7 Verdiskapingen fra skogbaserte næringer skal økes

7.1 Skogbruket

7.1.1 Skogressursene

Treslagsfordelingen

Skogarealet domineres av gran, furu og lauvtrær. Fordelingen har ikke endret seg vesentlig siden 1920-årene.

Kilde: NIJOS

Stående volum

Det stående volumet er mer enn fordoblet siden 1920. Dagens skogressurser på det produktive skogarealet er ca 610   mill m³ under bark, herav 292   mill m³ gran, 191   mill m³ furu og 127   mill m³ lauvtrær. Økningen i stående volum har relativt sett vært større for lauvtrær og furu enn for gran, bl a på grunn av avvirkningsmønsteret. Skogreising har bidratt til vel en firedobling av det stående volumet på Vestlandet, mens volumet i Nord-Norge er omtrent fordoblet.

Kilde: NIJOS

Tilvekst

Utviklingen i tilvekst viser i store trekk et tilsvar­ende bilde som utviklingen i stående volum. Tilvekstøkningen var begrenset de første ti årene etter siste krig, men har senere vært betydelig sterkere. Årlig tilvekst på produktiv mark og i kubikkmeter under bark er ca 21,1   mill m³ , herav 11,2   mill m³ for gran, 5,4   mill m³ for furu og 4,5   mill m³ for lauvtrær.

Kilde: NIJOS

Skogens aldersfordeling

I skogbrukssammenheng deles skogen inn i hogstklasser (aldersklasser) fra I til V, der hogstklasse I er skog under foryngelse og hogstklasse V er gammel skog. Aldersintervallene er avhengig av markas produksjonsevne (boniteten). Den prosentvise fordelingen av det produktive skogarealet på hogstklasser er hhv 5  %, 22  %, 18  %, 22  % og 33  % for hogstklassene I–V. Arealer med mindre tilfredsstillende tetthet utgjør 19  % av det samlede arealet i hogstklasse II–V.

For sentrale skogstrøk på Østlandet har utviklingen siden 1960-tallet medført at andelen skog under foryngelse (hogstklasse I) eller med meget lav tetthet har gått ned, at ungskogarealene (hogstklasse II–III) har økt, at eldre produksjonsskog (hogstklasse IV) har gått ned og at den gamle skogen (hogstklasse V) har økt i omfang. Økningen i hogstklasse V i disse områdene har vært på ca 50  % fra 1960 – 1995. På landsbasis varierer hogstklassefordelingen for øvrig til dels mye mellom de enkelte bonitetsklassene. De svakere bonitetene viser seg å ha en mye større andel gammel skog og tilsvarende mindre andel yngre skog enn de bedre bonitetene.

7.1.1.1 Nærmere om ressurssituasjonen på Vestlandet og i Nord-Norge

Tradisjonelt har virkemidlene i skogpolitikken hatt en sterk distriktspolitisk profil. Et resultat av dette er skogreisingen på Vestlandet og i Nord-Norge. Disse landsdelene er i ferd med å få stor virkesproduksjon. Skogbruket har begynt å utnytte de virkes­ressursene som er bygd opp, men det er først omkring 2020 – 2040 at hovedtyngden av investeringene vil kunne høstes.

Den grandominerte skogen på Vestlandet har en produksjon og tetthet som ligger langt over landsgjennomsnittet. Selv om produksjonspotensialet trolig ikke er fullt utnyttet i de øvrige delene av landet, vitner dette om svært gode biologiske produksjonsforhold for gran på Vestlandet. For Nord-Norges del ligger produksjon og bestokning nærmere landsgjennomsnittet for grandominert skog, med unntak av skog i hogstklasse IV, der både tilvekst og kubikkmasse pr arealenhet er høyere.

Kilde: NIJOS

Kilde: NIJOS

Arealandelen med gran på Vestlandet, som i 1920-årene var ubetydelig, ligger nå på omkring 19  %. Volumandelen er ca 25  %, og den forventes å øke betraktelig de kommende tiårene. Nord-Norge har en vesentlig større naturlig utbredelse av gran, og der er granandelen økt fra ca 5  % i 1920-årene til ca 10  % i dag. For Vestlandet utgjør grankultur på tidligere innmark og beite eller snaumark 28  % av skogreist areal. For Nord-Norge er andelen 11  %. Resten av den nye kulturgranskogen finnes på arealer der det tidligere har stått annen skog. I begge regionene er det lauvskog som har gitt mest areal til ny granskog, mens overgang fra furu til gran for det meste har funnet sted på Vestlandet. Selv om en del lauvskogarealer er blitt overført til granskog, har det totale lauvskogarealet økt som følge av at tidligere beitemark og snaumark har gått ut av tradisjonell bruk og over til lauvskog.

7.1.1.2 Forventede endringer i skogens sammensetning

Sammenstilling og analyse av data fra de 6. og 7. landsskogtakseringer viser at avvirkningen i stor grad skjer i grandominert skog. Det avvirkes en høyere andel granskog enn arealfordelingen mellom skogtyper for eldre skog (hogstklasse V) tilsier. Mens arealandelen grandominert skog i hogstklasse V er 37  % er andelen grandominert skog på avvirkningsfeltene 74  %. På kort sikt innebærer dette at når det gjelder gammel skog vil furu- og lauvarealet øke i forhold til granarealet.

Det er imidlertid foryngelsesinnsatsen som primært bestemmer endringene i treslagssammen­setningen på lang sikt. Skogens sammensetning ved avvirkning (6.  landsskogtaksering) sammenholdt med sammensetningen etter foryngelse (7.  landsskogtaksering) viser at foryngelsesarbeidet har medført en endring av treslagssammensetningen mot mer lauvskog, og mindre gran- og furuskog. Spesielt furuskogen har gått kraftig tilbake. Denne utviklingen har dels sin årsak i at gran- og lauvdominert skog samt en vesentlig andel av furuskogen plantes til med gran, og dels har den sammenheng med at skog forynget naturlig ofte får lauvskogdominans som følge av manglende til­rette­legging og oppfølging.

På lang sikt vil de omtalte endringene i skogens sammensetning kunne få betydning for skogproduksjonen, verdiskapingen og landskapsbildet. Skogproduksjonen kan bli noe redusert fordi lauvskogen har en lavere produksjon enn barskogen, særlig på lave boniteter. Tømmertilbudet vil kunne endre seg noe. Landskapsbildet vil kunne bli noe mer variert.

7.1.1.3 Fremtidsutsikter for produksjons- og avvirkningsmulighetene

Det ble i St meld nr 18 (1984 – 85) om næringspolitikken i skogbruket antatt at det ville være mulig å oppnå en høyere produksjon av trevirke, og dermed en vesentlig økning av hogstkvantumet. Brutto balansekvantum, med utgangspunkt i et investeringsprogram til­svarende en intensivt drevet skogeiendom, ble beregnet til i størrelsesorden 14   mill m³ for et totalt produktivt skogareal på 66   mill daa. Prognoser for forbruks­utviklingen av skogprodukter gav grunn til å regne med en fortsatt vekst i innenlandsk og Vest-Europeisk forbruk av tradisjonelle skogprodukter, og dermed et relativt høyt avvirkningsnivå. Det potensial for økt avvirkning og sysselsetting den forrige stortingsmeldingen skisserte er imidlertid ikke fullt ut realisert. Avvirkningen har på landsbasis ligget langt under brutto balanse­kvantum. Årsakssammenhengene er omtalt tidligere i denne meldingen.

Produksjons- og avvirkningsmuligheter på kort sikt

NIJOS har tidligere anslått tilgjengelig balansekvantum for avvirkning til omkring 16,5   mill m³ , (tynningskvantum inkludert). Senere undersøkelser, der også økonomiske forhold og eventuelle restriksjoner som følge av miljøhensyn er tatt i betraktning, indikerer at dette kvantumet bør reduseres. Slike anslag vil imidlertid avhenge av de til enhver tid gjeldende markedsforhold og hvilke forutsetninger som legges inn i beregningene. Ut fra en tankegang om bærekraftig forvaltning av skogarealene er det mulig og ønskelig å øke avvirkningen fra dagens nivå.

Produksjons- og avvirkningsmuligheter på lang sikt

Institutt for skogfag ved Norges landbrukshøgskole og Norsk institutt for skogforskning (NISK) gjennomførte i 1997 analyser der hovedformålet var å kartlegge produksjons­mulighetene på lang sikt for det produktive skogarealet sør for Salten.

Analysene viser at den fremtidige produksjonen av virke vil forbli høy de nærmeste 50 årene, og føre til en vesentlig oppbygging av trekapital om ikke den naturlige avgangen og uttaket øker betydelig fra dagens nivå. I tillegg til selve tømmerproduksjonen er det rimelig å forvente at andre produkter fra skogarealene vil ha en betydelig tilleggsverdi. For mange av disse produktene vil tilbudet øke med økende stående volum.

Analysene illustrerer for det første at økonomiske og markedsmessige forhold er avgjørende for aktiviteten i skogbruket. Videre illustrerer de at dagens skogtilstand gir store valgmuligheter. Et viktig grunnlag for dette er den oppbyggingen av stående trekapital som har funnet sted gjennom siste del av dette århundret. Dette understreker samtidig langsiktigheten i skogproduksjonen under våre forhold. Dagens valgmuligheter er et resultat av tidligere tiders disposisjoner, og de valgene vi gjør i skogbehandlingen de første 10 – 20 årene vil få konsekvenser langt inn i det 21. århundret.

Den delen av produksjonspotensialet som kan utnyttes i et næringsmessig skogbruk er avhengig av hvordan det produktive skogarealet blir disponert. Restriksjoner på skogbehandlingen og båndlegging av arealer vil innebære konsekvenser for økonomi og virkesproduksjon i varierende omfang. Dette kan medføre vesentlige konsekvenser for det fremtidige avvirkningspotensialet. Disse konsekvensene avhenger imidlertid av omfanget av tiltakene, valg av virkemidler og hvordan skogeierne tilpasser seg nye rammebetingelser.

Analyser fra NIJOS knyttet mer direkte til det konkrete ambisjonsnivået i oppbygging av ny skog bekrefter de resultater som er beskrevet foran. NIJOS har utredet to ulike alternativer for fremtidig skogkulturinnsats. Det ene alternativet innebærer i realiteten en avslutning av dagens planteinnsats i skogbruket, mens det andre viser situasjonen med videreføring av skogkulturinnsatsen på dagens nivå. Begge alternativer viser økende skogproduksjon i de nærmeste 50 – 60 årene. Uten intensiv skogkulturinnsats vil imidlertid den langsiktige produksjonskapasiteten etter disse analysene falle til et nivå som er 25   % lavere etter dette.

Ambisjonsnivå for fremtidig skogproduksjon og avvirkning

Regjeringen legger til grunn at skogpolitikken fortsatt skal ha et høyt ambisjonsnivå når det gjelder å vedlikeholde og utvikle skogressursene. Lang­siktigheten i skogproduksjonen, den fremtidige kvaliteten på trevirke, skogens miljømessige funksjoner, skogens klimabetydning så vel som kommende generasjoners valgmuligheter, er vesent­lige argumenter for å legge til rette for fortsatt høy skogproduksjon og et stort stående volum i norske skoger. Det er store regionale forskjeller i tilvekst og stående volum. Regjeringen legger imidlertid til grunn at det på nasjonal basis er mulig å øke avvirkningen ut over dagens nivå, innenfor rammene av et bærekraftig skogbruk. Dette fordrer imidlertid en aktiv medvirkning fra næringen. Det er et mål å utnytte mulighetene som ligger i dette med sikte på økt måloppnåelse på flere samfunnsområder.

Skogeiernes tilpasning er et resultat av en rekke forhold; tradisjon, skoglovgivning og andre offentlige virkemidler, rasjonelle økonomiske hensyn, miljøhensyn m m. Den lange tidshorisonten i skogbruket, og de biologisk betingete faktorene skogproduksjonen bygger på, bidrar også til en annen risikoprofil enn i andre næringer, og påvirker skogeiernes beslutninger. Beslutninger om hogstmodenhet og hogstkvantum ut fra et høyt krav til avkastning vil i prinsippet favorisere høyere avvirkning på kort sikt. Ut fra målet om økt verdi­skaping vil en slik tilpasning kunne være fordelaktig, men den kan også gi ulike miljø- og skogtilstandseffekter som kan svekke måloppnåelsen på andre områder, f eks i forhold til bevaring av biologisk mangfold. Et høyt krav til avkastning vil også medføre at færre av investerings­mulighetene i primærproduksjonen (skogkultur) gir lønnsomhet. I  prinsippet vil dette kunne føre til et mer utpreget høstingsskogbruk  –  hogst uten påfølgende inve­steringer  –  på en økende del av arealet.

Den offentlige virkemiddelbruken er motivert ut fra langsiktigheten i skogproduksjon­en, kvalitetsaspektet, usikkerheten i produksjonen, miljøforholdene og klima­betydningen. Den må rettes inn slik at en oppnår en forsvarlig balanse mellom økonomi og miljøvern, som også sikrer et godt samsvar mellom skogeiernes beslutninger om drift av skogen og de samfunnsmessige interessene knyttet til skogarealene.

7.1.2 Planlegging for et aktivt og miljøtilpasset skogbruk

Planlegging er et sentralt vilkår for å sikre bærekraftig ressursforvaltning og en effektiv gjennomføring av skogpolitikken. Planleggingen omfatter både strategiske planer for utvikling av skogbruket på ulike nivåer, og mer detaljerte skogbruksplaner for de enkelte eiendommer.

7.1.2.1 Fylkesvise skogpolitiske strategier

I enkelte fylker, bl a Hordaland, besluttet skogbruksmyndighetene for noen år siden å starte et skogpolitisk strategiarbeid. Hensikten var både å finne de rette regionale tilpasninger, og å etablere samrådingsprosesser der både skogbrukssiden, miljøinteressene og andre kunne delta. Med bakgrunn i de gode erfaringer som ble høstet har departementet oppfordret fylkesmennene til å utforme skogpolitiske strategier for de enkelte fylker. De fleste fylker har nå vært gjennom en slik prosess. Strategiene er verdifulle verktøy både for fylkene og for kommunene, og gir en oversikt over prioriteringer knyttet til virkemiddelbruken. Slik sett er de et viktig grunnlag for dialog mellom ulike aktører. De strategiske planene må etter hvert evalueres og revideres. Departementet har kommet til at et slikt strategiarbeid bør inngå som et permanent element i den regionale gjennomføring av skogpolitikken, og bør også kobles til fylkesplanleggingen. Fylkenes strategidokumenter bør også kunne brukes til å evaluere hvordan den nasjonale skogpolitikken gjennomføres i de enkelte fylker. Det kan videre være aktuelt å utnytte rapportering med bakgrunn i strategiene som et grunnlag for rammetildeling av statlige midler. De fylkesvise strategiene vil også bli sentrale dokumenter for kommunikasjon mellom fylkesnivået og kom­mun­ene.

7.1.2.2 Overordnede planer for utvikling av skogbruket i den enkelte kommune

Som et ledd i oppfølgingen av St prp nr 8 (1992 – 93) om landbruk i utvikling initierte departementet i 1993 et opplegg for overordnede planer for utvikling av skogbruket i den enkelte kommune. Opplegget er basert på erfaringene med tiltaksplanlegging i skogreisingsstrøk. Arbeidet startet omtrent samtidig med omorganiseringen av landbruksmyndighetene på fylkes- og kommunenivået, og det har derfor tatt noe tid å få en tilfredsstillende fremdrift i arbeidet. Ved utgangen av 1997 har mellom halvparten og to tredjedeler av kommunene utarbeidet slike planer. Dette omfatter også kommuner som har revidert eldre tiltaksplaner. En del av disse planene omfatter også andre landbruks­interesser enn skogbruk, og utgjør samlet sett et sektorbidrag fra landbruket.

Dette arbeidet er fortsatt viktig og skal videreføres, jf også departementets veileder om landbruksplanlegging. Planene skal bidra til å nå fastsatte landbrukspolitiske mål, inklusive mål for sektorens miljøansvar. Planene skal også bidra til å effektivisere virkemiddelbruken og styrke sam­arbeidet med andre areal­bruks­interesser og myndigheter. I dette ligger det at planene skal uttrykke en strategi for hvordan kommunene skal ivareta sine oppgaver som skogoppsyn etter skogbruks­loven. Plankonseptet er fleksibelt i den forstand at det er opp til kommunene å gripe fatt i de konkrete utfordringene de har lokalt. Det er lagt vekt på at arbeidet skal kobles mot det arbeidet kommunene gjør som planmyndighet etter plan- og bygnings­loven, og at planene i denne sammenheng skal være verdifulle elementer i de kommunale planprosesser bl  a i forhold til verdiskaping, ressursforvaltning, miljø og biologisk mangfold.

Departementet mener at oversiktsplanene bør være et viktig utgangspunkt for fylkesmennenes dialog med kommunene i skogbruksspørsmål, på samme måte som fylkenes strategier kan være grunnlag for kommunikasjon mellom departementet og fylkene. Oversiktsplanene gir også grunnlag for prioritering av innsatsen når det gjelder utar­beid­else av skogbruksplaner for de enkelte eiendommer. Departementet forutsetter at denne typen mål- og utviklingsprogrammer kommer på plass i alle kommuner i løpet av 2–3 år.

7.1.2.3 Skogbruksplaner for enkelteiendommer

Skogbruksplanleggingen tar sikte på å fremskaffe stedfestet informasjon som gjør det mulig for skogeierne å bygge sin virksomhet på kartfestete kunnskaper om skogarealene, ressursene og miljøverdiene. Skogbruket står overfor mange ulike utfordringer og kompliserte avveininger som gjør det mer nødvendig enn tidligere å sikre at skogbrukstiltakene nedfelles i helhetlige skogbruksplaner for den enkelte eiendom. Det gis statstilskudd til skogbruksplanlegging for å sikre en tilfredsstillende fremdrift på arbeidet og et helhetlig innhold i plan­ene. Den offentlige styringen av skogbruksplanleggingen foregår på fylkesnivået, med basis i såkalte hovedplaner for skogbruksplanleggingen.

Til tross for den brede oppmerksomheten omkring skogbruksplanenes rolle og funksjon i et bærekraftig skogbruk, har bestillingen av skogbruksplaner de siste årene stagnert og i noen områder avtatt. Det er flere årsaker til dette, men usikkerhet om inntektsmulighetene i skogbruket og usikkerhet om effektene av de nye miljøkrav som stilles til næringen har antakelig hatt betydning. Skogeierne har også vært usikre på kvaliteten på skogbruksplanene, og i mange tilfeller har også planene i for liten grad tatt tilstrekkelig utgangspunkt i den enkelte skogeiers situasjon og behov. Med bakgrunn i denne utviklingen har skogbruksmyndighetene sammen med skogeiernes organisasjoner og miljøvernmyndighetene foretatt en gjennomgang av saksfeltet.

Målet for skogbruksplanleggingen er å lage konkrete planer for den enkelte eiendom, dvs for den enkelte eiers eller bruksrettshavers disponering av skog- og arealressursene. Skogbruks­planen skal i første rekke være skogeiers verktøy for verdiskaping basert på rasjonell ressurs- og miljø­riktig skogforvaltning, og skal fungere som grunnlag for årlig planlegging og drift. I dette ligger det at skogbruksplanene må utvikles mer fra ressursoversikter mot plandokumenter, med realistiske avvirkningsprognoser og konkrete aktivitetsplaner, som gir grunnlag for målbevisst utnytting av verdiskapingspotensialet innenfor de rammer miljøet setter.

Skogbruksplanene har som mål å bidra til en bærekraftig forvaltning av eiendommens trevirkesressurser. Om man i tillegg hadde hatt som mål at skogbruks­planen skulle dekke alle sider ved forvaltning av den enkelte eiendom, som f eks økonomisk utnytting av jakt, fiske og utleiehytter, ville kostnadene øke så mye at man ikke ville makte dette som en generell løsning for alle eiendommer. Det er derfor opp til den enkelte eier å vurdere i hvilken grad planene skal suppleres med slikt innhold.

En aktuell problemstilling er om det bør være obligatorisk å ha en skogbruksplan, og om dette kan være et hensiktsmessig grep for å sikre bedre måloppnåelse enten dette skulle være økt avvirkning hos passive skogeiere, eller økte og for­bedrede miljøhensyn på skogeiendommer der eierne er for lite motiverte til å ta de nødvendige hensyn. Samarbeidsprosjektet Levende Skog har i sitt standardarbeid kommet til at skogeiendommer med et areal på mer enn 10  000 daa skal ha en skogbruksplan. I forbindelse med sertifisering av skogbruk holdes også skogbruksplaner frem som et sentralt grunnlag for å utøve skogbruk innenfor nærmere definerte standarder (retningslinjer). Det pågår nå mye arbeid i regi av skogeierorganisa­sjonene for å følge opp enigheten i Levende Skog. Dette gir anledning til å følge med og evaluere effektene av kravet om skogbruksplaner på store eiendommer.

Skogbruksloven og allmenningslovgivningen krever at skoger tilhørende kommuner, fylkeskommuner og bygde- og statsallmenninger skal ha skogbruksplan. Disse eiendommene utgjør 7 –  8  % av det produktive skogarealet i Norge. Normalt skal nødvendige opplysninger om skogen, plan for avvirkning og investeringer, og hensynet til naturmiljøet og friluftsliv være innarbeidet i planene. Med utgangspunkt i den varierende nøyaktighet og kvalitet de ulike registreringene har, og de skjønnsmessige betraktninger som nødvendigvis må være knyttet til både registreringene og den senere utarbeidelsen av planen, kan det være vanskelig å følge opp og kontrollere at planen etterleves. Krav om skogbruksplan for alle eiendommer er derfor bare formålstjenlig dersom skogbruksplanene blir utviklet videre både i kvalitet og innhold.

Det er likevel et mål at flest mulig skogeiendommer kan drives med basis i en skogbruksplan for bærekraftig skogbruk. For at en skogbruksplan skal bli et verdifullt verktøy på den enkelte skog­eiendom må skogeieren eller den som forvalter eiendommen i større grad bidra i alle ledd i planarbeidet; både under forberedelser, gjennom­føring og endelig planutforming.

En nøkkel til bedre skogbruksplanlegging er organiseringen av arbeidet. De fylkesvise hovedplanene må i sterkere grad utvikles til strategiske verktøy for gjennomføring av skogbruksplanleggingen og de enkelte planprosjekter. Økonomi­styring og kvalitetssikring står sentralt i hovedplanarbeidet. Gjennom dette skal fylkesmennene koordinere og organisere innsatsen til de involverte, avklare databehov, registreringsmetodikk og det faktiske behovet for så vel takstopplegg som skogbruksplaner. Det bør i større grad legges vekt på å differensiere datainnsamlingen ut fra områdenes produksjonsforutsetninger og miljøverdier.

Områdetakster har i en periode vært det dominerende takstopplegget. Dette har muliggjort store og effektive takserings- og planleggingsopplegg, gjerne for hele kommuner. Områdetakster er det mest effektive opplegget der det er planbestilling for størstedelen av arealene innen takstområdet. Ved høy planbestilling (70 – 100  %) vil områdetakster være et riktig valg. Planbestillingen er imidlertid i flere områder såpass lav at det i enkelte år blir brukt 30 – 40  % av tilskuddsmidlene til taksering av arealer uten planbestilling. Derfor bør enkelttakster og fellestakster vektlegges mer enn i dag. Ved lavere planbestilling, eller lavere potensial for planbestilling, vil fellestakst eller enkelttakst gi en mer effektiv virkemiddelbruk. Fellestakst kan i slike tilfeller gi en kostnadsmessig gevinst som muliggjør økte kvalitetskrav og økt medvirkning fra skog­eiers side i planprosessen.

Det er grunn til å understreke betydningen av de utviklingstiltak som er satt i gang og som kan bidra til en bedre skogbruksplanlegging. Dette gjelder spesielt utvikling av enhetlig metodikk for registrering av miljøverdier og utviklingstiltak som sikter mot å avklare mulighetene for å innarbeide tydelige verdiskapingsparametre. Det er imidlertid behov for videre utviklingstiltak som bør omfatte bl a bedre sammenheng mellom skogbruksplanleggingen og ulike databaser knyttet til virkesoversikter, virkesflyt, eiendomsoversikter og økonomisk kartverk.

7.1.3 Skogkultur  –  grunnlaget for bærekraftig skogbruk

Investeringer i skogkultur er grunnleggende for de fremtidige avvirkningsmulighetene og kvaliteten på det trevirket som blir produsert. Utnytting av ressursene uten påfølgende investeringer og tilrettelegging for ny skog innebærer et høstingsskogbruk, som har negative konsekvenser både for råstofftilbudet og råstoffkvaliteten i fremtiden. Det er derfor et mål å drive et skogbruk der avvirkningen er det første leddet i en helhetlig skjøtsel av skogen som må følges opp med etablering og pleie av ny stedstilpasset skog.

7.1.3.1 Investeringsnivået

Det er den langsiktige investeringshorisonten ved skogproduksjon som har gjort at foryngelses­plikten har vært et viktig skogpolitisk prinsipp. For å sikre at foryngelsesplikten blir overholdt er det gjennom skogpolitikken lagt opp til at det offentlige skal bidra økonomisk til arbeidet med å få opp ny skog etter hogst, og å stelle ungskogen.

Kilde: Landbruksdepartementet

Selv med et stabilt høyt tilskuddsnivå ble det en markert nedgang i skogkulturinvesteringene i 1992. Den negative utviklingen har fortsatt i årene etter. Nedgangen i investeringene i skogkultur førte til at det i 1994 ble satt av ekstraordinære tilskuddsmidler til en aksjonsrettet bruk av offentlige tilskuddsmidler. Samme år var det en midlertidig ordning med ekstraordinær investeringsstøtte knyttet til avvirkningen. Dette gav resultater i form av økte totalinvesteringer i skogkultur dette året. Økningen kom i de mest prioriterte tiltakene, i hovedsak ungskogpleie. Det ble en nedgang i andre tiltak, bl a planting. Reduserte tilskuddsrammer i 1995 kan ha bidratt til en ny nedgang i investeringene.

Nedgangen i investeringer har skjedd over hele landet. I de tradisjonelle skogstrøkene kan nedgangen i skogkultur knyttes opp mot redusert avvirkning.

Også på Vestlandet, i kyststrøkene i Trøndelag og i Nord-Norge, der en over lang tid har arbeidet med å øke skogressursene, har investeringene gått jevnt nedover. I begynnelsen av 1950-årene viste tiltaksplanene at totalt 4,9   mill daa ble vurdert som aktuell mark for nyetablering av skog eller treslagsskifte i disse områdene av landet. Planene skulle realiseres over en periode på 80 år, med et årlig areal på ca 80  000 daa. I nyere kommunale tiltaksplaner fra begynnelsen av 1990-tallet for de samme områdene, er til sammen 4,7   mill daa vurdert å være potensiell mark for ny eller større skogproduksjon. Grunnene til at mindre arealer blir vurdert som aktuelle for skogreising i nyere planer er bl a strengere prioritering som følge av endrede økonomiske forhold og at skogbruket er pålagt større aktsomhetskrav når det gjelder miljø­verdier. Samlet sett er imidlertid det reelle årlige resultatet når det gjelder skogreising langt lavere enn de målsettingene som ble lagt til grunn både i de gamle og i de nyere kommunale planene. I 1997 ble det utført treslagsskifte og nyetablering på beskjedne 35  000 daa. For 1998 har fylkesmennenes landbruksavdelinger i de berørte fylkene lagt til grunn målsettinger om skogkultur som samlet sett er på 42  000 daa.

Kartet til venstre viser utviklingen i prosent mellom årene 1966 – 75 og årene 1986 – 95. Kartet til høyre viser utviklingen i prosent mellom årene 1986 – 90 og 1991 – 95. Mørkest farge betyr størst nedgang. Hvit betyr liten endring eller positiv utvikling.

Kilde: Landbruksdepartementet

7.1.3.2 Årsaker til lav aktivitet og lavt investeringsnivå

Avvirkning og prisforhold

Tømmerprisen og avvirkningsnivået synes generelt å ha størst innvirkning på aktiviteten innen skogkultur. Lavere avvirkningsnivå de senere årene gir en naturlig nedgang i foryngelsesareal og behov for planting. Planteaktiviteten i de tradisjonelle skogstrøkene har imidlertid falt mer enn avvirkningen på 1990-tallet. Dette kan skyldes mer fokusering på kostnader ved foryngelse av skog som følge av lavere fortjeneste ved avvirkningen. I   områder av landet der det foregår treslagsskifte fra furu eller lauvtrær til gran, er avsetningsvansker for disse treslagene et hinder for investeringer i ny og mer veksterlig skog.

Skogavgift og statstilskudd

På grunn av alle faktorene som samlet spiller inn på investeringsviljen innen skogkultur, er det vanskelig å måle effektene av de økonomiske virkemidlene. Ut fra de erfaringer som er høstet, er det grunn til å hevde at tilskudd og skattefordeler ved bruk av skogavgift er medvirkende til at flere skogeiere utfører nødvendige skogkulturarbeider. Undersøkelser har vist at skattefordelene av skogavgiften har positiv innvirkning på investeringsviljen. Når det gjelder effekten av statstilskudd til skogkultur, har ikke de gjennomførte undersøkelsene gitt like klare svar. Effektene har vist seg å variere mellom de ulike tiltakene og med hvor i landet en befinner seg. Spesielt i skogreisingsstrøkene er det erfaringsmessig nær sammenheng mellom statstilskudd og planteaktivitet. Nedgangen i skogkulturinvesteringene skyldes for en stor del redusert aktivitet i skogreisingsstrøk.

Arbeidskraft

Lavere avvirkning og rasjonalisering i forbindelse med avvirkning har gitt reduksjoner i antall helårs ansatte skogsarbeidere. Nedgangen i skogkulturaktiviteten kan også skyldes at mange bønder og skogeiere av forskjellige årsaker bruker mindre tid på egen eiendom. Mer arbeid blir nå satt bort til entreprenører, men samtidig tyder flere forhold på at viktige skogkulturarbeider likevel forsømmes. Dette har medført dårligere tilgjengelighet av kvalifisert personell til å utføre de ønskede skogkulturtiltak, som i hovedsak krever manuell arbeidskraft. Bedre muligheter de seneste årene til å få seg annet arbeid, er også medvirkende til dårligere rekruttering til skogsarbeid på fulltid, og til sesongarbeid.

Mer fokus på stedstilpasset skogbruk

Med utgangspunkt i kostnadsnivået ble det fra enkelte hold på begynnelsen av 1990-tallet fokusert på naturlig foryngelse som et gunstig alternativ til planting også biologisk. Sammen med usikkerhet omkring plantekvalitet og valg av provenienser (klimaraser) bidro dette til at planteaktiviteten sank. Fra et tilplantet areal på over 300  000 daa årlig omkring 1990, falt arealet til nærmere 200  000 daa i 1993.

Kilde: Landbruksdepartementet

En positiv følge av dette var økt interesse for å tilpasse foryngelsesmetodene til de enkelte vokseplasser. I mange tilfeller der naturlig foryngelse er forsøkt, er imidlertid avvirkningen utført før det var tatt stilling til foryngelsesmetoden. Ofte var skogen flatehogd, en hogstform som i stor utstrekning betinger planting. Konsekvensene av omleggingen er ikke fullt ut dokumentert ennå, men ut fra kunnskap om skogens utvikling og tilgjengelig statistikk er det grunn til å tro at omleggingen mot mer naturlig foryngelse stedvis vil kunne ha negative produksjons- og kvalitetsmessige effekter.

7.1.3.3 Dokumenterte og forventede effekter av utviklingen

Effektene av utviklingen er så langt mulig dokumenterte gjennom den offentlige resultatkontrollen, Landsskogtakseringen og andre offentlige skogregistreringer. Det er registrert en økende mengde av foryngelsesfelt med for liten tetthet av skogplanter. Tettheten på foryngelsesfeltene er i noen områder urovekkende dårlig på de markslag som har den største produksjonsevnen. Data fra den 6. landsskogtakseringen (1986 – 1993) viser at 35  % av naturforynget og 30  % av kulturforynget barskog på bonitet H17 eller bedre hadde færre enn 150 bartreplanter pr daa. Departementets resultatkontroll av foryngelsesfelt utføres hvert år tre sesonger etter avvirkning på 1 000 felter. Den viste i 1995 at det blant de felt som var tilplantet eller tilrettelagt for naturlig foryngelse, hadde henholdsvis 30 og 39  % behov for tiltak for å oppnå tilfredsstillende foryngelse. I tillegg viste kontrollen at hele 24  % av foryngelsesfeltene ikke var tilrettelagt for noen type foryngelsesmetode.

Rapporter fra fylkesmennenes landbruksavdelinger viser at det i 1997 var et samlet behov for ungskogpleie på nærmere 2,9   mill daa. Det blir i dag utført ungskogpleie på omkring 0,4   mill daa hvert år. Når det årlige foryngelsesarealet er nærmere 0,6   mill daa vil sannsynligvis det akkumulerte behovet for ungskogpleie bare øke. For å sikre bedre kvalitet på ungskogen, er det derfor nødvendig med en økt og målrettet innsats.

Kilde: Landbruksdepartementet

Lavere tetthet på foryngelsesfeltene vil i tillegg til å redusere volumproduksjonen også ha negativ innvirkning på den fremtidige kvaliteten av de enkelte trær. Kvaliteten på trevirket betyr allerede i dag svært mye. Når dagens ungskog skal avvirkes vil sannsynligvis kvaliteten bety betydelig mer. Det er viktig å utnytte skogens produksjonsevne både volum- og kvalitetsmessig med tanke på valgmulighetene i fremtiden og de miljømessige fordelene skogen gir. En av de viktigste miljømessige fordelene ved å øke produksjonen er at skog i vekst tar opp store mengder CO₂ . Denne fordelen utnyttes best når skogen har optimal produksjon og kvalitet.

7.1.3.4 Virkemidler og tiltak

Det er nødvendig å øke kvaliteten på foryngelsesfeltene og redusere omfanget av forsømte felter. Virkemidlene innenfor skogbruket er ikke godt nok tilpasset de endringene som har skjedd de siste årene. Det er registrert svake resultater på skogkulturområdet også i Sverige og Finland. Den sammenfallende utviklingen i Norden, på tross av ulik virkemiddelbruk, understreker at det ligger store utfordringer i å utforme et sett med virkemidler som raskere og mer fleksibelt kan møte utviklingen fremover.

Juridiske virkemidler

Et viktig prinsipp i skogbruksloven er at skogmark som har vært skogproduserende igjen skal settes i skogproduserende stand. Dette prinsippet er også i tråd med holdningen til flertallet av skogeierne. Det er likevel for mange som ikke følger opp dette slik loven forutsetter. Lovens sanksjonsmuligheter har av flere årsaker vært lite nyttet. Dels har årsaken vært at skogoppsynet i stor utstrekning har nyttet positive virkemidler overfor skogeiere bl a i form av rådgivning, og dels er lovens muligheter tid- og ressurskrevende å benytte. Mulighetene til å følge opp skogeierne med rådgivning er redusert på grunn av redusert administrativ kapasitet. Regjeringen mener derfor det er nødvendig med en gjennomgang av lovverket, slik at det mer aktivt kan benyttes til å sikre at skogeierne ivaretar sitt ansvar for skjøtsel av egen skog, jf Kap 9.1.1.

Økonomiske virkemidler

For å motivere skogeierne til å investere i skogkultur og aktivt gjøre kvalitetsfremmende tiltak, er det nødvendig med et relativt høyt og stabilt tilskuddsnivå. Tilskudd og andre virkemidler bør disponeres i tråd med fylkesvise strategier og kommunale oversiktsplaner, som kan dokumentere tilstanden når det gjelder foryngelse og ungskog. Departementet vil legge vekt på at tilskuddsmidlene til skogkultur kanaliseres til de tiltak som er samfunnsøkonomisk mest lønnsomme. Tilskuddsmidlene må også i større grad prioriteres til tiltak som er faglig forsvarlige, både skogbruks- og miljømessig. Dette prinsippet er nedfelt i dagens regelverk, men blir ikke godt nok fulgt opp. Likeledes bør det innføres en sterkere favorisering av de bedre marktypene. For å få best mulig effekt av tilskuddsmidlene, legges det opp til å gi de enkelte fylker enda større muligheter til å prioritere og differensiere bruken av midlene innenfor de økonomiske og faglige rammer den nasjonale skogpolitikken gir. Det vil bli vurdert å åpne for at fylkene kan gi kommunene mulighet til å prioritere midler i forhold til sine oversiktsplaner. Det vil også være aktuelt å vurdere å åpne for at tilskuddsmidler ikke kan utbetales før ny skog er tilfredsstillende etablert.

Administrative virkemidler

Det er et behov for informasjon, veiledning og annen kunnskapsformidling rettet mot yrkesaktive skogeiere, skogsarbeidere, entreprenører og funksjonærer. Når det gjelder skogkultur er opp­lærings­behovet knyttet til biologi, teknikk og økonomi i skogskjøtselen. Departementet vil arbeide for tilstrekkelige ressurser til kompetanseoppbyggende tiltak, og for et mer effektivt veiledningsapparat som bygger på samarbeid mellom myndig­hetene og skogeiernes organisasjoner.

7.1.3.5 Nærmere om mål, tiltak og virkemidler for fortsatt oppbygging av kvalitetsskog i skogreisings­strøk

Departementet mener det fortsatt er nødvendig å legge til rette for oppbygging av kvalitetsskog i skogreisingsstrøkene. I det videre arbeidet er det nødvendig å følge opp lokale strategi- og tiltaksplaner med tilpasning av virkemidlene. Departementet vil legge til rette for fleksibilitet i den regionale og lokale forvaltningen av statlige virkemidler. I   dette ligger det en fortsatt vektlegging av samarbeidstiltak og prosjektområder, men også muligheter for mer direkte motivasjonsfremmende tiltak.

De regionene som regnes som skogreisingsstrøk er for øvrig ikke omtalt særskilt i denne meldingen. Dette omfatter Vestlandet, kyststrøkene i Trøndelag og Nord-Norge og indre strøk i de nordlige landsdelene. I St meld nr 18 (1984 – 85) om næringspolitikken i skogbruket ble det for disse strøkene trukket opp flere skogpolitiske innsatsområder, som departementet har fulgt opp. Med denne meldingen fulgte også en egen rapport om Vestlandsskogbruket, som gav en bred vurdering av utfordringene for skogbruket i denne landsdelen.

Departementet vil understreke at skogbruket i skogreisingsstrøkene fortsatt må håndtere andre utfordringer enn resten av landet. Dette gjelder både skogkulturen og utnyttingen av ressursene.

De viktigste utfordringene for videre investeringer i skogkultur i disse områdene er særlig knyttet til avvirkning og omsetning av den eksisterende naturskogen av furu og lauvtrær. For å etablere ny kvalitetsskog er det nødvendig å avvirke den eksisterende skogen, men som regel er det dårlig lønnsomhet i å ta ut dette virket siden det normalt er lav pris og lite kvantum pr arealenhet. I    tillegg har skogreisingen i høy grad vært av­hengig av et nært samarbeid mellom skogbruksmyndighetene og eierne. Slik er det fortsatt i de fleste om­råder, men samtidig har de lokale skogbruksmyndighetenes muligheter for oppsøkende virksomhet og oppfølging blitt redusert, dels som følge av omorganisering og endrede prioriteringer.

Det er flere viktige grunner til å fortsette oppbyggingen av kvalitetsskog i skogreisingsstrøkene. De langsiktige avsetningsmulighetene er avgjørende for å få til et aktivt skogbruk, og for å motivere til investeringer i industri og lokal foredling. Kraftig reduksjon i skogreisingen har betydelige konsekvenser for den langsiktige produksjonskapasiteten. Usikkerhet om fremtidige av­virk­ningsmuligheter vil begrense investerings­viljen. Lave investeringer i foredlingsvirksomhet kan også medføre at mye av det verdiskapingspotensialet som allerede ligger i de ressursene som er bygd opp ikke blir utnyttet.

For å belyse konsekvensene av en kraftig reduksjon eller opphør av skogreisingen har NIJOS på oppdrag fra departementet beregnet alternative scenarier for den langsiktige produksjonskapasiteten. Disse beregningene, som inkluderer grandominerte arealer og aktuelle skogreis­ingsarealer i Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjord­ane og skogreisingsstrøk i Møre og Romsdal, viser at med full stopp i skogreisingen vil den langsiktige produksjonen falle i forhold til dagens prognoser, og stabilisere seg på et nivå omkring 1   mill m³ pr år om ca 70 år. Ved fortsatt å skogreise 35  000 daa pr år (dagens nivå) i de kommende 50 år vil den langsiktige produksjonskapasiteten fra 70 år og fremover være mer enn dobbelt så høy, opp mot 2,2   mill m³ .

I utnyttingen av ressursene er behovet for samarbeid om f eks arbeidskraft og maskiner større enn i de sentrale skogstrøkene, siden eiendommene gjennomgående er små. Både når det gjelder skogsveier og transporten langs offentlige veier er dagens situasjon generelt dårligere enn i de sentrale skogstrøkene. Videre ligger det sentrale utfordringer i å skape avsetning for virket, spesielt massevirket, som det i liten grad finnes kjøpere for i skogreisingsområdene.

Det er grunn til å understreke at kulturskogen mange steder allerede blir godt utnyttet. Etter hvert som kulturskogen blir hogstmoden og det nyttbare kvantumet øker, vil skogbruket i disse områdene stå sterkere.

De skogpolitiske retningslinjer og tiltak som for øvrig er trukket opp i denne meldingen tar også sikte på at skogbruket i skogreisingsstrøkene skal ha stabile rammevilkår. Departementet vil understreke kommunenes ansvar for lov- og regelverksforvaltningen og den skogbaserte næringsutviklingen i landsdelene. Det er viktig at kommunene bidrar til å synliggjøre den verdiskapingen skog­reis­ingen kan bidra til, både for den enkelte eier og lokalt. Samtidig vil departementet understreke nødvendigheten av at skogeiersamvirket og det private veilednings­apparatet utvikles med sikte på å løse fellesoppgaver, og organisere det praktiske arbeidet knyttet til skogkultur og ressursutnytting.

Det er behov for å foreta en nærmere gjennomgang av skogsektorens utfordringer i skogreisingsstrøkene. Et slikt arbeid må bl a ta utgangspunkt i departementets gjennomgang av skogkulturspørsmålene og foreliggende fylkesvise skogpolitiske strategier og kommunevise planer. Hovedhensikten vil være å forbedre beslutningsgrunnlaget for utforming av skogpolitiske mål og virkemidler fremover, både når det gjelder verdiskaping og miljø­hensyn. Gjennomgangen må også omfatte en klargjøring av utfordringer knyttet til omsetning og foredling i de aktuelle områdene, og arbeidet skal ses i sammenheng med det omtalte verdiskapings­programmet.

Skogreising og miljøhensyn

Departementet vil legge vekt på at de samlede konsekvensene av skogreisingen blir vurdert, spesielt der den kan komme i konflikt med spesielle miljøverdier. Det er bl a svært viktig at skogbruksaktiviteten i kyststrøkene planlegges og utføres med hensyn til de økologiske forholdene kystområdene har. Mye av kystlandskapet bærer preg av stor menneskelig aktivitet gjennom flere tusen år. De siste 300 – 400 årene har både innmark og utmark blitt intensivt utnyttet. Endringer i landbrukets rammebetingelser har etter annen verdenskrig ført til at stadig mer av utmarka går inn i en naturlig suksesjon og gjengroing, men også deler av innmarka gror til med skog. I tillegg bidrar skogbrukets treslagsskifte fra furu og lauv til gran i utmark og skogreising med gran på kulturmark til landskapsendringer. I et historisk perspektiv endres kystlandskapet svært raskt i dag i forhold til tidligere tiders bruk. Virkemiddelbruken når det gjelder skogreising må derfor innrettes med sikte på å skjerme særlig verdifulle deler av kulturlandskapet. Det er videre viktig å holde oversikt over eventuell naturlig spredning av ikke stedegne og utenlandske treslag, og unngå skogreising i områder av særlig verdi for det biologiske mangfoldet.

7.1.3.6 Frø- og planteforsyningen

God tilgang på frø- og plantemateriale er grunnleggende for å sikre en langsiktig ressursforvaltning i skogbruket. Det vil bidra til å sikre at norsk skogbruk blir drevet på en bærekraftig måte, og i tråd med intensjonene i skogbruksloven. Det er også viktig for bevaring av det genetiske mangfoldet i skogen at skogbruket har rikelig tilgang på frø.

Det overordnede ansvaret for frøforsyningen tilligger Landbruksdepartementet, men Det norske Skogselskap har gjennom stiftelsen Det norske Skogfrøverk det utøvende ansvaret. I dette ligger det også et ansvar for arbeidet med bevaring av skogstrærnes genetiske mangfold. Denne organiseringen er et resultat av at Statens skogfrøverk fra 1996 ble overført til Det norske Skogselskap som en egen stiftelse. I en avtale om frøforsyning og frøverksdrift mellom Det norske Skogselskap og departementet er det lagt opp til at deler av ordinær frøverksdrift, inkludert frø- og konglesanking, skal gå i økonomisk balanse uten statlige bidrag. I gode frøår, der ekstraordinær frøsanking skaper vanskelige likviditetsforhold for skogfrøverket, vil departementet etter avtale bidra med midler til frøsank­ingen, dersom dette ikke kan dekkes av ordinære driftsmidler.

Departementet vil vurdere hvordan man uavhengig av overføringene fra staten bedre kan sikre finansieringen av frøsankingen i gode frøår. Finansiering av fremtidig frøsanking er bl a gjennomgått av et fagråd for skogfrøverket som arbeider med en strategisk plan for frøforsyning, planteforedling og forvaltning av skogstrærnes genressurser. Som et resultat av dette arbeides det for tiden med opprettelsen av et frøsikringsfond i regi av Det norske Skogselskap. Dette fondet er tenkt bygget opp over tid og vedlikeholdt ved overføringer av deler av driftsoverskuddet ved Det norske Skogfrøverk. Det kan imidlertid fortsatt bli aktuelt å dekke deler av sankekostnadene med statlige midler som indirekte gjennom fremtidig frøsalg går inn i frø­sikringsfondet. I tillegg følges det fra Det norske Skogfrøverk opp med en aktiv prispolitikk med tanke på en optimal utnyttelse av frø på lager.

Det er i dag 29 planteskoler i drift. Av disse tilhører 16 planteskoler fylkesskogselskapene, 10 er privateide og 3 er statseide. Målet med planteforsyningen er å sikre skogbruket planter av høy kvalitet og til så gunstig pris som mulig. Planteskolene leverte i 1997 til sammen om lag 40   millioner planter til det norske skogbruket. Plante­skolene har en betydelig overkapasitet. I dag produserer halvparten av planteskolene over 80  % av plantene. Ved å utnytte produksjonskapasiteten fullt ut vil de kunne dekke det totale plantebehovet i Norge. Det lave nivået på skogplantingen har ført til at flere av planteskolene  –  i første rekke de minste  –  har fått økonomiske problemer. Departementet vil medvirke til at det blir satt i gang et arbeid med sikte på å stimulere til en tjenlig planteskolestruktur. Det er en forutsetning at et eventuelt salg av statlige eierinteresser i Statens skogplanteskoler AS medvirker til en bedre planteskolestruktur.

7.1.4 Skogbrukets veibygging

Skogsveiene er et vilkår for lønnsomhet i skogsektoren. Samtidig er skogsveibygging omdiskutert ut fra miljøhensyn.

7.1.4.1 Status for skogsveinettet

Bygging av skogsveier startet for alvor etter annen verdenskrig, og omfanget økte etter hvert som fløtningen opphørte utover 1950- og 60-årene. Høykonjunktur i skogbruket gav et behov for bedre tilgjengelighet til skogarealene, og utbygging av skogsveinettet var derfor et prioritert skogpolitisk mål. Gjennom skogpolitikken er det også senere lagt vekt på å stimulere til utbygging av et helhetlig og miljøtilpasset skogsveinett for å sikre virkestilgangen til industrien og verdiskapingen i distriktene. Virkemidlene på området omfatter tilskudd, skattefordel ved bruk av skogavgift og direkte utgiftsføring av utgifter til skogsveier. Norge har en eiendomsstruktur som tilsier at en stor andel av skogsveiene må bygges som samarbeidsprosjekter mellom flere skogeiere. Skogeierne i et slikt samarbeid har ofte høyst forskjellige prioriteringer når det gjelder transportløsning og tidspunkt for realisering. Tilskudd er derfor ofte nødvendig som et positivt virkemiddel for å få til samarbeidsløsninger i minnelighet. Tilskudd gir også myndighetene utvidet mulighet til å stille krav både til linjeføring og miljøtilpasning av veiprosjektene.

I 1970  - og 80-årene var det en jevnt høy aktivitet med ca 800   km nye veier årlig, jf Tabell 7.2. Fra ca 1990 har byggevolumet gått kraftig ned, og i 1997 ble det ferdigstilt 284   km nye veier. Behovet for opprusting og utbedring av gamle veier har vært økende, men også dette arbeidet har avtatt sterkt på 1990-tallet.

Det totale bilveinettet i skog er på ca 65  000   km, hvorav ca 45  000   km er rene skogsbilveier. I tillegg kommer ca 50  000   km traktorveier. Det er betydelige forskjeller i veidekningen i ulike regioner. Sammenligninger med viktige konkurrenter for norsk skogbruk viser at veidekningen i Norge er gjennomgående lav. Veitettheten på lands­basis er ca 9 m pr ha produktivt areal, men enkelte eiendommer kan ha en veitetthet opp mot 30 m pr ha, dvs opp mot gjennomsnittet i mange mellomeuropeiske land. Sverige har til sammenligning en skogsveitetthet varierende fra 26 m pr ha i sør til 10 m pr ha i nord. Det er spesielt på Vestlandet og i Nord-Norge, i strøk der tidligere skogplanting nå skaper hogstmodent virke, at veidekningen er særlig lav.

7.1.4.2 Skogsveienes betydning for skogbruket

Veiene bidrar til å senke transportkostnadene og sikre industrien kontinuerlig tilgang på virke gjennom året. Transportgevinsten kan være betydelig. Terrengtransport av tømmer med lastetraktor koster i størrelsesorden 50 kr pr m³ pr km, mens transport av tømmer på bil langs vei til sammenligning koster ca 1 kr pr m³ pr km. Veiene senker også energiforbruket ved transport. Det kreves normalt 50 – 60 ganger mer energi for å transportere en m³ tømmer i terrenget enn med bil på vei (terminalkostnader ikke medregnet). I tillegg gir et godt utbygd veinett reduserte skogkultur­kostnader og bedre mulighet for oppfølging og kvalitetssikring ved etablering av ny skog. Andre nyttevirkninger omfatter generelt bedre atkomst til skogarealene, bedre muligheter for å legge til rette for annen næringsvirksomhet enn skogproduksjon, og betydelige beredskapsmessige fordeler.

7.1.4.3 Miljøvirkningene

Miljøvirkningene av skogsveiene kan samtidig være betydelige. Skogbruket og miljøinteressene har hatt ulike syn på omfang og utvikling av skogsveinettet, og dette har over lang tid bidratt til utvikling av reelle mål- og interessekonflikter. Konfliktgraden er varierende fra område til område, men erfaringsmessig blir konfliktene særlig synlige i spesielle områder med sjeldne naturkvaliteter, i såkalte «inngrepsfrie områder» og i nærheten av vernede vassdrag. Også der veibyggingen berører områder med verdifulle kulturminner og kulturmiljøer kan det oppstå betydelige konflikter.

7.1.4.4 Videre utvikling av skogsveinettet

For å imøtekomme skogbrukets behov må det fortsatt bygges et betydelig antall kilometer nye skogsbilveier i Norge. Selv om 90  % av nye veier bygges uten at det oppstår konflikter, er det i noen områder en reell miljøkonflikt ved bygging av skogsveier. Bygging av nye veier må i sterkere grad enn før tilpasses miljøkvalitetene i det enkelte skogområde, og begrenses til de skogarealene der det kan drives et langsiktig, økonomisk skogbruk. Ut fra næringsmessige betraktninger gjenstår det å bygge 15  000 – 20  000   km nye skogsbilveier i Norge. Dette innebærer en økning på i størrelsesorden 20 – 30  % av dagens skogsbilveinett. Dette anslaget er dels basert på analyser av optimal vei­tetthet på det produktive skogarealet, og dels på budsjettall fra fylkesmennenes landbruksav­de­ling­er, og på prognoser ut fra hovedplaner for skogsveier for de kommunene som har utarbeidet slike. Det er ikke fullt ut tatt hensyn til eventuelle restriksjoner på veibygging i områder med spesielle miljøkvaliteter.

Departementet legger til grunn at helhetlig og grundig planlegging og hensynsfull bygging og bruk av veiene gjør det mulig å kombinere skogbruk med nødvendige miljøhensyn på størstedelen av det produktive skogarealet. Lov- og regelverket for å sikre dette er knyttet til plan- og bygnings­loven, skogbruksloven og opplegget for tilskudd til skogsveibygging. Plan- og bygningsloven er det generelle lovverket for en helhetlig samfunnsplanlegging og arealbruksstyring. Veier generelt fanges opp av loven som tiltak som er avhengig av søknad og byggetillatelse. Det er imidlertid ved forskrift gjort visse unntak, bl a for landbruksveier. Unntakene innebærer fritak fra saksbehandlingskapitlet om byggetillatelse, ansvar og kontroll. Tiltak som omfattes av unntaksforskriften må imidlertid ikke være i strid med planbestemmelser og planer gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Landbruksveier behandles således etter egen forskrift av 20. desember 1996, fastsatt med hjemmel i jordloven og skogbruksloven. Denne forskriften om planlegging og bygging av veier for landbruksformål erstattet en tidligere skogsveiforskrift hjemlet i skogbruksloven, som ble fastsatt av Landbruksdepartementet første gang allerede i 1991.

I arbeidet med videre utvikling av skogsveinettet vil fortsatt veiforskriften og planrutinene knyttet til skogbrukets veibygging være de viktigste virkemidlene. Ved praktiseringen av forskriften og i saksbehandlingen for øvrig er det nødvendig å sørge for at skogsveibyggingen skjer på en måte som gir skogbruksfaglige helhetsløsninger, samtidig som det tas hensyn til miljøverdiene. For noen arealkategorier er det nødvendig med et høyere restriksjonsnivå for å kunne ta nødvendig hensyn til miljøinteressene. Veitettheten må i utgangspunktet differensieres etter skogens økonomiske produksjonsevne og etter miljøkvalitetene i området, fra et minimum med veier i noen områder til relativt stor veitetthet i andre. Det er kommunene som i første instans må gjøre den overordnede planleggingen, og foreta de nødvendige avveininger mellom nærings- og miljøhensyn. Departementet vil sette krav om at det skal foreligge kommunevise hovedplaner for utbygging av veinettet innen 2001.

Departementet legger for øvrig til grunn at det som hovedregel ikke er aktuelt å bygge nye skogsbilveier på den delen av skogarealet som av biologiske eller økonomiske årsaker ikke er egnet for et næringsmessig skogbruk. Departementet mener videre at det fortsatt er behov for å bygge nye skogsveier i den produktive delen av vernskogen, selv om denne skogtypens spesielle funksjon og beliggenhet medfører at det vanligvis ikke er grunnlag for stor veibyggingsaktivitet.

Ut over dette forutsetter departementet at det for en del arealer foretas en særlig grundig plan­legg­ing og saksbehandling knyttet til skogsvei­saker. I   villmarkspregede områder, områder langs varig vernede vassdrag, områder med formell miljøstatus samt områder med stor tetthet av kulturminner eller av særlig verdi for biologisk mangfold, må veibygging normalt underlegges mer vidtgående restriksjoner enn i mer ordinære skogområder.

Det er spesielt forvaltning av villmarkspregede områder og arealer som ligger nær inntil varig vernede vassdrag som kan være vanskelig. Disse arealene er tillagt stor miljømessig og miljøpolitisk betydning. Samtidig omfatter de betydelige skog­ressurser. De inngrepsfrie sonene er definert slik at de «villmarkspregede områdene» er de områd­ene som ligger mer enn 5 km fra nærmeste tyngre tekniske inngrep, mens «inngrepsfri sone 1» er områder som ligger fra 3 til 5 km fra nærmeste tyngre tekniske inngrep og «inngrepsfri sone 2» er områder som ligger fra 1 til 3 km fra nærmeste tyngre tekniske inngrep.

Registreringer fra Direktoratet for naturforvaltning viser at det i Sør-Norge nå bare er ca 5  % av arealet som ligger mer enn 5   km fra nærmeste tekniske inngrep, mens for hele landet utgjør denne arealkategorien 12   %. Det meste av de villmarkspregede områdene er høyfjell, mens det innenfor de øvrige inngrepsfrie sonene antas å være betydelige skogressurser. I Nord-Trøndelag inneholder disse 5-kilometerssonene 1  500   km² skogmark, og dette utgjør 18   % av alt skogkledd areal i fylket. Det er imidlertid grunn til å anta at en stor del av dette er uproduktiv og lavproduktiv skog, men tilgjengelige data gir ikke mulighet til å kvantifisere dette nærmere. En analyse som er utført for prosjektet Levende Skog anslår at slike 5-kilometerssoner inneholder hele 2  900   km² produktiv skog med en samlet kubikkmasse på 21   mill m³ for Norge sør for Troms. Av dette arealet anslås det at 1  000   km² er uaktuelle for veibygging blant annet fordi arealene ikke er økonomisk drivverdige, og at ytterligere 1   500   km² kan drives uten veibygging, men da med redusert inntekt for skogeierne. Den samme analysen anslår behovet for bilveier i de villmarkspregede områdene med tilhørende 5-kilometerssone til ca 370   km; det aller meste i 5-kilometers­sonen. Sett i sammenheng med det samlede behovet for skogsveier i Norge er dette lite, men lokalt og på eiendomsnivå kan en stor del av de utnyttbare skogressursene befinne seg i slike områder. I analysen er produktiv skog i eksisterende verneområder ikke trukket fra i arealoppgavene. En analyse utført av NIJOS og NORSKOG på oppdrag fra Landbruksdepartementet viser at gitt visse forutsetninger er det relativt liten effekt av ytterligere veibygging i de marginale produktive områdene.

Lang avstand fra tekniske inngrep er ingen entydig indikasjon på at et område innehar spesielle biologiske verdier. Store sammenhengende skogområder uten særlig grad av tekniske inngrep er derfor i første rekke en ressurs som uforstyrret natur i seg selv. Siden disse områdene er mindre påvirket av moderne menneskelig aktivitet de senere 10-årene, vil eventuelle forekomster av stor biologisk verdi være mer beskyttet enn i veinære områder. Et større område inneholder vanligvis flere naturtyper og er derfor også mer interessant som rekreasjonsområde. De villmarksopplev­elsene man kan få ved å besøke slike områder er det vanskelig å finne ellers i Europa, og Norge har derfor et særlig ansvar for å ta vare på de resterende områdene av slik karakter.

De rikspolitiske retningslinjene for varig vernede vassdrag vektlegger skånsom behandling av arealer i en sone på inntil 100 m på hver side av hovedvassdraget med sideelver, større bekker, sjøer og tjern. Det er 341 vassdrag i Norge som er varig vernet mot kraftutbygging. Vassdragsbeltet (vannstrengen med et inntil 100 m belte på begge sider) langs disse vassdragene dekker i alt 1  700   km² , hvorav ca 1  000   km² er skogkledd. Arealberegningene er utført av Norges vassdrags- og energidirektorat på oppdrag fra Landbruksdepartementet og inneholder både produktive skogarealer og andre kategorier skogmark.

7.2 Effektiv og miljøvennlig transport fra skog til industri

Regjeringen har som mål å legge til rette for at langtransporten i skogsektoren skal kunne foregå på en kostnads- og miljøeffektiv måte. Hovedproblemene i dette leddet i verdikjeden er de kjøretøybestemmelsene som er gitt bl a av hensyn til standarden på fylkeskommunale og kommunale veier, og såkalte flaskehalser i veinettet.

Når det gjelder det offentlige veinettet er det et delt ansvar mellom ulike forvaltningsnivåer. Fylkeskommunene og kommunene har ansvaret for henholdsvis fylkesveier og kommunale veier, mens staten har ansvaret for riksveiene. Imidlertid blir fylkeskommunenes prioriteringer tillagt stor vekt når det gjelder de riksveier som ikke inngår i stamveinettet. Det betyr at lokale myndigheter har en meget sentral rolle ved vurderingene av veiinvesteringer som vil være viktige for skogsektoren.

Kjøretøybestemmelsene

EUs ministerråd vedtok i 1996 et direktiv (96/53/EF) som innebærer felles regler for kjøretøyers vekt og dimensjon innenfor fellesskapet. Direktivet omfatter både nasjonal transport innenfor det enkelte medlemsland og internasjonal transport medlemslandene imellom. Medlemslandene skal tilpasse sine nasjonale dimensjoner til direktivet, og den obligatoriske delen av dette ble implementert i Norge med virkning fra 1997. Gjeldende regler innebærer at norsk skogbruk uten tidsbegrensning kan fortsette å benytte 22 m tømmertransporter. Direktivet er heller ikke til hinder for å opprettholde 50 tonn maksimal totalvekt. Det innebærer en mulighet for medlemslandene til å velge et modulsystem som tillater kjøretøykombinasjoner som går ut over målene i direktivets obligatoriske del. En slik adgang til å benytte andre dimensjoner må imidlertid gjennomføres på en måte som beholder konkurransevilkårene medlemsstatenes transportører imellom. Samtidig må medlemsstatene tillate utenlandske vogntog med minst samme lastelengde. Innen EU/EØS er denne muligheten så langt bare brukt av Finland og Sverige. Den maksimale lengden etter dette systemet er 25,25 m. For at den økte lastelengden skal kunne nyttes bør samtidig tillatt totalvekt øke fra 50 til 60  tonn. Norge har ikke tatt stilling til om modulsystemet skal innføres. Vegdirektoratet vurderer for tiden konsekvensene av en eventuell innføring av modulsystemet i Norge i forhold til behovet for utbedring av veinettet, trafikksikkerhetsspørsmål, fremkommelighet og kostnader. Skogsektorens transportvilkår vil bli tatt opp i de videre vurderingene knyttet til eventuell innføring av et slikt system. Regjeringen sikter mot en avklaring på dette spørsmålet så raskt som mulig.

Utbedring av flaskehalser i veinettet

Flaskehalser i det offentlige veinettet påfører skogsektoren sterkt økte kostnader eller reduserte verdiskapingsmuligheter. Flaskehalsene kan være smale bruer eller veier, eller partier med redusert bæreevne m m. Også for jordbruket, som ved transport av melk, dyr, slakt, m m er en betydelig transportbruker, er den ujevne veistandarden et problem.

Fylkeskommunene og kommunene har et førstehåndsansvar for å utbedre strekninger som er til hinder for en kostnads- og miljøeffektiv transport. Det er gjennomført omfattende og detaljerte flaskehalsanalyser som kan danne grunnlag for prioritering og gjennomføring av de nødvendige utbedringstiltak.

Departementet vil understreke det regionale og lokale ansvaret for å følge opp disse analysene. Etter departementets vurdering vil det være mest hensiktsmessig om fylkeskommunen sammen med de regionale landbruksmyndighetene, kommunene og skogsektoren gjennomgår flaskehalsproblematikken og vurderer dette i forhold til øvrige samferdselsoppgaver i regionen med sikte på at disse utfordringene gis en hensiktsmessig innplassering i de regionale prioriteringer innen samferdselssektoren.

Slik flaskehalsutbedring vil også ha stor positiv betydning for annen transport i landbruket og andre distriktsnæringer. Skogsektorens behov vil også bli vurdert i forbindelse med nasjonal transportplan 2002 – 2011.

7.3 Konkurransedyktig og variert skogbasert industri

7.3.1 Utfordringer for økt verdiskaping

Aktivitetsnivået i skogbruket bestemmes for en stor del av pris- og kostnadsforhold. Realprisene på tømmer og skogprodukter har vært fallende, noe som antas å vedvare. Uten kostnadsreduksjoner eller uendret nivå på tømmeruttak og -anvendelse vil verdiskapingen falle i takt med produktprisene. Samtidig medfører dette at stadig flere arealer blir uinteressante for økonomisk skogbruk og en konsentrasjon av aktivitetsnivået omkring industrinære og høyproduktive arealer. Dette er en stor utfordring for skogsektoren.

Analyser peker på at det er et potensial for økt verdiskaping i bedre kunde- og sluttbrukertilpasning. Regjeringen vil derfor legge til rette for å fjerne flaskehalser og åpne nye muligheter for utnytting av trevirke. Innretningen av virkemidlene må bidra til at skogindustrien kan øke sin omstillingsevne og fleksibilitet. For å skape nye muligheter for trevirke må det legges til rette for økt produktspekter og foredlingsgrad, og gis gode utviklingsmuligheter for små og mellomstore bedrifter for lokal foredling.

7.3.1.1 Ressursutnyttelse

Innretningen av fremtidig produksjon og foredling vil være avhengig av tilgangen på råstoff, kvaliteten på dette og treslagssammensetningen. Fremover vil gran fortsatt være hovedtreslaget for norsk skogbruk og skogindustri. Tilveksten er tilnærmet fullt utnyttet og markedsutsiktene for granvirke synes å være gode. Gran vil derfor i overskuelig fremtid danne basis for verdiskaping og sysselsetting fra skog. Det ligger imidlertid et stort potensial knyttet til utnyttelse av furu- og lauvtreressursene. Tall fra Landsskogtakseringen viser også at det er for disse treslagene tilvekstøkningen er størst.

Det ligger en utfordring i å øke foredlingsgraden og bruken av alle treslag, og produktutvikling er sentralt i arbeidet for dette. Markedsutsiktene for massevirkeandelen av furu og lauvtre generelt innen standardsortiment synes derimot å være dårlig. Det er en spesiell utfordring å finne nye og alternative avsetningsforhold for dette virket utover de tradisjonelle kanaler.

7.3.1.2 Tømmeromsetning

Langsiktigheten i skogproduksjonen sammen med varierende og usikre avsetningsforhold gjør den enkelte skogeiers investeringer usikre. Industrien er på sin side avhengig av sikker virkesforsyning. En effektiv virkesomsetning er derfor vesentlig for å kunne øke verdiskapingen i skogsektoren.

Aktiviteten i skogbruket må tilpasses markedssituasjonen. Det har ikke vært aktuelt å øve innflytelse på virkesprisene selv om priser er en av de faktorer som særlig påvirker aktiviteten. I 1997 fastslo imidlertid EFTAs overvåkningsorgan ESA (European Surveillance Authority) at det norske skogeiersamvirkets og den norske skogindustriens mønster for tømmeromsetning var i strid med EØS-avtalens forbud mot konkurransebegrensninger, jf artikkel 53.1. ESA konkluderte samtidig med at det ikke var grunnlag for å gi unntak fra forbudet i artikkel 53.1 i henhold til artikkel 53.3, idet vilkårene for unntak ikke var oppfylte. Skogeiernes organisasjoner har derfor ikke lenger adgang til å pålegge sine medlemmer markedsreguleringer, reduksjon eller stans i produksjon og omsetning eller prisutjevning. Det er heller ikke anledning til sentrale prisavtaler og pålegg om leveringsplikt.

Det er grunn til å anta at ESAs vedtak vil øke konkurransen og således gi økte muligheter i virkesmarkedet. Men vedtaket vil samtidig påvirke prismønsteret for både sagtømmer og massevirke fordi det gir muligheter for industrien til i større grad å differensiere sine virkesinnkjøp med hensyn til transportkostnader. Distrikter med lang transport til industri kan bli skadelidende ved at lavere priser påvirker lønnsomheten. Departementet mener at det er viktig å utvikle en effektiv infrastruktur med hensyn til veinett og transport for å motvirke negative effekter av vedtaket. I tillegg må mulighetene for å utnytte det virket som er blitt mindre konkurransedyktig utvikles. I dette ligger å utvikle mulighetene for samhandling mellom skognæringene, myndighetene og virkemiddelappa­ratet.

Stadig strengere krav til ferdigproduktene har også ført til skjerpede krav til leveringspresisjon og kvalitet på råstoffet. Effektiviteten av dagens avtaleverk for tømmeromsetning målt i forhold til bl  a avvik mellom avtalt og levert kvantum, samt evne til å fange opp markedssvingninger, er varierende. Strukturen blant skogeierne og fremveksten av betydelig entreprenørdrift indikerer at rotsalg (omsetning av trevirke på rot) slik vi finner det f   eks i Sverige og Finland kan være hensiktsmessig. I dag foregår svært lite av tømmeromsetningen i Norge gjennom rotsalg. Rotsalg og langsiktige virkeskontrakter mellom skogeier og entreprenør eller industri kan bidra til å skape fleksibilitet, effektiv organisering av skogsdriftene og et tømmeruttak mer tilpasset markedssituasjonen.

7.3.1.3 Foredling

Norsk skogindustri er i stor grad leverandør av produkter som kun har vært foredlet i ett ledd  –  spesielt innen trelastindustrien. For mange bedrifter vil dette være en god strategi. For å utnytte potensialet vil industrien i fremtiden være avhengig av å rette deler av produksjonen inn mot nye segmenter i markedet. Dette stiller krav om kontinuerlig produktutvikling og høy foredlingsgrad. En høy foredlingsgrad krever økt kompetanse innen nye områder. Forskning og utviklingsarbeid er sentralt i dette.

Utviklingen i skogbasert industri de senere årene, med kraftige omstruktureringer, har i flere regioner bidratt til at avsetningsforholdene for trevirke er blitt mer ensidige, og i enkelte regioner falt bort. Paradoksalt gjelder dette spesielt avsetningsmulighetene for furu og lauvtrevirke. Utvikling av trebearbeidende virksomheter som kan utnytte slikt råstoff er viktig. Lokal foredling har også en rekke fordeler som kan utnyttes som grunnlag for inntekter og sysselsetting i flere distrikter. Dette er fordeler knyttet både til god utnytting av et lokalt råstoff, muligheter for en variert og råstofftilpasset produksjon, arbeidsintensiv foredling som gir sysselsettingseffekter, og i mange tilfeller god lønnsomhet. Konkurranseevnen til slike bedrifter vil i mange tilfeller være avhengig av samarbeid mellom bedrifter. Sentralt i dette er å utvikle nettverk og kompetansemiljøer for å gi småskala bedrifter mulighet til å tilegne seg økt kunnskap og markedsinnsikt. Erfaringer fra andre bransjer viser at dette er en riktig tankegang. Flere av Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds (SND) programmer tar bl a sikte på kompetanseheving, nettverksbygging og erfaringsutveksling mellom bedrifter. Regjeringen vil derfor legge til rette for slike produsentmiljøer gjennom virkemiddel­apparatet.

7.3.1.4 Sertifisering

Innenfor flere næringer har det de siste årene vokst frem systemer for miljømerking av produkter og systemer for kvalitetssikring av produksjonsprosesser. Landbruksdepartementet har f eks bidratt til utvikling av et «Godt norsk»-merke for jordbruksprodukter, som tar sikte på å skape tillit til norske matvarer.

Siden 1995 er interessen for miljømerking og sertifisering i skogsektoren økt betraktelig. ­Årsaken er de mer markante miljøstrømninger i markedene, som til dels skyldes ikke-statlige organisasjoners påtrykk både på produsent- og forhandlerleddene. Målet er først og fremst å sikre at skogbruket opererer i samsvar med de miljømessige kravene som stilles til næringen.

Innen skogsektoren er det hittil primært tre sertifiseringssystemer som benyttes internasjonalt. Det er miljøstyringssystemene ISO (International Standardisation Organisation) 14001 og EMAS (Eco-Management and Audit Scheme), og skogsertifiseringssystemet FSC (Forest Steward­ship Council).

Høsten 1998 startet arbeidet med å etablere et rammeverk for Pan-Europeisk Skogsertifisering. De paneuropeiske kriteriene og indikatorene, som de europeiske skogministrene har vedtatt, vil spille en sentral rolle i dette rammeverket. Den Pan-Europeiske Skogsertifiseringen er tenkt som en overbygning for nasjonale prosesser, slik dette f  eks er gjennomført i Norge i regi av miljøprosjektet Levende Skog. Innenfor denne rammen tas det utgangspunkt i at gårdsskogbruk er den dominerende eiendomsstrukturen i Europa.

Både Finland og Sverige har siden 1995 arbeidet med sertifiseringsløsninger. Forhandlingene mellom de svenske aktørene i skogsektoren brøt sammen i 1997. Konsekvensen var i første omgang at de private skogeierne trakk seg ut av prosessen. Enkelte større foretak har meldt seg inn i FSC, og har bl  a levert FSC-merket trelast til Storbritannia fra 1997. Det er også etablert et tilbud til skogeiere som ønsker å være med på såkalt FSC-gruppesertifisering. Den svenske skogeierorganisasjonen har fortsatt miljøprosessen på egen hånd. Den første svenske skogeierforeningen ble EMAS-godkjent sommeren 1998. Øvrige foreninger forbereder for tiden EMAS- eller ISO-sertifisering. I Finland forhandlet en bredt sammensatt gruppe vinteren 1996 – 97 frem en enighet om et rammeverk og miljøkrav, som deretter ble testet ut. Regionale løsninger står sentralt. Det er forventet at sertifiseringen starter opp i 1999.

I Norge ble det i 1997 i forbindelse med prosjektet Levende Skog etablert et sertifiseringsutvalg med lik representasjon fra skognæringen, miljøvernorganisasjonene og de sosiale interessene (forbrukerne, arbeidstakerne og friluftssiden). Dette utvalget arbeidet frem ulike modeller for gruppesertifisering, ut fra det faglige grunnlaget som ble lagt gjennom Levende Skogs arbeid med et sett av standarder for bærekraftig skogbruk. Landbruksdepartementet og Miljø­vern­depar­te­men­tet deltok i sertifiseringsutvalget som observatører. Høsten 1998 ble to skogeierforeninger ISO  14001-sertifisert. Levende Skog-standardene er lagt til grunn for virkeskontraktvilkårene til disse foreningene. Andre skogeierforeninger har satt i gang et tilsvarende arbeid.

Departementet legger til grunn at myndighetenes samlede lov- og regelverk skal sikre bærekraftig skogbruk. Etablering av nye systemer og kontrollrutiner kan medføre ekstra kostnader for skogsektoren som helhet, og svekket konkurranseevne overfor produkter fra ikke-fornybare råstoff, uten at miljøgevinsten og forbrukertryggheten reelt sett øker. Med dette utgangspunkt oppfatter departementet sertifisering som et verktøy for kommunikasjon mellom kjøpere og selgere av trevirke og skogprodukter. Sertifiseringsordninger som er troverdige, kostnadseffektive, basert på åpenhet og som ikke skaper ulovlige diskriminerende handelsvridninger i henhold til EØS-avtalen og WTO kan være positive for skogsektoren og samfunnet på flere måter. Utvikling av sertifisering innebærer å bli mer bevisst på viktige skogbruksmessige og miljømessige utfordringer. Ved å gå inn i sertifiseringsordninger må skogsektoren i de fleste tilfeller anstrenge seg for å kommunisere bedre, bli bedre på ressursforvaltning og miljøvern, og legge arbeid i å dokumentere sin innsats. Sertifiseringsordninger som virker på en dynamisk måte, fanger opp ny kunnskap og setter nye mål, kan bidra til en positiv profilering av skogprodukter i markedene, og gi forbrukerne informasjon og valgmuligheter.

Departementet legger vekt på at utvikling av sertifiseringsordninger skjer i tråd med internasjonale anbefalinger og omforente kriterier, og viser her bl a til det mellomstatlige skogpanelets drøftelser og rapport. Departementet vil påse at eventuelle ordninger som utvikles er i tråd med Norges internasjonale forpliktelser, herunder handelsavtaler Norge har undertegnet. Departementet vil også påse at de kriterier eller standarder som legges til grunn for sertifisering ikke er i konflikt med målsettingene i skogpolitikken eller gjeldende lov- og regelverk.

Gode dokumentasjonssystemer har stor verdi i mange sammenhenger, og departementet forutsetter at slike systemer legges til grunn for sertifisering. Departementet vil på sin side også aktivt bidra til at det etableres troverdig og fyldig dokumentasjon om den norske skogsektoren, slik at skogsektoren så langt mulig ikke blir gjenstand for unødvendige handelshindringer som følge av mangelfull eller feiltolket informasjon.

7.3.2 Virkemiddelbruk for økt verdiskaping

Regjeringen legger vekt på at det offentlige virkemiddelapparatet skal bidra til å fremme samarbeid mellom de ulike produksjonsledd. Retningslinjene for dette skal legge til rette for økt samarbeid mellom bedrifter og økte koblinger i verdikjeden med hensyn til råstofflevering og -mottak. Det er et mål at den offentlige virkemiddelbruken skal være oversiktlig og lett tilgjengelig for brukerne. I større grad enn tidligere vil det legges vekt på at systemene skal være effektive, og det skal settes større krav til prioritering mellom de ulike prosjektene.

7.3.2.1 Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

SNDs virksomhet ble sist gjennomgått ved behandlingen av St meld nr 51 (1996 – 97) om Statens nærings- og distrikts­utviklingsfond. I St meld nr 41 (1997 – 98) om næringspolitikk inn i det 21. århundret legger Regjeringen til grunn at den på bakgrunn av Stortingets behandling av St meld nr 51 (1996 – 97) og de næringspolitiske utvalgenes anbefalinger skal videreutvikle SND som myndighetenes virkemiddel i nærings- og distriktspolitikken.

SNDs virkemidler kan grovt sett grupperes i lån og garantier, tilskudd og egenkapitalinvester­inger. SND-midler er i prinsippet «næringsnøytrale». Det vil si at prosjektene vurderes og prioriteres uavhengig av næring. SND har en sterk profil rettet mot etablering og videreutvikling av små og mellomstore bedrifter. Det legges ikke opp til særordninger for skogbasert industri innenfor SND-systemet. Regjeringen vil likevel peke på at skogbasert næringsvirksomhet spiller en viktig rolle når det gjelder nyskaping og næringsutvikling i distriktene. SND vil være den institusjon som skal være en pådriver og medaktør for etablering og tilrettelegging også for skogbasert industri.

7.3.2.2 Statens Landbruksbank  –  bygdeutviklingsmidler

Statens Landbruksbank er Landbruksdepartementets sentrale organ for iverksetting av arbeidet med næringsutvikling innenfor tradisjonell landbruksproduksjon og alternativ virksomhet i tillegg til landbruk. Landbruksbanken har som en viktig oppgave å forvalte låne- og tilskuddsordninger under LUF til ulike investeringsformål i landbruket, herunder BU-midler.

På fylkesnivå har Fylkesmannens landbruksavdeling og BU-styrene en sentral posisjon knyttet til næringssatsing gjennom BU-midlene, og har opparbeidet seg omfattende kompetanse i næringsutvikling. Det er derfor lagt opp til en nær samhandling med det øvrige virkemiddelapparatet på fylkesnivå, forvaltet av SND og fylkeskommunen.

Bevilgningen av BU-midler til området skog, tre og utmark har økt de senere år. En evaluering foretatt av Statens Landbruksbank for departementet i 1998 viste at midler til skogprosjekter gav stor sysselsettingseffekt, relativt høy inntjening, og hadde stor overlevelsesevne.

Bygdeutviklingsmidlene kan i større grad rettes mot kvinners aktivitet i skognæringen. I de skognæringsrettede prosjektene (skog, tre og utmark) var 7,6  % av de prosjektansvarlige kvinner. Dette gir ikke et fullgodt bilde av kvinneandelen siden prosjektmedarbeiderne ikke er registrerte, men antyder likevel et nivå siden det ofte dreier seg om bedrifter som drives av enkeltpersoner. En stor andel av de prosjekter der kvinner er registrerte som prosjektansvarlige, er knyttet til juletre- og pyntegrøntproduksjon.

BU-midlene vil også fremover være et viktig skogpolitisk og regionalpolitisk virkemiddel. Departementet legger imidlertid vekt på at det i større grad skal være kvaliteten på de ulike prosjekter som gir prioriteringen mellom dem.

BU-midlene skal brukes på prosjekter i tilknytning til landbrukseiendom. Sett i sammenheng med en helhetlig verdikjedetankegang gir dette muligheter for å benytte BU-midler opp mot aktører lengre ut i verdikjeden. Det er viktig å følge opp de sentrale prosjektene med tanke på å formidle resultater som kan brukes aktivt ved utforming av nye prosjekter. Ut fra den oversikten Statens Landbruksbank har over igangsatte prosjekter og aktuelle problemområder er det behov for å videreføre arbeidet med prosjektinitiering.

Parallelt med bevilgningene over Olje- og energidepartementets budsjett, er det øremerket sentrale BU-midler til bioenergiprosjekter. For 1998 er bevilgningen på 8   mill kr. I tillegg kan fylkesvise BU-midler disponeres til bioenergiprosjekter. Satsingen er begrunnet med de næringsmessige effekter økt bruk av bioenergi vil kunne ha i landbruket. Gjennom satsingen på bioenergi er norsk energipolitikk, miljøpolitikk og skogpolitikk knyttet nærmere sammen. Videreføring av dette arbeidet kan sikre at større deler av energiforbruket kan dekkes av fornybare ressurser, samtidig som økt satsing på bioenergi kan gi økte muligheter for næringsutvikling og øke fleksibiliteten i energiforsyningen.

Regjeringen ønsker å stimulere til fortsatt virksomhet på bioenergiområdet. Så langt har ikke skogbruket fullt ut gjort seg nytte av mulighetene på dette området. De betydelige energiressursene som finnes i norske skoger kan gi grunnlag for et høyere aktivitetsnivå i skogbruket. En viktig utfordring for skogsektoren vil være å utvikle kostnadseffektive metoder for uttak av skogressurser til energiformål, noe som vil øke bioenergiens konkurranseevne overfor olje og elektrisitet. Dette vil styrke både aktivitetsnivået i skogsektoren og den generelle satsingen på bioenergi.

7.3.3 Et verdiskapingsprogram for bruk og foredling av trevirke

Samlet sett har skogsektoren stor betydning som jobb- og verdiskaper  –  spesielt i distriktene. Bruk av trevirke er sentralt i arbeidet med en aktiv utvikling av bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre.

Norge er på mange områder en råvareleverandør. Dette gjelder også skogsektoren. Produksjonen er for en stor del basert på gran som treslag. Ressurssituasjonen i norske skoger viser at det er knyttet et stort potensial for økt verdiskaping til utnytting og foredling av furu og lauvtre. Økt bruk av andre treslag kan bidra til et mer variert skogbilde, noe som også kan ha positive effekter for det biologiske mangfoldet. En variert verdiskaping basert på et mangfold av ressurser er også en forsikring for mangfold i skognaturen.

Sett i forhold til flere land med langt mindre skogressurser utnytter og foredler Norge trevirke i liten grad. Både næringene og myndighetene har gjennom de senere årene lagt økt vekt på verdikjedeperspektivet, spesielt potensialet for økt verdiskaping i foredlingsleddene. Behovet for en mer helhetlig og styrket innsats er stort. Regjeringen vil på denne bakgrunn etablere et 5-årig verdiskapingsprogram for bruk og foredling av trevirke.

Verdiskapingsprogrammet har to formål:

• bidra til å øke verdiskapingen i skogbruk og foredlingsvirksomhet

• bidra til å øke skogsektorens bidrag til mer bærekraftig produksjon og forbruk.

Satsingen skal fokusere på

• høyere foredling av trevirke

• økt bruk av trevirke

• bedre koblinger mellom skog og marked.

Trevirke har mange anvendelsesområder. Det er et naturlig og levende materiale med varierte bruksområder og -muligheter. Produktutvikling som vektlegger markedskravene er viktig for å konkurrere med andre materialer, og i mange sammenhenger for å gjenvinne gamle skanser. Norges forskningsråd og andre relevante institusjoner må her trekkes inn for å utnytte og utvikle forskningsresultater.

Norge har lang tradisjon for å bruke trevirke i en rekke sammenhenger. En tilpasning av denne tradisjonen til nye krav om funksjonalitet, design og arkitektur er viktig for å øke anvendelsen av trevirke. Et eksempel på dette er utvikling av miljøhus der norsk byggeskikk forenes med klima- og miljøhensyn og fremtidens behov for arbeidsplasser og boliger. Ulik bruk av trevirke i arkitektonisk sammenheng kan også ses i sammenheng med statens innsats for estetisk kvalitet på våre fysiske omgivelser. Det er i denne sammenhengen viktig at det utvikles nettverk mellom ulike kompetanse- og utdanningsmiljøer, der tradisjonsbåret kunnskap om materialer og bruk kobles sammen med kunnskap om råstoffet for å utvikle nye bruksområder for tre. Møteplasser, som f eks tresenteret i Trondheim (se Boks 7.5), vil bidra til koordinering mellom ulike miljøer som har betydning for skogsektoren.

Tradisjonen for bruk av trevirke har medført at det er bygd opp betydelig håndverkskompetanse. Denne kompetansen er etter hvert i ferd med å gå tapt. Samtidig har oppmerksomheten rettet mot kulturminner og spesielt bygningsvern økt. Kravene til materialer og behandling av disse er store. Etterspørselen etter kompetanse innen gamle håndtverksteknikker er økende. Selv om denne kompetansen er sterkt etterspurt i forvaltningen av gammel bygningsmasse ligger det også her et stort utviklingspotensial for nye bygninger og bygningsvirksomhet.

For skogbruket er varige og stabile avsetningsforhold for trevirke viktig. Verdiskapingsprogrammet bør legge til rette for at gode prosjekter, tilpasset virkestilgangen i de enkelte regioner, kan realiseres. Regjeringen vil bidra til å utvikle lokal foredling av trevirke, og stimulere utvikling av nettverk der flere aktører med ulik kompetanse trekkes inn. SND og Statens Landbruksbank vil være sentrale støttespillere i dette arbeidet.

Kvaliteten på sluttproduktene avhenger i mange tilfeller av hvordan virket er blitt håndert etter avvirkning. Kravene til leveransene er blitt større og dårlig transportorganisering betyr høyere rente- og lagerkostnader for bedriftene. Økende oppmerksomhet knyttet til trevirkets opprinnelse og hvordan det er blitt behandlet er også en del av dette. Effektive og relevante styringsverktøy og løsninger for omsetning av trevirke står sentralt for å kunne redusere kostnadene og gi mer­gevinster hos de ulike ledd.

Organisering av arbeidet

Departementet vil i første fase av arbeidet med denne satsingen etablere en arbeidsgruppe for å utrede strategi, gjennomføring og finansieringsbehov. Gruppen vil bestå av representanter fra aktuelle departementer og fylkesmannsembeter, SND, Norges forskningsråd, Statens Landbruksbank og skognæringene. Arbeidet skal munne ut i konkrete mål og en prioritering av innsatsområder.

Det vil bli lagt opp til samarbeid og koordinering mellom SND, Statens Landbruksbank og Norges forskningsråd basert på den eksisterende arbeidsdeling. Med bakgrunn i tidligere erfaringer med tilsvarende satsinger på andre områder legger departementet opp til at det etableres en referansegruppe (rådgivende utvalg) i gjennomføringsfasen. Denne referansegruppen bør også ha representanter fra skognæringene. Det videre arbeid med programmet koordineres av Landbruksdepartementet i samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet.

I gjennomføringen av programmet vil departementet bygge videre på erfaringene fra eksisterende arbeid rettet mot økt bruk og foredling av trevirke. Det vil bli lagt opp til å invitere aktuelle miljøer og eksiterende prosjekter til innspill og medvirkning i utredningsfasen. Verdiskapingsprogrammet vil slik sett kunne bli et felles referansepunkt for det arbeidet som pågår, og bidra til bedre koblinger i det.

Regional og sentral satsing

Satsingen vil omfatte en regionalt og en sentralt forvaltet del.

Departementet legger vekt på at utvikling innenfor skogbruk og skogindustri må ta utgangspunkt i de regionale utfordringene, og tilnærmingen vil variere mellom landsdelene. Regionalt arbeid av denne typen har vært forsøkt i mindre skala. Evalueringer viser at det regionale arbeidet har vært verdifullt, og det er høstet mange gode erfaringer som det er viktig å bygge videre på. Innsatsen i det regionale arbeidet vil særlig være knyttet til nettverksbygging, analyser og tiltak med sikte på å fjerne flaskehalser i verdikjeden, og utviklingstiltak rettet mot treforbrukende virksomheter. Prosjekter av denne type må utvikles gjennom en samordning mellom fylkesmannens landbruksavdelinger og BU-styrene og SNDs distriktskontorer.

Den sentralt forvaltede delen omfatter bl a videreutvikling av Landbruksdepartementets utvik­lingsprogram TTVF som i dag forvaltes av Norges forskningsråd på vegne av Landbruksdepartementet. Det er også naturlig at den sentrale delen av satsingen i tillegg legger vekt på å utvikle bedre koblinger og kommunikasjon mellom markeder og skogbruk. Videre vil tiltak for å styrke arbeidet med livssyklusanalyser og fellestiltak for bedre markedskunnskap være viktig i denne delen av satsingen.

Finansiering

Satsingen forutsetter medvirkning og medfinansiering fra skogbruket og skogindustrien. Etableringen av en avgift på skogsvirke til fremme av fellestiltak for skogbruket etter lov av 9. november 1956 må ses i sammenheng med dette, jf Kap 9.6. Gjennomføringen av programmet vil for øvrig bli fulgt opp gjennom de ordinære budsjettprosessene.

7.4 Næringsutvikling i utmark

Utmark har i etterkrigstiden fått økt betydning som rekreasjonsområde for forskjellige grupper av befolkningen. Dette gjelder grupper som benytter utmarka til fotturer, telting, bærplukking m m innen rammen av allemannsretten, men også som opplevelsesarena for elgsafarier, villmarksleirer, bondegårdsferier m m. Utmark har også fått større næringsmessig betydning til fritidsbebyggelse, uttak av stein og sand og høsting av særlig vilt og fisk. Miljøgoder og estetiske verdier er viktige for livsmiljøet og er en forutsetning for næringsvirksomhet basert på naturopplevelser. Større vekt på næringsmessig utnyttelse av utmarksressursene vil kunne stimulere til ny aktivitet i distriktene og skape goder og tjenester for befolkningen generelt. Det er imidlertid viktig at økt satsing på reiseliv m m, med sterkere økonomisk utnyttelse av utmark og økende organisert ferdsel, ikke fortrenger allemannsretten.

Landets utmarksarealer er for en stor del oppdelt i små eiendommer som er lite egnet som egne jakt- og fiskeområder. Dette er f eks en medvirkende årsak til at bare ca 50  % av den private grunnen i Norge er omfattet av fiskekortordninger. Også de fleste andre næringstiltakene i utmark krever planlegging og organisering på tvers av eiendomsgrenser.

Hovedutfordringen i den videre utviklingen av naturbasert næring knyttet til f eks jakt, fiske og opplevelser er at de av tradisjon i for liten grad er orientert mot kunder, markeder og økonomisk effektivitet. Som i andre sammenhenger er kundene ulike, og har ulike ønsker om tilbud og tilhørende tilrettelegging og service. For å kunne utnytte arealenes potensial for økonomisk avkastning er det derfor behov for produktutvikling og differensiering som imøtekommer kundenes behov. Markedsorientering og en gjennomtenkt holdning til å tilfredsstille kundegruppene er en forutsetning for stabil lønnsomhet.

Vilt og fiskeressurser

Regjeringen legger til grunn at utnytting av vilt- og fiskeressursene fortsatt vil utgjøre det viktigste grunnlaget for næringsutvikling i utmark. Regjeringen vil fortsatt gi støtte til organisering av forpliktende grunneiersamarbeid med sikte på økt næringsmessig utnytting av vilt- og fiskeressursene og å øke befolkningens tilgang til disse godene. Tiltak med sikte på å styrke interessen for jakt og fiske hos barn, unge og kvinner vil bli ført videre. Det er også aktuelt å vurdere det regelverket som regulerer adgangen til å bygge enkle overnattingshytter i utmark i forbindelse med utnytting av bl a vilt og fisk.

Nærmere om hjortevilt og skader på skog

Bedre utnytting av de økonomiske verdier som ligger i jakt er et viktig element i arbeidet med næringsutvikling i utmark. Det er samtidig ingen tvil om at målsetningene for forvaltning av skog og hjortevilt kan komme i konflikt med hverandre, jf Kap 5.2.6. Valg av strategier og forvaltningsopplegg i skogbruket legger premisser for forvaltning av hjorte­viltet og omvendt, ved at foryngelse av skog påvirker beitetilgangen, og ved at hjorteviltet påvirker foryngelsen og investeringene knyttet til den. Skogskjøtselen spiller en viktig rolle i dette, og er sammen med bestandsstørrelse bestemmende for omfanget av beiteskadeproblematikken.

Generelt er det så stor fleksibilitet i regelverket for skogbruk og hjorteviltforvaltning at det bør være mulig å finne løsninger som er optimale ut fra så vel nasjonale som lokale målsettinger, dersom samspillet mellom myndighetene og mellom myndighetene og rettighetshaverne er godt. Direktoratet for naturforvaltning og fylkesmennene er premissleverandører og kontrollerende organer ut fra nasjonal politikk. Administrativt er det kommunen som har ansvaret for hjorteviltforvaltningen. Kommunen er samtidig skogbruksmyndighet. I et flertall av kommunene er sekretariatsfunksjonen i hjorteviltforvaltningen lagt til saksbehandlere som også  –  eller i hovedsak  –  har landbruksrelaterte oppgaver. Hjorteviltforvaltningen er i prinsippet underlagt full kommunal politisk styring innenfor rammene av viltloven og regelverket for øvrig. Kommunene har også den nødvendige nærhet til begge politikkområdene, og er således det vedtaksorgan som best kan sikre en lokalt tilpasset forvaltning og utnytting av skog og vilt.

Bestandene av hjortevilt er bygd opp ved målrettet forvaltning over flere år. Den høye bestandstettheten fører imidlertid noen steder til så store skader at det er riktig å redusere bestandene i enkelte områder. Målet er imidlertid å finne løsninger som gir en optimal utnyttelse av både skogressursene og viltressursene.

Utfordringen knyttet til forvaltningen av hjortevilt og skogskadeproblematikken må først og fremst løses innenfor rammene av det såkalte driftsplanprosjektet, som er et hovedtiltak i miljøvernmyndighetenes arbeid for bedre lokal styring med vilt- og fiskeressursene. Hovedhensikten med dette opplegget er å sikre en lokalstyrt forvaltning av hjortevilt, der rettighetshaverne medvirker aktivt i utforming av forvaltningstrategier ved at de er med å avveie og kombinere ulike tiltak innenfor begge fagområder. Rettighetshavernes muligheter for å opprette større driftsplanområder og hjorteviltregioner er sentrale elementer i dette. Organiseringen og kompetansen på rettighetshaversiden er imidlertid ikke ferdig utviklet, og hemmes til dels av bygdesosiologiske prosesser og intern uenighet om forvaltningsmål og -prinsipper. Det er derfor nødvendig at kommunen som lokal vedtaksmyndighet stimulerer interkommunal grunneierstyrt hjorteviltforvaltning, og påser at planene blir sektorovergripende.

Innenfor hjorteviltregioner er det også aktuelt å benytte privatrettslige kompensasjonsordninger som tilgodeser grunneiere som blir hardt belastet med beiteskader i deler av året. I de områdene der det ikke er mulig å få til slike kompensasjonsordninger, og det er åpenbart at enkeltgrunneiere blir skadelidende som følge av et for høyt bestandsnivå, kan det være aktuelt å regulere bestanden til et mer akseptabelt nivå.

Kommunenes påvirkningsmulighet er i dag begrenset, og primært knyttet til administrative virkemidler. Med sikte på å øke kommunenes mulighet for å stimulere og påvirke rettighetshaverne til en mest mulig optimal forvaltning er det aktuelt å vurdere endringer i de administrative rutinene og de juridiske virkemidlene. I dette ligger det også at det er et siktemål at kommunene i større grad skal kunne spille på økonomiske virkemidler. Både etablering av kommunale viltfond, omlegging av ordningen med erstatning for hjorteviltskader, og endring av opplegget for finansiering av kommunal viltforvaltning gjennom viltfondet kan være elementer i dette.

Juletrær og pyntegrønt

Juletre- og pyntegrøntproduksjon har mange steder en viktig lokal næringsmessig betydning. Dette markedet er imidlertid tradisjonsbundet og relativt stabilt. Forbruket av juletrær i Norge er ca 1,8   mill trær pr år, hovedsakelig vanlig gran, men også i økende grad edelgranarter. Halvparten av dette er innenlandsproduksjon for salg, mens det importeres omkring 0,4 mill trær. Sluttverdien på de trær som omsettes kommersielt er omkring 180   mill kr. I tillegg kommer anslagsvis 0,5 mill trær som omsettes utenfor det ordinære markedet. Når det gjelder forbruket av pyntegrønt anslås det årlige forbruket å være omkring 600  tonn med en sluttverdi på ca 25   mill kr. Av dette kommer en tredjedel fra innenlandsk produksjonen.

Den norske produksjonen konkurrerer med importerte trær. Utseende og kvaliteten på juletreet betyr mye for kjøperen. Det er derfor viktig at de som dyrker juletrær har god kompetanse, og at den norske produksjonen har riktig kvalitet som siktemål. Innrettes produksjonen etter dette er det muligheter for at norsk produksjon på sikt kan erstatte det kvantumet som i dag importeres.

Departementet vil arbeide for å øke kunnskapene om dyrking av juletrær under våre forhold, og legge til rette for en produksjon som er tilpasset markedspotensialet. Som ledd i dette vil Statens Landbruksbank i løpet av 1999 gjennomføre et prosjekt for å få en bedre oversikt over den innenlandske produksjonen av juletrær og pyntegrønt. En forbrukerundersøkelse om juletrær, utført av Norsk gallup i 1998, viser bl a at det ligger et relativt stort verdiskapingspotensial i å legge til rette for at familier selv kan hogge juletrær. Slike muligheter bør kunne utnyttes bedre.