9 Nærmere om virkemidler og gjennomføring

9.1 Juridiske virkemidler

9.1.1 Regjeringen foreslår å utarbeide en ny skogbrukslov

Den någjeldende skogbruksloven ble vedtatt i 1965, men er gjennom årene justert flere ganger. I   1976 ble det foretatt en bred gjennomgang for å styrke lovens miljøprofil. Under denne gjennomgangen ble bl a formålsbestemmelsen endret, og det ble gitt nye bestemmelser knyttet til de hensyn skogeieren og skogoppsynet må ta i forhold til skog­ens ulike miljøverdier. Loven er videre endret på enkelte punkter på bakgrunn av St meld nr 18 (1984–85) om næringspolitikken i skogbruket, og som følge av omorganiseringer av den ytre skog­bruks­forvaltningen og skog­oppsyn­smyn­dig­heten, bl a i 1980 og senere i 1993 på bakgrunn av St meld nr 40 (1991–92) om organisering av landbruksetatane. Det er så langt ikke fremmet lovendringsforslag knyttet til lovens vanhevdsbestemmelse, slik St meld nr 18 (1984–85) om næringspolitikken i skogbruket bebudet. Departementet foretok for øvrig i 1993–94 en fullstendig gjennomgang av de forskrifter som til da var gitt i medhold av loven.

Skogbruksloven fremstår likevel samlet sett nå som noe foreldet både i innhold og språkbruk, og i forhold til nyere saksbehandlings- og for­valt­nings­prinsipper. Regjeringen vil starte arbeidet med en ny skogbrukslov, med klare bestemmelser om et bærekraftig skogbruk og langsiktig ressursforvaltning. Regjeringen har vurdert om det kan være hensiktsmessig å foreta en hovedrevisjon av loven, og eventuelt på et senere tidspunkt innarbeide relevante bestemmelser i en eventuell ny, helhetlig landbrukslov. Spørsmålet om en slik lov vil bli omtalt nærmere i den nye landbruksmeldingen, men Regjeringen mener at både myndigheter, skog­bruket og skogindustrien er best tjent med at skogbruksloven består som en egen lov. Det store ­arealomfanget av skogbruket, betydningen for ­skogens produksjon av kollektive goder og de internasjonale forholdene er her bestemmende for Regjeringens syn. Regjeringen vil komme tilbake til den nye lovens utforming og bestemmelser i en egen lovproposisjon, men vil her peke på enkelte sentrale forhold som bør vies spesiell oppmerksomhet i lovarbeidet. Dette gjelder spesielt

• formålet, virkeområdet og skogadministra­sjonen

• skogeiers ansvar

• foryngelsesplikten

• miljøbestemmelser

I en ny lov vil også samordningsbestemmelsene i forhold til plan- og bygningsloven være tema. Det vises i den sammenheng til St meld nr 29 (1996–97) om regional planlegging og arealpolitikk der videre samordning av regelverket om arealdisponering forutsettes. I Innst S nr 219 (1996–97) har energi- og miljøkomiteen gitt sin enstemmige tilslutning til at det skal nedsettes et planlovutvalg som skal gå gjennom loven etter de retningslinjer som er trukket opp i St meld nr 29 (1996 –97).

Det er nå oppnevnt et Planlovutvalg som bl a har fått i oppdrag å vurdere mulige endringer i arealbrukskategoriene, og adgangen til å bruke bestemmelser for å sikre verdiskapning og arbeid i distriktene, sikre det langsiktige ressursgrunnlaget, biologisk mangfold og øvrige natur og friluftsinteresser.

9.1.1.1 Formål, virkeområde og den offentlige skogadministrasjonen

Regjeringen legger til grunn at formålet med loven bør vurderes. Formålsbestemmelsen bør fortsatt understreke skogproduksjonens betydning nasjonalt og for lokalsamfunnene, og hvilket positivt bidrag ressursutnyttingen kan gi til en samfunnsutvikling med større vekt på bærekraftig produksjon og forbruk. Samtidig må formålsbestemmelsen fange opp skogens produksjon av goder som ikke omsettes i markeder, og bl a understreke skogbrukets ansvar for biologisk mangfold og kulturminner mer direkte enn gjeldende lov.

En ny skogbrukslov bør videre gjøres gjeldende for all skogmark uansett eiendomsforhold eller andre særlige forhold. Det har gjennom årene utviklet seg enkelte administrative særordninger, bl a knyttet til allmennings­grunn, og til skog­av­gifts­ordningen. Disse bør opphøre ved ikrafttredelse av en eventuell ny skogbrukslov, slik at myndighet etter loven undergis en mer helhetlig praktisering.

Det er samtidig åpenbart at utviklingstrekkene i skogbruket gjør det nødvendig å vurdere hvordan

lovbestemmelsene kan formes slik at skogbruksmyndighetenes rolle og funksjoner trer klart frem. Regjeringen vil legge opp til at det fortsatt skal være en sterk skogadministrasjon på ulike nivåer, i tråd med de omorganiseringene som er foretatt de senere år. Endringene i de rammebetingelsene som påvirker skogbruket stiller skogbruksmyndighetene overfor nye utfordringer. Et viktig poeng med den nye skogbruksloven blir derfor å gi skogbruksmyndighetene et fleksibelt verktøy i arbeidet for å nå nasjonale, regionale og lokale skogpolitiske mål.

9.1.1.2 Skogeiernes ansvar

Skogeierens ansvar for å forvalte egne skogressurser og ta miljøhensyn må stå sentralt også i en ny lov. Skogeierne er beslutningstakere og ansvarlige for at skogbrukstiltakene blir utført på en forsvarlig måte. Skogeierne har stor frihet til å skjøtte sin skog så lenge dette skjer innenfor de rammer som trekkes opp i skogbruksloven. Regjeringen mener dette prinsippet bør føres videre. Skogbruket påvirker imidlertid kollektive goder. Dette tilsier at myndighetenes kontroll med utøvelsen av skogbruk og evaluering av utviklingen i skogtilstanden må være tilstrekkelig omfattende. I arbeidet med en ny lov bør derfor både gjennomførbarheten og eventuelle gevinster ved meldeplikt på hogst vurderes. I tillegg bør det vurderes om det kan være aktuelt å koble skogbrukslovens bestemmelser sammen med konkrete opplegg for kriterier og kvantitative indikatorer for bærekraftig skogbruk.

Utviklingstrekkene i skogbruket, som er omtalt tidligere i meldingen, viser både at det skjer strukturelle endringer og at kunnskapsbehovet er økende. En ny skogbrukslov må møte disse utfordringene. Utviklingen i retning av at en stadig større del av skogbrukstiltakene utføres av entreprenører taler for at loven bør trekke opp nye prinsipper for ansvarsfordelingen mellom den som eier og er beslutningstaker, og den som utfører det konkrete arbeidet i skogen. Regjeringen legger f  eks til grunn at utviklingen fremover kan medføre økende rotsalg og annet avtalebasert skogbruk. Den som avvirker eller utfører annet arbeid i en slik sammenheng, bør være ansvarlig i første hånd for at skogbruksloven og annet lovverk blir fulgt. Selvstendige entreprenører og skogeierforeninger som administrerer og utfører drifter har oftest god kompetanse, og vil etter hvert få kvalitetssikringssystemer o a. Regjeringen legger til grunn at større ansvar for ressurs- og miljøforsvarlig drift til dem som utfører arbeidet vil virke stimulerende og fremme et godt skogbruk.

9.1.1.3 Foryngelsesplikten

Under omtalen av skogkulturspørsmålene peker departementet spesielt på at en stor andel av foryngelsesfeltene er i dårlig forfatning. Tall fra den 6. landsskogtakseringen viser at plantetallet ofte er lavere enn produksjons­potensialet tilsier. Departementets resultatkontroll viser at det er behov for suppleringsplanting på 30–40  % av det arealet som er plantet eller forynget naturlig, og at over 20  % av de avvirkede feltene ikke er tilrettelagt for foryngelse. Denne situasjonen kan ikke vedvare. Mang­lende tilrettelegging og oppfølging av avvirkede felt har konsekvenser for skogen på 50–100 års sikt. Departementet mener at problemet til en viss grad kan løses gjennom økt informasjon til skogeiere, men det er også nødvendig at skogbruksloven har klare bestemmelser på dette området.

Gjeldende skogbrukslov bestemmer at skogmark som ikke er skogproduserende, men som i de siste 20 år har vært skogproduserende, skal søkes satt i produksjonsdyktig stand innen en etter forholdene rimelig tid. Loven har videre bestemmelser som gjør det mulig å påby skogkultur m m. Erfaringsmessig blir denne hjemmel til å sette i verk tiltak for å bøte på forsømt planting sjelden brukt. Bestemmelsene omkring foryngelsesplikten gir rom for tolkninger, og der skogoppsynet kommer til at påbud er nødvendig kan det etter gjeldende regelverk likevel gå nærmere 10 år før arealet kommer i produksjonsdyktig stand.

Likeledes er loven uklar når det gjelder forsømt ungskogpleie. På grunn av den lange saksgangen og de vanskelige skjønnsmessige vurderingene som må gjøres er det svært sjelden at skogoppsynet reagerer mot manglende ungskogpleie.

I en ny skogbrukslov vil derfor Regjeringen innskjerpe plikten til foryngelse samt plikten til å skjøtte ungskogen til den kan regnes som utvik­lingsdyktig. Regjeringen vil arbeide for at nødvendige tiltak skal være satt i verk senest 3 år etter at skogeieren har påtatt seg en foryngelsesplikt ved å avvirke. I tillegg er det aktuelt å forenkle bestemmelsene slik at skogeiere lettere kan forholde seg til dem, og slik at reaksjonsmulighetene blir mer reelle enn i någjeldende lov.

9.1.1.4 Miljøspørsmålene

I tillegg til å innarbeide biologisk mangfold og kulturminner i lovens formålsbestemmelse, vil Regjeringen se nærmere på skogbrukslovens miljøbestemmelser. De miljøbestemmelsene som ble innført i 1976 er fullt ut anvendelige også fremover. Skogbruksmyndighetene har imidlertid ikke i særlig utstrekning tatt i bruk de muligheter lovbe­stemmelsene gir i miljøsammenheng, og både loven og praktiseringen av den er derfor blitt kritisert av miljøvernorganisasjonene. I Norge er det gått relativt lang tid siden den siste omfattende revisjonen av loven, mens en rekke andre land (bl  a Sverige og Finland) har revidert sine lover med utgangspunkt i det internasjonale arbeidet for et bedre miljø og en bærekraftig utvikling.

Etter Regjeringens syn er det nødvendig at skogbruksloven har tillit, både nasjonalt og internasjonalt. En ny skogbrukslov må derfor ta opp miljøspørsmålene på en grundig måte. Miljøbestemmelsene må utgå fra det internasjonale arbeidet for bærekraftig utvikling, med særlig henblikk på de resolusjoner og avtaler Norge har undertegnet på skog- og miljøområdet. For å sikre et målrettet miljøarbeid på alle nivåer, som følger utviklingen og utfordringene, bør det innarbeides en klar bestemmelse i loven som gir departementet en mer fleksibel adgang enn i dag til å fastsette forskrifter om miljøhensynene og ulike tiltak i skogbruket.

Skogbruksmyndighetene regionalt og lokalt kommer stadig oftere opp i situasjoner som medfører vanskelige tolkningsspørsmål knyttet til skogbrukslovens rekkevidde og begrensninger i forhold til miljøutfordringer. Det er derfor behov for en bedre grensedragning mot annet lovverk, både når det gjelder den langsiktige ressursforvaltningen og i direkte miljørelaterte problemstillinger. Samtidig er miljøspørsmålene så vidt kompliserte at de fordrer en mer fleksibel bruk av både skogbruksloven og naturvernloven fremover.

Naturvernlovens primære virkeområde er vern av større sammenhengende områder. Ut fra dagens praktisering av naturvernloven og bevilgninger til erstatning for fredning kommer lovens fredningsbestemmelser bare sjelden til anvendelse for nøkkelbiotoper eller spesielle naturforekomster av mindre arealomfang. Som omtalt i St meld nr 58 (1996–97) om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, vil Regjeringen vurdere å endre naturvernloven slik at den får en særskilt hjemmel for å ta vare på nøkkelbiotoper.

9.1.2 Jord- og konsesjonslovgivningen

Jord- og konsesjonslovgivningen er et viktig virkemiddel i landbrukspolitikken. Den videre utviklingen og praktiseringen av dette lovverket vil bli drøftet nærmere i en egen melding om landbrukspolitikken. Dagens praktisering av dette lovverket (og forskriftene knyttet til det) har i skogbrukssammenheng som konsekvens at omsetningsprisen på skog i for liten grad reflekterer verdien av investeringene. Slik sett kan dagens praksis medføre reduserte investeringer, lav skjøtselsintensitet, og begrensede muligheter for interesserte og aktive skogeiere til å utvide sitt næringsmessige grunnlag. Departementet legger til grunn at prak­tiseringen av prisreguleringsbestemmelsene har vært mer restriktiv enn det er grunnlag for, og vil gi retningslinjer for dette som bidrar til at praktiseringen i større grad stimulerer til et aktivt skogbruk.

9.2 Økonomiske virkemidler

9.2.1 Skogbeskatningen

Skog lignes i prinsippet som egen næring uavhengig av jordbruket. Beskatningen er basert på direkte ligning av likvide inntekter, med fradrag for utgifter til investering i skogkultur m m. Ved beregning av skattepliktig inntekt er det gitt enkelte særregler, hovedsakelig med hjemmel i skatteloven §  48. Disse særreglene omfatter gjennomsnittsligning, direkte utgiftsføring av enkelte investeringer og muligheter for inntektsfordeling ved ekstraordinær avvirkning. I tillegg har skogavgiftsordningen skattemessige virkninger.

Skogbeskatningen var gjenstand for vurdering ved oppfølging av skattereformen, jf Ot prp nr 16 (1991–92) og Innst O nr 47 (1991–92). Stortinget trakk i denne forbindelse opp enkelte hovedlinjer for skogbeskatningen, der det ble lagt vekt på å ivareta intensjonen bak skattereformen og samtidig sikre en forenkling av skattereglene. Særreglene ble vurdert og i hovedsak videreført, med begrunnelse i bl a skogbrukets kapitalintensitet, langsiktighet og usikkerhet – samt behovet for å ivareta ressursøkonomiske og miljøpolitiske mål.

Hovedregelen er at inntekt fra skogbruk settes til gjennomsnittlig skattepliktig overskudd de siste 5 år. Formålet med ordningen med gjennomsnittsligning er utjevning av sterkt svingende inntekter på grunn av ujevn avvirkning, særlig i mindre og mellomstore skoger. Hovedbegrunnelsen for innføring av gjennomsnittsligning var den tidligere sterkt progressive statsskatten, som ved avvirkning med flere års mellomrom ville medføre en utilsiktet skattebelastning uten en utjevningsordning. Reduksjon av den progressive statsskatten har svekket betydningen av ordningen, men i tråd med Stortingets gjennomgang av skogbeskatningen i forbindelse med skattereformen, er ordningen opprettholdt. Inntil 1954 ble inntekt av skogbruk fastsatt ved prosentligning. Finland hadde tilvekstligning frem til 1993. Selv om en ved tilvekstligning kan fremme avvirkning, er i prinsippet denne beskatningsformen lite hensiktsmessig i en konjunktur- og konkurranseutsatt næring som skogbruket. Etter Regjeringens vurdering har gjennomsnittsligningen også etter skattereformen betydelige økonomiske virkninger for skogeiere. En eventuell avvikling av ordningen vil spesielt ramme små og mellomstore eiendommer med periodisk hogst. Ordningen vil derfor bli videreført.

Spørsmålet om den skattemessige behandlingen av utgifter til skogsveier ble senest behandlet i forbindelse med skattereformen. Etter alminnelige regler skal investeringer i driftsmidler som antas å beholde sin verdi ved forsvarlig vedlikehold aktiveres. Av Finanskomiteens merknader i Innst O nr 47 (1991–92) går det frem at utgiftsføring av utgifter til skogsveier det året de påløper er i strid med de alminnelige regler for investeringer i driftsmidler som innebærer at bare driftsmidler som ikke er varige eller betydelige skal kunne utgiftsføres på denne måten. Komiteen anmodet om at ordningen ble vurdert nærmere i forbindelse med en mer samlet gjennomgang av skogbeskatningen. Regjeringen er kommet til at ordningen bør opprettholdes. Som det fremgår av tidligere kapitler i denne meldingen kan en slå fast at det ut fra skogbrukets behov fortsatt står igjen å bygge et betydelig antall kilometer skogsveier. For å sikre at veibygging skjer både skog- og miljøfaglig forsvarlig er det fortsatt behov for både skattemessig stimulans og direkte tilskudd.

9.2.2 Skogavgiften – et bærende element i virkemiddelbruken

Hovedhensikten med skogavgiftsordningen er å sikre reinvestering av skogeierens egenkapital i skogen slik at ressursene fornyes og skjøttes på en forsvarlig måte. Ordningen administreres gjennom et omfattende de­sentralisert datasystem, med koblinger mot Landbruksregisteret og databaser for avvirkning og virkesflyt. Ved utgangen av 1997 var 116 000 skogeiere registrert i skogavgiftssystemet. Ordningen er et viktig administrativt verktøy, spesielt fordi aktivitetskontrollen i skogbruket og tilskuddsforvaltning og -kontroll er knyttet opp mot systemet.

Bestemmelsene om skogavgift er nedfelt i lov om skogbruk og skogvern. Loven fastsetter en minimum skogavgift på 2  % av virkets bruttoverdi. Departementet fastsetter imidlertid skogavgiftens størrelse hvert år, og kan bestemme at det skal svares en høyere skogavgift. Inntil 1995 kunne skogeierne velge å svare skogavgift innenfor et intervall på 5–25  % av virkets bruttoverdi, avhengig av behovet for langsiktige investeringer i skogkultur og veier på vedkommende eiendom. Dagens ordning innebærer at det må særskilt begrunnelse til for å svare en mindre avgift enn 8  % av bruttoverdien. I    gjennomsnitt trekker skogeierne 9–10  % skogavgift.

Skogavgiftsordningen ble i sin tid opprettet som et hovedvirkemiddel for å sikre en bærekraftig ressursforvaltning med et tilfredsstillende nivå på de langsiktige investeringene i skogbruket. Dette er fortsatt en hovedoppgave for skogpolitikken. Når en fornybar naturressurs som skog utnyttes hviler det en forpliktelse på skogeieren om å investere for å sikre fremtidens skogressurser.

Ved utvikling av skogavgiftsordningen er enkelte investeringsformål gitt skatte­messige virkninger ut over de skattekreditter den lovpålagte avsetningen medfører. Begrunnelsen for dette var behovet for økt måloppnåelse for ordningen gjennom investeringsfremmende tiltak. Bestemmelsene om dette er nedfelt i skatteloven §   48.

Skattevirkningene av skogavgiften er todelt, ved at skogeierne kan oppnå både skattekreditter og skattefordeler. Skogeieren utgiftsfører innbetalt skogavgift det året avgiften trekkes. Når skogavgiftsmidler nyttes til dekning av kostnader ved utførte investeringer inntektsføres beløpet. Inn- og utbetaling som skjer samme år medfører ingen skattekreditt, men hvis utbetaling skjer ett eller flere år senere enn innbetaling vil skogeieren oppnå skattekreditt. For bedre å stimulere til langsiktige investeringer ble skogavgiftsordningen endret i 1983. Endringene medførte bl a at skogeierne kan oppnå en skattefordel når skogavgiften brukes til bestemte tiltak som skogkultur og permanente veier, samt enkelte miljørettede tiltak. Skattefordelen oppnås ved at skogeieren bare inntektsfører en del av tilbakebetalt skogavgift. Maksimalt kan skogeier oppnå 35  % skattefordel.

Skatteletten, dvs den delen av utbetalt skogavgift som ikke beskattes, er i størrelsesorden 60 mill kr årlig. Den reelle tilskuddseffekten varierer med marginal skatteprosent for den enkelte skogeier.

Alternativene til fortsatt sterk vekt på skogavgiften som et grunnleggende virkemiddel er mer forpliktende lovbestemmelser om skogkultur (skogkultur­tvang) og langt mer omfattende kontrollordninger. De administrative konse­kvensene av et slikt opplegg vil være omfattende. I tillegg er det viktig å understreke at skogavgiftssystemet er innarbeidet, fungerer godt, og er en viktig informasjons­base.

Regjeringen legger derfor til grunn at plikten til å sette av skogavgift skal opprettholdes, og mener skogavgiftsordningen skal være en grunnpilar i finansieringen av et bærekraftig skogbruk fremover. Det er ikke et mål å gjøre ordningen unødvendig omfattende. Den må imidlertid være tilstrekkelig – slik at den bidrar til å løse de skogpolitiske hovedoppgavene som bl a oppbygging av ny skog etter hogst.

Reglene for bruk av skogavgift med skattefordel i miljøsammenheng har imidlertid vist seg å være så snevre at de i realiteten ikke fungerer. Regjeringen mener derfor at det er behov for å gjøre ordningen mer virkningsfull i et miljøperspektiv. Regjeringen vil foreslå å utvide ordningen til å omfatte konkret definerte miljøfremmende tiltak, og som samtidig har en positiv virkning på utnyttelsen av skogressursene på den enkelte eiendom. Det kan bl a være aktuelt å åpne for redusert inntektsføring etter skatteloven §  48, annet ledd, pkt 1 ved bruk av skogavgift til miljøtiltak for bevaring av biologisk mangfold, eksempelvis knyttet opp mot nøkkelbiotoper, villmarkspregede områder og områder langs varig vernede vassdrag.

Det er en skogpolitisk oppgave å legge til rette for at skogressursene kan utnyttes rasjonelt, og bidra til at det skapes avsetningsmuligheter for skogsvirke – også lokalt. Regjeringen vil åpne for bruk av skogavgift til tiltak rettet mot lokal foredling, der det er avsatt mer skogavgift enn behovet for skogkultur de nærmeste årene tilsier. Dette forutsetter en nærmere utredning av avgrensningen. Betingelsen må være at tiltaket får en positiv virkning på utnyttelsen av skogressursene på den enkelte eiendom. I dette ligger det også et potensial for direkte miljøvirkninger. De foredlingstiltak som har miljø- og klimabetydning, f eks investe­ringer som tar sikte på en rasjonell utnytting av ­bioenergi, vil komme inn under ordningen med ­skattefordel. For å unngå at det gis dobbelt skattefordel, er det samtidig nødvendig å foreslå at skogavgiftsmidler frigitt til slike investeringer ikke skal komme til fradrag i driftsmidlets kostpris. Regjeringen vil ut over dette foreta den nødvendige avgrensing i forbindelse med det videre arbeidet med regelverksendringer.

9.2.3 Potensialet for beskatning av grunnrente

Grønn skattekommisjon foreslo en rekke endringer av skatter, avgifter og subsidier for å sikre en riktigere prising av miljø og arbeidskraft, jf NOU 1996:9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. Kommisjonen anbefalte bl a å sette i gang et utredningsarbeid for å se nærmere på mulighetene for skattlegging av den potensielle grunnrenten innenfor skogbruk og fiske. Regje­ring­en drøftet de fleste av kommisjonens forslag i St prp nr 54 (1997–98) om grønne skatter. Når det gjelder vurdering av den potensielle grunnrenten i skogbruket ble det vist til foreliggende stortingsmelding.

I NOU 1996:9 var utgangspunktet å kartlegge hvordan skatte- og avgifts­politikken kan utformes for å oppnå høy sysselsetting og et bedre miljø på lang sikt. Målet var å forbedre skatte- og avgiftssystemet slik at markedskrefter og incentiver kunne utnyttes til samfunnets beste. NOU 1996:17 I   Norge – for tiden? fokuserer på de samme forholdene. I utredningenes vurderinger ligger det implisitt at det kan oppnås en velferdsgevinst ved å legge om beskatningen i en retning som ikke påvirker ressursbruken i samfunnet. Økt beskatning av grunnrente er foreslått som en måte å oppnå dette på, men NOU 1996:9 påpeker at det i praksis er vanskelig å utforme en grunnrenteskatt som er fullstendig nøytral. Et hovedpunkt i NOU 1996:17 er at internasjonalt mobile skattefundamenter gjør det mer nødvendig med en separat og målrettet grunnrentebeskatning.

Grunnrente i en næring er generelt definert som den avkastningen som oppstår ut over en normal avkastning av arbeidskraft og kapital i andre næringer, fordi det er gitt tilgang til en knapp fast faktor, vanligvis en naturressurs. Grunn kan i skogbruks­sammenheng ses på som en begrenset innsatsfaktor, slik at grense­kostnadene øker med økende produksjon. Den ekstraavkastning som da kan oppstå for næringen totalt sett, kan kalles grunnrente.

Andre næringer der det kan være grunnrente er f eks i petroleumsutvinning, vannkraftproduksjon og fiske. For petroleumsvirksomhet og kraftsektoren er det utviklet særskilte skatteregler for å trekke inn en betydelig del av grunnrenten til fordel for fellesskapet. Skatt på grunnrente vil, hvis den er riktig utformet, ikke endre motivene for å investere i virksomheten, og kan således innbringe skatteinntekter uten at det skaper effektivitetstap i økonomien. Det kan derfor argumenteres for at skattlegging av grunnrente er en effektiv måte å kreve inn skatt til fellesskapet. Utforming av grunnrenteskatt kan imidlertid reise flere praktiske problemer, noe som kan begrense hvor stor andel av grunnrenten en søker å trekke inn gjennom skattesystemet.

Den totale kapitalen i skogbruket består av verdi på skogkapital og sekundær kapital. Den sekundære kapitalen tilsvarer den delen av totalkapitalen som utgjør anlegg og maskiner m m. På grunnlag av næringstall i nasjonalregnskapsstatistikken, kan grunnrenten beregnes som driftsresultat minus normalavkastningen av fast realkapital (satt til 7  %). Skogeierens egen arbeidsinnsats inngår i driftsresultatet, og det må derfor trekkes fra en anslått arbeidsinntekt av egeninnsatsen. Det samme gjelder reparasjons- og vedlikeholdsarbeid knyttet til skogkultur m m. Videre må næringsskatter legges til og subsidier trekkes fra for å komme frem til den samfunnsøkonomiske meravkastningen eller grunnrenten.

Beregnet på denne måten har den årlige grunnrente i skogbruket variert fra vel 100 mill kr til noe over 1 mrd kr i perioden 1989–1996. De store forskjellene i grunnrenten fra år til år skyldes først og fremst at tømmerprisen kan variere sterkt i perioder.

I prinsippet kan grunnrenteskatten i skogsektoren være en skatt på avkastningen av naturressursen skog ut over det som kan defineres som normalavkastning. Det må derfor etableres en skattemessig avgrensing i forhold til normalavkastning av sekundærkapital og skogbehandling. Beskatning av hele avkastningen ut over dette kan imidlertid virke urimelig for skogeiere som nylig har overtatt en eiendom. Dette skyldes at grunnrente da vil være reflektert i eiendommens omsetningspris. I utformingen av en grunnrentebeskatning ville det vært rimelig å ta hensyn til slike forhold. Skattegrunnlaget ville derfor ha vært mindre enn grunnrenten slik den er beregnet ovenfor.

Mange skogeiere driver også annen næringsvirksomhet, bl a jordbruk. Innføring av en særskilt grunnrenteskatt på avkastningen ut over det som kan defineres som normalavkastning av skogeiendommen kan dermed skape et avgrensningsproblem. Bl a ville det være behov for å lage nærmere retningslinjer for hvilke investeringer som skal være fradragsberettigede i grunnlaget for grunnrenteskatten.

Innføring av en grunnrenteskatt i skogbruket reiser således flere administrative og praktiske problemer. Med den inntjening skogbruket har hatt de siste årene vil provenyet av en særskatt på avkastningen ut over det som kan defineres som normalavkastning trolig være beskjedent. Ut fra disse momenter ser Regjeringen det ikke som hensiktsmessig nå å gå videre med en vurdering av potensialet for beskatning av grunnrenten i skogbruket, eller arbeide for å innføre en grunnrenteskatt.

9.2.4 Statlige tilskudd

Tilskuddsordningene retter seg i første rekke mot de langsiktige investeringstiltakene i skogbruket som skogbruksplanlegging, skogkultur og bygging av skogsveier. I tillegg gis det tilskudd til transport og tiltak rettet mot foredling av trevirke. Tilskudd til skogbruksformål gis over statsbudsjettet og LUF.

I tillegg kan det bevilges midler til skogbrukstiltak over bygdeutviklingsordningen. Siden 1995 har skogbruk vært en integrert del av denne ordningen. De tidligere landsomfattende og generelle ordningene med tilskudd til drift i vanskelig terreng og førstegangstynning ble i 1995 lagt under BU-ordningen. Det er nå opp til det enkelte fylke å avgjøre om disse ordningene skal opprettholdes og å fastsette nærmere regler. I tillegg har fylkene også fått fullmakt til å etablere en generell ordning med tilskudd til bygging av sekundærveier i skogbruket.

Regelverket for de statlige tilskuddene er utvik­let gjennom flere år, og justeres fortløpende. Innføring av et system for rammetildeling til fylkene har medført en del forenkling av regelverket. Samtidig er det gitt rom for en fylkesvis fleksibilitet som gir større variasjoner i tilskuddspolitikken mellom fylker. Variasjoner i nivået av tilskuddsmidler over statsbudsjettet og andre finansieringskilder medfører også noe forskjellige prioriteringer fra år til år. Departementet vil legge vekt på at kontrollen med tilskuddsutbetalingene har et forsvarlig omfang.

Informasjonsflyten fra skogbruksmyndighetene til skogeierne om tilskuddsmulighetene må bli bedre. Skogavgiftssystemet bør kunne utnyttes mer aktivt til å få frem slik informasjon. Generelt kan ny teknologi og datatekniske løsninger, f eks Internett, nå benyttes langt mer effektivt til informasjonsformål. Skogbruksmyndighetene må også ta disse mulighetene i bruk.

9.3 Skogbruksmyndighetenes rolle og oppgaver

Jord- og skogbruksforvaltningen på regionalt og lokalt nivå ble omorganisert fra henholdsvis 1. juli 1993 og 1. januar 1994, jf St meld nr 40 (1991–92) Frå sektoretatar til samfunnsetatar. Jord- og skogbruksforvaltningen ble slått sammen til en enhet, samtidig som den lokale forvaltningen ble overført til kommunene og den regionale forvaltningen ble integrert i fylkesmannsembetet.

Skogbruksmyndighetene omfatter etter omorganiseringen i 1993–1994 departementet, fylkeslandbruksstyret, Fylkesmannen og kommunene. Skogbruksmyndighetenes oppgave er å gjennomføre den til en hver tid gjeldende skogpolitikken. I   dette ligger lov- og tilskuddsforvaltning og kontroll- og tilrette­leggingsfunksjoner knyttet opp mot næringsutvikling og miljøarbeid. Utviklingen i skogbruket og samfunnet for øvrig stiller skogbruksmyndighetene overfor en rekke nye oppgaver og utfordringer. Oppgavene er over tid blitt mer sammensatt, og krever større samhandling med andre myndig­heter og fagmiljøer.

9.3.1 Kommunen

Gjennom den siste omorganiser­ingen har kommunene fått et førstelinjeansvar for gjennomføring av skogpolitikken. Virkemiddelbruk, strategisk planlegging, faglig oppfølging og veiledning, og kontroll og dokumentasjon av virk­somheten er skogpolitiske oppgaver som står sentralt for kommunenivået. Kommunene har et primær­ansvar og i mange tilfeller et totalansvar i forhold til disse oppgavene, ut fra sentrale føringer og regionale og lokale prioriteringer.

Etter kommunaliseringen av landbrukskontorene er utviklingen i kom­munene når det gjelder samsvar mellom oppgaver og ressurser vesentlig endret. Konsekvensen kan i slike tilfelle være at rådgivning og forvaltning knyttet til skogbruk bygges ned, og at skogoppsynet ikke utnytter virkemidlene effektivt for å sikre og utvikle skogressursene. Skogbruksnæringen og de regionale skogbruksmyndighetene har uttrykt bekymring for denne utviklingen, der de skogpolitiske oppgavene – som de øvrige landbrukspolitiske – taper i konkurranse med andre prioriterte oppgaver. Departementet vil understreke at en viktig hensikt med omorganiseringen var å legge et økt ansvar til kom­munene for å prioritere sakene innenfor en kommunal helhet og virkelighet.

Departementet har i forbindelse med meldingsarbeidet gjennomført en kartlegging av situasjonen på kommunenivået. Kartleggingen har basert seg på henvendelser til fylkesmennene, kommunene og skogeierorganisasjonene, og hensikten var å etablere en grov oversikt over viktige utviklingstrekk. Fylkesmennene ble bedt om både å gi en generell tilbakemelding for utviklingen i alle kommuner i fylket, og i tillegg ble de bedt om å gi en mer spesifikk vurdering av utviklingen i enkelte kommuner. For den spesifikke vurderingen ble også de angjeldende kommuner bedt om å gi sin vurdering av utviklingen. Skogeierorganisasjonene ble anmodet å vurdere de samme elementene som fylkesmennene, generelt for forholdene i sitt medlemsområde og mer spesielt for de utvalgte kommuner.

Departementet merker seg at fylkesmennene entydig peker på at rådgivnings- og veiledningsarbeidet ikke har funnet sin form etter kommunaliseringen, og at det også er en klar erfaring på regionalt nivå at satsingen på oversiktsplanlegging, næringsutvikling og kontroll ikke er tilfredsstillende.

Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å trekke klare konklusjoner om hvordan denne situasjonen skal endres, men det er nødvendig å gjennomføre en drøfting både med fylkesleddet, kommunene og skogeierorganisasjonene om rolle- og oppgavefordelingen knyttet til skogpolitisk rådgivning og veiledning. En slik drøfting må omfatte en avklaring av hvem som skal gjøre hva, og en drøfting av hvilke arbeidsmåter som er egnet for å nå målene. Det er omtalt tidligere i denne meldingen at skogeierne henter sin inntekt fra mange ulike aktiviteter, og at de ikke lenger som hovedregel er heltidsaktive bønder eller skogeiere. Det er derfor en betydelig utfordring å finne frem til effektive former for rådgivning og veiledning som når frem til flest mulig eiere.

Når det gjelder de mer strategiske utfordringene knyttet til oversiktsplanlegging og videre næringsutvikling basert på skog- og utmarksressursene må dette tilsvarende drøftes med de samme instanser, men departementet legger vekt på at dette må ses i sammenheng med den samlede kommunale planleggingen og kommunenes helhetlige satsing på ny økonomisk virksomhet.

Når det gjelder kontrollinnsatsen er departementet i ferd med å gjennomføre den revisjon og videreutvikling som er nødvendig i henhold til statens økonomistyringsregelverk. De mer detaljerte tilbakemeldingene fra kommunene tyder på at dagens kontrollbestemmelser muliggjør ulik praksis ved bruk av de ulike virkemidler, og dette vil departementet følge opp slik at bl a intensiteten i skogkulturkontrollen økes noe. Dette er også berørt i avsnitt 9.7 om resultatkontroll.

Fylkesmennene og kommunene ble også an-modet om å gi en tilbakemelding på hvorvidt bemanningen på kommunenivået er tilfredsstillende. Tilbakemeldingen tyder på en reell bemanningsreduksjon i størrelsesorden 20  % over 3–4 år, dels som følge av nedbemanning, men først og fremst som følge av at de skogbrukstilsatte er tillagt andre oppgaver. Kartleggingen gir imidlertid ikke entydige signaler om hvorvidt denne nedbemanningen har ført til for lav kapasitet i kommunene eller ikke.

Departementet ser behov for en helhetlig vurdering av omorganiseringen av landbruksforvaltningen. I den sammenheng vil det være sentralt å gjennomgå funksjonsdelingen mellom de ulike myndighetsnivåene. Denne gjennomgangen må ses i sammenheng med samordningen av forvaltningen på sentralt nivå, jf St prp nr 1 (1997–98).

Departementet vil for øvrig følge utviklingen nøye når det gjelder kommunenes innsats som det viktige førsteleddet for gjennomføringen av skogpolitikken. Det er aktuelt å gjennomføre en mer omfattende kartlegging og evaluering av situasjonen, med det formål å gå dypere inn i de observasjoner som er nevnt ovenfor. Det er en viktig oppgave for Fylkesmannen å sikre at kommunene ivaretar sitt ansvar. Denne kontroll­­funksjon­­en må utøves både i forbindelse med Fylkesmannens behandling av kom­mune­­­­budsjettene og i forbindelse med kommunenes behandling av enkeltsaker. Departementet vil også legge vekt på at den skogbruksfaglige bemanning og kompetanse både på kommune- og fylkesnivå samsvarer med de oppgaver skog­bruket står overfor i årene fremover. Det ble i 1993 innarbeidet en lovbestemmelse i skog­bruksloven (§  4, 3. ledd) som sikrer at administrasjonen i hver enkelt kommune skal ha nødvendig fagkompetanse i skogbruk, jf Ot prp nr 71 (1992–93). Departementet har fulgt opp denne bestemmelse med nærmere forskrifter om hvilke kompetansekrav som stilles, og hvordan kom­mune­administrasjonen skal påse at kompetansen blir benyttet. Det er viktig at Fylkesmannen og Landbruksdepartementet som overordnede skogoppsynsmyndigheter følger opp kommunenes praktisering av denne bestemmelse, slik at kommunene har en reell og synlig skogfaglig kompetanse med tilfredsstillende kapasitet i forhold til den aktuelle oppgavemengden i kommunen.

9.3.2 Fylkesmannen

På fylkesnivå er det Fylkesmannen som gjennom sin landbruksavdeling har ansvaret for den statlige jord- og skogbruksforvaltning i samsvar med gjeldende lov- og regelverk og de politiske retningslinjer. Fylkesmannen behandler også et stort antall enkeltsaker, både som førsteinstans, klageinstans og tilskuddsforvalter. I dette arbeidet er det viktig å legge vekt på likebehandling, faglig tyngde og forsvarlig saksbehandling, slik at den enkelte borgers rettssikkerhet blir ivaretatt. Avgjørelsene i enkeltsaker gir dertil viktige signaler videre til kommunene i deres arbeid med å nå målene i skogpolitikken.

Fylkesmannen har et særskilt ansvar for å ivareta utviklingsoppgavene i alle deler av landbrukssektoren. En viktige del av denne rollen følges opp gjennom sekretariatsfunksjonen for BU-styret og som forvalter av BU-midlene.

Fylkesmannen har også et særskilt ansvar for å være synlig i regional og kommunal planlegging. Departementet har laget en veileder for utarbeiding av landbruksplan i kommunene. Landbruksplanen forener oversiktsplanleggingen i skogbruk og jordbruk til et felles næringspolitisk redskap, som kan inngå som del av kommuneplanens arealdel og strategiske næringsplan. Fylkesmennene vil ha et ansvar for å veilede kommunene i utviklingen av sine landbruksplaner, og bør være en pådriver overfor kommunene for å få gjennomført slik planlegging. Fylkesmannen har også et ansvar for å få til samarbeid mellom kommuner og ulike statlige organer som arbeider med planlegging og utvikling på områder som berører skogbruket.

Veiledning og informasjon overfor kommunene er en hovedoppgave for Fylkesmannen. Det er gjennom arbeidet i kommunene skogpolitikken skal settes ut i livet. Oppfølging av kommunene skal baseres på en systematisk, formålsrettet og likeverdig dialog, og Fylkesmannen skal jevnlig rapportere til overordnet myndighet i forhold til de mål som blir satt. For å kunne utføre disse oppgaver er det etter Regjeringens oppfatning helt nødvendig for fylkesmannsembetene å opprettholde høy kompetanse både rent skogbruksfaglig, i forhold til næringsutvikling og videreforedling innenfor skogsektoren, og når det gjelder forvaltningen av tilskudds- og skogavgiftsmidlene.

Fylkesmannen har i de senere år også gått inn i en ny rolle som initiativtaker og pådriver for utvikling av ny, lønnsom verdiskaping innenfor og i nær tilknytning til jord- og skogbruksnæringene. Stikkord i denne forbindelse er bl a bygdeutvikling, miljøforvaltning, eiendomsstruktur og bioenergi. Fylkesmannen må stimulere til samarbeid og fellestiltak, og hjelpe til med å skape nye nettverk og kompetansesentra på tvers av innarbeidede tradisjoner.

9.3.3 Fylkeslandbruksstyret

Fylkeslandbruksstyret er skogoppsynsmyndighet på fylkesnivå i saker som har sitt utgangspunkt i skogbruksloven og forskrifter gitt i medhold av denne. Medlemmene av fylkeslandbruksstyret blir valgt av fylkestinget for den fylkeskommunale valgperioden, jf jordloven §  5. I Innst O nr 97 (1992–93) om lovendringene knyttet til foran nevnte omorganisering, presiserte flertallet i Landbrukskomiteen i Stortinget viktigheten av at dette folkevalgte organet behandler jord- og konsesjonssaker, bo- og drivepliktsaker og andre landbruksfaglige spørsmål. Dette blir i hovedsak saker knyttet til omsetning, deling og omdisponering av landbrukseiendommer med både jord og skog, men fylkeslandbruksstyrene har innenfor skogsektoren også andre saker av mer prinsipiell og overordnet karakter. Fylkeslandbruksstyrene har også en viktig funksjon som klageinstans for de viktigste vedtak kommunene treffer i medhold av skogbruksloven og lovens forskrifter. I mer kurante fagsaker er klagebehandlingen lagt til Fylkesmannen.

Fylkeslandbruksstyrene er et viktig politisk styringsorgan i skogpolitikken. Medlemmene kommer fra hele fylket, og samtidig med at de har god lokalkunnskap, har de en slik avstand til den enkelte kommune at de skogpolitiske virkemidler kan vurderes i en større sammenheng. Fylkeslandbruksstyrene bidrar på denne måten til en bedre forankring av skogpolitikken i det enkelte fylket, og de har også en viktig funksjon og verdi når det gjelder strategiske spørsmål som bl a større arealplaner og tiltaksplaner. Departementet mener at fylkeslandbruksstyrene også bør engasjere seg i planleggingen av ny næringsvirksomhet knyttet til landbruksarealer. Det er viktig at fylkeslandbruksstyrene er bevisste på at jord- og skogbruksarealer kan tas i bruk til ny næringsvirksomhet. Denne virksomheten vil på sikt styrke de tradisjonelle landbruksnæringene og de langsiktige investeringene som skogbruket er avhengige av.

9.4 Arbeidskraft, kompetanse og utdanningstiltak

Økt verdiskaping i skogsektoren krever en bred og omfattende kompetanse i alle ledd. Gjennom hele verdikjeden er det ennå mange områder der ny­tenking og utvikling kan gi riktigere miljøtilpasninger, økt verdiskaping og bedre utnyttelse av dagens skogressurser. Til dette trengs det næringsutøvere og medarbeidere med relevant kompetanse.

Rasjonaliseringen av hogst- og kjøreoppdrag har ført til at ca 60  % av hogstarbeidet i dag utføres med helmekanisert utstyr, og at antallet heltidsansatte skogsarbeidere går ned. Denne utviklingen har imidlertid fått konsekvenser for ungskogpleie og nyetablering av skog.

I arbeidet med disse problemstillingene ligger det et betydelig ansvar på skogbruket. Tilrettelegging for rekruttering, utdanningstiltak og stimulans til kompetanseoppbygging fra myndighetenes side har liten verdi hvis skogbruket ikke etterspør arbeidskraft og relevant kompetanse.

9.4.1 Arbeidskraft

9.4.1.1 Behovet for arbeidskraft

Arbeidsinnsatsen i skogbruket er beregnet til å være ca 5400 årsverk, som i hovedsak er utført av skogeierne selv. I følge Skogbrukets Landsforening var det i 1997 1100 heltidsansatte, 200 deltidsansatte og 500 selvstendig næringsdrivende innen entreprenørvirksomhet knyttet til skogbruk. Det er i hovedsak stor nok tilgang på arbeidskraft til hogst- og kjøreoppdrag, mens det antas at det er for få skogsarbeidere til å utføre skogkultur.

Aktiviteten i skogbruket er markedsavhengig, og det er ikke mulig å anslå behovet for arbeidskraft nøyaktig. Med utgangspunkt i Utvalgstellingen for landbruket i 1996 og fordelingen mellom kategoriene av yrkesaktive i skogbruket, vil et hogstkvantum på 8 mill m³ kreve 2 000 årsverk til hogst og 1 600 til utkjøring, totalt 3 600 årsverk. Liknende beregninger, samt vurderinger fra bl a NIJOS, viser at et optimalt skogkulturnivå krever om lag 3 500 årsverk. Samlet er det altså et beregnet behov på noe omkring 7100 årsverk, mens det arbeidet som utføres er beregnet til ca 5400 årsverk.

Sammenlikner en dette behovet for manuell arbeidskraft med dagens faktiske tall, ser en at utfordringen på arbeidskraftsiden må tas alvorlig dersom skogbruket skal oppfylle skogbrukslovens bestemmelser om tilfredsstillende foryngelse og skjøtsel av skogen, og legge grunnlag for verdiskaping også i fremtiden.

Departementet antar at rekrutteringen til skogsarbeiderfaget for en stor del bestemmes av utsiktene til helårs sysselsetting. Skal skogbruket dekke arbeidskraftbehovet innen skogkulturarbeid, må forholdene legges til rette for helårs sysselsetting. Det er næringens ansvar å tilby konkurransedyktige lønns- og arbeidsvilkår.

9.4.1.2 Skogsarbeidere som selvstendig næringsdrivende

Mange skogeiere, og særlig gardsskogeiere, har behov for hjelp til å få gjennomført tiltak i skogen. Skogeiendommene er ofte små, og oppgavene av kort varighet. Dette, sammen med ansvaret knyttet til å være arbeidsgiver, gjør at mange skogeiere kvier seg for å ansette skogsarbeidere. Oppdrag blir derfor utført med innleid arbeidskraft. Entreprenører tar over en stadig større del av hogst- og kjøreoppdragene og flere tilbyr etter hvert også tjenester innenfor skogkultur og administrasjon. Dette kan for mange skogeiere være en god løsning. Entreprenørene kan ved å utvide sitt arbeidsspekter sikre arbeid i perioder av året med mangel på hogst- og kjøreoppdrag, noe som også virker positivt for arbeidstakerne.

Ved bruk av ansatte arbeidstakere påløper det ofte vesentlig høyere kostnader enn ved bruk av selvstendige næringsdrivende. Disse kostnadene fører i en del tilfelle til at skogeierne ser det som lite attraktivt å sysselsette skogsarbeidere. Spørsmålet om bruk av ansatt arbeidskraft eller selvstendige næringsdrivende berøres også av overenskomsten i skogbruket mellom NHO/Skogbrukets Landsforening og LO/Fellesforbundet.

Skatte- og merverdiavgiftslovgivningen har også bestemmelser som indirekte påvirker arbeidskraftorganiseringen. Det enkelte fylkesskattekontor kan etter merverdiavgiftslovgivning-en avgjøre om en skogsarbeider skal kunne registrere seg i avgiftsmanntallet. Etter skattelovgivn­ingen kan likningsmyndighetene i kommunen akseptere manuelt skogsarbeid som selvstendig næringsvirksomhet. Disse reglene praktiseres imidlertid ulikt. Det er viktig at man har klare og mest mulig entydige regler og ordninger på dette området som ivaretar de ulike forhold knyttet til verdiskaping og arbeidsmiljø slik at de viktige oppgavene i skogbruket kan utføres. Det er derfor nødvendig å se nærmere på regelverket med sikte på å klarlegge konsekvensene av dagens situasjon, og vurdere hvorvidt det i skogbruket på linje med i andre næringer kan bli lettere for skogeiere og skogsarbeidere å registrere seg som selvstendig næringsdrivende innenfor skogbruk. En slik gjennomgang må gjøres i nær kontakt med arbeidslivets organisasjoner.

9.4.2 Kompetanse og utdanningstilbud

9.4.2.1 Utfordringer knyttet til rekruttering og kompetanse

Som følge av økte krav fra storsamfunnet, strammere økonomiske vilkår og vesentlig færre helårs aktive bønder og skogeiere, møter skogbruket nye utfordringer som påvirker skogsarbeidernes arbeidsvilkår. De generelt økte kravene til kompetanse medvirker også til at dagens og fremtidens skogsarbeidere må ha en bredere bakgrunn og innsikt enn tidligere. De må kunne utføre oppgavene selvstendig, og være sine egne arbeidsledere.

Det er også en viktig utfordring å øke unge kvinners interesse og engasjement, slik at flere tar utdanning knyttet til forvaltning og bruk av skog- og utmarksressurser. Dette er omtalt nærmere i kap  9.5, men må også følges konkret opp i forhold til skole- og fagopplæringen.

De nye kravene og utfordringene må også få konsekvenser for videreutvikling av utdanningen. For å sikre at skogbruket drives med basis i tilstrekkelig kompetanse er det behov for relevante kompetansegivende tilbud til dem som er, eller skal bli, skogsarbeidere eller skogsmaskinførere. Det er også nødvendig å ha et tilbud til nåværende og kommende skogeiere, både til dem som skal arbeide heltid og til dem som skal jobbe deltid. For forvaltningsoppgaver knyttet til offentlig og privat virksomhet vil den høyere utdanningen ved høgskoler og universiteter være viktig.

Etter Regjeringens syn er de viktigste elementer som kreves for å få til en bred og god kompetanse i skogbruket på plass. Dette omfatter grunnutdanningen i skogbruket, godt innarbeidede kurs av kortere varighet og det brede studietilbudet som finnes ved høgskoler og universiteter. Regjeringen ser det likevel som nødvendig å videreut­vik­le disse tilbudene, slik at utdanningen og rekrutteringen kan tilpasses skiftende utfordringer og nye oppgaver.

9.4.2.2 Videregående opplæring, etterutdanning og kompetansehevende tiltak i skogbruket

Det videregående opplæringstilbudet består etter Reform 94 av treårig yrkesrettet skoleopplæring eller fireårig fagopplæring (2 år i skole, 2 år i bedrift), jf lov om videregående opplæring og lov om fagopplæring i arbeidslivet. Det skolebaserte utdanningsløpet avsluttes med yrkes-, studie- eller delkompetanse, mens lærlingløpet avsluttes med fagbrev. VKI Skogbruk gir mulighet for videre skoleutdanning i VKII eller et fagopplæringsløp der elevene kan søke læreplass innenfor enten skogsarbeider- eller skogsmaskinførerfaget, med et opplæringsår og et verdiskapingsår i bedrift.

Statistikken viser et avtakende elevtall i skogbrukskursene innenfor studieretning naturbruk. Det er også mange steder problematisk å skaffe læreplasser. Det pekes på flere årsaker til denne utviklingen; andre yrkesretninger har mer attraktive arbeids- eller lønnsforhold, lærebedriftene er skeptiske til å tilby læreplass til så unge mennesker, potensielle lærebedrifter har for dårlig informasjon om ordningen, eller næringen og de regionale utdanningsmyndighetene har så langt ikke funnet de samarbeidsløsninger som er nødvendige.

Etter Landbruksdepartementets vurdering er etablering av reelle og godt fungerende formidlingsordninger og et godt samarbeid mellom skoleverket, næringen og myndighetene i hvert fylke nødvendige forutsetninger. Slike ordninger må utformes innenfor rammene av lov om videregående opplæring og lov om fagopplæring i arbeids­livet. Disse to lovene vil fra 2000 erstattes av en ny opplæringslov.

For å sikre rekrutteringen er det derfor nødvendig med økt innsats fra både skolemyndighetene og næringen i markedsføring og informasjon om fagutdanningen. Yrkes- og utdanningsveiledningen må styrkes, og fylkeskommunene må sette inn nok ressurser i arbeidet med å skaffe læreplasser for skogsmaskinførere og skogsarbeidere. Det er viktig at arbeidsgiverorganisasjonene og arbeidstakerorganisasjonene engasjerer seg i arbeidet med å dekke behovet for faglærte arbeidere, og gjør en aktiv innsats for å sikre at det er nok læreplasser. I enkelte fylker eller regioner har næringen etablert opplæringskontor som et virkemiddel for å forsterke innsatsen både når det gjelder formidling av læreplasser og oppfølging av lærebedriftene og lærlingene.

Interessen blant voksne arbeidstakere for å skaffe seg formell kompetanse har også vært stor, og mange har allerede tatt fagprøven som privatister (jf § 20 i lov om fagopplæring i arbeidslivet). Denne ordningen er et viktig kompetansehevende tiltak, og gjør det mulig for eldre og erfarne arbeidere å skaffe seg formell kompetanse og status som fagarbeidere.

I St meld nr 42 (1997–98) om kompetansereformen, legger Regjeringen frem viktige prinsipper for kompetanseutviklingen i samfunnet generelt. Både arbeidslivet, samfunnet og den enkelte trenger et bredt spekter av kunnskaper, kompetanse og ferdigheter. Et oppdatert og tilgjengelig kompetansetilbud er også nødvendig med tanke på en videre positiv utvikling av skogbruket.

Utviklingen i skogbruket går i retning av at en stadig større del av bøndene og skogeierne har jobb utenfor bruket. Denne situasjonen fører til at arbeidet i skogen i større grad enn tidligere utføres av andre. Eierne gjennomfører likevel deler av etablerings- og skjøtselsarbeidet og er de formelle og reelle beslutningstakere når det gjelder etablering og drift av skogen. For at skogeierne skal kunne være aktive og bevisste forvaltere, er det nødvendig å styrke kunnskaps- og kompetansenivået i denne gruppen.

Det er i første rekke opplæringstiltak av kortere varighet, med en målrettet og konsentrert kunnskapsmengde, denne gruppen ser seg i stand til å gjennomføre i tillegg til arbeid og fritid. Et slikt tilbud gis ved Skogbrukets Kursinstitutt (SKI), som er en sentral aktør når det gjelder å drive yrkesrettet skogbruksopplæring for skogeiere, skogsarbeidere og entreprenører over hele landet. Kursserien Aktivt Skogbruk er spesielt viktig fordi kursene foregår ute i distriktene og kan nå frem til et stort antall deltakere, og fordi innholdet i det enkelte kurs kan tilpasses deltakerne og de lokale forhold.

Fremover må det forventes en økt etterspørsel etter kurstilbud som gir formell kompetanse. Dette kan skyldes flere forhold både knyttet til arbeidstakernes egeninteresse og til mulige krav til næringen. Departementet har i et høringsutkast til en ny forskrift om miljøtilpasninger i skogbruket, jf Kap  8.5.6, bedt om høringsinstansenes syn på hensiktsmessigheten av å stille et formelt krav til kompetanse i skogbruket. Det kan være aktuelt å drøfte dette videre i årene som kommer, som et element i den næringsrettede satsingen på kompetansegivende kurs og etterutdanning. Regjeringen vil komme tilbake til dette i den kommende stortingsmeldingen om landbrukspolitikken.

Generelt er det viktig med et konstruktivt samvirke mellom det offentlige utdanningssystemet og andre som tilbyr studieopplegg og driver kompetanseutviklingsvirksomhet. Departementet vil spesielt peke på de mulighetene som ligger i tettere samarbeid mellom Skogbrukets Kursinstitutt og de videregående skolene som tilbyr skogbruksopplæring. Økt tilgjengelighet til egnede opplæringstilbud er et viktig innsatsområde, og disse skolene kan være sentrale kontaktpunkter mot det lokale arbeidslivet, og kunne fungere bra som desentraliserte distributører for ulike kompetansetilbud. Departementet er også kjent med at det er vanskelig å opprettholde effektive, landsdekkende tilbud knyttet til spesielle driftstekniske områder som taubanedrift, drift i vanskelig terreng og bruk av hogstmaskin. Opplæring innen disse fagområdene er knyttet til fagopplæringsløpet, men det er likevel aktuelt å vurdere om det bør utvikles korte spesialkurs knyttet til SKI som et samarbeid med skoleverket og næringen. På denne måten kan eventuelle tilbud ved SKI inngå som et reelt element i den fagopplæring som består av to år opplæring i skole og to år opplæring i bedrift. Det kan også være aktuelt å utrede om SKI kan ha funksjoner i forbindelse med koordinering og tilrettelegging i tilknytning til slike spesielle kompetansehevingstiltak.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet gjennomfører nå en evaluering der hovedmålet er å finne ut om de sentrale mål og intensjoner med Reform 94 blir innfridd. Landbruksdepartementet startet høsten 1998 en spesifikk vurdering av landbruksutdanningen innenfor studieretningen naturbruk i den videregående skolen. Det ses her på hvordan omstillingene er gjennomført og hvordan utdanningsopplegget ut fra de erfaringer som er høstet så langt bør videreutvikles. På denne måten ønsker departementet å klarlegge om elementer i selve reformen kan forbedres, eller om hoved­ut­ford­ringene er omstillingsevnen og -viljen i skoleverket og arbeidslivet. Landbruksdepartementet tar også sikte på at utredningen skal klarlegge om grunnutdanningen i naturbruk gir gode nok muligheter for videre utdanning, og inneholde en vurdering av arbeidsmarkedsmulighetene etter endt utdanning. For skogbrukets vedkommende omfatter dette bl  a å vurdere tilgangen på lærlinger i forhold til behovet, og finne ut hva som eventuelt er til hinder for å få til det nødvendige antall læreplasser.

Landbruksdepartementet legger parallelt med dette opp til en økt innsats når det gjelder etterutdanning og fagopplæring i skogbruket. Innsatsen må økes for å få til en videreutvikling av opplæringstilbudet til skogeiere, skogsarbeidere og entreprenører, og dette arbeidet vil kreve et bedre og mer systematisk samarbeid mellom skolene, næringen og utdanningsmyndighetene.

Kilde: Skogbrukets Kursinstitutt

Departementet vil fortsatt bidra til gjennomføringen av kursserien Aktivt Skogbruk. Virksomheten har pågått i lang tid og er et godt fundament for den videre satsing på etter- og videreutdanning. Samtidig ser departementet det som viktig at dagens kurstilbud utvikles og suppleres slik at det til enhver tid har et omfang og en innretning som er tilpasset dagens behov. Det foreligger mye data over aktiviteten knyttet til kursseriene ved SKI, og i 1997 ble sektoren evaluert som et ledd i Finansdepartementets årlige områdeevalueringer. Landbruksdepartementet vil gjennomgå rapporten fra denne evalueringen som særlig vektla økonomistyring og ressursbruk, og vurdere behovet for en nærmere gjennomgang av det faglige kursopplegget som grunnlag for videreutvikling og fornying av kursaktiviteten.

Landbruksdepartementet vil ta initiativ til eller vurdere støtte til følgende:

• en gjennomgang og videreutvikling av Aktivt Skogbruk og de øvrige kursserier som gis i regi av Skogbrukets Kursinstitutt

• tiltak for bedre samarbeid mellom skolene, næringen og utdanningsmyndighetene om fagopplæringstilbudet i skogbruket. Dette gjelder særlig: 1) fagopplæring for ungdom og økte tilbud om læreplasser i skogbruket, 2) § 20-kurs for voksne, erfarne arbeidstakere, 3) videreutvikling av annet opplæringstilbud til skogeiere, skogsarbeidere og entreprenører og 4) tiltak spesifikt rettet mot økt rekruttering av unge kvinner til skogbruket

Med grunnlag i momentene ovenfor er Landbruksdepartementet kommet til at opplærings- og kompetansefeltet står så sentralt i skogbruket og består av så mange aktører og interesser at det vil være hensiktsmessig å ta en samlet gjennomgang av saksfeltet i samarbeid med berørte interesser og myndighetsområder.

9.4.3 Utdanningstilbudet ved universiteter og høyskoler

Innenfor høyere utdanning er det flere utdanningsinstitusjoner som tilbyr skogbruksutdanning eller annen utdanning som er relevant for skogbruket.

Norges landbrukshøgskole (NLH) tilbyr et fem­årig skogfagstudium, der målet er å gi studentene den kunnskapen de trenger for å være med å løse de utfordringene moderne skogforvaltning og trelastindustri står overfor. Studiet gir kandidatene et bredt kunnskapsgrunnlag, og studieplanen gir mulighet til fordypning innenfor visse områder (f eks ressursøkonomi og planlegging, skogskjøtsel, teknikk, skogbrukets driftsteknikk og treteknologi), og den avsluttende hovedoppgaven gir mulighet for å anvende kunnskapen på praktiske problemstillinger. Også innenfor andre studieretninger ved NLH er det mulig å spesialisere seg i skogrelaterte emner, f eks på studieretningen for tekniske fag der en kan spesialisere seg i trelastfag. NLH har også et eget etter- og videreutdanningsopplegg som også omfatter opplæringstilbud innenfor skogbruk.

I tillegg til NLH tilbyr tre statlige høgskoler skogbruksstudier. Høgskolene i Gjøvik, i Hedmark og i Nord-Trøndelag tilbyr alle treårig høgskolekandidatstudium, og i Hedmark og Nord-Trøndelag tilbys i tillegg årsstudium. Videre er det en rekke statlige høgskoler som tilbyr ulike utdanninger som er relevante for skogbruket, f eks natur- og ressursforvaltning, utmarksforvaltning, bioenergi, natur- og miljøfag m m. Som en del av større integrerte studier tilbyr også universitetene fag og emner som er relevante for skogbruket både innenfor biologi, miljøfag og fagområder som fokuserer på anvendelse av trevirke.

En rekke høyere utdanningsinstitusjoner tilbyr dessuten utdanning i miljørelaterte emner, der det også fokuseres på miljøforhold knyttet til skogbruk. Fylkesmennene i Midt-Norge har satt i gang et kompetansegivende miljøopplæringstilbud rettet mot tjenestemenn på fylkes- og kommunenivået. Dette kurset holdes i regi av Høgskolen i Nord-Trøndelag. Det er nå aktuelt å evaluere dette opplegget for å kunne vurdere om, og i hvilken grad, dette også kan være ønskelig å gjennomføre for andre deler av landet.

9.4.4 Norsk Skogbruksmuseum

I forbindelse med Stortingets behandling av St   meld nr 61 (1991-92) Kultur i tiden ble Norsk Skogbruksmuseum på Elverum utpekt som et av landets 11 nasjonale museer. Gjennom pedagogiske utstillinger og øvrig virksomhet skal museet kaste lys over virksomhet knyttet til skog og utmark, herunder jakt og fiske og foredling av trevirke. I dette ligger det å vise den historiske utviklingen i utnyttelsen av skogressursene, og næring­ens betydning for samfunnsutviklingen og kultur­livet. Et av målene for museets registrerings- og formidlingsarbeid er å øke bevisstheten om de historiske spor som finnes i skog og utmark, og dermed skape forståelse for skogbrukets rolle i et større samfunnsmessig perspektiv. Den kompetansebevaring museet arbeider med, bidrar til å bevare kunnskap, ferdigheter og gamle håndverk knyttet til utnytting av skogen og trevirket. Barn og unge er en viktig målgruppe for museets utstillinger og pedagogiske opplegg for øvrig. Omkring 40 000 barn og unge besøker museet hvert år. Totalt har museet ca   120  000 besøkende i året. I tillegg til den nasjonale betydningen spiller museet en viktig rolle i egen region, i samspill med landbruksbasert reiseliv og utvikling.

Staten ved Kulturdepartementet har et ansvar for den offentlige delen av museets finansiering. Museet står overfor store oppgaver i å formidle kunnskap og bevare og utvikle kompetanse. Ikke minst innebærer utvikling av nye utstillinger som kan formidle informasjon om den fjerne og nære skogbrukshistorien store løft. Landbruksdepartementet har aktivt deltatt i oppbyggingen av skogbruksmuseet, og legger til grunn at det kan spille en viktig rolle i arbeidet for økt kunnskap og kompetanse i skognæringene og i befolkningen.

9.5 Rekruttering av kvinner til skogsektoren

Regjeringen mener det er viktig for næringen og for samfunnet at også kvinner deltar aktivt og finner interessante arbeidsplasser i skogsektoren. Kvinners engasjement i skogbruket og skogsektoren er nødvendig for å få et bredt perspektiv på de oppgaver skogsektoren skal bidra til å løse i samfunnet. Det er en utfordring å tilby kvinner attraktive arbeidsplasser, og oppfordre kvinner som allerede er knyttet til næringen f eks gjennom arv eller ekteskap og samboerskap til å engasjere seg i næringen.

Det forhold at kvinner i liten grad velger yrke innenfor skogsektoren vil kunne ha betydning for bosettingen i distriktene. Holdninger, verdigrunnlag og mangel på likestilling er sannsynligvis de viktigste barrierene for at ikke kvinner i større grad er aktive og deltakende i skogsektoren.

Utvalg for likestilling og rekruttering i landbruket 1997–98 viser i sin rapport at jenter opplever flere hindringer enn gutter når de skal ta valget om å gå inn i landbruket. Utvalget peker på at selv om andelen kvinnelige eiere øker, er det fremdeles få kvinnelige eiere i primærlandbruket. Videre peker utvalget på at kvinners arbeidsinnsats i landbruket går tilbake, at kvinner mottar en lavere andel av overføringene enn menn, og at kvinners deltakelse i landbrukets faglige og økonomiske organisasjoner er lav.

Utvalget utarbeidet mål og resultatindikatorer for likestilling i landbruket, med sikte på å lage et opplegg for å kunne vurdere retningen på utviklingen. Et par av indikatorene har direkte relevans for skogbruket. Disse resultatindikatorene er at innen 2005 skal:

• 30  % av landbrukseiendommene overdras til kvinner

• 35  % av medlemmer og tillitsvalgte i råd og organisasjoner være kvinner.

Data basert på utvalgstellinger på begynnelsen av 1990-tallet viser at vel 20  % av odelsoverdragelser av jord- og skogeiendommer var til kvinner. Andelen kvinner som overtar har vært økende, og det har vært flere kvinner som overtar skogeiendom enn jordbrukseiendom. Ideelle organisasjoner og næringsorganisasjoner i skogbruket har ofte ikke tall for medlemsmasse fordelt på kvinner og menn. Dette medfører at det ikke eksisterer informasjon om dagens situasjon og eventuelle endringer over tid når det gjelder kvinnedeltakelse. Skogeiersamvirket har bare rundt 7  % kvinner i sine styrende organer. Departementet ser positivt på at Norges Skogeierforbund har tatt tak i problemstillingene omkring manglende aktivitet blant kvinnelige skogeiere.

Departementet har i sitt arbeid lagt vekt på tiltak som kan bidra til å fremme kvinners aktive deltakelse i skognæringen. Under arbeidet med de nye allmenningslovene (lov om bygdeallmenninger og lov om skogsdrift m v i statsallmenningene) var det en sentral målsetting å styrke kvinnenes deltakelse og innflytelse i allmenningsbygdelagene. Det ble derfor bestemt i allmenningslovene at det til hver jordbrukseiendom som har bruksrett i allmenning, skal knytte seg to stemmer ved valg av styre for allmenningen. Stemmeretten kan bare utøves ved fremmøte, og ektefeller eller samboere kan ikke gi hverandre fullmakt. Begge ektefeller eller samboere har derved en personlig og reell mulighet til å engasjere seg ved valg av styre. Ektefeller og samboere er også valgbare til styret. Denne valgordningen legger godt til rette for kvinners deltakelse, og er en oppfordring til å ta del i beslutningsprosessen knyttet til naturressursene i lokalsamfunnet.

Departementet vil ta initiativ til et samarbeid med bl  a skogeierorganisasjonene om en videre innsats for å sikre kvinners aktive deltakelse i skogbruket. Kvinner forvalter skog gjennom arv, kjøp og leie eller giftermål og samboerskap, men er likevel ikke så aktive som eierinteresser og kompetanse tilsier.

Det ville være hensiktsmessig at kontaktutvalgene for skogbruket på kommune- og fylkesnivå settes sammen med en større kvinneandel. Departementet vil for øvrig understreke betydningen av at informasjons- og opplæringstiltak i regi av skogbruksmyndighetene, Skogbrukets Kursinstitutt og næringen organiseres og gjennomføres slik at de oppfordrer til kvinners deltakelse. Eksempler på dette kan være familiedager i skogbruket og opplæringskurs rettet mot kvinner.

9.6 Forskning og utvikling

En viktig forutsetning for å kunne utnytte mulighetene og møte utfordringene i skogsektoren er at fundamentet av kunnskap og kompetanse er solid nok, at det finnes et system som muliggjør en aktiv utnyttelse av denne kunnskapen, og at den løpende oppdateres. Skogforskningen spiller en avgjørende rolle i arbeidet for å kunne nytte verdiene fra skog­ressursene på en bærekraftig måte. Forskning for den skogbaserte virksomheten omfatter en rekke ulike problemstillinger innen biologi, teknikk, økonomi og samfunnsfaglige spørsmål.

9.6.1 Oppgaver og ansvarsdeling

Norges forskningsråds hovedoppgave er å være et nasjonalt rådgivende og utøvende forskningsstrategisk organ. Gjennom sin utøvende rolle overfor de institusjonene som utfører forskning og utvikling (FoU) har Forskningsrådet ansvar for for­sk­ningen på ulike fagfelt. Dette ansvaret skal ivaretas i nær kontakt med FoU-miljøene, aktuelle departementer, næringsliv, forvaltning og andre brukere. Norges forskningsråd har innenfor denne rammen også et særlig ansvar for utviklingen av norsk skogforskning, og for å legge til rette for en nærmere kobling mellom skogforskningen og brukerne av forskningens resultater.

Skogforskningen utføres ved ulike universiteter, offentlige og private forskningsinsitutter, regionale forskningsinstitusjoner og i privat sektor. Hoveddelen av den offentlig finansierte skogforsk­ningen foregår ved Norsk institutt for skogforsk­ning (NISK) og Norges landbrukshøgskole. En viktig del av den offentlige finansierte skog­forsk­ningen er programforskning. Fra og med 1997 er NISKs finansieringsstruktur endret og tilpasset den nye statlige finansieringsstrukturen for forsk­ningsinstitutter. Bevilgningene kanaliseres gjennom Norges forskningsråd. Forskningsoppgavene er dominerende ved NISK, men institusjonen utfører i tillegg viktige forvaltningsoppgaver for myndighetene. Den private finansieringen av forskning knyttet til utnyttelsen av skogressursene skjer hovedsakelig gjennom industrien. Særlig har treforedlingsindustrien intensivert FoU-arbeid i egen regi de senere år. Papirindustriens forskningsinstitutt og Norsk treteknisk institutt er viktige forsk­ningsinstitusjoner både faglig og finansielt når det gjelder foredling av trevirke.

9.6.2 Utfordringer og forskningsoppgaver

En viktig oppgave for skogforskningen vil være å fremskaffe og formidle kunnskap for en effektiv og miljøvennlig skogforvaltning. Sammen med økt kunnskap om konsekvenser av foredlingsprosessene innen skogindustriene må denne forskningen også danne det vitenskapelige grunnlaget for å kvalitetssikre hele produksjonen av skogprodukter fra frø til forbruker. Sluttbrukermarkedet for skogprodukter fra Norge vil også i stor grad være målgruppen for denne forskningen. Regjeringen vil opprettholde innsatsen på forskning med tanke på effektiv og langsiktig ressursutnyttelse og ivaretakelse av miljøhensyn. Det er viktig å klargjøre de miljømessige målene og miljøkravene til produksjon av trevirke og samtidig utvikle kunnskap om hvordan skogbehandlingen og skogsdriften skal tilpasses disse. Det vil også være behov for å analysere hvordan de norske skogressursene kan bli påvirket av eventuelle klimaendringer. Samtidig er det nødvendig å synliggjøre skogens samfunnsmessige betydning for en bærekraftig utvikling, hvor kunnskapsutviklingen vil bli rettet mot skogens og treprodukters miljømessige funksjoner og de verdier skogsektoren totalt sett representerer.

Regjeringen ønsker å legge til rette for forsk­ning som bidrar til å styrke trevirkets konkurransekraft overfor andre materialer og bedrer råstoffutnyttelsen. Det er nødvendig å se forskningen på dette området i sammenheng med rammebetingelsene for skogsektoren, der kunnskap om markeder for skogprodukter inngår som et viktig element. Å styrke trevirkets konkurransekraft innebærer vesentlig mer enn marginale forbedringer av eksisterende produkter. Skogsektoren må ha ambisjoner om en betydelig oppgradering av produktene til høyere foredling og større fortjenestemarginer, og et systematisk arbeid for å utvikle produkter på helt nye områder. Dette er også en viktig næringspolitisk og skogpolitisk oppgave. Regjeringen vil samtidig understreke behovet for en tett kobling mellom forskningen og det offentlige virkemiddelapparatet for øvrig, herunder SND og Statens Landbruksbank, slik at forskningsresultatene raskt kan bidra til de forventede resultater i arbeidet for økt verdiskaping.

For skogsektorens fremtidige tilpasninger er det økende behov for kunnskap om konsekvenser av endrede rammebetingelser. Dette krever tverrfaglige tilnærminger. Forskningen har her to sentrale funksjoner: 1) å gjøre skogbruk og skogindustri bedre i stand til å møte endringer i rammevilkårene og 2) å øke kunnskapen om effekter av ulike offentlige tiltak av betydning for skogbruk og skogindustri, og gjennom dette øke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av disse. Til dette hører også forskning med formål å øke kunnskapen om effekter av virkemiddelbruken i skogpolitikken og distriktspolitiske effekter av endringer i rammebetingelsene for skogsektoren. Kvinner deltar mindre aktivt i skogbruk enn deres eierinteresser bl a skulle tilsi. Det er nødvendig å se nærmere på om det er holdninger eller sider ved rammebetingelsene som er årsak til dette.

Skogforskningens utfordringer og sentrale forskningsoppgaver kan ut i fra dette oppsummeres i følgende punkter som er trukket opp i den reviderte langtidsplanen for landbruksforskningen:

• bærekraftig forvaltning som konkurransefortrinn og for å ivareta kultur- og naturbaserte fellesgoder

• biologiske prosesser og relevante organismer i skog og deres reaksjoner på naturgitte forhold og menneskelige aktiviteter

• bredere og mer variert utnyttelse av de samlede skogressursene og økt foredlingsgrad, nye produkter og anvendelser basert på tre, kvalitetssikring og dokumentasjon

• skognæringenes lønnsomhet, markeder, teknologi og organisering

• skognæringens rammevilkår, betydning for eiere, ansatte og samfunnet.

9.6.3 Internasjonalt forskningssamarbeid

Skogbruk og skogindustri er internasjonalt orienterte næringer. Høyt aktivitetsnivå i internasjonalt samarbeid har også lange tradisjoner innen forsk­ningen. Skogforskningen har organisatorisk hatt særlig tilknytning til annen skogforskning i Norden gjennom Samarbeidsnemnden for nordisk skogforskning og for øvrig gjennom International Union of Forestry Research Organisations (IUFRO). Tilsvarende har forskningen innen skogindustriene sine internasjonale organisasjoner. Det legges nå økt vekt på det europeisk forskningssamarbeidet.

I EUs femte rammeprogram som starter opp våren 1999, er forskning knyttet til livskvalitet og forvaltning av levende ressurser gitt stor plass. Et sentralt tema her er bærekraftig jordbruk, fiskerier og skogbruk, inkludert utvikling av landområder. Skogens rolle i bygde- og næringsutvikling vektlegges, sammen med aspekter knyttet til biologisk mangfold, klima og skogens flersidige rolle. Norge har gode muligheter til å oppnå kontrakter og medvirkning i disse forskningsprogrammene. Programmene er åpne for partnerskap mellom forsk­ning og næring på tvers av landegrensene. Sats­ing­en er i stor grad i tråd med nasjonale og nordiske prioriteringer. Det europeiske forskningssamarbeidet omfatter også det markedsnære Eureka og det mer forskerstyrte COST.

Resultatene fra EUs forskning legges i mange tilfeller til grunn for standarder og direktiver av betydning for sektoren. Dette gjelder også som grunnlag for forpliktelser i internasjonale skogpolitiske fora slik det er redegjort for i Kap 4. Det er derfor viktig at skognæringen og skogforskningen deltar aktivt i denne internasjonale kunnskapsutveksling. Internasjonalt samarbeid er aktuelt innen alle områder for forskning i skog­sektoren.

9.6.4 Finansiering

Betydningen av forskning og utvikling har vært undervurdert som grunnlag for lønnsom produksjon i deler av skogsektoren. Deler av skogbrukets og skogindustriens FoU-innsats er i dag for lav, og dette gir dårlig basis for å møte dagens og fremtidens konkurranseforhold. Videre gir dette sektoren for liten mulighet til å sikre at forskningsinstitusjonene legger nok vekt på områder som sektoren anser som viktige. Skogforskningen har i all hovedsak vært offentlig finansiert. Det har derfor lenge vært arbeidet for at skognæringen i større grad deltar i utformingen og finansieringen av FoU.

Regjeringen vil fastsette en avgift på skogsvirke til fremme av fellestiltak i skogbruket, jf lov av 9.   november 1956, til fordel for Skogtiltaksfondet. Dette vil gi bedre mulighet for aktiv brukermedvirkning og -finansiering av FoU-arbeid i skogsektoren, herunder det foreslåtte verdiskapingsprogrammet, jf Kap 7.3.3. Bakgrunnen for dette er bl a at skogeierorganisasjonene Norges Skogeierforbund og NORSKOG har rettet henvendelser til departementet om mulighetene for å benytte lovverket til å styrke næringens finansiering av og engasjement i FoU-virksomhet. Skogtiltaksfondet er i henhold til loven underlagt et styre der selgerne av virket har flertall. Innkrevde midler forutsettes i sin helhet brukt til forsknings- og utviklingsarbeid. Departementet forutsetter også at innestående midler i Skogtiltaksfondet dreies mot FoU-finansiering. Departementet vil drøfte etableringen av en slik avgift nærmere med representanter for næringen. Departementet vil i den forbindelse legge særlig vekt på å finne hensiktsmessige og kostnadseffektive innkrevingsrutiner, f eks knyttet til skogavgiftssystemet, og at det blir etablert klare rapporterings- og kontrollrutiner knyttet til bruken av disse midlene. Regjeringen legger til grunn av avgiftens størrelse skal vurderes årlig, og at ordningen i første omgang er en prøveordning i 5 år.

9.7 Skog- og miljøtilstandsovervåking og resultatkontroll i skogbruket

Parallelt med en aktiv og resultatorientert virkemiddelbruk har departementet lagt vekt på å etablere gode systemer for styring, overvåking og resultatkontroll. De omfatter Landsskogtakseringen, Overvåkingsprogrammet for skogskader (OPS), resultatkontroll og miljøtilstandsovervåking, og et opplegg for rammestyring av bevilgninger til skogbruk. På internasjonalt plan har Norge sluttet seg til avtaler på europeisk nivå som innebærer rapportering i forhold til kriterier og indikatorer for bærekraftig skogforvaltning. Også i forhold til FN-prosessene skjer det etter hvert omfattende rapportering. I tillegg gjennomfører andre sektorer overvåking og datainnsamling som har relevans for forvaltning av skogressursene.

Samlet sett foregår det en utstrakt datainnsamling som gir svært gode muligheter for å dokumentere skogpolitikkens virkemåte, herunder utviklingen i skog- og miljøtilstanden på skogarealene. Gjennom utvalg av data er det mulig å etterkomme de fleste spørsmål om rapportering basert på kriterier og indikatorer, f eks slike opplegg som er utarbeidet gjennom den pan-europeiske samarbeids­prosessen på skogsiden. Norge har også i 1998 gitt en omfattende rapport til FAO i forbindelse med FRA 2000 (Forest Resource Assessment 2000), der data fra flere av de ovennevnte oppleggene er brukt.

Overvåkings- og kontrolloppleggene er et viktig grunnlag for det skogpolitiske arbeidet. I tillegg er dokumentasjonsbehovet økende, og tillitvekkende informasjon om skogressursene og skogbruk i Norge er viktig både i det internasjonale skogpolitiske arbeidet, og for skogsektoren i konkurransesammenheng. Departementet legger vekt på å utvikle og forbedre både datainnsamlingen og dokumentasjonen i takt med endringene i kunnskap og informasjonsbehov.

9.7.1 Landsskogtakseringen

Landsskogtakseringen har siden 1919 samlet inn informasjon om skogen i Norge. Resultatene er publisert i fylkes- og landsrapporter. Finnmark er ikke med i takstene, men ved starten av den 7. landsskogtakseringen i 1994 ble det etablert et nett av permanente overvåkingsflater som også inkluderer dette fylket. Landsskogtakseringen er i den senere tid supplert med nye parametre knyttet til miljøverdiene i skog. I planleggingen og gjennomføringen av slik taksering er det bl a lagt vekt på å innarbeide behovet for bedre oversikt over utviklingen i det biologiske mangfoldet i skog. Departementet vil fortsatt legge vekt på dette. Konkretiseringen av kriterier for bærekraftig skogbruk er mangelfull på området biologisk mangfold. Fordi spekteret av elementer er så vidt, er det behov for å prøve ut praktiske løsninger, herunder anvendelsen av enkle skogbestandsdata med sikte på å forklare sammenhenger mellom skogtilstand og biologisk mangfold. Norsk institutt for jord og skogkartlegging leder for tiden et prosjekt finansiert av Nordisk ministerråd som sikter mot å fremskaffe en felles nordisk oversikt over variasjonen i skogtyper innen de nordiske landene, og et forslag til metodikk og registrerings­parametre for biologisk mangfold. Departementet ser dette utviklingsarbeidet som viktig, og forutsatt at arbeidet munner ut i praktisk gjennomførbare og kostnadsmessig akseptable løsninger, kan det få betydning for innarbeidingen av biologisk mangfold i Landsskogtakseringen fremover.

9.7.2 Overvåkingsprogrammet for skogskader

Overvåking av skog har pågått i omkring ti år i de fleste land i Europa, og har sin bakgrunn i bekymring for negative effekter av sur nedbør og ozon. Arbeidet er knyttet til oppfølgingen av FNs konvensjon om langtransporterte grenseoverskridende luftforurensninger. Gjennom utbredt internasjonalt samarbeid er det etablert standardisert metodikk og analyser, som har gjort det mulig å opprette flernasjonale databaser og rapporter for skogtilstand og tilførsler av luftforurensninger. I Norge er overvåkingen organisert i et eget overvåkingsprogram for skog­skader som har vært i funksjon siden 1984. Formålet er å klarlegge skadeomfang på norsk skog, vise utviklingstendenser over tid, og belyse i hvilken grad langtransporterte luftforurensninger fører til skogskader i Norge. Programmet er i dag innrettet og organisert med sikte på å dekke skog- og miljøpolitiske behov. Det ble evaluert i 1993, og evalueringskomiteen anbefalte at programmet fortsatte i samme omfang. Etter råd fra komiteen ble det oppnevnt en vitenskapelig referansegruppe, og mer ressurser ble avsatt til analyser av innsamlede data. Komiteen anbefalte også å samordne de norske overvåkingsaktivitetene i et enhetlig program. Departementet vil nå ta initiativ til en ny evaluering av programmet med sikte på å kunne videreføre denne virksomheten på et nivå som samsvarer best mulig med den reelle skogskadesituasjonen og mulighetene for effektiv utnyttelse av de data som samles inn. Programmet gir også data som kan være relevante bl  a i forhold til utviklingen når det gjelder biologisk mangfold. En utvidelse av overvåkingen med sikte på å dekke andre behov krever imidlertid at Overvåkingsprogrammet for skogskader får en annen økonomisk ramme.

9.7.3 Landbruksdepartementets aktivitets- og miljøtilstandskontroll

I 1994 ble det satt i gang en landsomfattende resultatkontroll som ble utviklet i et samarbeid mellom miljøvern- og skogbruksmyndighetene. Dette opplegget er videreført i de påfølgende årene. Kontrollen omfatter to hoveddeler. Den ene delen omfatter registrering av skogens tilstand over tid. Denne skjer gjennom Landsskogtakseringen og skogskadeovervåkingen. Den andre delen er en kontroll av aktiviteten i skogbruket det enkelte år. Denne kontrollen omfatter skogbruksplanlegging, bygging av skogsveier og skogkulturtiltak (foryngelsesfeltkontroll), og blir utført av lokale skog- og miljømyndigheter. I tillegg utføres det kvalitetssikring av saksbehandlingsrutiner som også inngår i dette opplegget. Det foreligger nå rapporter fra 1994, 1995, og 1996 etter dette opplegget, og rapporten for 1997 er under utarbeidelse.

Miljøtilstandskontroll

Departementet vil, med bakgrunn i de erfaringene som er høstet, omarbeide resultatkontrollopplegget. Dette medfører bl a større vekt på tilstandsovervåking. Siktemålet er å få et bedre grunnlag for arealvurderinger knyttet til virkemiddelbruk m  m, som er omtalt tidligere i denne meldingen. Mange av hovedutfordringene i videreutviklingen er knyttet til miljøspørsmålene. Både resultatene fra det pågående prosjektet Miljøregistreringer i skog og fra samarbeidsprosjektet Levende Skog vil derfor være viktige bidrag i arbeidet med å utvikle opplegget videre. I utviklingsarbeidet vil departementet legge vekt på at resultatene så langt mulig blir sammenlignbare over tid, og at erfaringene fra tilsvarende arbeid i andre land blir trukket inn. Norge deltar sammen med Sverige og Finland i et treårig prosjekt om bærekraftig skogbruk og resultatkontroll i regi av Nordisk ministerråd. Prosjektet skal avsluttes i 1999. Selv om prosjektet ikke skulle føre frem til noe felles nordisk opplegg for resultatkontroll, så er erfaringene så langt at det gir nyttige innspill i arbeidet med å videreutvikle det norske opplegget, og på sikt kan det bidra til å få nordiske løsninger som er mer sammenlignbare.

Aktivitetskontroll

Aktivitetskontrollen er en kombinasjon av kontroll og innsamling av data til statistiske behov og for kommunikasjon med skogeieren. Dette kombinasjonsopplegget gir et godt grunnlag for å vurdere skogtilstanden. Departementet vil imidlertid utvide foryngelsesfeltkontrollen, som er en viktig del av resultatkontrollopplegget. Ca 1 000 felter blir kontrollert hvert år. Dette antallet kontrollfelt gir statistisk sikker informasjon på landsbasis. Med en utvidelse til 2 000 kontrollfelt vil resultatkontrollen kunne gi tilsvarende sikker informasjon på regionnivå. En slik utvidelse er sterkt ønsket for å kunne gi fylkesnivået bedre grunnlag for konkret oppfølging, men vil også ha stor betydning dersom resultatkontrollen eventuelt også skal ha en funksjon i forhold til de frivillige sertifiseringsopplegg skog­eier­organisasjonene nå arbeider med.

Samordning og datautveksling

Et siste element i videreutvikling av resultatkontrollen er knyttet til behovet for samordning med andre kontroll-, dokumentasjons-, og rapporteringsopplegg. Det er her bl a aktuelt å foreta en bedre samordning av den helhetlige departementale resultatkontrollen, som også omfatter forurensning fra jordbruket, arealbruk og kulturlandskapet. I tillegg er det nødvendig å vurdere hvordan den internasjonale rapporteringen kan effektiviseres. I denne sammenheng vil departementet i samarbeid med skogeierorganisasjonene vurdere om den offentlige resultatkontrollen kan være relevant i private, frivillige sertifiseringsopplegg, og i hvilken grad skogsektorens egne kontrollsystemer eventuelt kan erstatte eller supplere den offentlige innsatsen.

Departementet mener at registrerings- og kontrollfunksjonene i skogbruket, både den private i form av sertifiseringsløsninger og den offentlige resultatkontrollen, må utformes slik at de samlet sett blir mest mulig kostnadseffektive for næringen. For den offentlige resultatkontrollen sin del vil departementet i større grad legge vekt på å differensiere omfanget ut fra områdenes produksjonsforutsetninger og miljøverdier. Økt bruk av data fra skogbedriftenes interne kontrollsystemer kan imidlertid bidra til å senke totalkostnadene. Departementet vil derfor se nærmere på de lovhjemlene som regulerer datautveksling mellom offentlige og private databaser. Det er videre nødvendig å legge til rette for en bedre samordning og utnyttelse av offentlige data, og for bedre dokumentasjon av eksisterende kontrollrutiner.

9.7.4 Nærmere om overvåking av biologisk mangfold

St meld nr 58 (1996–97) om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling varslet et nasjonalt overvåkings­program for biologisk mangfold. Dette er et ledd i oppfølgingen av konvensjonen om biologisk mangfold, og det er lagt opp til at programmet skal være etablert i 2002. Direktoratet for naturforvaltning har i 1998 på oppdrag fra Miljøverndepartementet utarbeidet et forslag til en plan for overvåking av biologisk mangfold. Både departementer og relevante forvaltnings- og forskningsinstitusjoner har vært involvert i arbeidet. Planen skisserer et mulig opplegg for naturtypeovergripende overvåkingsaktiviteter, og mer konkret overvåking innenfor ulike naturtyper, herunder skog.

Et helhetlig og vitenskapelig fundert overvåkingsprogram for biologisk mangfold vil være kostnadskrevende. For skogbrukets vedkommende er overvåkingen og resultatkontrollen allerede omfattende. Regjeringen vil derfor legge vekt på at utviklingen av et slikt overvåkingsprogram i størst mulig grad bygger på de eksisterende systemene. Utviklingsarbeidene knyttet til landsskogtakseringen og skogbruksmyndighetenes resultatkontroll er for en stor del rettet inn mot å skaffe bedre data om miljøforhold. Behovet for å opprette nye overvåkingsområder og -rutiner for biologisk mangfold i skog må derfor vurderes ut fra de midler som stilles til disposisjon for etablering av et overvåkingsprogram.