytte globaliseringens positive sider og motvirke de negative. Engasjementspolitikken omfatter bistand og bekjempelse av fattigdom, arbeidet for menneskerettigheter, fred- og forsoningspolitikk og humanitær politikk og bistand. Den er verdimessig motivert med utgangspunkt i uegennytte og menneskehetens felles interesser. Samtidig betyr globaliseringen at vi må forlate en snever forståelse av norske interesser og realpolitikk. Endringene gjør i økende grad fredsbygging, internasjonal organisering og menneskerettigheter til realpolitikk.

Økonomi

Utenrikspolitikken har alltid hatt et viktig ansvar for å fremme norske økonomiske interesser. Globaliseringen både utvider og utfordrer disse oppgavene, i takt med at utviklingen i internasjonal økonomi påvirker Norge i stadig større grad, og ved at norske næringsinteresser er blitt globale. Bidrag til økt innovasjon og verdiskaping i norsk næringslivs møte med en kompleks globalisert økonomi er en viktig utenrikspolitisk oppgave. Både finanskrisen og andre negative sider ved globaliseringen demonstrerer behovet for styring og regulering i internasjonal økonomi og politikk, og understreker den nordiske modellen som en politisk ressurs. En sentral utenrikspolitisk oppgave er å bidra til gode rammevilkår for internasjonal handel gjennom WTO-systemet, mer effektiv styring av økonomien for øvrig ved å styrke multilateralt samarbeid og institusjoner som FN, Verdensbanken og IMF, og videreutvikle styringssystemene i samarbeid med regionale, ikke-statlige og private aktører.

Energi

Norge er kjent i verden som en betydelig energinasjon. Norge er verdens nest største gasseksportør, femte største oljeeksportør og sjette største produsent av vannkraft. De komplekse klima- og energisikkerhetskrisene verden står overfor utfordrer Norges energirolle globalt, skaper økt interesse for Norge som energinasjon og øker den utenrikspolitiske betydningen av norske energiressurser. Norges viktigste bidrag til energisikkerhet er å sørge for stabile leveranser av olje og gass til verdensmarkedet, og medvirke til at naturresurser ikke blir gjenstand for politisk og geopolitisk maktkamp og konkurranse. Regjeringen mener at Norge også har en særlig rolle med hensyn til systematisk arbeid for økt åpenhet i energimarkedene, dialog mellom produsenter og konsumenter, og støtte til bedre forvaltning av energiressursene i utviklingslandene.

Klima og miljø

Klimakrisen og truslene mot det globale økosystemet er en utfordring for norske interesser og gjør at det blir stadig viktigere å føre en aktiv internasjonal miljøpolitikk. Klimaproblemene, truslene mot det biologiske mangfoldet, spredningen av miljøgifter/kjemikalier, risikoen ved kjernekraftanlegg nær norskegrensen, farene for utslipp og forurensning langs norskekysten og vårt ansvar for å sikre en bærekraftig forvaltning av Arktis innebærer viktige utenrikspolitiske oppgaver for Norge. Norge har sterk interesse av et robust globalt styringsverk på miljøområdet, og arbeider aktivt for utvikling og reform av regionale og globale institusjoner. EU er en sentral støttespiller i arbeidet med globale miljø- og klimaløsninger.

Internasjonal organisering

Globalisering og geopolitisk endring utfordrer globale styringsinstitusjoner og understreker den sterke interessen Norge har av en robust rettsorden. Norge har derfor interesse av å arbeide aktivt sammen med andre land og aktører for å reformere og styrke FN og andre regionale og globale institusjoner. Det kan være et spenningsforhold mellom internasjonale institusjoners legitimitet og effektivitet, og disse spenningene antas å øke i en stadig mer multipolar verden, med nye aktører som krever sin legitime plass i globale styringsorganer. Finanskrisen akselererer trolig maktforskyvningen vi ser globalt i favør av land som Kina og India. Regjeringen legger vekt på at Norge skal være en lojal og konstruktiv, men samtidig kritisk og reformorientert støttespiller for FN som en sentral pilar i global styring. Samtidig krever det økende mangfoldet av aktører i internasjonal politikk at Norge søker nye allianser på ulike nivåer og i ulike institusjonelle sammenhenger, både innenfor statlige og ikke-statlige rammer, og av formell og uformell karakter.

Strategiske og operative utfordringer

Globaliseringen visker ut grensene mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk. Utenriksdepartementet involveres tyngre i innenrikspolitiske spørsmål, mens andre departementer blir viktigere for gjennomføringen av norsk utenrikspolitikk. Det medfører at andre departementer og direktorater får økt internasjonal rolle og tyngde, bidrar med økte ressurser og utvider det utenrikspolitiske handlingsrommet. Samtidig vokser kompetansekravene og behovet for god samordning og konsistens i utenrikspolitikken. Dette både utfordrer og understreker Utenriksdepartementets oppgave med å samordne en helhetlig utenrikspolitikk.

Samtidens globale endringer understreker betydningen av å ha et løpende fokus på hvordan Utenriksdepartementet og resten av forvaltningen er rettet inn mot å håndtere framtidens internasjonale utfordringer. Framtidige reformer og endringer av utenriksforvaltningen bør begrunnes i en helhetlig og sektorovergripende tilnærming.

Kompetanse, relevans, nettverkstenkning og fleksibilitet vil bli avgjørende forutsetninger for utenriksforvaltningens framtidige evne til å kunne møte en stadig mer sammensatt og uforutsigbar verden. Dette vil kreve åpenhet mot det norske samfunnet og løpende debatt om utenrikspolitikken, og ikke minst endringsvilje og åpenhet internt i ulike grener av utenriksforvaltingen. Kompetanse og relevans fordrer også et skjerpet fokus på likestilling og økt involvering av nordmenn med innvandrerbakgrunn i forvaltningen av norsk utenrikspolitikk. En kompetent og representativ framtidig norsk utenrikstjeneste må speile det norske samfunnet.