6 Hovedmål og overordnede perspektiver på virkemiddelbruken

6.1 Hovedmål

6.1.1 Verdiskapingen fra skogbaserte næringer skal økes

Verdiskapingen fra trevirke

Det er knyttet store verdier til skogen i Norge. I   1997 var bruttoproduksjonsverdi fra skogbruk og trebrukende industri nær 40  mrd kr, og det blir årlig eksportert treprodukter for ca   15 mrd kr. Samlet er skogbruk og skogindustri blant landets største eksportnæringer.

Skogressursene er bygd opp gjennom langsiktig forvaltning og målrettede investeringer i dette århundret. Et vilkår for økt verdiskaping på lang sikt, er at investeringene og aktiviteten i skogbruket holdes oppe. Investerings­nivået påvirker omfanget av virkesressursene, kvaliteten på virket og mulighetene for konkurransedyktig næringsutvikling basert på skog og treprodukter. En svekket innsats i forhold til dagens innsats for å bevare og utvikle skogen, gir ressursmessige og næringsmessige konsekvenser som vil merkes langt inn i fremtiden og redusere kommende generasjoners valgmuligheter. Skogen og skogressursene bygges opp i et tidsperspektiv på opp mot 100 år. Mye vil forandre seg i en slik tidsperiode. Skogen er en ressurs med mange alternative anvendelsesmuligheter i dag, og det er grunn til å tro at det kan utvikles enda flere i fremtiden.

Regjeringens hovedstrategi for å øke den skogbaserte verdiskapingen er å utvikle en mer helhetlig politikk for skogbruk og skogindustri. Det ligger store utfordringer i å sørge for samsvar mellom produksjon og avsetning av trevirke på lang sikt, og samtidig sikre industrien jevn tilgang på virke produsert i Norge.

Hoveddelen av verdiskapingen i skogsektoren tas ut gjennom foredling av trevirket. Under forutsetning av et aktivt skogbruk er det også innen videreforedling potensialet for økt verdiskaping og sysselsetting er størst. For å øke verdiskapingen er det vesentlig både å se på mulighetene for å redusere kostnadene i foredling og omsetning, og øke bruken og bedre utnyttelsen av trevirke produsert i Norge. Det må legges vekt på å øke verdien ved foredling av virket innenlands. Ved å øke produktspekteret og foredlingsgraden og gi gode utviklingsmuligheter for små og mellomstore bedrifter for lokal foredling, kan det skapes nye muligheter, ikke minst i distriktene.

Regjeringen vil legge vekt på at de skogbaserte næringene skal kunne utnytte sine konkurransefortrinn, og tilpasse produktene til behov og etterspørsel ved bedre markedsorientering nasjonalt og internasjonalt. Den skogbaserte verdiskapingen skjer med grunnlag i en fornybar ressurs. Norge er et av de land i verden som har mulighet for å øke skogproduksjonen vesentlig i de neste 50–100 år.

Næringsutvikling i utmark

Regjeringen legger til grunn at skogen er en nasjonal ressurs som må forvaltes med omtanke. Den har stor nasjonaløkonomisk og distriktsmessig betydning, og er en grunnleggende forutsetning for å bevare det biologiske mangfoldet. Skogområdene er også viktige for rekreasjon og friluftsliv, noe som virker positivt inn på befolkningens helse og trivsel.

Skogarealene og utmarksressursene representerer betydelige verdier, og kan i større grad enn i dag gi grunnlag for et variert tilbud av varer og tjen­ester. Dette gjelder også de deler av arealet som for tiden ikke er aktuelle for virkesproduksjon. Inntekter fra jakt, fiske og turisme m m kan øke det økonomiske bidraget til den enkelte eiendom, og kan slik sett bidra til å finansiere kultiveringsarbeider og en forvaltning av ressursene som også kommer all­mennheten til gode.

Regjeringen vil legge større vekt på næringsutvikling i utmark. Verdiskaping basert på andre ressurser enn trevirke må få en mer betydningsfull plass i strategier for næringsutvikling i distriktene. Dersom ulike varer og tjenester fra skogen skal kunne gi et solid bidrag til verdiskaping nasjonalt og i distriktene er det behov for bedre tilrettelegging for å utnytte ressursgrunnlaget og markedsmulighetene enn i dag.

6.1.2 Skogsektoren skal bidra til å løse viktige miljøoppgaver

Bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre

Etterspørselen etter varer og tjenester har økt sterkt samtidig som det har skjedd store endringer i forbruks­mønsteret. Energiforbruket er økende. Økt forbruk medfører større miljøbelastning og påvirker utnytting av både fornybare og ikke fornybare ressurser. I mange sammenhenger vil fortsatt økonomisk vekst representere en utfordring for bærekraftig utvikling. Det er derfor hensiktsmessig å møte denne ufordringen gjennom å vurdere det utvalget av varer og tjenester og den materialbruken denne veksten er basert på.

Det ligger store utfordringer i å utvikle produkter som kan resirkuleres og som har lang levetid, redusere avfallsmengden, erstatte bruk av ikke fornybar energi med bruk av fornybare energikilder, og å sikre bedre og mindre energikrevende og forurensende transportløsninger. Utvikling av administrative og økonomiske ordninger som bygger opp under et mer miljøvennlig forbruk må stå sentralt i arbeidet for å møte disse utfordringene.

Regjeringen mener skogsektoren er viktig i arbeidet for å aktivt utvikle bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre. Skogen er en fornybar ressurs, forutsatt at produksjonsgrunnlaget ikke ødelegges og at belastningen i form av forurensning m m ikke overstiger skognaturens tålegrenser. Trevirke har i mange sammenhenger fordeler fremfor alternative materialer som fremstilles ved høy energibruk, og som ofte medfører miljøbelastende utslipp og produksjon av miljøskadelig avfall. Trevirke er et naturlig materiale som lett omsettes i et økologisk kretsløp. Det har mange anvendelsesområder og kan i stor grad erstatte eller begrense bruken av mindre miljøvennlige materialer. Skogen bidrar også i i det globale klimagassregnskapet gjennom at CO₂ tas opp i vekst og binder karbon i stående skog, noe som kan lagres i varige tre­kon­struksjoner. Skog kan videre utnyttes til bioenergi til erstatning for fossil energi. De positive miljøvirkningene av dette kan forsterkes gjennom målrettet, langsiktig satsing.

Regjeringen vil utnytte skogens og skogproduktenes positive miljøbidrag. Hovedstrategien er å skape større bevissthet omkring skogens positive betydning for samfunnet, både i skogsektoren og blant befolkningen for øvrig. Dette vil gjøre det lettere å ta vare på og utnytte areal- og virkesressursene, og legge forholdene til rette for at skogsektoren kan yte et større bidrag til en bærekraftig utvikling.

Skogbrukets miljøutfordringer

Skogsektoren forvalter store verdier. På lik linje med andre sektorer har den et sektoransvar for å bevare og utvikle miljøverdier. Dette er en del av et mer omfattende ansvar sektoren må ta fordi den forvalter store samfunnsinteresser og fellesgoder.

Skogen er en kulturbærer i vid forstand. Sporene etter tidligere generasjoners levesett, utvikling og velstand er mange. Disse sporene forteller om en allsidig bruk og utnytting av skogen og er knyttet til viktig tradisjonsbåret kunnskap. Kulturminnene i skog og den norske trehustradisjonen viser den betydning skogen har hatt for samfunnsutviklingen. Skogområdene er i tillegg naturhistoriske dokumenter, som kan fortelle om utvikling av det biologiske mangfoldet og gi kunnskap som er avgjørende for avveininger mellom bruk og vern i fremtiden.

Utnytting av skogressursene påvirker skog­naturen og kan skade biologisk mangfold, kulturminner eller andre miljøverdier. Skogbruket må ta ansvaret for de miljøtilpasninger som er nødvendige av hensyn til disse verdiene. Dette perspektivet har også betydning i konkurransesammenheng. Et grundig og aktivt arbeid med miljø­tilpasninger vil sikre at naturgrunnlaget for skogproduksjon ikke skades, og skape tillit til at varer og tjenester fra skogen er produsert på en bærekraftig måte. Slik kan miljøinnsatsen bli en styrke i flere sammenhenger.

Regjeringen vil sikre at skogbruket arbeider innenfor de rammer naturen og miljøet setter. Strategien på dette området innebærer fortsatt satsing på informasjon, kunnskaps- og kompetanseoppbygging, og videreutvikling av en helhetlig virkemiddelbruk knyttet opp mot rutiner for kontroll og evaluering. Kartlegging av miljøverdier må stå sentralt i arbeidet for å gjøre miljøtilpasningene til en styrke for den norske skogsektoren.

6.2 Overordnede perspektiver på virkemiddelbruken

Gjennomføring av skogpolitikken er basert på et bredt sett av virkemidler som omfatter lovverk, økonomiske virkemidler i form av tilskudd og skatte­ordninger, kompetanseoppbygging, informasjon, veiledning, forskning og utviklingstiltak samt opplegg for overvåking og resultatkontroll.

Behovet for virkemidler i skogbruket

Virkemiddelbruken har som mål å sikre at virksomheten i skogsektoren er i tråd med de skog­politiske og samfunnsmessige målene på lang sikt. Virkemidlene må være kostnadseffektive, sam­funns­­økonomisk lønnsomme og bidra til å sikre at skognæringen arbeider innenfor en miljømessig forsvarlig ramme. I dette ligger det mål om å øke skogeiernes interesse for å utnytte skogressursene aktivt, og stimulere til de mest miljøvennlige løsningene.

Skogen bygges opp i et langsiktig perspektiv – samtidig som den kan realiseres på kort tid. Skog representerer verdier knyttet til biologisk mangfold, kulturhistorie og friluftsliv m m som påvirkes av skogbrukstiltak, samtidig som produksjon og bruk av skogprodukter gir miljømessige gevinster i forhold til andre materialer. Disse forholdene blir bare i liten grad reflektert i prisene på skogproduktene, men har likevel betydning for om de privatøkonomiske tilpasningene i skogbruket samsvarer med de samfunnsmessige målene. Målrettet virkemiddelbruk kan bidra til bedre samsvar mellom de privatøkonomiske tilpasningene og de samfunnsmessige målene.

Forholdet mellom privat ansvar og offentlig skogpolitikk

Tradisjonelt har myndighetene tatt et vesentlig ansvar for skogbruket ut fra skogens viktige fellesskapsverdier. Stimulering til investeringer i ny skog og ressursoppbygging har vært et hovedinnsatsområde helt siden århundreskiftet. Etter en sterk økning av statlig støtte fra 1980 og fremover, har utviklingen de siste årene gått i retning av noe reduserte økonomiske bi­drag. Redusert tilskuddsomfang gir mindre muligheter for å styre utviklingen gjennom stimulerende tiltak. Det er grunn til å tro at dette påvirker resultatoppnåelsen i skogpolitikken. Det er derfor nødvendig å se nærmere på andre virkemidler som kan påvirke virksomheten i næringen, herunder en avveining mellom lov- og regelverksstyring, tilskudd og skogeiernes ansvar.

Regjeringen vil understreke behovet for et fortsatt statlig engasjement i den langsiktige ressursforvaltningen for å oppnå tilfredsstillende investeringsnivå og aktivitet. Det er også nødvendig å fokusere mer på skogeiernes eget ansvar som forvaltere av en nasjonal ressurs og et samfunnsgode. Skogbruksloven legger opp til at skogeieren selv skal kunne drive sin skog så lenge lovens prinsipper etterleves, jf skogbruksloven §   15. Denne bestemmelsen forutsetter at skogeieren tar ansvar for alle faser i skogens utvikling, fra foryngelse til hogst. Dette innebærer at skogeieren må foreta de investeringer, og ta de miljøhensyn som loven forutsetter.

For at skogeierne skal kunne etterleve sitt forvalteransvar på en god måte, må det offentlige legge til rette for god veiledning og informasjon både om skogfaglige spørsmål, skogøkonomi og miljøverdier. Det er skogeieren som skal treffe beslutningene ut fra sin faglige kunnskap og personlige økonomi. Regjeringen mener at virkemiddelbruken i større grad må bidra til at skogeierne blir bedre i stand til å ivareta sitt ansvar. Skog­eierne og andre som utfører arbeid i skogen må ha et høyt kunnskapsnivå, og både veiledning og regelverk må stimulere til en ressursutnytting som er riktig også i et samfunnsmessig perspektiv.

En mer helhetlig virkemiddelbruk

Skogpolitikken har tradisjonelt vært innrettet mot de første leddene i verdikjeden, og virkemiddelbruken har bl a vært innrettet mot å styre og å stimulere til høy aktivitet i skogbruket. Verdiskapingen og lønnsomheten i skogbruket er imidlertid direkte avhengig av verdiskapingen i de etterfølgende ledd i verdikjeden.

Det er viktig at skogbruket ser muligheter for å utvide sitt produktspekter og å utnytte variasjoner i markedet. Dette kan både stimulere investeringsviljen og redusere behovet for direkte styrende virkemiddelpolitikk. Tilbudet av produkter fra skogen kan best tilpasses etterspørselen hvis kommunikasjonen mellom de ulike leddene i verdikjeden fungerer godt. Produktutvikling, ny teknologi, bedre nettverks-, kommunikasjons- og omsetningssystemer er viktige forutsetninger for større etterspørsel, høyere foredlingsgrad og økt verdiskaping. Skogpolitikken bør derfor omfatte tiltak som sikrer et bedre samspill mellom skogbruk og skogindustri.

Arealdifferensiering

Arealene representerer skogbrukets produksjonsgrunnlag. De arealpolitiske utfordringene er spesielt store i områder med stort utbyggingspress, men også der konkurransen om arealer er mindre kan produksjonsgrunnlaget for skogbruk svekkes ved kortsiktig og planløs arealdisponering. Plan- og bygningsloven og praktiseringen av denne skal sikre at hovedtrekkene i arealdisponeringen skjer på en planmessig måte. Der arealer er avsatt til landbruks, natur- og friluftsområder (LNF-områder) skal praktisering av sektorlovverket (naturvernloven, friluftsloven, jord- og skogbrukslovgivningen o a) ligge til grunn for de mer detaljerte avklaringene knyttet til arealbruken.

Stortinget sluttet seg til en videreføring og styrking av ressurs- og jordvernet ved behandlingen av St meld nr 29 (1996–97) om regional planlegging og arealpolitikk. Et sterkt vern om skogarealene er nødvendig både av hensyn til verdiskaping, biologisk mangfold, friluftsliv, landskap og skogens betydning i klimasammenheng. Det lovmessige grunnlaget for å nekte unødvendig omdisponering av arealer til andre formål må utvikles i takt med de utfordringer samfunnsutviklingen medfører. I forbindelse med behandlingen av St meld nr 29 (1996–97) sluttet Stortinget seg også til at det skal nedsettes et planlovutvalg som skal gå gjennom loven etter nærmere fastsatte retningslinjer.

De virkemiddelpolitiske utfordringene i arealsammenheng er imidlertid ikke bare knyttet til fysisk omdisponering av arealer. Forutsetningene for å drive et aktivt skogbruk varierer fra landsdel til landsdel. Virkemiddelbruken må av praktiske og produksjonsmessige grunner tilpasses utfordringene i den enkelte landsdel og innen fylker. Områder avsatt til landbruksformål gjennom kommuneplanleggingen har varierende produksjonsmessige kvaliteter og miljøverdier. Virkemiddel­bruken må også tilpasses dette, og sikre at langsiktige investeringer og andre kostnadskrevende skogbrukstiltak først og fremst skjer på de arealer som på lang sikt er egnet for bærekraftig skogbruk. Statlige investeringsmidler bør ikke ytes til arealer der skogproduksjonen ikke gir lønnsomhet.

Skogbruket har alltid basert sin aktivitet på at arealenes produktivitet og økonomiske lønnsomhet må styre aktiviteten. Denne bevisste arealsorteringen kan imidlertid mer direkte legges til grunn for målretting av tiltak og innsats av statlige investeringsmidler. Dette lå også til grunn for omtalen av oversiktsplanlegging i skogbruket i St prp nr 8 (1992–93) om landbruk i utvikling, og ­Stortingets behandling av denne. I Figur 6.1 er det skis­sert hvordan skogarealet prinsipielt kan deles inn i soner som utgangspunkt for differensiering av virkemiddelbruken.

Innenfor de ulike arealkategoriene er det som regel forekomster med spesielle miljø­kvaliteter. Dette kan omfatte mindre lokaliteter av særlig betydning for biologisk mangfold (nøkkelbiotoper), områder med store forekomster av kulturminner, villmarkspregede områder uten spor av nyere tekniske inngrep, arealer langs varig vernede vassdrag samt andre områder som etter registrering har fått en formell miljøstatus. Departe­mentet legger til grunn at restriksjonsnivået må økes på disse arealene i forhold til mer ordinære skogarealer.

Miljøvern

Det er fortsatt rom for forbedringer på miljøvernområdet, tross stor innsats både fra myndighetene og næringen selv. Dette knytter seg både til kunnskap om hvor miljøverdiene er, og hvordan de skal forvaltes. På dette området er det behov for både stimulerende og regulerende tiltak. Departementet mener det fortsatt vil være nødvendig både å forsterke og synliggjøre miljøprofilen bedre i det samlede skogpolitiske virkemiddelapparatet. Det kan også være aktuelt å utvikle en mer direkte miljø­rettet virkemiddelbruk, bl a knyttet til skogavgift.

Kunnskap og kompetanse

Kunnskap og kompetanse er en forutsetning for å gjøre de riktige valg i for­valtningen av naturressursene. Markedssituasjonen krever en stadig effektivisering i skog­bruket. Samtidig skal skogbruket i større grad legge vekt på forholdet til natur- og kulturminneverdier, friluftsliv og andre viktige samfunnsmål. Skogbehandlingen må ta utgangspunkt i kunnskap om konse­kvenser av ulike tiltak og hvilke alternative løsninger som kan velges. Gjennom de siste årene er den offentlige rådgivnings- og veiledningstjenesten på fylkes- og kommunenivå redusert. Dette er en konsekvens av budsjettutviklingen, og den interne prioriteringen av arbeidsoppgaver innenfor disse forvaltningsnivåene. Det er derfor behov for å finne nye løsninger på dette området. Slike løsninger må omfatte både en riktigere prioritering innen saksfeltet og et konstruktivt samarbeid mellom skogbruksmyndighetene og næringen med sikte på best mulig samhandling i kunnskaps- og kompetanseoppbyggingen. Landbruksdepartementet legger opp til en gjennomgang av dette saksfeltet og vil også øke satsingen på kompetansetiltak rettet mot skog­eiere, skogsarbeidere og entreprenører.

Medvirkning

Forvaltning av skogarealene har konsekvenser for mange. Departementet ønsker derfor å legge til rette for bred medvirkning i forhold knyttet til skogpolitikk og virkemiddelbruk. I denne sammenheng er det viktig å legge til rette for prosesser som trekker med de berørte parter, og som skaper forståelse for innretningen av virkemidlene. Departementet vil understreke kommunenes, fylkeskommunenes og fylkesmennenes ansvar for å gi berørte enkeltpersoner og grupper anledning til å delta aktivt i planprosesser. Samarbeidet omkring skogpolitiske strategier i mange av fylkene er basert på medvirkning fra ulike grupper. I mange kommuner vil det for skogbrukets vedkommende være landbruks­planleggingen, herunder oversiktsplanleggingen for skogbruket, som kan bidra til et utvidet samarbeid. Det er viktig at dette planleggingsarbeidet integreres i den sektorovergripende samfunnsplanleggingen som skjer etter plan- og bygningsloven i fylker og kommuner.

Styring og resultatkontroll

I virkemiddelbruken har departementet lagt vekt på å etablere gode systemer for styring, overvåking og resultatkontroll. De omfatter Landsskogtakseringen, Overvåkingsprogrammet for skogskader (OPS), resultatkontroll og miljøtilstandsovervåking, og et opplegg for rammestyring av bevilgninger til skogbruk. Departementet legger til grunn at disse styrings-, overvåkings- og kontrolloppleggene knyttet til skogpolitikken samlet sett gir muligheter for å forvalte skogressursene på en bærekraftig måte. De er nødvendige elementer i arbeidet for å tilpasse tiltak og virkemiddelbruk til de utfordringene skogbruksmyndighetene står overfor. Samtidig er det grunn til å se nærmere på hvordan de ulike oppleggene kan utnyttes mer rasjonelt med sikte på å styre, resultatkontrollere og dokumentere utviklingen i skogressursene og utnyttingen av dem. I den videre utvikling av disse systemene vil det være det skogpolitiske behovet som står sentralt. I andre sektorer, bl a i miljøforvaltningen, er det etablert systemer som har direkte relevans til det skogpolitiske arbeidet. Det vil fremover være viktig å finne hensiktsmessige samarbeidsløsninger, som sikrer kostnadseffektive styrings- og kontrollfunksjoner. Slike samarbeidsløsninger kan også innebære en mer fleksibel datautveksling, også mellom det offentlige og det private.