Del 3
Virkemidler for en helhetlig forvaltning av norske utenrikspolitiske interesser

18 Fokus på helhet i forvaltningen

Globaliseringen gir nye muligheter og utfordringer for styring og interessehevding i norsk utenrikspolitikk. Meldingen har vist hvordan grensene mellom innenriks- og utenrikspolitikk viskes ut, hvordan de fleste fagfelt nå berøres av internasjonale prosesser, hvordan et mangfold av statlige og ikke-statlige aktører deltar i internasjonal politikk og hvordan dette påvirker Norges handlingsrom i utenrikspolitikken.

Globaliseringen er en utfordring for hvordan vi håndterer samspillet mellom innenriks- og utenrikspolitikk. Voksende aktørmangfold er både en ressurs og en utfordring. Det stilles større krav til sektorovergripende helhetstenkning, tydeliggjøring av prioriteringer og målretting av aktiviteter. Kravene øker også til kompetanse og ferdigheter i utenrikspolitiske spørsmål og prosesser. Særlig setter europeiseringen av norsk politikk som følge av avtaleordningene med EU store krav til kunnskap og samordning. Globaliseringen av sikkerhetspolitiske spørsmål og økt mobilitet reiser også viktige spørsmål omkring sikkerhet, kriseberedskap og service til publikum i inn- og utland. I tillegg er stadig flere bedrifter, organisasjoner og individer involvert i ulike grenseoverskridende aktiviteter. Dette skjerper forventninger og krav til utenriksforvaltningen, men gir samtidig større muligheter for åpenhet, dialog og samarbeid med et bredt sett av samfunnsaktører. Ny teknologi for kommunikasjon og organisering kan også bidra til å øke effektivitet, kvalitet og brukervennlighet i forvaltningen.

Regjeringens overordnede målsetning er at Norge skal bli bedre til å bruke mulighetene og sikre påvirkning på områder av betydning for norske interesser. En naturlig konsekvens er at Regjeringen løpende vurderer om forvaltningen av norske utenrikspolitiske interesser, dvs. utenriksforvaltningen i bred forstand, er innrettet og organisert så godt som mulig for å ivareta sentrale interesser og målsetninger. Godt oppdaterte virkemidler og en organisering som sørger for sammenheng (koherens) mellom interesser og verdier, innenriks- og utenrikspolitikk og de aktørene som opptrer på vegne av Norge internasjonalt, er sentralt for å sikre en helhetlig forvaltning av norske interesser.

Globaliseringen gir viktige utfordringer for forvaltningen av norske utenrikspolitiske interesser som kan møtes ved å:

• Styrke en helhetlig og sammenhengende tilnærming i norske myndigheters håndtering av utenrikspolitiske spørsmål

• Klargjøre og styrke Utenriksdepartementets og utenrikstjenestens rolle, bidrag og innretning

• Styrke kompetansen i utenrikspolitiske spørsmål og prosesser

• Ivareta sikkerhet og kriseberedskap som tar høyde for et komplekst bilde av utfordringer

• Yte god service og bistand til publikum i en globalisert verden

• Styrke Norges omdømme gjennom økt bruk av åpent diplomati

Det er nedfelt i Regjeringserklæringen (Soria Moria) at Regjeringen vil arbeide for en moderne og åpen utenrikstjeneste. Organiseringen av forvaltningen er Regjeringens ansvar. Formålet her er å presentere noen overordnede vurderinger av hvordan forvaltningen av utenrikspolitikken kan styrkes for å møte globaliseringens utfordringer og derigjennom bidra til en plattform for Regjeringens videre arbeid på området. Meldingen skisserer noen linjer for utenriksforvaltningens videre utvikling.

19 Klarlegge globaliseringens konsekvenser for forvaltningen

Utenrikspolitikk angår hele samfunnet. Med økt internasjonal aktivitet har stadig større deler av den norske forvaltningen blitt involvert i ulike former for grenseoverskridende samarbeid. I dag preges reformer innenfor de fleste politikkområder, som for eksempel miljø, utdanning, bistand, samferdsel eller økonomi av våre internasjonale omgivelser. Påvirkningen skjer på mange måter, for eksempel gjennom spredning av ideer, erfaring og kunnskap eller gjennom samarbeid om lover og reguleringer.

I stadig større grad utviskes derfor skillet mellom utenriks- og innenrikspolitikk. God løsning av oppgaver i nasjonal forvaltning forutsetter internasjonalt utsyn og involvering av internasjonale aktører. Den politiske dagsorden for internasjonale organisasjoner er i de siste tiårene også blitt betydelig utvidet, og etter hvert en integrert del av daglig problemløsning i forvaltningen.

En konsekvens av denne sammenvevingen av ulike politikkområder er at mer av de faglige premissene for utenrikspolitikken formuleres av ulike deler av den norske forvaltningen og det norske samfunnet. En annen konsekvens er at prioriteringsrekkefølgen mellom ulike politikkområder blir mindre åpenbar.

19.1 Mangfoldet i forvaltningens internasjonale arbeid øker

En økende andel av forvaltningen deltar i ulike typer internasjonalt samarbeid. Det er stort mangfold i de internasjonale oppgavene, og de skiller seg fra hverandre i omfang, grad av forpliktelse og type virkemidler.

En viktig del av det internasjonale samarbeidet har historisk sett vært knyttet til læring på tvers av landegrensene, for Norges del ofte i nordisk og europeisk sammenheng. Det har vært og er betydelig gevinst i å lære av hvordan andre land møter og løser sine problemer og utfordringer. Samarbeid har gitt kunnskap, teknologi og erfaring.

Bilateralt samarbeid: En annen viktig dimensjon er ulike former for bilateralt samarbeid som har som formål å fremme norske interesser gjennom økonomisk, politisk, kulturelt eller sosialt samkvem med andre land. Bilaterale avtaler og samarbeid innenfor en rekke saksområder involverer i dag de fleste departementer og øvrige forvaltningsorganer. Utestasjonene er nøkkelaktører i den løpende internasjonaliseringen av norsk forvaltning. Samarbeid hjemover med forvaltningen (ut over Utenriksdepartementet) og med ikke-statlige aktører blir en stadig viktigere og større andel av mange ambassaders arbeidsoppgaver.

Multilateralt samarbeid: Multilateralt samarbeid innenfor rammene av ulike internasjonale organisasjoner, som for eksempel Nordisk Ministerråd, OECD, FN, WHO, WTO, EU og EFTA, bidrar til å etablere felles normer, reguleringer eller standarder på en rekke områder. De skaper arenaer for dialog og felles problemforståelse og problemløsning. Utenriksdepartementet representerer og samordner Norges interesser i en rekke slike fora. Samtidig deltar også mange andre departementer og øvrige etater aktivt. EU/EØS-samarbeidet er et særtilfelle, med spesielt bredt nedslagsfelt i norsk forvaltning og tilhørende sterke behov for samordning.

Som følge av globaliseringen har derfor i dag alle departementer et stort innslag av internasjonale aktiviteter. Det er vanskelig å tenke seg en forvaltningsoppgave eller forvaltningsinstitusjon som ikke har noen form for internasjonal tilknytning. På grunn av politikkens og forvaltningens internasjonalisering kan vi snakke om framveksten av et fjerde styringsnivå i Norge. Det internasjonale nivået supplerer det kommunale, fylkeskommunale og statlige styringsnivå. Det er heller ikke alltid noe klart hierarki mellom de ulike nivåene. I praksis er derfor det norske styringssystemet et flernivåsystem med rike, mangfoldige og ofte komplekse sammenvevinger.

Den såkalte «Departementsundersøkelsen» (Egeberg. Lægreid, Christensen m.fl., 1976, 1986, 1996, 2006) dokumenterer hvordan intensiteten i internasjonaliseringen i forvaltningen har økt i perioden mellom 1976 og 2006. Omkring tre av ti ansatte i departementene oppgir nå at en nokså stor andel eller en helt dominerende del av deres tid det siste året har gått med til internasjonale saker. I noen departementer er andelen vesentlig høyere. Det var en større relativ andel som oppga at de arbeidet med internasjonale oppgaver i 2006 enn i 1996, og andelen var klart større enn i 1976. Undersøkelsen viser også hvordan stadig flere av de departementsansatte bruker en dominerende andel av sin tid på internasjonale oppgaver, og stadig færre departementsansatte er uberørt av globaliseringen. Når vi også samtidig har hatt en stor økning i antall ansatte i departementene, er det åpenbart at det absolutte antall tjenestemenn som er involvert i internasjonale oppgaver har økt betydelig. En egen undersøkelse utført av Utenriksdepartementet bekrefter disse tallene.

En spesielt viktig komponent i internasjonaliseringen av forvaltningen er EØS og samarbeidet med EU. EØS-avtalens omfang og dynamiske innretning har gjort at EU og EØS-avtalen har en sentral rolle i internasjonalisering av norsk offentlig forvaltning. En rekke nye lover, regler, standarder og tolkninger kommer som et direkte resultat av EØS-avtalen, eller som et resultat av det brede nettverk av samarbeid som er utviklet innenfor avtalens rammer. EØS-avtalen gir også anledning til at norske tjenestemenn kan delta i ulike arbeids- og ekspertgrupper under EU-kommisjonen for å bidra til å utvikle ny politikk. Undersøkelser viser at 63 prosent av medarbeiderne i norske departementer rapporterer at de i sitt arbeid på sine respektive saksområder er berørt av EU/EØS-avtalen og/eller Schengen-avtalen 1. Over halvparten oppgir at lover og regler på deres felt har sin opprinnelse i EU. Nesten ti prosent av de ansatte sier at de har kontakt med Europakommisjonen på månedlig basis og omkring ni prosent oppgir at de har kontakt med andre internasjonale organisasjoner.

19.2 Internasjonaliseringen involverer stadig flere myndighetsorganer

Det internasjonale arbeidet i forvaltningen er heller ikke avgrenset til sentralforvaltningen ved departementene. I økende grad involveres også den såkalte ytre etat, gjennom ulike direktorater, tilsyn og råd. Stadig flere av direktoratenes oppgaver omfatter en eller annen form for forpliktende internasjonalt samarbeid, og mange samarbeider svært aktivt med søsterorganer i andre land og internasjonale organisasjoner. For eksempel samarbeider ulike reguleringsmyndigheter og tilsyn i Norge svært tett med sine søsterorganisasjoner i andre europeiske land og med nyetablerte europeiske eller andre internasjonale tilsynsorganer.

Kommuners og fylkeskommuners internasjonale rolle

Internasjonaliseringen av forvaltningen involverer også lokalforvaltningen. Kommunale og fylkeskommunale organer er nå sterkt involvert i internasjonale oppgaver og i internasjonalt samarbeid. Ifølge Kommunenes Sentralforbund har mellom 50 og 70 prosent av alle saker i kommunesektoren et innhold som kan knyttes tilbake til vedtak om reguleringer som er tatt inn i norsk lovverk gjennom EØS-avtalen. Internasjonale spørsmål og samordningsbehov påvirker tjenesteyting og politikk i hverdagen deres, og en rekke kommuner og fylkeskommuner deltar aktivt i internasjonalt samarbeid. Mange kommuner er med i ulike former for internasjonalt programsamarbeid, både i nærområdene, i Europa og i internasjonalt solidaritetsarbeid. Flere kommuner, fylker og regioner deltar også i ulike former for regionalt samarbeid på tvers av grensene.

Næringsliv og samfunn er globalisert

Internasjonal politikk er ikke noe bare staten og den offentlige forvaltningen er involvert i. Globaliseringen omfatter hele samfunnet og skaper nye muligheter og utenrikspolitiske arenaer for et bredt spekter av aktører.

En stor andel av norsk næringsliv og norske selskaper opererer i internasjonale markeder og har omfattende aktivitet og engasjement i utlandet. Økonomisk samarbeid med flyt av varer, tjenester, kapital og kunnskap gjør at næringslivets konkurransesituasjon er i stadig endring. Tilgang til og konkurranse om kunnskap og kompetent arbeidskraft er skjerpet. Globalisering reiser en rekke utfordringer for forvaltningen, inklusive Utenriksdepartementet, når det gjelder å drive en aktiv næringspolitikk og stimulere til innovasjon, skape nye arbeidsplasser og styrke industrielle miljøer i Norge. Fokus på næringslivets samfunnsansvar øker samarbeidsflatene mellom næringslivet og utenrikspolitikken (jf. kapittel 14).

Vi ser også at det sivile samfunn internasjonaliseres, med nye utfordringer for etablerte utenrikspolitiske aktører. Et økende antall organisasjoner og virksomheter er engasjert i ulike former for internasjonalt samarbeid, i form av folk-til-folk-samarbeid, deltakelse i internasjonale frivillige organisasjoner eller aktiviteter knyttet til spesielle aksjoner og formål. I tillegg finnes det titusenvis av ulike nasjonale interesseorganisasjoner, og mange av dem har også en betydelig internasjonal aktivitet. På flere områder har det da også over tid vokst fram et særlig tett samarbeid mellom norske myndigheter og frivillige organisasjoner, som for eksempel innenfor internasjonale utviklingsspørsmål og humanitær bistand og politikk. Økt innslag av interesseorganisasjoner og økt mangfold av aktører reiser også spørsmål om hvordan det offentlige og det sivile samfunn kan samarbeide på måter som sikrer effektivitet og avklarte ansvarsforhold i utenrikspolitikken (kapittel 10 i meldingen drøfter disse problemstillingene).

19.3 Norsk forvaltning har et godt utgangspunkt

Regjeringen mener at Norge har et godt utgangspunkt i spørsmålet om hvordan utenriksforvaltningen i bred forstand kan organiseres mest hensiktsmessig. Det er over tid bygd opp betydelig erfaring i forvaltningen av internasjonale oppgaver. Sakkunnskap og kompetanse i språk og forhandlingsteknikk er vektlagt i rekruttering og utvikling av forvaltningen. Mange ansatte har også spisskompetanse og erfaring fra ulike former for internasjonalt samarbeid, og flere har arbeidet i perioder i internasjonale organisasjoner. Kunnskap og erfaringer med hvordan man best skal løse internasjonale oppgaver er også lagret i organisasjonen, i den forstand at man over tid har etablert rutiner og regler for hvordan internasjonalt arbeid best skal organiseres, samordnes og koordineres. Utfordringen er derfor først å fremst å se på hvordan vi kan bygge videre på de gode erfaringene, og hvordan samordningen mellom ulike departementer og øvrige samfunnsaktører kan fungere best mulig, stilt overfor nye utfordringer.

Kvaliteten på norsk forvaltning er generelt sett god og scorer høyt på Verdensbankens ulike mål knyttet til effektivitet, retts- og forvaltningskultur og kontroll med korrupsjon. Målinger viser at det er en høy grad av tillit til forvaltningen og det politisk-administrative systemet i Norge. Kvaliteten på norsk offentlige forvaltning, og dens samspill med private aktører og andre samfunnsaktører, er sannsynligvis en av faktorene som bidrar til at Norge har møtt mange av globaliseringsutfordringene på en god måte.

Analyse av mulige organisasjonsformer i utenriksforvaltningen i lys av globaliseringens utfordringer er heller ikke en særnorsk øvelse. Andre land står overfor mange av de samme utfordringene og er nå i ferd med å gjennomføre reformer. Flere land som Norge samarbeider mye med, blant andre Sverige, Danmark, Storbritannia, Frankrike og USA har nylig gjennomført omfattende analyser av temaet. Selv om det er åpenbare forskjeller mellom Norge og disse andre landenes utenrikstjeneste, er det likevel mange fellestrekk i hvilke utfordringer de enkelte landenes utenriksforvaltning møter som følge av globaliseringen.

Videre er det betydelig kompetanse å trekke veksler på i norske akademiske miljøer som analyserer forvaltningen og forvaltningsreform. Det har også i løpet av de siste årene vært utført en rekke analyser internt i Utenriksdepartementet og i andre deler av forvaltningen for å sikre at virkemidlene og ressursene utnyttes på en mest mulig hensiktsmessig måte.

Globaliseringens utfordringer peker i ulike retninger

Globaliseringen stiller forvaltningen overfor en rekke utfordringer, og det finnes ikke én enkel forvaltningsmessig løsning. Forvaltningspolitikken må ta utgangspunkt i dette mangfoldet. På den ene siden innebærer globaliseringen mer uforutsigbarhet, kompleksitet og raskere endringer i omgivelsene. I slike situasjoner vil det derfor isolert sett ofte være hensiktsmessig å innrette forvaltningen slik at man sikrer stor grad av fleksibilitet og omstillingsevne. Evne til effektiv problemløsning i dynamiske og komplekse omgivelser oppnås gjerne med høy grad av desentralisering og store muligheter for lokal variasjon. Ut fra et slikt perspektiv kan det derfor være hensiktsmessig at ulike deler av forvaltningen har stor frihet til å løse sine ulike internasjonale oppgaver og problemer og til å organisere sitt samkvem med sine omgivelser, klienter, brukere og kunder.

På den annen side bidrar globaliseringen til å øke behovet for helhetlig og sektorovergripende samordning. Det er større behov for å se ulike politikkområder i sammenheng og sikre at ulike interesser, mål og posisjoner prioriteres og veies mot hverandre. De politiske ansvarslinjene må også klarlegges og tydeliggjøres. I et slikt perspektiv kan det være hensiktsmessig at man også styrker samordningen og evnen til koordinering. Disse to hovedutfordringene peker i ulike retninger. Mulige konflikter mellom dem må håndteres aktivt ikke minst av dem som har ansvaret for samordning av norsk utenrikspolitikk.

20 Styrke norske myndigheters samlede håndtering av utenrikspolitikken

Utviklingen beskrevet ovenfor innebærer økt behov for samarbeid og samordning mellom departementene om internasjonale spørsmål. EU- og EØS-samarbeidet, innvandringsspørsmål, klimautfordringene og Regjeringens Nordområdesatsning er eksempler på temaer hvor en rekke departementer involveres løpende og hvor samarbeidsflatene øker i dybde og bredde. Dette betyr at innenrikspolitiske mål i økende grad må sees i sammenheng med utenrikspolitiske mål og virkemidler. Miljøutfordringene illustrerer godt hvordan internasjonale konvensjoner og dynamikken i EU-samarbeidet internasjonaliserer forvaltningen av norsk politikk. Internasjonal migrasjoner et område hvor det er en løpende utfordring å samordne internasjonale krav med innenrikspolitiske målsetninger, og hvor god en samordning av politiske og administrative målsetninger mellom flere departementer er avgjørende for at Regjeringens overordnede mål skal kunne nås.

Utenrikspolitiske mål må også i økende grad sees i sammenheng med innenrikspolitiske mål, virkemidler og ressurser. Dette gjelder områder som innvandringsspørsmål, Nordområdesatsningen og utformingen av klima- og energipolitikk. Utenriksdepartementet bør stimulere til at de utenrikspolitiske målene og prioriteringene samordnes, forankres og innarbeides bedre i de ulike departementenes strategier og handlingsplaner.

Grunnlaget for samordning av utenrikspolitikken er gitt gjennom lover, sedvane og en løpende tilpasning til nye utfordringer i regjering og forvaltning. Nedenfor oppsummeres kort noen grunnleggende strukturer for styring og samordning av utenrikspolitikken. Deretter løftes det fram noen utfordringer på området.

20.1 Samordning i utenrikspolitikken

Utenriksministeren har ansvaret for samordningen av utenrikspolitikken, inklusive forholdet til andre stater og til internasjonale organisasjoner. Det er fastslått i lovs form at utenrikstjenesten har som primæroppgave å ivareta og fremme Norges interesser overfor utlandet, herunder både norske særinteresser og de interesser Norge har felles med andre land. Utenrikstjenestens oppgaver ivaretas av utenriksstasjonene og Utenriksdepartementet. Utenriksministeren bidrar til å sikre at konstitusjonelle og folkerettslige krav blir overholdt ved inngåelse av folkerettslige avtaler med andre stater. Dette gjøres blant annet gjennom rådgivning og samordning i forhold til andre departementer. Utenriksdepartementet har også ansvaret for det årlige traktatforelegg for Stortinget som regjeringen skal legge fram.

Det er også i samsvar med folkerettens regler og internasjonal statspraksis om staters representasjon i forhold til andre stater, samt om inngåelse av folkerettslige forpliktelser, at utenriksministeren aktivt utøver dette ansvaret. Dette er vesentlig for å bidra til at norske interesser ivaretas effektivt og med god samordnet kommunikasjon med andre stater og internasjonale organisasjoner. Dette bidrar også til å sikre at Norges folkerettslige forpliktelser, rettigheter og ansvar blir ivaretatt på en enhetlig og konsekvent måte.

Parallelt med voksende engasjement og medansvar i utenrikspolitikken fra en rekke departementers side, er det viktig å sikre at bredere utenrikspolitiske hensyn og folkerettslige forpliktelser ivaretas. Det er også viktig å forhindre at ulike deler av forvaltningen, som kan ha ulike interesser å ivareta, anfører motstridende synspunkter eller tilsagn i internasjonale forhandlinger. Derfor er det sentralt at nødvendig politisk samordning skjer i Regjeringen, samtidig som det også i den daglige virksomhet overfor andre stater og internasjonale institusjoner sikres en enhetlig norsk opptreden. Bredden i Norges internasjonale engasjement tilsier økt vekt på samordning.

Utenriksministeren har hovedansvaret for sistnevnte samordning, i nært samarbeid med andre departementer. På det omfattende EØS-feltet er for eksempel samordningsansvaret lagt til Utenriksdepartementet. Utenriksdepartementet har også ansvaret for å samordne nordområdepolitikken, som også berører en rekke spesifikt nasjonale satsingsområder. Tilsvarende gjelder i WTO-forhandlingene som er svært viktige for norske interesser. Utenriksdepartementets samordningsoppgaver er i tråd med de formelle føringene beskrevet ovenfor forankret i omfattende kompetanse og erfaring i håndtering av komplekse og ofte sektorovergripende forhandlingsprosesser. Videre besitter og utvikler Utenriksdepartementet løpende innholdsmessig kompetanse på områder hvor departementet har sentrale oppgaver i ivaretakelsen av norske interesser, som i EU/EØS og WTO-spørsmål, folkerettslige og forfatningsrettslige sider ved en rekke saksområder, sikkerhetspolitikk, klimapolitikk, humanitære spørsmål, menneskerettigheter og politikk i multilaterale institusjoner.

20.2 Globaliseringen utvider og utfordrer samordningsansvaret

Klimaspørsmålet illustrerer hvordan globalisering og øvrig internasjonal endring over tid har medført voksende internasjonalt engasjement for de øvrige departementene. I de internasjonale klimaforhandlingene samordner Miljøverndepartementet i kraft av sin fagkompetanse, men trekker betydelige veksler på Utenriksdepartementets prosess- og forhandlingskunnskap. Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet har også viktige ansvarsområder i klimaforhandlingene. Finansdepartementet, som også blant annet deltar i EU/EØS-samordning øker sin internasjonale profil som følge av forvaltningen av Statens pensjonsfond-Utland. Finansdepartementet utformet i 2007 en egen strategi for departementets arbeid med internasjonale spørsmål.

Departementene er direkte engasjert i internasjonalt samarbeid på en rekke områder, også hva angår politikkutforming og regelutvikling. Det samme gjelder et stort antall direktorater og andre statlige institusjoner på de respektive fagfelter. Nasjonal politikkutforming er ledd i en vekselvirkning med deltakelse i internasjonalt forpliktende samarbeid. Ofte vil internasjonal enighet eller samordning også være en vesentlig forutsetning for måloppnåelse på viktige politikkområder.

Når en rekke norske myndighetsorganer opptrer internasjonalt, stilles særlige krav til samordning på ulike nivåer. Her utfyller øvrige departementer i økende grad Utenriksdepartementets samordningsansvar som beskrevet ovenfor. De ulike departementenes kompetanse og erfaring blir en stadig viktigere ressurs i utenrikspolitikken. Det må legges til rette for arbeidsmåter og samarbeidsformer som utnytter slik erfaring og kunnskap best mulig.

Utvikling av nettverk, møteplasser og prosjekter trengs på flere områder for å sikre en mer helhetlig forvaltning av utenrikspolitiske interesser. Slike møteplasser kan gi større grad av samordning, rask og relativt kostnadsfri kommunikasjon, læring og utvikling innenfor ulike politikkområder og sektorer, på tvers av ulike departementer og politikkområder. Det finnes allerede mange slike samordningsfora, ikke minst som del av europa­politikken.

Det er viktig at forvaltningen bidrar til at også relevante samfunnsaktører utenfor forvaltningen, som ofte besitter viktig kunnskap og erfaring, i større grad kan involveres i ulike samordningsfora. Her bør man vurdere hvordan konsultasjonsfora med arbeidslivets parter, næringsliv, forskere, interesseorganisasjoner og lokal forvaltning kan videreutvikles. Dette framheves blant annet i stortingsmelding nr. 23 (2005 – 2006) om gjennomføring av europapolitikken som sentralt for bedre forankring og politikkutforming i EU- og EØS-spørsmål. Ny teknologi bør benyttes for å lage virtuelle møterom og fora. På samme måte bør det vurderes hvordan man kan utvikle databaser og nettbaserte løsninger for utveksling av relevant informasjon.

Styrking av utestasjonene som samordningsorganer

En målsetning er at utestasjonene i enda større grad skal bidra til å sikre samordning. Dette innebærer at hele forvaltningen bruker utestasjonene som sine samarbeidspartnere, og at utenriksstasjonene i økende grad rapporterer til hele forvaltningen og for hele samfunnets interesser – i samspill med kompetansemiljøer i departementene. Tilsvarende er det viktig at departementer og andre aktører i forvaltningen informerer utenriksstasjonene om sine aktiviteter i aktuelle land, for slik å sette dem i stand til å samordne mest mulig effektivt.

21 Videreutvikle utenrikstjenesten i møtet med globaliseringens utfordringer

Utenrikstjenesten er en viktig ressurs for å ivareta norske interesser i en verden i sterk endring. Både Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene må være sentrale aktører og ha nødvendig kompetanse. Norske ambassader, delegasjoner og generalkonsulater skal spille en samordnende rolle for norsk forvaltning og samfunnet for øvrig. Tjenestens uteapparat omfatter nå 109 fagstasjoner, med ca. 650 utsendte medarbeidere og i tillegg ca. 1000 lokalansatte.

Utenriksdepartementet er ansvarlig for å samordne utenrikspolitikken og utviklingspolitikken hjemme og ute, etatsstyringen av Direktoratet for utviklingssamarbeid (NORAD), Fredskorpset og en rekke forvaltningsoppgaver og ulike støttefunksjoner for utenrikstjenesten. Utenriksstasjonene samarbeider med hele bredden av norsk sentral- og lokalforvaltning.

Kilde: Utenriksdepartementet

Globaliseringens og europeiseringens sammenveving av utenrikspolitikk og innenrikspolitikk gir behov for å tydeliggjøre utenrikstjenestens rolle og funksjoner. Utenrikstjenestens oppgaver utvides utover i verden som følge av globaliseringens kompleksitet og uforutsigbarhet, og innover i Norge i og med større behov for samarbeid med en rekke andre norske samfunnsaktører, og også en rekke internasjonale aktører. De samme samfunnsaktørene engasjerer seg på områder hvor utenrikstjenesten tidligere har vært mer enerådende. Dette krever en god rolleforståelse hos alle parter.

Globalisering og annen internasjonal endring forsterker kravene til utenrikstjenesten som kunnskapsbedrift. Nye utfordringer stiller større og nye krav til blant annet språk- og kulturkunnskaper, regionkunnskap, kunnskaper i makroøkonomi, handelssamkvem, utviklingspolitikk, internasjonale organisasjoners virkemåte, samfunnsutviklingen i nye og gamle stormakter, ferdigheter i forhandlingsteknikk og innenfor sikkerhet og kriseberedskap. Utenrikstjenestens ansatte har omfattende kunnskaper, erfaring og ferdigheter på det utenrikspolitiske feltet. Kompetansen bygges løpende i og mellom departementet og utenriksstasjonene og i samspill med andre aktører. Denne samlede kunnskaps- og erfaringsbasen skal videreføres systematisk. Dette krever strategisk, helhetlig planlegging og samtidig åpenhet mot andre deler av forvaltningen og samfunnet fra departementets side. Samarbeidet med utenlandske kunnskapsmiljøer må også utvides utenfor den euro-atlantiske aksen til sentrale aktører i land som blant annet Kina, India, Sør-Afrika og Brasil.

Samarbeidet med øvrig forvaltning og kompetansemiljøer bør kunne videreutvikles ved at utenriksstasjonene i enda større grad rapporterer til, og arbeider for, forvaltningen som helhet og gis en styrket samordningsrolle i utenrikspolitiske spørsmål, og derigjennom bidra til å sikre helhet og sammenheng i utenrikspolitikken.

Medarbeidere fra ulike deler av forvaltningen arbeider i perioder ved norske utenriksstasjoner som såkalte spesialutsendinger eller andre utsendinger. Antallet slike utsendinger har økt markant de siste årene, blant annet som følge av økte krav til spesialkompetanse ved en del utenriksstasjoner. I dag er ca. 10 prosent av de utsendte spesialutsendinger eller andre utsendinger og man ser stadig et økende behov for spesialkompetanse, ikke minst på utlendingsfeltet. Det bør vurderes om antallet spesialutsendinger kan økes ytterligere som følge av globaliseringens nye kompetansekrav. Spesifikke behov, faktisk antall, fagområder, faglig bakgrunn og arbeidsmåter ved enkelte utestasjonene må imidlertid analyseres nøye.

21.1 Løpende endringer og reformer

Det har over tid pågått en omfattende reformprosess i Utenriksdepartementet. Den seneste større omorganiseringen av departementet ble gjennomført i 2006. Organisasjonen må til enhver tid avspeile Regjeringens politiske satsningsområder, samtidig som utenrikstjenestens forvaltningsoppgaver ivaretas. Endringene har bidratt til fleksibilitet i organisasjonen og større vekt på strategisk ledelse. Reformene har favnet bredt og involvert både struktur, arbeidsformer og de ansattes arbeidsmiljø.

De siste årene har også Utenriksdepartementet prioritert arbeidet med å gjøre utenrikstjenestens virksomhet åpnere og mer tilgjengelig og publikumsvennlig. Denne åpenhetslinjen er blant annet konkretisert ved opprettelsen av en egen kommunikasjonsenhet og ved økt vektlegging av informasjons- og kommunikasjonsarbeid generelt.

Løpende omstilling er nødvendig for å sikre at ressursene både politisk og geografisk settes inn i forbindelse med de viktigste oppgavene. Utenrikstjenesten må til enhver tid være seg bevisst hvilke oppgaver den skal påta seg for å ivareta Norges interesser i utlandet på en best mulig måte. Utenriksdepartementet har gjennomgått ressurs- og oppgavefordelingen mellom utenriksstasjonene og departementet, med særlig fokus på tettere integrering. Målet er å frigjøre ressurser fra mindre prioriterte oppgaver til oppgaver som har høyere politisk og faglig prioritet og sikre en utenrikstjeneste som er satt opp for å håndtere dagens utfordringer, samtidig som viktige målsetninger for Regjeringen ivaretas.

Alternative former for tilstedeværelse i utlandet er drøftet. Mer fleksible etableringsformer er satt opp og testes ut.

Arbeidet med innføring av alternative arbeidsformer i Utenriksdepartementet med økt vekt på prosjektorganisering, bruk av midlertidige og permanente tverrfaglige arbeidsgrupper og team, og løpende samhandling mellom ute- og hjemmeapparatet vil også bli prioritert videre. Formålet med disse reformene er å oppnå nødvendig fleksibilitet for å kunne «snu seg rundt» raskt i takt med globaliseringens stadig raskere endringer. Departementet har over flere år prioritert arbeidet med lederutvikling. Det vil satses videre på dette, kombinert med mål- og resultatstyring. Utenriksdepartementet vil også videreføre sitt fokus på utvikling av arbeidsmiljø hjemme og ute.

21.2 Styring av vekst

Bistandsbudsjettet har økt betydelig de siste årene. Dette innebærer klare styringsutfordringer. Det er behov for løpende vurdering av kanaler og ordninger for forvaltningen av bistanden, og det trengs fokus på balansen mellom oppgaver og ressurser.

Kilde: St.prp. nr. 1 (2008 – 2009)

Samtidig betyr voksende bistandsbudsjetter, økt politisk kompleksitet og skjerpede resultatkrav at organiseringen av bistandsforvaltningen må vurderes løpende. En utfordring som framheves i OECDs utviklingskomités (DAC) gjennomgang av norsk bistand høsten 2008 er Utenriksdepartementets evne til å opprettholde og styrke samlet kompetanse på bistandsforvaltning. En annen utfordring er risikoen for at fokus på forvaltning kan fortrenge utenrikspolitiske oppgaver.

Utlendingsfeltet er i sterk vekst

Det er også store utfordringer når det gjelder et annet forvaltningsområde i vekst, nemlig utlendingsfeltet. Dette er samlebetegnelsen på forvaltningsoppgavene knyttet til innreise og opphold i Norge og Schengen. Arbeidet spenner fra søk­nader om korttidsopphold på visum, til studie­opphold, arbeidsinnvandring, familiegjenforening, permanent oppholdstillatelse, asyl og mye annet. Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) er ansvarlig for politikkutforming og regelverksutvikling på området, men forvaltningsansvaret er delt mellom AID, Justisdepartementet og Utenriksdepartementet, med UDI, politiet og utenriksstasjonene som forvaltningsorganer. Dette er et eksempel på tett forvaltningsmessig samarbeid mellom departementer i utenriksrelaterte saker.

En generell økning av internasjonal migrasjon og mobilitet gjør at utenriksstasjonenes samlede saksportefølje øker fra år til år, noe som innebærer viktige utfordringer for styringen og utviklingen av utlendingsfeltet. Utenrikstjenesten har her en viktig rolle. Utenriksstasjonene gjør vedtak i visumsaker, ved enkelte stasjoner også i oppholdssaker, og har en rekke oppgaver av saksforberedende og kontrollmessig karakter. Målt i antall vedtak vil utenriksstasjonene i 2009 være den største aktøren, foran øvrige forvaltningsorganer som politiet, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda. Utenriksdepartementet legger stor vekt på styrking av fagfeltet, herunder å styrke bemanningen og sikre tilstrekkelig kompetanse ved utenriksstasjonene.

Utviklingen stiller krav til profesjonell håndtering og koordinert samhandling med den øvrige utlendingsforvaltningen. UD, AID og JD har en helhetlig, effektiv og brukerorientert utlendingsforvaltning som felles mål og har igangsatt et samarbeid for å foreta en bred gjennomgang av saksflyten på utlendingsområdet (SVAR-prosjektet).

Det nordiske samarbeidet om representasjonsavtaler, der de nordiske land representerer hverandre i utvalgte land for å skape en bedre brukerservice, mer effektiv saksbehandling og mer profesjonelle fagmiljøer, videreføres.

21.3 Service til norske borgere i utlandet

Globaliseringen bidrar til nye migrasjonsstrømmer og endret etterspørsel etter tjenester. Mens mange kommer til Norge for å få arbeid og bruke sine ressurser her, drar mange nordmenn ut av landet som turister, eller for å ta utdannelse, arbeide, forske, drive næringsvirksomhet eller bosette seg. Økt mobilitet endrer også sammensetningen i våre samfunn, og det endrer vår tradisjonelle forståelse av hvem «vi» nordmenn er. Vi kan også observere økt reiseaktivitet og økt aktivitet i konsulære spørsmål, så vel som økt aktivitet i flyktning-, asyl og visumsaker. Økt reiseaktivitet reiser også vesentlig utfordringer når det gjelder krisehåndtering og endrede krav til offentlig tjenesteproduksjon og leveranser, med tanke på for eksempel helse, sikkerhet og tilbud til nordmenn i utlandet. Vi opplever også betydelige endringer med tanke på hvilke krav og forventninger som stilles til norske myndigheter og norsk forvaltning.

Det er en viktig oppgave for utenrikstjenesten å yte bistand til norske borgere i utlandet. Utenrikslovens §1 sier at utenrikstjenesten skal gi norske borgere råd og hjelp overfor utenlandske myndigheter, personer og institusjoner. Videre skal tjenesten gi bistand til norske statsborgere i utlandet, herunder i forbindelse med straffeforfølgning, ulykker, sykdom og dødsfall.

Et økende antall nordmenn får konsulær bistand fra norske utenriksstasjoner. Det er en daglig utfordring å balansere nordmenns økende forventninger til bistand fra den norske utenrikstjenesten opp mot den bistand det er mulig å tilby innen de rettslige og ressursmessige rammer som er gitt og opp imot andre av utenrikstjenestens prioriterte oppgaver. Utenrikstjenesten har i tillegg til fagstasjonene et bredt nettverk av honorære konsulater over hele verden som også yter bistand til det samme publikum. Videre arbeides det med planer om å opprette et situasjonssenter i Utenriksdepartementet som vil være operativt 24 timer i døgnet. Dette vil øke beredskapen og bedre servicen på det konsulære feltet.

21.4 Sikkerhet og kriseberedskap

Utenriksdepartementet står overfor mer omfattende sikkerhetsutfordringer enn tidligere. Norges engasjement i konfliktområder, utvidelsen av norske næringsinteresser og endringen i reisevaner har ført til at Utenriksdepartementet må være forberedt på å håndtere komplekse situasjoner. Norske utenriksstasjoner og representanter for norske myndigheter må være forberedt på å bli utsatt for skadevirkninger av terroraksjoner. Dette har gjort at departementets sikkerhetsarbeid og styrking av den generelle sikkerhet for ansatte ved norske utenriksstasjoner gis meget høy prioritet.

Utenrikstjenesten har hovedansvaret for håndtering av sivile kriser i utlandet og har utviklet en krisehåndteringsorganisasjon hvor fagkompetanse fra ulike ansvarlige myndigheter inngår. Denne har vist seg å fungere godt. En nærmere beskrivelse av Regjeringens krisehåndteringssystem finnes i Stortingsmelding nr. 37 (2004–2005). For å være best mulig forberedt på ulike typer kriser som kan oppstå legger departementet stor vekt på å videreutvikle den etablerte krisehåndteringsorganisasjonen. Det vil særlig bli lagt vekt på det forebyggende sikkerhetsarbeidet, samt arbeid med forberedelser for kriser hvor også ansatte i utenrikstjenesten og deltakere i offisielle delegasjoner kan bli rammet.

For å synliggjøre disse utfordringene vektlegger UD sikkerhet i det daglige virket og systematiserer sikkerhetsarbeidet langs fire akser; 1) Sikkerhet for egne ansatte og deres medfølgende familier, 2) Sikkerhet for nordmenn i utlandet (bistand), 3) Informasjonssikkerhet og 4) Norges omdømme i utlandet og utenrikstjenestens omdømme.

For å møte de stadig skiftende sikkerhetsutfordringene legges det til grunn en proaktiv, risikobasert styring av sikkerhetsarbeidet basert på helhetlige risikoanalyser. Det gjennomføres mye arbeid med opplæring i krisehåndtering, egensikkerhet og gjennomføring av beredskapsøvelser.

For at Utenriksdepartementet skal kunne fortsette å møte endringene i sikkerhetsbildet er det viktig at departementet til enhver tid har en organisasjon som er robust satt opp med kapasitet og kompetanse til å håndtere de nye sikkerhetsutfordringene. I tillegg er det behov for styrket kontakt med andre fagmiljøer som har relevant erfaring med det nye sikkerhetsbildet.

21.5 Styrking av utenrikspolitisk kompetanse

Utenrikstjenesten forvalter omfattende kunnskap og ferdigheter innenfor internasjonale spørsmål, og utgjør slik et kompetansesenter for dette i Norge. Regjeringen ønsker at denne rollen skal utvikles videre. Utenrikstjenesten skal være en åpen, dynamisk og framtidsrettet kunnskapsorganisasjon – og en utenrikspolitisk kunnskapsbase for forvaltningen og hele det norske samfunnet. Globaliseringen gir en rekke utfordringer for en slik kompetanseorganisasjon, med forsterkede krav til kunnskap, innsikt og forståelse på en lang rekke felter.

Utenriksdepartmentet har og videreutvikler løpende kompetanse på en rekke temaområder av betydning for ivaretakelsen av norske interesser. Følgende er eksempler på områder som Utenriksdepartementet definerer som kjernekompetanse:

• Folkeretts- og forfatningsrettslige spørsmål på en rekke temaområder

• Internasjonale forhandlinger og relaterte prosesser, ofte av sektorovergripende karakter

• EU-, EØS- og WTO-spørsmål, innhold-, prosess- og arenakompetanse

• Sikkerhetspolitikk og politikk overfor Russland og nordområdene

• Landkompetanse, språkkompetanse og utenrikspolitisk analyse

• Engasjementspolitikk, inklusive fredsprosesser, menneskerettigheter og humanitære spørsmål,

• Bistandsforvaltning i bred forstand

• Forvaltning av et utlendingsfelt i sterk vekst

Når samtidig stadig mer av premissene for utenrikspolitikken legges utenfor Utenriksdepartementet, kan ikke utenrikstjenesten se sin kompetanse isolert, men i nært samspill med andre fagmiljøer i og utenfor sentralforvaltningen, og også utenfor Norges grenser. Departementet må ha evne til å snakke med, trekke på og samarbeide med ulike fagmiljøer som har utenrikspolitisk relevant kompetanse som det ikke er hensiktsmessig å utvikle i Utenriksdepartementet. Samarbeid med forsknings- og kompetansemiljøer utenfor forvaltningen bidrar til å heve kompetansen i utenrikspolitiske spørsmål i samfunnet, og bidra til at innenriks- og utenrikspolitiske spørsmål ses i sammenheng.

Utenrikstjenestens kompetansesenter (UKS) er et sentralt verktøy for videreutviklingen av kompetanse i utenrikstjenesten. UKS tilrettelegger i dag for både UDs aspirantkurs og andre opplæringsprogrammer for de ansatte, også med deltakere fra andre departementer. Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) tilbyr også kurs i internasjonale emner og språk, som benyttes av hele forvaltningen.

Meldingens vektlegging av at utenrikspolitikken utvides til nye områder og at grensene mellom innenriks- og utenrikspolitikk blir mindre klare, tilsier videre at Utenriksdepartementet prioriterer strategisk kompetanseplanlegging og en «åpnere» mobilitet ut av og inn i utenrikstjenesten. Dette må ses samlet og som en konsekvens av globalisering. Økt grad av mobilitet mellom ulike departementer, bedrifter, forskningsmiljøer, nasjonale og internasjonale organisasjoner, vil gi gjensidig faglig gevinst for de ulike organisasjonene og styrke nettverk og dialog på tvers av sektorer og fagmiljøer. Det vil bidra til både bredde og sektorfordypning for utenrikstjenestens ansatte, og gi mulighet for andre til å tilegne seg utenrikspolitiske og diplomatiske ferdigheter.

De ansatte er utenrikspolitikkens viktigste ressurs

I alle departementer vil det være en utfordring å sikre tilgang på høyt kvalifisert personell med god fagkunnskap. Det er derfor viktig at Utenriksdepartementet har en løpende og god vurdering av hvilken kompetanse departementet selv skal ha, herunder hvilke kunnskaper og ferdigheter som bør styrkes og/eller utvikles. De ansatte er utenrikspolitikkens viktigste ressurs. Det arbeides med å innføre verktøy for kompetansekartlegging og -planlegging i departementet og dette vil videreføres i 2009. Spørsmålet om kompetanseutvikling er særlig viktig for Utenriksdepartementet. Organisasjonen har et relativt lavt antall ansatte som slutter i tjenesten («turnover»). Årlig «turnover» i utenrikstjenesten er ca. 3 prosent av de fast ansatte, mens gjennomsnittet i andre sammenliknbare departementer er omkring 10 prosent. Samtidig har tjenesten et svært høyt antall interne stillingsskifter, både i departementet og mellom departementet og utenriksstasjonene. Det gir muligheter for en dynamisk organisasjon som kan håndtere endring, ny lærdom og nye initiativer, men utfordrer samtidig behovene for kontinuitet, kompetanseoverføring og utnyttelse av tilgjengelig kompetanse.

Kilde: Utenriksdepartementet

Likestilling og mangfold prioriteres

Likestilling mellom kvinner og menn i utenrikstjenesten betyr å legge forholdene til rette for at begge kjønn får brukt og videreutviklet sin kompetanse, på alle nivåer og i ulike faser av livet. Likestilling er en forutsetning for at utenrikstjenesten skal utvikle seg som kunnskapsorganisasjon, og for at utenrikstjenesten skal kunne framstå som en dynamisk og tidsmessig del av forvaltningen. Utenrikstjenesten har vedtatt en personalpolitisk likestillingsstrategi som skal sikre god kjønnsbalanse på alle nivåer. Det arbeides aktivt med å rekruttere flere kvinnelige ledere på høyere nivå både i departementet og ved utenriksstasjonene.

Utenriksdepartementet vil prioritere rekruttering av nordmenn med innvandrerbakgrunn. Det er viktig å sikre mangfold i organisasjonen. Det vil bedre gjenspeile den norske befolkningen og vil tilføre kompetanse som er viktig for utenrikstjenesten, som kunnskap om land, regioner, språk, kultur, religioner og flerkulturell erfaring. Det vil også kunne bidra til integrering i det norske samfunnet og gi signaler om åpenhet, ikke-diskriminering og dialogorientering globalt.

22 Aktivt benytte åpent diplomati i handlingsrommet fra globaliseringen

Meldingen har pekt på det store antallet nye aktører, arenaer og politiske spørsmål som har betydning for Norge og norsk utenrikspolitikk. Norge og norske aktører har behov for å nå ut med sin politikk og sitt budskap utenom ordinære diplomatiske kanaler, gjennom det som kan betegnes som åpent diplomati. I denne meldingens omtale av omdømmepolitikk, blant annet i kapittel 9.2, er betydningen for norske interesser av et tydelig og positivt norgesbilde vektlagt. Det er også vist til mangfoldet av norske aktører som er med på å forme Norges ansikt utad og hvilken betydning det har for norsk økonomi og velferd hva som assossieres med Norge, jf. kap. 14.7.

Åpent diplomati skal forstå, informere, påvirke og bygge relasjoner direkte til befolkninger, eller mer målrettet til utvalgte samfunnsgrupper. Det kreves en bevisst holdning overfor utenlandske medier som kan bidra til å formidle norske politiske prioriteringer til bredere målgrupper. Det dreier seg særlig om kunnskap, relasjoner og tillitsbygging. Dette har betydning for et lands interesser, både direkte i forbindelse med handels- og næringsinteresser og mer indirekte, som for eksempel for å forebygge og dempe konflikter, herunder identitetsrelaterte konflikter av den typen vi så i forbindelse med Muhammed-tegningene i 2006.

Åpent diplomati er et sett virkemidler, herunder omdømmearbeid og kultursamarbeid, som må knyttes opp til norske politiske målsetninger basert på norske interesser, på samme måte som andre utenrikspolitiske verktøy. Åpent diplomati skal med andre ord forholde seg til norsk interessepolitikk som Regjeringen i denne meldingen definerer som politikk som systematisk ivaretar og fremmer norsk sikkerhet, velferd og grunnleggende samfunnsinteresser – og, mer presist, til prioriterte norske interesser slik de presenteres i denne meldingen. Åpent diplomati vil være viktige og nødvendige virkemidler som Regjeringen vil vektlegge.

Nær kontakt med kunnskapsmiljøer

Nær kontakt med kunnskapsmiljøer er en vesentlig betingelse for oppdatert kunnskap og analysegrunnlag for utvikling av en helhetlig utenrikspolitikk rettet mot å ivareta norske interesser i en globalisert verden (jf. forrige kapittel). Internasjonalt forsknings- og utdanningssamarbeid er viktigere og mer omfattende enn noensinne. Faglig kontakt over landegrensene bidrar til å etablere nettverk og kunnskap av betydning for vår egen nasjonale politikk og for den globale utviklingen. Internasjonalt forskningssamarbeid er også en forutsetning for utvikling av nasjonal kunnskap og teknologi. Den samlede flyten av kunnskap globalt og Norges plassering i de internasjonale kunnskapsstrømmene, er av stor betydning for norske målsetninger om økt kvalitet i norsk forskning, relevant innovasjon og fortsatt velferd og verdiskaping. Utfordringer knyttet til klima, miljø, fattigdom og helse må møtes gjennom internasjonalt forskningssamarbeid, og resultatene må få global anvendelse. Norge vil bidra til den internasjonale kunnskapsutviklingen på områder der vi har spesielle forutsetninger og kompetanse (jf. St.meld. nr. 14 (2008 – 2009) Internasjonalisering av utdanning).

Kunnskapsmiljøene spiller en avgjørende rolle som opinionsdannere på sine respektive fagfelt. Ved å frambringe oppdatert kunnskap og analyser bidrar de til å fremme kritisk debatt og offentlig meningsutveksling om globale spørsmål. Dette er avgjørende for å sette viktige utenrikspolitiske spørsmål på den politiske dagsorden internasjonalt.

22.1 Et systematisk omdømmearbeid som del av norsk utenrikspolitikk

Den økte kompleksiteten i det utenrikspolitiske virkefeltet, kombinert med medie- og kommunikasjonssamfunnets utfordringer og muligheter (som beskrevet i kapittel 9), gjør det stadig viktigere å prioritere omdømmearbeid som virkemiddel i utenrikspolitikken. Godt omdømmearbeid forutsetter helhetsforståelse. Ulike norske aktører bør i større grad vite om hverandres aktiviteter. Slik kan vi både hente ut synergier og unngå at tiltak slår hverandre i hjel.

Norske utenriksstasjoner har gode forutsetninger for å være en samordnende sentral. Men behovet for å nå ut til, og påvirke, opinionsdannere og befolkning stiller nye krav. Nettverksarbeidet overfor så vel norske aktører som målgrupper i vertslandet bør derfor intensiveres og profesjonaliseres.

Nettverksarbeid gir økt kjennskap til ulike aktørers strategier og tiltak, norske så vel som utenlandske. Norske utenriksstasjoners oppgave er å bruke denne kjennskapen til å utarbeide strategier som fremmer norske interesser, gjennom å formidle, bekrefte, avkrefte, komplettere og nyansere informasjonen og oppfatningene om Norge.

Slike strategier kan bare lykkes gjennom samhandling med andre norske aktører. Samhandling er nyttig. Ensretting er det ikke. Et land er for sammensatt til å uttrykkes i et slagord, men vi kan bli bedre til å samkjøre gode budskap. Vi må bevisstgjøre og forankre omdømmeperspektivet blant alle partnere i Norge.

Utenriksdepartementet og Innovasjon Norge utgjør med sin internasjonale tilstedeværelse kjernen i viktige deler av myndighetenes omdømmearbeid, og må intensivere sitt samarbeid.

Et geografisk fokus for omdømmesatsning og norgesprofilering

Norske aktører vil ha nytte av å gjennomføre omdømmevurderinger og -tiltak i sitt arbeid, uansett i hvilket land eller region interessene er. Dette gjelder spesielt for utenrikstjenesten. Samtlige norske utenriksstasjoner må være seg bevisst omdømmeeffekten av strategier og tiltak som iverksettes. Men Norges omdømme betyr mer for norske interesser i noen land enn i andre. Gjennom økt geografisk fokus i omdømmearbeidet vil Regjeringen kanalisere begrensede ressurser dit effekten er størst.

Dette er en oppfølging av en av konklusjonene fra det nasjonale omdømmeforumet som ble opprettet av Utenriksministeren i 2007 for å få innspill og korrektiver til Utenriksdepartementets arbeid for å profilere Norge i utlandet. Det er gjennomført en analyse for å avdekke i hvilke land Norge har interesser som spesielt tjener på et styrket norsk omdømme fram mot år 2025. Det er tatt utgangspunkt i summen av norske omdømmerelaterte interesser på områdene næringsliv, resursforvaltning og internasjonalt miljøsamarbeid, forskning og utdanning, kultur, migrasjon og utenrikspolitiske prioriteringer.

Analysen har ført til at nitten land prioriteres i det videre omdømmearbeidet. Disse landene er hovedsaklig våre tradisjonelle partnere i Norden, i Europa og i Nord-Amerika. Men i tillegg vil de såkalte BRICS-landene (Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika) bli stadig viktigere 2. Det er i økende grad fra disse høyst forskjellige landene den nye politikken, de nye forbrukerne, turistene, investorene og importørene vil komme. Det gir særlige utfordringer i omdømmearbeidet når Norge skal konkurrere om oppmerksomheten i land der den grunnleggende kunnskapen om oss er svært liten. Oppgaven vår er å sørge for at beslutningstakerne i disse landene ser til Norge på de områdene der vi kan gjøre en forskjell.

Utenriksdepartementets midler til omdømmearbeid vil i stor grad bli kanalisert til tiltak i disse nitten landene. I fokuslandene vil Regjeringen legge ekstra vekt på å etablere gode samarbeidsprosjekter mellom utenriksstasjonene og Innovasjon Norges utekontorer.

Utenriksstasjonenes omdømmetiltak omfatter alt fra informasjon på Norgesportalen, kontakt med lokale pressefolk og pressereiser til Norge, deltakelse på bedriftsmesser, vitenskaplige seminarer, næringsrelaterte workshops, profileringstiltak i forbindelse med idrettsarrangementer og en rekke ulike kulturarrangementer. Tiltakene arrangeres som regel med en lokal partner, som kjenner markedet og den lokale debatten.

22.2 Internasjonalt kultursamarbeid i et åpent diplomati

Et reelt demokrati krever frie talerør, debattfora og fagmiljøer som bidrar til et sivilt samfunn basert på ytringsfrihet og bred folkelig deltakelse. Fri kunstnerisk utfoldelse og et bredt og aktivt kulturliv (kunst, design, arkitektur, idrett mm.) er tegn på et demokrati i utvikling, og kulturlivets aktører representerer samfunnets endringsagenter. Dessuten styrker kulturpresentasjoner og kultursamarbeid Norges synlighet i andre land, og kulturfeltet kan bidra til dialog og gjensidig forståelse. Dette gjelder også utdanning og forskningssamarbeid og utveksling av studenter og forskere. Kulturfeltet må, i tillegg til å ha en viktig egenverdi som norsk utenrikspolitikk vil fortsette å prioritere, forstås som en del av et åpent diplomati som i en globalisert verden blir stadig viktigere for å ivareta norske interesser, og derfor være et prioritert område i norsk utenrikspolitikk.

Utenriksdepartementets samarbeid med kulturlivets organisasjoner vil også omfatte prosjektsamarbeid – innrettet mot større internasjonale utfordringer som menneskerettighetene, tusenårsmålene og klimaproblemstillinger – som for eksempel «Noras søstre» som er basert på Ibsenverker med et likestillingsperspektiv. Regjeringens kulturløft omfatter internasjonalisering av norsk kulturliv. Internasjonaliseringens utenrikspolitiske betydning ligger i kulturens operasjonelle verdi innenfor åpent diplomati.

Hvordan best utnytte mulighetene på kulturfeltet?

Internasjonal kulturdialog må styrkes. Denne dialogen er universell i sitt vesen – og basert på likeverd mellom partene. Mulighetene for å få formidlet norske synspunkter og interesser vil være knyttet til dialogen mellom kulturelle og akademiske miljøer og personer. Det er muligheter for bevegelse i fastlåste konflikter i slike rom – uten direkte politisk deltakelse, men hvor kulturdialogen kan stille kritiske spørsmål og vise mulige veier for en politisk dialog.

For å utnytte kulturens utenrikspolitiske potensial maksimalt, er det nødvendig at departementene arbeider godt sammen. Strategien må være samordnet og rollefordelingen tilpasset dagens situasjon. Det er behov for å klargjøre Utenriksdepartementets og Kultur- og kirkedepartementets roller og ansvar på det utenrikskulturelle feltet. En klargjøring av ansvars- og arbeidsdeling må for det første på en naturlig måte ivareta kulturfaglige perspektiv på den ene siden, og utenrikspolitisk begrunnede kulturtiltak på den andre; og for det andre sørge for at samspillet mellom internasjonal og nasjonal kulturutøvelse får utvikle seg fritt. Kunstnerne og kulturinstitusjonene skal kunne forholde seg til en samordnet statlig politikk for norsk kulturutveksling med utlandet, og det er avgjørende å se den nasjonale og den internasjonale kulturutøvelsen i sammenheng. De to departementene tar sikte på å utvikle et felles strategisk rammeverk for virksomheten der hvert enkelt departements roller tydelig framgår. De vil videre arbeide gjennom et felles virkemiddelapparat, der nasjonale kulturinstitusjoner, institusjoner med strategiske oppgaver innenfor det enkelte kunstuttrykk og utenriksstasjoner vil være sentrale.

Kunstneres og andre kulturaktørers bidrag til utenrikspolitikken har minst to utgangspunkter. Det ene vil være deres egne initiativer til internasjonal virksomhet. Denne bør gis gode rammebetingelser økonomisk og organisatorisk. Kulturutøvelse uten bindinger fra myndighetene gir nye, ofte uventede, perspektiver og samfunnsanalyser. En slik fri utøvelse er også nødvendig om det norske samfunnets praktisering av ytringsfrihet skal være troverdig.

Det andre utgangspunktet vil være kunstnernes og andre kulturagenters frivillige plass og deltakelse i tverrfaglige utenrikspolitiske målsetninger og strategier. Eksempel til etterfølgelse kan være nordområdestrategien og kultursamarbeidet med land i sør. I begge tilfeller er det satt av betydelige midler og bygd opp en formålstjenlig kontakt med fagmiljøene.

Åpent diplomati og kultursamarbeid er viktige virkemidler i spørsmål om identitet, konflikt og dialog

Krisekommunikasjon, som for eksempel i karikaturstriden, må bygge på kunnskap og tillit som bygges opp før krisen inntreffer. I en grenseoverskridende verden gjelder dette både på nasjonalt og globalt nivå. For Norges del er det for det første viktig å bygge på tillits- og dialogtradisjoner i det norske samfunnet for å ta høyde for dagens norske befolkningssammensetning og norske «vi». Dette gjøres ikke minst ved å vise tillit ved å involvere og gjøre nytte av kompetanse i nye norske befolkningsgrupper. For det andre videreføre den norske dialogorienteringen i utenrikspolitikken og dessuten bygge kunnskap, blant annet i muslimske land, om hvordan Norge ser på demokrati og menneskerettigheter, mangfold og ytringsfrihet.

Hva slags kompetansebehov har vi for å nå utenrikspolitiske mål ved å benytte kultur som virkemiddel?

Kultursamarbeidets rolle i utenrikspolitikken har et stort potensial. Bevisstheten og kompetansen om det utenrikskulturelle arbeidets betydning må derfor økes, både hjemme og ute. Norske kunstneres og andre kulturagenters internasjonale kontakter og nedslagsfelt er viktige i denne sammenhengen. Utenriksstasjonene vil måtte få en sterkere rolle i arbeidet med å fremme kulturdialogen og bidra til å skape kontaktflater mellom utenlandsk og norsk kulturliv. Nettverk og nære koblinger til sivilt samfunn vil være en viktig effekt av slikt arbeid, og utgjøre en ressurs i moderne diplomati. En slik nettverksorientert arbeidsmåte passer godt inn i bildet mange tegner av betydningen av åpent diplomati i utenrikspolitikken nettopp fordi den ikke kun er rettet direkte mot politiske ledere. Mange prosesser med gjennomslag kjennetegnes nettopp ved at de omfatter andre sentrale interessenter i tillegg til politikere og embetsverk. Innsikt i, og forståelse for, slike prosesser vil være svært viktige for framtidens diplomati.

22.3 Åpent diplomati nasjonalt – Refleksprosjektet

Utenrikspolitikken og diplomatiet må utvide sitt nedslagsfelt til også å omfatte eget samfunn. Utenriksdepartementet skal legge til rette for og bidra med kunnskap og nyanser i offentlig debatt for å motvirke stereotypier og tabloid virkelighet. Se boks 22.2.