4 Internasjonal skogpolitikk

4.1 Utfordringer i internasjonalt skogpolitisk samarbeid

Skogspørsmål kom for alvor på den internasjonale dagsorden under FNs konferanse om miljø og ut­vikling UNCED (United Nations Conference on Environment and Development) i 1992, som var en direkte følge av Brundtlandkommisjonens arbeid. Skogens økonomiske verdier, den av­gjørende betydningen for det globale miljøet og den raske avskogingstakten i tropisk skog var viktige årsaker til at det ble fokusert på skogspørsmål.

Etter UNCED har grunnlaget for det internasjonale skogpolitiske samarbeidet i regi av FN vært Skog­prinsippene og Agenda 21, samt de rettslig bindende konvensjonene om biologisk mangfold og klima.

Den globale oppfølgingen har hovedsakelig vært organisert i et mellomstatlig samarbeid i FNs skogpanel IPF (Intergovernmental Panel of Forests) som ble opprettet av FNs Kommisjon for bærekraftig utvikling CSD (Commission on Sustain­able Development) etter UNCED. Skog­panelet la i en rapport til CSD i 1997 frem en rekke forslag til tiltak for en mer bærekraftig skogforvaltning. Panelet kom ikke frem til enighet om den institusjonelle oppfølgingen, og spørsmålet om en egen skogkonvensjon ble derfor ikke avklart. Heller ikke i spørsmål knyttet til handel og finansiell bistand ble det oppnådd full enighet. FNs generalforsamlings spesialsesjon for miljø og utvikling UNGASS (United Nations General Assembly Special Session) i 1997 vedtok å føre IPFs arbeid videre i et mellomstatlig skogforum IFF (Inter­governmental Forum of Forests), som skal følge opp IPFs anbefalinger og søke løsninger der IPF ikke nådde frem.

Det internasjonale skogpolitiske arbeidet er en viktig drivkraft for å sikre bærekraftig skogforvaltning. Det har direkte betydning for skogbruket og skogindustrien i Norge og for utformingen av den nasjonale skogpolitikken.

Regjeringen legger opp til at Norge skal delta aktivt i internasjonal skogpolitikk. Norge kan bidra konstruktivt til utvikling av bærekraftig skogbruk globalt. Det er dessuten viktig å sikre at internasjonale avtaler ivaretar norske interesser. Et aktivt internasjonalt engasjement fra myndighetenes side kan dessuten bidra til at det skapes muligheter for norske interesser og bedrifter i utlandet, og samtidig stimulere til opparbeiding av internasjonal skogkompetanse som også kan være nyttig nasjonalt.

Et hovedspørsmål på den internasjonale dagsorden er avveininger mellom økonomisk vekst, økologi og sosiale og kulturelle forhold med sikte på bærekraftig utvikling. Regjeringen legger spesielt vekt på at Norge i et langsiktig arbeid skal bidra til å utvikle en felles internasjonal forståelse av hva slike avveininger innebærer, og hvilke samfunnsmessige virkninger ulike valg har. Skogerklæringen fra UNCED, som var det første dokumentet om hovedprinsipper for bærekraftig skog­forvaltning som fikk global tilslutning, er i seg selv ikke tilstrekkelig avklarende for forholdet mellom bruk og vern. Konvensjonen om biologisk mangfold har bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold som hovedmålsetting, men gir så langt ikke presis anvisning på hvordan bevaringshensyn skal forenes med produksjon. Konvensjonen bygger på tre pilarer: bevaring, bærekraftig bruk og rettferdig fordeling av goder fra bruk av det biologiske mangfoldet. Våren 1998 ble det vedtatt et eget arbeidsprogram for skog under konvensjonen om biologisk mangfold. Programmet vektlegger bl  a anbefalingene fra IPF, og påpeker at finansielle ressurser fra konvensjonens finansieringsmekanisme GEF (Global Environment Facility) skal benyttes til aktiviteter som er relevante for biologisk mangfold i skog. Hovedmålet med arbeidsprogrammet er å sikre at bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold blir integrert i det enkelte lands nasjonale skogforvaltningssystem.

Norge har tradisjon for å kombinere næringsmessig utnytting av skogarealene med miljøhensyn. Naturgitte forhold og bosettingsmønsteret har gitt bred erfaring med skogbruk i en distriktspolitisk sammenheng. De prinsipper den norske skogforvaltningen bygger på kan således ha relevans i arbeidet for bærekraftig skogbruk globalt.

I internasjonal sammenheng er spørsmålet om en rettslig bindende avtale om skog­spørsmål spesielt komplisert. Hovedårsaken er at en skogavtale må antas å bli før­ende for avveininger mellom bruk og vern. Regjeringen mener det bør være et mål å skape større klarhet omkring forholdet mellom næringsmessig utnytting og miljøvern, og at dette best kan ivaretas gjennom en helhetlig avtale. Norge bør bidra aktivt for å få til en avklaring. Regjeringen vil primært arbeide for at den institusjonelle oppfølgingen av FNs mellomstatlige skogforum skjer gjennom en skogkonvensjon, under forutsetning av at det er bred enighet mellom i-land og u-land om dette, og at konvensjonen omhandler alle relevante skogspørsmål (miljø, økonomi og sosiale og kulturelle forhold) på en balansert og integrert måte. Samtidig vil Norge arbeide aktivt i andre aktuelle internasjonale fora for en mer bærekraftig skogforvaltning. Norge har de senere årene arbeidet aktivt for å motvirke en oppsplitting og fragmentering av det internasjonale miljøarbeidet bl a gjennom deltakelse i FNs «Task force on Environment and Human Settlements», hvor behovet for bedre koordinering, samordning og konsolidering av allerede eksisterende institusjoner og instrumenter er spesielt fremhevet. I det videre arbeidet vil Regjeringen legge vekt på å avklare hvordan en eventuell skogkonvensjon kan gi synergieffekter til allerede eksisterende instrumenter og institusjoner.

Regjeringen vil aktivt følge opp integreringen av skogspørsmål i Kyotoprosessen. Det er behov for å sikre at forståelsen av Kyotoavtalens formuleringer om skog er internasjonalt omforent, og at definisjonene og avgrensingene av tiltak som kan tas med i klimaregnskapet er mest mulig entydige. I tillegg er det viktig at Norge tar aktivt del i utviklingen av systemer for omsetning av CO₂ -kvoter, som nå er i sin begynnelse. Disse spørsmålene er nærmere omtalt i Kap 8.2.

FN-organene for skogbruk spiller en viktig rolle for utviklingsarbeidet knyttet til skog, og står for en stor del av informasjonen om skogforhold, samt internasjonal og nasjonal skogpolitikk. De er pålagt viktige oppgaver i de internasjonale skogpolitiske prosessene som nå pågår. De utfører også et betydelig arbeid for å bistå enkeltland i å oppnå mer bærekraftig skogbruk. FAO spiller en særlig viktig rolle i arbeidet med internasjonale skogspørsmål.

I forbindelse med arbeidet i FNs skogpanel ble det opprettet et uformelt samarbeidsorgan ITFF (Interagency Task Force on Forests) for aktuelle FN-organisasjoner, for å sikre bred og koordinert oppfølging av internasjonale skogspørsmål. I dette samarbeidet deltar bl a FAO, UNEP (United Nations Environment Programme) og sekretariatet for konvensjonen om biologisk mangfold. Samarbeidsorganet bidrar også til IFFs arbeid, og ser ut til å få en utvidet rolle fremover. Regjeringen ser det som hensiktsmessig at de FN-organisasjonene som arbeider med skogspørsmål blir tillagt et betydelig oppfølgingsansvar for de internasjonale prosessene. Dette bidrar til bedre koordinering, og et mer offensivt arbeid med sikte på å fremskaffe bl a sammenlignbare data for skogrelaterte forhold. Regjeringen ser det som særlig viktig å støtte opp under det skogrelaterte arbeidet i FAO.

4.2 Bistandsspørsmål sett i lys av det internasjonale skogpanelet (IPF)

Regjeringen vil legge vekt på anbefalinger fra skogpanelet og konvensjonen om biologisk mangfold i bistandspolitiske vurderinger.

Norge har tradisjonelt vært en stor bidragsyter. På begynnelsen av 1980-tallet gikk nær 25  % av den bilaterale bistanden fra Norge til utvikling av jordbruk, skogbruk og fiske. I 1995 var andelen 7–8  %. For direkte skogrelaterte prosjekter var andelen i underkant av 1  %. I tillegg kommer multilateral bistand som bl a kanaliseres gjennom GEF.

Norsk utviklingspolitikk legger betydelig vekt på miljø og naturressurser. Utenriksdepartementets strategi for miljø i bistanden (1997) slår fast at to av hovedmålene er utvikling av bærekraftige produksjonssystemer og bevaring og bærekraftig bruk av naturresurser og biologisk mangfold. Regjeringen legger til grunn at miljø- og naturressursforvaltning skal prioriteres høyt i norsk multilateral og bilateral bistand. Skogtiltak er sentralt i dette.

Samspillet mellom mennesker og skog i fattige deler av verden byr på store forvaltningsmessige utfordringer. Trevirke er den viktigste energikilden for fattige mennesker. Verdenskommisjonen for økonomisk utvikling WCED (World Commission for Economic Development) har anslått at i 2000 vil 2,4 mrd mennesker leve i områder med ekstrem mangel på trevirke. I Afrika står f eks trevirke for ca 75  % av energiforsyningen. Skog er dessuten av avgjørende betydning for å bevare jordsmonnet og for å verne om kvalitet og kvantitet av drikkevann. I tillegg til de problemer som forårsakes av befolkningsvekst og fattigdom kommer kommersiell utnyttelse av skog som i mange tilfelle ikke kan anses som bærekraftig. Det er bekymringsfullt at slik aktivitet svekker eksistensgrunnlaget for lokalsamfunn med bærekraftige levesett basert på tradisjonell kunnskap om skog.

Med utgangspunkt i IPFs anbefalinger bør det utvikles konkrete kriterier for prioritering av skogrelatert bistand og etablere nasjonale koordineringsmekanismer som sikrer god oversikt over og faglig vurdering av tiltakene. Norge har ratifisert den internasjonale avtalen om tropisk tømmer ITTA (International Tropic Timber Agreement), og det er også naturlig å ta hensyn til denne i arbeidet med bistandsrettede tiltak innenfor skogbruk.

Regjeringen vil legge vekt på at skogrelatert bistand siktes inn mot arbeid som bygger opp under mottakerlandenes utvikling og gjennomføring av helhetlige nasjonale skogprogram, der kriterier og indikatorer som både omfatter vern og bærekraftig bruk av skog inngår.

Skogrelatert bistand kan gi flersidige effekter. Utsiktene til globale klimaendringer og behovet for tiltak i den forbindelse har ført til større oppmerksomhet om skogens betydning. Bruken av bistandsmidler bør reflektere dette, og stimulere til at tiltak med sikte på å utnytte skogens klimabetydning integreres i nasjonale skogprogrammer.

Også tiltak som støtter opp under bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold bør ha høy prioritet i bistandssammenheng.

Bistanden bør så langt mulig bidra til at tradisjonelle livsmønstre og kunnskap kan bevares. Kvinner har i mange kulturer i utviklingsland spesielt viktige sosiale funksjoner, og et ansvar for mat og brensel. Kvinnene har omfattende kunnskap om utnytting av ressursene, og er også de nærmeste til å påvirke og bruke skog og vegetasjon til ulike formål. Slik sett har kvinnene ofte en nøkkelrolle i forvaltningen av naturressursene i mange utviklingsland, og det er derfor viktig at de trekkes med i planlegging og gjennomføring av prosjekter og programmer.

Bistand til kompetanseheving og kapasitetsbyggende tiltak i relevante forvaltningsorganer vil i tillegg være en prioritert oppgave. I denne sammenheng vil det bli lagt spesielt vekt på å trekke norske institusjoner med i arbeidet, og å utvikle nettverk som kan bidra til effektiv og formålstjenlig overføring av teknologi og kunnskap.

4.3 Økt norsk engasjement i europeisk skogpolitikk

Arbeidet i regi av FN er fulgt opp gjennom en rekke regionale samarbeidsprosesser. I Europa har de pan-europeiske ministerkonferansene for beskyttelse av Europas skoger vært førende for samarbeidet om skogpolitiske spørsmål. Norge har sluttet seg til 12 resolusjoner om bærekraftig skogbruk og europeisk samarbeid i skogspørsmål. I tillegg er det utviklet et opplegg for kriterier og indikatorer for vurdering av skogtilstanden, og et sett med retningslinjer for bærekraftig skogbruk.

Parallelt med utviklingen på skogsiden har det vært gjennomført flere miljøvernministerkonferanser. Det er etablert et formelt europeisk samarbeid mellom skogbruks- og miljøvernmyndighetene om et arbeidsprogram knyttet til skogresolusjonene og den pan-europeiske strategien for landskap og biologisk mangfold. Et av hovedresultatene fra prosessen «Miljøvern for Europa» er for øvrig en konvensjon om rett til miljøinformasjon og allmenn deltakelse i beslutningsprosesser i saker av betydning for miljøet når det gjelder prosjekter, planer og programmer og utarbeidelse av rettslig bindende regler. Denne konvensjonen, som Norge har undertegnet, er også viktig i skogsammenheng.

Regjeringen legger vekt på at Norge gjennom deltakelse i den europeiske samarbeidsprosessen knyttet til skog utveksler erfaringer med andre land, og benytter aktuelle muligheter til å påvirke prioriteringene i europeisk skogpolitikk.

Oppfølgingen av ministerkonferansene ble frem til ministerkonferansen i Lisboa i 1998 ledet av Portugal, med støtte av Polen, Østerrike og Finland. Norge vil nå etter invitasjon fra de deltakende landene gå inn i dette arbeidet etter Finland. Norges deltakelse i koordineringen av prosessen vil sikre at nordiske interesser fortsatt er representert når premisser for arbeidet legges, og styrker Norges posisjon og på­virknings­mulighet i europeisk skogpolitikk. Et nytt arbeidsprogram for oppfølging av ministerkonferansene er under utforming. Det er ventet at dette arbeidsprogrammet vil legge hovedvekten på resolusjonene som ble undertegnet i Lisboa. De er knyttet til skogens sosioøkonomiske aspekter og en videreføring av et omfattende samarbeid om utformingen av kriterier, indikatorer og retningslinjer for bærekraftig skogbruk i Europa. Arbeidsprogrammet vil også inneholde viktige oppfølgingspunkter fra tidligere ministerkonferanser, i hovedsak knyttet til biologisk mangfold. Deler av dette vil være et organisert samarbeid med den pan-europeiske strategien for landskap og biologisk mangfold.

EU-parlamentet gav i 1997 EU-kommisjonen i oppdrag å utarbeide et forslag til en felles skogbruksstrategi. Strategien kan komme til å om­handle eksisterende skogtiltak i EU og utviklingen av disse, virkemidler under Agenda 2000 (endringer i EUs landbrukspolitikk) og spesielle emner av betydning for skogsektoren.

EUs faste skogkomite ble opprettet i 1989. Komiteen gir EU-kommisjonen råd om skogbruksspørsmål. I februar 1998 anmodet EFTA/EØS-landene om å få delta i denne komiteen. Saken er fortsatt til vurdering i kommisjonen.

Norge eksporterer ca 85–90  % av produksjonen av tremasse og papirprodukter og ca 35  % av trelast­produksjonen. Leveransene til EU-land utgjør henholdsvis 70  % og 90  % av eksporten. Eventuelle strategier eller politiske vedtak innen EU som kan påvirke EUs import av skogindustriprodukter vil kunne få store konsekvenser for den norske skogsektoren.

Det må i dag utstedes sunnhetssertifikater for en stor del av eksporten av trelast fra Norge til EU-landene. Grunnen til dette er at plantehelseområdet ikke er harmonisert innenfor EØS-avtalen. Praktiseringen av dagens ordning medfører ingen særlige konsekvenser for trelasteksportørene. På sikt kan det imidlertid ikke utelukkes at innlemmelse av plantehelseområdet i EØS-avtalen kan gi visse handelsmessige fordeler, knyttet til at norske trelasteksportører får de samme rammebetingelser som f eks svenske og finske konkurrenter.

Det skogpolitiske samarbeidet i Europa vil fortsatt trolig ha sitt tyngdepunkt i den pan-europeiske prosessen, og betydningen av Norges deltakelse og påvirknings­muligheter i skogprosessen må ses i lys av dette.

4.4 Nordisk koordinering

Norge har søkt å samordne synspunkter på oppfølging av skogspørsmålene med de andre nordiske landene gjennom et organisert samarbeid, hovedsakelig i Nordisk ministerråd og i den nordiske embetsmannskomiteen for jord- og skogbruksspørsmål. De nordiske landene har felles interesser, og opererer for en stor del i de samme markedene. Et organisert samarbeid er viktig for erfaringsutveksling og utvikling av felles holdninger og innsats i Norden, men også for det internasjon­ale skogpolitiske arbeidet.

Rammene for det nordiske skogbruket vil bli sterkt preget av utviklingen internasjonalt i de kommende årene. Norge deltar derfor også i en egen nordisk kontaktgruppe for internasjonal skogpolitikk. Den er opprettet med sikte på å sikre god informasjonsflyt og samordning av de nordiske landenes posisjoner i internasjonale fora, der det er naturlig og der institusjonelle forhold og nasjonale prioriteringer ikke er til hinder for det. Dette samarbeidet har etter departementets vurdering vært til gjensidig nytte i de internasjonale og europeiske prosessene.

Regjeringen ønsker å styrke og utvikle det nordiske samarbeidet. Nordisk ministerråd og Nordisk råd, og de prosessene disse setter i gang, behandler spørsmål som er relevante for skogsektoren i mange forskjellige sammenhenger. Det er viktig å få til en samordnet oppfølging i de nordiske samarbeidsorganene, og å sikre at det miljøpolitiske og det skogpolitiske arbeidet er samstemt. På områder som bl  a forskning, skogregistrering, resultatkontroll og innenfor miljøområdet vil felles nordisk forståelse og ytterligere samarbeid og sy­stemutvikling kunne være fruktbart.

Spørsmålet om en felles nordisk skogsertifisering har også vært drøftet. De nordiske skogansvarlige ministre konstaterte i 1998 at forutsetningene for et felles nordisk sertifiseringssystem mang­ler fordi utviklingen av systemer har gått i noe ulike retninger i de nordiske land. Det ble imidlertid pekt på mulighetene for en samordning på europeisk nivå basert på de kriterier som er utarbeidet innenfor rammene til de pan-europeiske ministerkonferansene for beskyttelse av Europas skoger.

4.5 Nasjonal oppfølging av internasjonale prosesser og avtaler

Oppfølging av det mellomstatlige skogpanelet vil direkte påvirke de nasjonale skogpolitiske prioriteringene i tiden som kommer. Spørsmål knyttet til videre ut­vikling av et helhetlig nasjonalt skog­program, bruk av kriterier og indikatorer for bærekraftig skogbruk og for­bedring av skogregistreringene er sentrale oppfølgingspunkter. I tillegg er eventuell sertifisering av skogbruket et viktig område både i internasjonal og nasjonal sammenheng. På disse områdene står Norge og andre land overfor felles utfordringer. Det er grunn til å legge vekt på at Norges oppfølging harmonerer med ut­viklingen for øvrig, spesielt i Norden og i Europa.

Skogpanelet understreker betydningen av et helhetlig nasjonalt skogpolitisk rammeverk, eller et nasjonalt skogprogram, for utviklingen av et bærekraftig skogbruk i de enkelte land. Et slikt nasjonalt skogprogram vil i Norge bestå av de skogpolitiske retningslinjene som Stortinget legger til grunn, virkemidlene i skogpolitikken, de fylkesvise skogpolitiske strategiene og de kommunevise oversiktsplanene som er nærmere omtalt i Kap 7.1.2. Det vil være et løpende behov for å ha en samlet og helhetlig oversikt over de skogpolitiske tiltakene, herunder planer for gjennomføring, kontroll og oppfølging. Departementet legger derfor opp til å evaluere viktige skogpolitiske tiltak jevnlig, og foreta de nødvendige korreksjoner ut fra nye utfordringer, forskning, kunnskap og erfar­ing­er.

I denne forbindelse vil departementet også legge vekt på å følge de prosesser som er satt i gang som et ledd i oppfølgingen av konvensjonen om biologisk mangfold, som legger stor vekt på sektorintegreringen og sektoransvaret for miljø. Den nasjonale oppfølgingen er her spesielt knyttet til utarbeidingen av en nasjonal handlingsplan for biologisk mangfold, og sektorplaner der det legges vekt på den enkelte sektors bruk av, og påvirkning på det biologiske mangfoldet. Som et ledd i dette utarbeidet departementet i 1994 en sektorplan om bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold for landbruket, der skogspørsmål ble grundig omtalt. Arbeidet med nasjonal handlingsplan for biologisk mangfold er nå knyttet nært opp til utarbeiding av sektorvise miljøhandlingsplaner, jf St meld nr 58 (1996 –97) om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Skogbruk vil bli integrert i departementets fremtidige arbeid med en helhetlig miljøhandlingsplan for landbruket.

Departementet vil videre legge vekt på at arbeidet med kvantitative og kvalitative kriterier og indikatorer for bærekraftig skogforvaltning føres videre. Slike indikatorer kan illustrere utviklingen i skog- og miljøtilstand, og slik sett være et viktig grunnlag for vurdering av måloppnåelsen. IPFs anerkjennelse av det arbeidet som er utført i de regionale prosesser på dette området, har styrket kriterier og indikatorer som et sentralt verktøy.

Norge har deltatt i utviklingen av pan-europeiske kriterier og indikatorer gjennom de europeiske minister­konferansene for beskyttelse av Europas skoger. Nasjonalt er det gjennomført et utviklingsarbeid i samarbeidsprosjektet Levende Skog, der både skogbruks- og miljøvernmyndighetene har deltatt. I det videre utviklingsarbeidet er det spesielt grunn til å legge vekt på at indikatorer for utviklingen i det biologiske mangfoldet i skog blir mer omfattende og bedre. Arbeidet med et nasjonalt overvåkingsprogram, jf St meld nr 58 (1996 –97) om miljøvernpolitikk for bærekraftig utvikling, vil være viktig i denne sammenheng, sammen med bl a pågående nordisk samarbeid om indikatorer for utviklingen av det biologiske mangfoldet. Departementet vil sørge for at det med jevne mellomrom blir utarbeidet en rapport om skog- og miljøtilstanden, basert på omforente og dokumenterbare kriterier, indikatorer og overvåkingsopplegg for øvrig.

Det er generelt et løpende behov for å forbedre de nasjonale skogregistreringene. Oppfølging av IPFs anbefalinger om å klarlegge hele omfanget av flerbruksgoder vil medføre en omfattende og svært ressurskrevende innsats. Mange av flerbruksgodene er miljøgoder – kollektive goder – som ikke omsettes i markedene, og derfor er det vanskelig å kvantifisere og verdsette dem i økonomisk forstand. Departementet vil arbeide for bedre oversikt over verdiene knyttet til skog, men ved utvikling av de nasjonale skogregistreringene vil først og fremst de skogpolitiske behovene og sektoransvaret være avgjørende. Et større arealdokumentasjonsprosjekt som er under gjennomføring i regi av miljøvernmyndighetene har som mål å bidra til å kartlegge og så langt mulig verdsette de samlede godene fra arealene. Dette arbeidet bør på sikt munne ut i et nytt og forbedret økonomisk kartverk.

Også sett i lys av IPFs anbefalinger om tiltak med sikte på å legge til rette for handel med skogprodukter, vil dokumentasjon omkring skogtilstanden være viktig. Bakgrunnen for IPFs anbefalinger om at landene bør øke sitt engasjement i å dokumentere og informere om forvaltning av skogen, er bl a faren for etablering av handelshindringer som følge av mangel på kunnskap i markedene. Regjeringen vil i samarbeid med skogbruket og skogindustrien arbeide for at den norske skogsektoren kan oppvise troverdig dokumentasjon, og bidra til at denne gjøres kjent internasjonalt.

Den nasjonale oppfølgingen av IPF og andre internasjonale forpliktelser er for øvrig omtalt i denne meldingens øvrige kapitler.