8 Skogsektoren skal bidra til å løse viktige miljøoppgaver

Skogen i Norge dekker over en tredjedel av det norske landarealet og utgjør en svært viktig del av de norske økosystemene. Skogenes produktivitet er basert på en langsiktig balanse i økosystemene, skogen har viktige miljøfunksjoner, og skogbruket står overfor viktige miljøutfordringer ved utnytting og forvaltning av disse fornybare ressursene.

Regjeringen legger til grunn at norsk skogpolitikk og norsk skogbruk skal bidra til en bærekraftig utvikling. Forvaltningen må baseres på en aktiv og kunnskapsbasert miljøinnsats, som omfatter både de positive miljøbidrag skogressursene kan gi og de konkrete miljøutfordringene norsk skogbruk må forholde seg til. I dette ligger det også muligheter for å gjøre miljøinnsatsen til et konkurransemessig fortrinn for den norske skogsektoren.

Mange av miljøutfordringene er grenseoverskridende, og kan bare løses gjennom internasjonalt samarbeid. Økt vekt på mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre, aktiv håndtering av klimautfordringene, energispørsmålene og bevaring av biologisk mangfold er komplekse og kompliserte oppgaver som krever et bredt samarbeid over landegrensene. Arbeidet med de globale miljøutfordringene må løses gjennom konkrete tiltak i de enkelte land. Norge kan bidra til dette dels gjennom å være pådriver i det internasjonale arbeidet, og dels gjennom selv å arbeide for en bærekraftig utvikling i praksis.

Skog og skogprodukter kan spille en viktig rolle i arbeidet med å redusere globale miljøproblemer, og skogsektoren kan derfor være av sentral miljøpolitisk betydning. Regjeringen er opptatt av å kartlegge hvordan skogsektorens positive miljøbidrag kan økes. Regjeringen vil prioritere tiltak som kombinerer økt miljøpolitisk måloppnåelse med økt måloppnåelse i den næringsrettede politikken. Dette kan være tiltak som innenfor rammen av et bærekraftig skogbruk fremmer økt binding av karbon i skogbiomasse, bioenergitiltak, og tiltak for økt utvikling og bruk av treprodukter.

Det positive miljøbidraget fra skogsektoren kan økes gjennom økt bruk av treprodukter og bioenergi, men dette gjør det nødvendig å styrke kunnskapen om trevirkets miljøegenskaper blant brukere og forbrukere. Holdningsundersøkelser prosjektet Levende Skog har foretatt tyder på at kunnskapen om norsk skogbruk i ulike europeiske land – som er viktige markeder for skogsektoren - er varierende. Dette representerer i så tilfelle en betydelig utfordring for norsk skogsektor, både med hensyn til å forbedre sin virksomhet og med hensyn til å forbedre kommunikasjonen med forbrukere i andre land. Det er grunn til å tro at mangel på kunnskap om skogproduksjon og trevirke kan medføre at forbrukere velger andre, mindre miljøvennlige materialer der treprodukter er et alternativ. Også i Norge er det et stort behov for økt kommunikasjon mellom skogsektoren og andre grupper. Regjeringen mener det er en skog- og miljøpolitisk oppgave å bidra til å fokusere på energibruk, materialutnyttelse og avfallshåndtering m m, og stimulere til bærekraftig produksjon og forbruk der treprodukter har en sentral plass.

Det er i denne sammenheng også viktig å legge vekt på skogens og skogbrukets produksjon av samfunnsgoder som ulike miljøverdier; biologisk mangfold, luft- og vannkvaliteter, opplevelses- og friluftslivskvaliteter m m, og skogens og skogbrukets bidrag til å løse klimautfordringene og behovet for mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre.

8.1 Bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre – skogens rolle

Agenda 21, et av hoveddokumentene fra FNs miljøkonferanse i Rio i 1992, konkluderer med at indu­striland må lede an i arbeidet med å endre produksjons- og forbruksmønstrene. Norge har etter Riokonferansen i 1992 tatt en pådriverrolle i dette, både gjennom arbeidet med internasjonalt forpliktende avtaler og ved utforming av den nasjonale politikken. Hovedlinjene i det nasjonale miljøarbeidet er trukket opp i St meld nr 58 (1996–97) om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Her legges det særlig vekt på å utvikle rammevilkår som stimulerer til mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre, og utvikle nødvendige verktøy som grunnlag for å kunne styre samfunnsutviklingen i en bærekraftig retning. Videre legges det vekt på å sikre en målrettet og mest mulig kostnadseffektiv miljøinnsats på tvers av sektorene.

Bærekraftig produksjon og forbruk er vesentlig for å løse miljøutfordringer, men det er få materialer, produkter og virksom­hetsområder som har vært gjenstand for grundig analyse og vurdering ut fra en helhetlig, økologisk miljø­tankegang. Kvalitetssikrings- og miljøledelsessystemer er imidlertid i økende grad tatt i bruk i ulike produksjonsprosesser, både i primærnæringene og innen industriell produksjon og foredling. Forbrukeratferden er trolig endret noe på enkelte områder de siste årene, men det er fremdeles et stort potensial for miljøgevinster av en mer miljøbevisst forbrukeratferd.

Det er nære sammenhenger mellom bærekraftig produksjon og forbruk, klimautfordringene og energibruken. Produksjon og bruk av trevirke har direkte og indirekte effekter som er verdifulle i arbeidet for å møte disse utfordringene, jf også Kap 5.4 og 8.2. Ved bruk av trevirke i produkter med lang levetid, forlenges karbonbindingen, og ved økt gjenvinning og reduksjon i avfallsdeponering, reduseres utslippet av klimagasser. Samtidig medfører bruk av trevirke til erstatning for materialer som stål, aluminium og betong, lavere utslipp av klimagasser, mens bioenergi kan erstatte fossilt brensel og slik redusere CO₂ -utslippene. Trevirkets brukstid, gjenbruksmulighetene og den miljøvennlige nedbrytningen gjør trevirke til et fordelaktig materiale.

Regjeringen mener det ligger et potensial for økte miljøgevinster i å utnytte dette bedre. Mer målrettet bruk av trevirke i denne sammenheng har perspektiver ut over Norge og norsk produksjon og forbruk.

Gjennom arbeidet med miljøvern i kommunene (MIK-reformen) fra 1992, og senere Lokal Agenda 21, er det lagt til rette for at kommunene skal ta mer ansvar for lokale miljøutfordringer. I dette arbeidet ligger det mange gode eksempler på at kom­muner, næringslivet, frivillige organisasjoner og forbrukere sammen gjennom lokale initiativ kan oppnå resultater som er til støtte for utvikling av bærekraftig produksjon og forbruk. Det er viktig at skog og treprodukter integreres i kommunenes arbeid med Lokal Agenda 21.

8.2 Skogens bidrag i klimasammenheng

Klimautfordringene ble grundig omtalt i St meld nr 29 (1997–98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen. For den første forpliktelsesperioden (2008–2012) kan bare nettoendringer i klimagassutslipp og opptak som følge av direkte menneskepåvirkede aktiviteter gjennomført etter 1990 inkluderes, begrenset til skogreising, gjenplanting og avskoging. Det gis heller ikke anledning til å inkludere effekten av tiltak for å øke CO₂ -bindingen i treprodukter og liknende. Derimot vil de positive indirekte CO₂ -effektene av at trevirke erstatter andre produkter bli ivaretatt i den grad det medfører reduserte utslipp av klimagasser i Norge. Forpliktelsen i perioden frem t  o  m 2012 gir dermed bare anledning til å inkludere en svært begrenset del av det totale karbonopptaket i de norske skogene. Det er imidlertid fortsatt nødvendig å arbeide for internasjonalt omforente retningslinjer og definisjoner for hvilke utslipp, opptak og tiltak som kan tas med i klimagassregnskapet innenfor de rammer og forpliktelser Kyotoprotokollen setter for den første forpliktelsesperioden.

I en effektiv global strategi for å redusere fremtidige utslipp av klimagasser til atmosfæren vil det være behov for å inkludere flere aktiviteter knyttet til opptak og utslipp av klimagasser fra skog, skogs­jord og skogprodukter. En bredere inkludering av skogtiltak for forpliktelsesperiodene etter 2012 vil kunne åpne for en mer helhetlig og effektiv utnyttelse av skog og treprodukters potensial i ­klimasammenheng. Forutsetningen for dette bør være at klimamotiverte tiltak ikke skaper andre miljø­problemer f  eks i forhold til biologisk mangfold. FNs Klimapanel har satt igang arbeidet med en egen spesialrapport om utslipp og opptak av klimagasser knyttet til skog, arealbruk og arealbruksendringer. Rapporten, som er planlagt ferdig i mai 2000, vil være et viktig faglig grunnlag både for avklaringer av retningslinjer og definisjoner i første forpliktelsesperiode, og for videreutvikling av Kyotoprotokollen for de senere forpliktelsesperioder.

Skogbruket i Norden har positive klimaeffekter, og Norge vil i de videre forhandlingene arbeide for at reelle klimatiltak, bl  a knyttet til bærekraftig skogbruk slik det drives i Norden, samt bruk av treprodukter, i større grad kan krediteres i de fremtidige forpliktelsesperiodene.

Både internasjonalt og nasjonalt er det startet opp prosesser for å vurdere mulighetene for å etablere finansielle mekanismer for omsetning av utslippskvoter. Arbeidet er i sin begynnelse, og det er derfor uvisst hvilke resultater dette kan gi. Det er bl  a uklart i hvilken grad et kvotesystem vil omfatte opptak i skog. Regjeringen vil ta aktivt del i arbeidet med å utrede slike kvotesystemer. Som oppfølging av Stortingets behandling av St   meld nr   29 (1997–98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen og St   prp nr 54 (1997–98) Grønne skatter, satte Regjeringen høsten 1998 ned et utvalg som skal utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser. Det ligger i utvalgets mandat å vurdere hvordan et kvotesystem kan tilpasses de fleksible gjennomføringsmekanismene internasjonalt.

Når det gjelder det videre arbeidet med skogrelaterte klimatiltak nasjonalt, vil Regjeringen bygge på anbefalingene fra en arbeidsgruppe nedsatt av Landbruksdepartementet våren 1996, med bakgrunn i Stortingets vedtak i Innst S nr 126 (1995–96). Arbeidsgruppens tilrådinger ble avgitt i desember 1997, og er også omtalt i Kyotomeldingen. De omfatter tiltak for å opprettholde og øke karbonbindingen gjennom økt skogplanting, økt bruk av trevirke og økt bruk av bioenergi. Disse tiltakene er berørt i flere av den foreliggende meldingens kapitler, jf bl a Kap 7.1.3, 7.3.2 og 7.3.3. På denne bakgrunnen er Regjeringen innstilt på å vurdere klimamotiverte tilskuddsordninger i den grad dette bidrar til å utløse kostnadseffektive tiltak uten konflikt med andre miljøinteresser. Slike tiltak vil imidlertid kunne ha flere uheldige konsekvenser for naturmiljøet og friluftsinteresser, slik som endret biologisk mangfold, endret landskapsbilde, forsuring av jordsmonn og redusert tilgjengelighet. Klimamotiverte tiltak må derfor bare settes i verk etter grundige avveininger mot eventuelle negative effekter på naturmiljøet.

8.3 Barskogvern

8.3.1 Status for barskogvernet

Arbeidet med en landsomfattende plan for vern av barskog har pågått siden 1990. I tillegg er det lagt opp til fylkesvise verneplaner for edellauvskog, og en egen plan for vern av barlind og kristtorn. Barskogplanen er basert på politisk fastsatte arealkvoter. Opprinnelig var kvoten 250   km² , med et tillegg for områder i Oslomarka og Pasvik på 45  km² . St meld nr 40 (1994–95) om barskogvernet frem mot 2000 førte til en utvidelse av den opprinnelige barskogplanen med 120   km² . Suppleringen av det landsdekkende nettet av barskogvernområder føres videre bl a på bakgrunn av denne meldingen.

8.3.2 Virkemidler i barskogvernet

Vern av barskog etter naturvernloven skjer hovedsakelig som reservatfredning. Reservatfredning innebærer strenge restriksjoner, og utløser erstatning til grunneierne. Barskogvern kan oppleves som konfliktfylt for den som får sin skog vernet. Ved behandlingen av St meld nr 40 (1994–95) om barskogvernet frem mot 2000 ble det derfor initiert en makeskifteordning og en vederlagsordning (opprinnelig omtalt som leieordning) som sikter mot å dempe konfliktsituasjoner.

Makeskifte

I tråd med Stortingets behandling av barskogvernmeldingen er det lagt opp til større vekt på makeskifte i gjennomføringen av barskogvernet.

Miljøverndepartementet og Statskog SF har sammen etablert et kontaktforum for avklaring når det gjelder de arealer Statskog SF kan stille til disposisjon for makeskifte. Miljøverndepartementet har også fastsatt retningslinjer for gjennomføring av makeskifte.

Fylkesmennene har hovedansvaret for å fremskaffe aktuelle makeskiftearealer, og det er etablert fylkesvise fordelingsutvalg for å forenkle prosessen. I utgangspunktet får alle berørte skogeiere forespørsel om de er interessert i makeskifte. Ved etterfølgende vurdering, spesielt ved mangel på makeskiftearealer, rettes tilbud om makeskifte til eiere som er vesentlig berørt. Vurderingene bygger på omforente kriterier for prioritering av eiere som berøres i ulik grad, og små arealavståelser prioriteres normalt ikke. Den videre prosessen skjer etter nærmere angitte frister som setter grenser for grunneiernes aksept og miljøvernmyndighetenes saksbehandling. Landbruksmyndighetene bistår i prosessen med å skaffe egnede makeskiftearealer, bl a gjennom å anvende mulighetene for forkjøpsrett i henhold til konsesjonsloven der det er hensiktsmessig og praktisk gjennomførbart. Slike makeskifteordninger bør i økende grad ses i sammenheng med arronderingsforbedrende tiltak. I de fleste områder er det behov for forbedret arrondering. Erfaringer bl a i Rødsmoenområdet i Hedmark og i flere samferdselsprosjekter viser at en innkopling av jordskifteverket har gitt gode resultater.

Vederlagsordning

Vederlagsordningen er forsøksvis tatt i bruk som konfliktdempende tiltak, slik Stortinget bad om i Innst S nr 9 (1996–97). Ordningen innebærer en kompensasjon til grunneier mens arealene er båndlagt i verneprosessen, og avtalene som etableres mellom myndighetene og grunneierne innebærer at grunneierne forplikter seg til ikke å forringe områdenes miljøverdier. Tiltaket er gjort gjeld­ende for alle skogeiere med arealer som inngår i bruttolistene (underveisoversikter) for aktuelle verneområder, men forutsetter at minst 25  % av eiendommens skog i hogstklasse V er berørt av verneforslaget. Vederlaget beregnes fra det tidspunkt området kommer på bruttolisten. Samtidig begrenses skogeiers rådighet over arealet. Det er satt en maksimal beløpsgrense på 75  000 kr pr driftsenhet pr år. Vederlagsordningen innvirker ikke på erstatningsutmålingen. Dersom et område tas ut av bruttolisten opphører leieordningen.

I alt 670 søkere kom inn under ordningen i 1997. Dette representerte i prinsippet et krav på nær 13   mill kr. I tillegg kommer administrasjonskostnader knyttet til beregninger av verdien av skogen. For 1997 hadde ordningen en ramme på 5  mill kr, og vederlagene ble tilpasset denne.

8.3.3 Verneomfang og vernekostnader i Norge, Sverige og Finland

Vern av skogområder etter naturvernloven omfatter flere verneformer med ulike restriksjonsnivåer; reservater, nasjonalparker og landskapsvernområder. Landskapsvern kan gi føringer når det gjelder driftsform, men disse arealene regnes normalt ikke inn i oversiktene over vernede barskogområder, da hovedformålet med vernet ikke er vern av barskog.

Totalt har Norge ved slutten av 1997 vernet 1 995   km² (1,68  % av all skog). I dette inngår 449  km² produktivt barskogareal, dvs ca 0,84  % av det produktive barskogarealet. Ut fra dagens planer, siste utvidelse av arealkvoten med 120  km² produktiv skog tatt i betraktning, vil vernearealet stige til 1,06  % av det produktive barskogarealet. I   tillegg kommer skogareal som av arronderingsmessige årsaker inkluderes i nye nasjonalparker, jf St meld nr 62 (1991–92).

Norge har et lavere verne- og fredningsomfang enn Sverige og Finland. Den norske verneplanen for barskog er imidlertid basert på prinsipper som sikrer god representativitet i skogtyper, og arealprosentene er derfor ikke direkte sammenlignbare.

Både i Sverige og Finland bidrar fjellnære arealer med lav produksjonsevne betydelig til en høy verneprosent. Eksempelvis var verneomfanget av produktiv skog i Sverige ved inngangen til 1997 drøyt 8  300  km² . Dette tilsvarer ca 3,6   % av Sveriges produktive skogmark. Ca 6  600  km² er lokalisert til fjellnær skog. Den vernede andelen skog i henholdsvis fjellnær skog og nedenfor fjellnær skog var 43   % respektive 0,8   %.

Både Sverige og Finland arbeider med å øke verneomfanget. I Finland besluttet myndighetene i 1997 å stille 3 mrd FIM til disposisjon for økt vern av skog over en 10-års periode. I Sverige ble de økonomiske rammene for barskogvern økt fra 140 til 190 mill SEK pr år fra årsskiftet 1993/94. Det er videre i 1998 lagt opp til å øke både takten i vernearbeidet og den økonomiske rammen.

Til sammenligning var den opprinnelige barskogplanen i Norge kostnadsberegnet til 1,45 mill kr pr km² , totalt 275  mill kr. Utvidelsen på 120   km² var anslått å koste anslagsvis 180  mill kr i tillegg, slik at totalsummen var beregnet til i størrelsesorden 455 mill kr. Barskogvernet er imidlertid blitt dyrere enn forutsatt. Kostnadsøkningen skyldes bl  a faktorer som det har vært vanskelig å forutse, f  eks endringer i ekspropriasjonslovgivningen. I tillegg har skjønn, minnelige ordninger og rettslige avgjørelser m m vært usikkerhetsfaktorer som har medført at barskogvernet blir dyrere enn først antatt. Administrasjon og økonomiske utlegg i forbindelse med konfliktbegrensende tiltak (vederlagsordning og makeskifte) har også medført økte kostnader.

8.3.4 Ytterligere vern av skog i Norge

Regjeringen legger til grunn at de vedtatte planer skal gjennomføres som planlagt, selv om kostnadene ved dette blir noe høyere enn antatt. Det er miljøpolitisk og skog­politisk viktig å holde de opptrukne fremdriftsplanene. Det er også av konkurransemessige hensyn viktig å gjennomføre det vedtatte barskogvernet. Dette viser seg bl a gjennom stadige henvendelser til eksportører av skogprodukter. Behovet for å sikre det biologiske mangfoldet må fortsatt være et viktig prioriterings­grunnlag i vernearbeidet. Selv om utvidelsen av arealkvoten på 120  km² gjør det mulig å supplere barskog­planen med høyproduktive arealer og noen store relativt urørte områder, vil den ut fra kriterier som representativitet og biologisk kvalitet ha forbedringspunkter. Så snart som mulig etter at foreliggende planer er gjennomført, vil Miljøverndepartementet foreta en faglig evaluering av barskogplanen, herunder vurdere verneomfanget i ulike skogtyper og eventuelle mangler i nettverket av verneområder. Etablering av en egen barskogverndatabase er viktig med sikte på god faglig vurdering av fremtidige verneforslag knyttet til barskog.

Miljø­spørsmål virker i økende grad inn på handel med skogprodukter, og et tilfredsstillende verneomfang vil etter hvert få større betydning i konkurranse­sammenheng. Sammenligninger av verneomfang mellom land bør være så reelle som mulig. Dette forutsetter en internasjonal enighet om kriterier for og restriksjoner ved vernet. I   offentlig statistikk over beskyttede områder inngår i dag f eks ikke vernskog etter skogbruksloven (som omfatter 20  % av det produktive skogarealet). De store arealene som ikke er økonomisk drivverdige, men som utvilsomt har mange miljøkvaliteter, blir heller ikke synliggjort i sammen­lignende oversikter mellom land. Det er en utvikling både innen naturvernet og kulturminnevernet i retning av større vekt på vern gjennom bruk, men i internasjonale sammenhenger er det fortsatt stor oppmerksomhet om fredningsomfanget. Norge må derfor arbeide aktivt i alle relevante fora for å få klarere kriterier og definisjoner inn i internasjonale rapporteringsopplegg.

Regjeringen mener det er behov for en ny tilnærming til spørsmålet om ytterligere vern, og går inn for at ordningen med arealkvoter ikke videreføres når vedtatte planer er gjennomført. Det må forventes innspill fra forskning, forvaltning og miljøbevegelsen med forslag om ytterligere vern etter at nåværende, vedtatte planer er gjennomført, og det er naturlig å forvente at en del av disse forslagene vil omfatte reelle miljøverdier som bare kan ivaretas gjennom særskilte vernevedtak. Det er miljø- og skogpolitisk nødvendig å ha en fleksibel beredskap for å møte slike innspill samtidig som eventuelt ytterligere vern må avpasses de årlige budsjettbehandlingene. Barskogverndatabasen og evalueringen av det gjennomførte vernet vil være et viktig grunnlag for å ta stilling til vern av aktuelle områder. Det er videre nødvendig å videreutvikle rutinene for dialog med skogeierne i vernesaker. Regjeringen legger opp til at den samlede innsatsen for vern og bevaring av biologisk mangfold i større grad skal bygge på en kombinasjon av juridiske og økonomiske virkemidler i miljøvern- og landbruksforvaltningen. Klassisk naturvern alene er ikke tilstrekkelig for å opprettholde det biologiske mangfoldet. Arbeidet med miljøhensyn i skogbruket må derfor tillegges betydelig vekt.

8.4 Skogbrukets miljøutfordringer

Skogbrukets virksomhet omfatter frø- og planteproduksjonstiltak, etablering av skog og skjøtsel av etablerte bestand, avvirkning, terrengtransport og skogsvei­bygging. Gjennom konkrete tilpasninger kan skogbruket begrense og hindre påvirkning som er til vesentlig skade for biologisk mangfold, kultur­minner og friluftsliv. Det er nødvendig å vurdere de enkelte arealer konkret, slik at styrken i miljøhensynene blir vurdert ut fra de konkrete miljøkvalitetene i det enkelte område.

8.4.1 Biologisk mangfold

Skogøkosystemene består av et stort mangfold av livsmiljøer for plante- og dyrearter, sopp, lav og moser. Både kulturskog og skog uten særlig menneskelig påvirkning har en dynamikk der leveområder forsvinner og gjenoppstår. Naturen er stadig i endring, og det biologiske mangfoldet endres på flere nivåer. Dette gjør at vi trenger kunn­skaper om økologiske prosesser i stor og liten skala, slik som ulike arters biotop- og arealkrav. Det er en stor utfordring å ta hensyn både til arter med et relativt spesiali­sert levevis, og arter med mer generelle krav til leveområdenes kvalitet og størrelse.

Skogbrukstiltak påvirker hver for seg og i sum det biologiske mangfoldet gjennom å endre skog­ens struktur, alderssammensetning, forekomst av skogtyper og skogområd­enes tilgjengelighet. Skogbrukets virksomhet har derfor et potensial for å ødelegge miljøverdier og splitte opp leveområder på en uheldig måte. Økosystemer er preget av naturlige små og store forandringer, og det er nødvendig med kunnskaper om det biologiske mangfoldets sammensetning, funksjon og dynamikk for å kunne ta riktige hensyn til verdifulle miljøkvaliteter.

Målet er å drive et stedstilpasset og variert skogbruk der også biotoper for truete, sårbare og hensynskrevende arter blir ivaretatt.

8.4.2 Opplevelseskvaliteter

Skogen er et viktig landskapselement i Norge fordi de skogkledde arealene dekker en så stor del av landet. Skogen er viktig i rekreasjonssammenheng, og er i henhold til friluftslovens bestemmelser om allmennhetens adgang til fri ferdsel tilgjengelig for alle. Den brukes til en rekke ulike friluftslivs- og idrettsaktiviteter der bl   a naturens opp- levelsesverdier har stor betydning. Bruken varierer sterkt fra de tettstedsnære skogområder, som er viktige nærturområder og områder for lek, idrettslige aktiviteter og undervisning, til fjerntliggende skogområder som brukes mindre intenst, men som gir opplevelse av lite påvirket natur.

Det er en viktig utfordring for skogbruket å tilpasse sin virksomhet til skogens betydning som friluftslivs- og opplevelsesområder for befolkningen. Skogbruket må i denne sammenheng legge vekt på å unngå at det oppstår unødvendige brukskonflikter, ved bl a å ta hensyn til turveier, stier og skiløyper. Ut over de generelle aktsomhetskriteriene som gjelder for alle skogområder, må skogbruket særlig ta hensyn til opplevelseskvalitetene i by- og tettstedsnære områder. Også i forbindelse med veibygging i såkalte villmarkspregede områder står skogbruket overfor viktige utfordringer i denne sammenheng.

8.4.3 Kulturelle verdier

Skogarealene er rike på spor etter bosetting, næringsvirksomhet og annen menneskelig aktivitet fra helt tilbake til steinalderen. Kulturminnene – og kulturmiljøene de ofte inngår i – er en historisk arv det er et nasjonalt ansvar å ta vare på.

Selv om store deler av denne kulturarven er formelt fredet etter kulturminneloven, er det ikke til å unngå at noen spor etter menneskelig virksomhet går tapt over tid. Skogbruket kan uforvarende skade eller ødelegge den arkeologiske kulturarven under markoverflaten, f  eks ved bygging av skogsveier, avvirkning med tyngre maskinelt utstyr, terrengtransport, mark­beredning, grøfting og planting. Skogbruket har et viktig ansvar i å påse at slike kulturminner ikke skades. En del kulturminner over markoverflaten vil dessuten ofte forfalle og forsvinne naturlig dersom de ikke skjøttes og vedlikeholdes. Spesielt utsatt er trekonstruk­sjoner som ikke lenger er i bruk. Dette er i mange tilfelle kulturminner etter skogbruket, og det er en viktig utfordring å finne metoder for å ivareta slike, f eks som ledd i opplevelsesturisme.

Kulturminner er en ressurs i et skoglandskap, der skogen i seg selv også kan være en kilde til kunnskap og opplevelse knyttet til eldre driftsmåter. Det er derfor viktig å ivareta og videreutvikle lokal kompetanse i sammenheng med satsingen på økt bruk og utnyttelse av trevirket. Kombinasjonen av lokalkunnskap om skogen og tradisjonsbåret kunnskap om produksjon og bruk av ulike trekvaliteter og egenskaper kan her være verdifull. I   denne sammenhengen er det også vesentlig å utnytte den lokale ressursen som finnes i tradisjonell håndverkskompetanse knyttet til bruk og utnyttelse av trevirke. Generelt representerer både vår trebaserte kultur­arv og den tradisjonsbårne kompetansen som knytter seg til den, en ressurs i forhold til målet om å utvikle mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre. I tillegg er skogen betydningsfull i en kulturlandskaps­sammenheng, enten som ramme omkring, eller som «øyer» eller restareal i jordbrukslandskapet. Mange steder er det avgjørende at skogbruket forholder seg til disse utfordringene på en bevisst måte.

8.4.4 Hensyn til vannkvalitet og drikkevannsforsyning

I utviklingen av internasjonal skogpolitikk legges det større og større vekt på be­tydningen av at skogforvaltningen også tar hensyn til vannforekomster og drikke­vannskilder. Vannsystemene danner viktige strukturer i landskapet, og den økologiske betydningen av disse systemene er stor. Norge har be­tydelig større frihetsgrader på dette området enn land i andre deler av verden, men også i Norge vil skogbrukstiltak kunne påvirke vannkvalitet eller miljøet omkring vann og vassdrag. Dette er bakgrunnen for at det er restriktive bestemmelser knyttet til bruk av plantevernmidler, skogkultur­tiltak – spesielt grøfting og gjødsling – og skogs­veibygg­ing nær vann og vassdrag. Det er fortsatt viktig å legge vekt på disse forholdene.

8.5 En høy miljøprofil i skogbruket skal gi konkurransefordeler

8.5.1 Roller og ansvarsdeling for skogbrukets miljøarbeid

I skogpolitikken er det etablert et bredt virkemiddelsystem med lov- og forskrifts­bestemmelser, og tilskuddsordninger og andre økonomiske virkemidler som stimulerende tiltak for å nå opptrukne mål. Skogeierne har stor frihet til å skjøtte sin skog så lenge dette skjer innenfor de rammer som trekkes opp i skogbruksloven. For å holde oversikt over effekten av virkemiddelbruken er det etablert resultatkontrollsystemer som også har til formål å dokumentere i hvilken grad skogproduksjonen er bærekraftig.

Det er viktig å presisere at friheten og ansvaret knyttet til miljøverdier kan omfatte viktige biotoper og kulturminneverdier på en slik måte at mindre arealer må stå urørt uten at dette utløser noen erstatning eller utgiftsdekning fra statens side. Slike miljøhensyn er i dag en naturlig del av det samfunnsansvar en skogeier har når vedkommende eier og forvalter en skogeiendom. I miljøsammenheng har myndighetene hatt en pådriverrolle, men som følge av de senere års miljødebatt har etter hvert også næringens organisasjoner og utøvere engasjert seg sterkt i arbeidet med å finne gode løsninger.

Ved endringene i skogbruksloven i 1976, jf Ot prp nr 29 (1974–75), ble skogbruket pålagt en aktsomhetsplikt basert på at skogeieren har eller må skaffe seg tilstrekkelig viten om naturen og avhengighetsforholdene mellom de levende organism­ene og deres omgivelser. I forarbeidene til lovendringene er det pekt på at det som regel ikke vil bety nevneverdig økonomisk belastning om skogeieren f eks ved avvirkning tar miljøhensyn og medvirker til aktiv biotop­skjøtsel ved å legge til rette for et skogbilde som er tilstrekkelig variert til å kunne bevare helheten i skogen som økosystem.

Stortinget har senere slått fast at de enkelte sektorer har et selvstendig miljøansvar, jf bl a St meld nr 46 (1988–89) om miljø og utvikling, og senest St meld nr 58 (1996–97) om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. For skogbruksmyndighetenes vedkommende er virkemidlene for å løse utfordringene hovedsakelig knyttet til skogbruksloven. For større skogarealer der miljøverdiene er så store, eller av så spesiell karakter, at de ikke kan ivaretas samtidig som det drives skogbruk på de samme arealer, kan de viktigste virkemidlene i mange tilfeller være naturvernloven eller reguleringsbestemmelsene for verneområder i plan- og bygningsloven. Arbeidet for å gjøre miljøprofilen til en styrke for skogsektor­en må ta utgangspunkt i skogbrukets tilpasning og ansvar, og bygge på en fornuftig praktisering av lovverket og et hensiktsmessig samarbeid mellom skog­bruks- og miljøvernmyndighetene.

Regjeringen ser positivt på at skogsektoren selv tok initiativ til et bredt samarbeid om bærekraftig skogproduksjon i prosjektet Levende Skog. Gjennom å skape en slik arena er det lagt til rette for en utvikling med flersidige effekter, også internasjonalt. Slik sett kan Levende Skog også være et eksempel til etterfølgelse på andre samfunnsområder.

Det må legges stor vekt på at samarbeidet mellom myndighetene, næringen og miljøorganisasjonene må ivaretas og videreutvikles. Aktive aktører i skogbruket og nært samarbeid mellom myndighetene, offentlig og privat veiledningsvirksomhet og skog­eierne selv har gitt vellykkede resultater i oppbygging og stell av skogen. Det er sentralt å kunne bygge på disse samarbeidserfaringene også når det gjelder å møte fremtidens utfordringer knyttet til verdiskaping og miljøambisjoner.

Det pekes samtidig på at slike samarbeidsløsninger må baseres på at de ulike partene samtidig også har hver sine roller og oppgaver. Myndighetenes rolle er flersidig. Myndighetene gir rammer og retningslinjer for skogbruket og legger til rette for aktivitet som ivaretar verdiskaping og miljøhensyn. Myndighetene må også se til at politiske mål på andre områder gjennomføres i henhold til vedtatte målsettinger. Det er i denne sammenheng en sentral rolle for myndighetene å delta i de internasjonale prosesser om miljøvern og skogpolitikk, og å se til at norsk virksomhet er i samsvar med internasjonale avtaler.

Regjeringen legger opp til å videreføre samarbeidet om gjennomføringen av skogpolitikken, og vil understreke behovet for en helhetlig nasjonal skogpolitikk som omfatter verdiskapingsaspektet, miljøoppgavene, den langsiktige ressursforvaltningen og satsingen på kompetanseoppbygging og kompetanseformidling.

Regjeringen har besluttet at det skal utformes sektorvise miljøhandlingsplaner for de enkelte sektorer. Landbruksdepartementet vil legge frem sin miljøhandlingsplan i statsbudsjettet for 2001, og skogbrukets miljøutfordringer vil inngå i denne.

8.5.2 Høye miljøambisjoner krever god kunnskap og kompetanse i alle ledd

Behovet for tilpasninger og forbedringer i skoleverket og etterutdanningen for skogbruket er omtalt i Kap 9.4.2. I miljøsammenheng er det viktig å sikre at skole­verket legger vekt på de komplekse utfordringene som ligger i å finne gode avveininger mellom verdiskapingstiltak og konkrete miljøhensyn i skogbruket. Det er et ansvar både for næringen og myndighetene å se til at dette ivaretas.

Innenfor land­bruksmyndighetenes eget an­svars­område blir det lagt stor vekt på å innpasse ulike miljøproblemstillinger i kursserien Aktivt Skogbruk. Dette gjelder bl a hensynet til biologisk mangfold, viltforvaltning og kulturminnehensyn. Denne satsingen vil bli videreført i nært samarbeid med regionale myndigheter og skogeiernes organisasjoner. Et annet opplæringsopplegg som for tiden tillegges vekt er et videreutdanningstilbud til skogbrukets planleggere knyttet til skogbruksplanlegging og veiplanlegging. Kurs­opplegget omfatter både verdiskapings- og miljøutfordringene, og er utformet i nær kontakt med regionale myndigheter og skogeiernes organisasjoner. Begge disse kursoppleggene gjennomføres av Skogbrukets Kursinstitutt, med finansiering fra Landbruksdepartementet.

Fylkesmennene i Midt-Norge har satt i gang et kompetansegivende miljøopplærings­tilbud rettet mot tjenestemenn på fylkes- og kommunenivået. Det er nå aktuelt å evaluere dette opplegget for å kunne vurdere om, og i hvilken grad, dette også kan være ønskelig å gjennomføre i andre deler av landet.

8.5.3 Registrering av spesielle miljøkvaliteter i skog

I de senere årene har det blitt stilt stadig klarere krav til skogbruket om å registrere ulike miljøkvaliteter i skog, og det har vokst frem registrerings­opplegg som i ulik grad har vært fundert på vitenskapelig dokumenterbare sammenhenger. Denne utviklingen har vært positiv og har representert viktige utfordringer for skogbruket. Departementet har imidlertid sett det som nødvendig å bidra til å sikre at registreringene blir basert på vitenskapelige metoder.

Departementet startet derfor i 1997 et opplegg for registrering og kartlegging av miljøverdier som er særlig viktige for det biologiske mangfoldet i skog. Siktemålet er å utvikle et vitenskapelig basert verktøy for registrering av miljøverdier som kan benyttes i skogbruksplanleggingen. NISK har fått ansvaret for gjennomføringen av prosjektet, som har en bred kontaktflate mot ulike forskningsmiljøer, skogbruksmyndighetene og det praktiske skogbruket.

Biologiske registreringer krever store ressurser. Det mest rasjonelle er derfor å finne viktige leveområder for biologisk mangfold ved hjelp av indikatorer som er enkle å registrere. Prosjektet har forskningsfelter i ulike skogtyper og regioner, der 70–80 spesialister fra en rekke institusjoner har kartlagt fordelingen av forskjellige organismegrupper i landskapet, og sett dette i sammenheng med skogens sammensetning og den lokale skoghistorien.

Departementet legger til grunn at hovedarbeidet i prosjektet skal sluttføres i løpet av 2000. Forsk­ningsresultatene og erfaringene fra prøveområdene skal gi grunnlag for en praktisk metodikk for feltregistrering av egnede indikatorer. Metodikk og registrer­ingsinnhold vil variere for de ulike delene av landet, og det er viktig at den nye kunn­skapen blir tatt i bruk raskt og effektivt. Det er derfor nødvendig med en oppfølging i ett til to år etter 2000, for at registreringsopplegget skal kunne tas i bruk i skogbruks­planleggingen på en rasjonell måte. Det blir også nødvendig å bruke noe tid til å analysere det store materialet som blir samlet inn, for å få informasjon ut til skogbruket, og for å vurdere om resultatene gir grunnlag for råd om skjøtsel­tiltak.

Prosjektet ble i 1998 utvidet til å omfatte regi­strering av kulturminner i skog. Stedfest­et informasjon er nødvendig for å kunne påvise kulturminner der det skal gjennom­føres skogbrukstiltak, og for å tilpasse tiltakene til kulturminnene og de omgivelsene de finnes i. Metodikken for å kunne fremskaffe slik informasjon er under utvikling i regi av NIJOS, som samarbeider med både skogbruksmyndighetene, kulturminnemyndighetene og det praktiske skogbruket. Hittil er kulturminnedata i liten utstrekning digitalisert, og de eksisterende databasene er ikke gode nok verktøy for skogbruket. Det er en viktig oppgave for prosjektet å finne gode løsninger for å kunne dekke skogbrukets behov for kulturminnedata. Delprosjektet om kulturminner er så langt forutsatt å avsluttes i 2000 eller 2001. I gjennomføringen av prosjektet er det viktig med et konstruktivt samarbeid mellom skogbruksmyndighetene og Riksantikvaren om hensiktsmessige forvaltningsrutiner. Regjeringen ser det som viktig at Riksantikvaren generelt sett har en førende rolle i arbeidet med å organisere innsamling og tilrettelegging av data, og for kvalitetssikringen i den forbindelse.

Det er et stort behov for å komme i gang med registrering av ulike miljøkvaliteter i skog, og NISK og NIJOS vil trolig, sammen med andre deltakere i miljøregistreringsprosjektet, kunne gi ut foreløpige lister over aktuelle registreringselementer i løpet av 1999. Registrering av konkrete miljøverdier, sammen med resultatkontrollen, over­sikts­planleggingen i skogbruket og skogbruksplanleggingen, vil stå sentralt i arbeidet for å ta vare på miljøverdiene i skog fremover.

Landbruksdepartementets arbeid på dette feltet er også relevant for oppfølgingen av St meld nr 58 (1996–97) om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, som understreker at å styrke kunnskapsgrunnlaget er en forutsetning for å kunne planlegge og gjennomføre tiltak slik at det biologiske mangfoldet blir ivaretatt. Miljøverndepartementets arbeid med et program for kartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold, som bl a har utvikling av et større overvåkingsprogram som mål, er også av betydning for skogbruket. Det er i tiden fremover nødvendig å se nærmere på rutinene for utveksling av data i det samlede opplegget for innsamling av miljøinformasjon. I dette må det også ligge en gjennomgang av rettighetsforhold­ene knyttet til bruk og utveksling av data.

Gammel, urørt skog

Et av formålene med barskogvernet er å sikre ­biologisk mangfold. Det er derfor lagt opp til at ­verneplanen for barskog skal inneholde et landsdekkende nett av mest mulig urørte områder, som fanger opp den naturlige variasjonen i barskogs­naturen. Verneplanarbeidet legger vekt på at områdene skal ha naturskogskvaliteter. Dette innebærer at det særlig er skogsamfunn som er fremkommet ved naturlig foryngelse, og som ikke er systematisk påvirket av hogst, skogkultur, bestandspleie, grøfting eller gjødsling, som er aktuelle verneobjekter. Naturskog som ikke er påvirket av menneskelige inngrep er i verneplanarbeidet definert som urskog.

Gjennom et opprop har flere forskere oppford­ret skogbruket til å avstå fra hogst i biologisk viktige naturskogsområder. Oppfordringen omfatter både nøkkelbiotoper, områder som inngår på bruttolistene knyttet til verneplan barskog, viktige biologiske områder i fjellnære skoger og «øvrige gjenværende naturskogsområder med spesielle naturkvaliteter». Definisjonene av naturskog og urskog er så langt ikke entydige, og avgrensingene mellom naturskog og urskog preges også i stor grad av overgangsformer. Som følge av dette er heller ikke arealomfanget av de nevnte områdene klart tallfestet. Dette innebærer at de forvaltningsmessige konsekvensene og det ansvaret den enkelte eier tillegges, også må vurderes. Samtidig inngår opplysninger om naturskog og urskog og forvaltning av disse arealene ofte i internasjonale rapporter og sammenligninger. Departementet vil også vise til at prosjektet Levende Skog har fastsatt en egen standard for naturskog.

NIJOS har vurdert arealandelen med gammel urørt skog, med utgangspunkt i alder og påvirkning. Denne vurderingen viser at gammel urørt skog, som ikke har vært behandlet de siste 25 årene og som har en alder 40   % høyere enn den normale nedre aldersgrense for hogstklasse V, har en arealandel på ca 2, 2   % av det produktive skogarealet, jf Tabell 8.1.

Departementet antar at det i dette arealet for en stor del ligger nøkkelbiotoper og andre miljøkvaliteter som vil bli fanget opp gjennom den metodikken som er under utarbeidelse i departementets miljøregistreringsprosjekt. Det kan likevel være grunn til å drøfte nærmere med organisasjoner innenfor skogbruk og naturvern hvilke kriterier som bør brukes for å karakterisere de miljøkvalitetene slik skog representerer. Data for dette inngår også ofte i sammenligninger mellom land, og det er derfor også på dette området nødvendig å arbeide for at vurderingskriteriene blir forankret internasjonalt. Det kan også være aktuelt for landbruksmyndighetene i samarbeid med miljøvernmyndighetene å sette i verk en nærmere kartfesting av slike arealer.

8.5.4 Planlegging i miljøsammenheng

Planleggingsvirksomheten i skogbruket står sentralt i arbeidet med å forbedre skog­brukets bidrag i miljøsammenheng. Arealvurderinger, ressurskartlegging, konkrete miljøverdier – alt dette er elementer som inngår som grunnlag for beslutninger om gjennomføring av skogbrukstiltak og miljøhensyn m m.

8.5.4.1 Oversiktsplanlegging i skogbruket

Oversiktsplan­leggingen er nærmere omtalt i Kap   7.1.2. Dette er en prosess­orientert planlegging som skal identifisere skogbrukets kjernearealer og skogbrukets viktigste utford­ringer knyttet til ­verdiskaping, miljøverdier og ressurs­forvaltning. I      miljøsammenheng er oversiktsplanleggingens hovedverdi knyttet til samarbeidet mellom ulike myndigheter og interesser, og til sortering av skogarealene som grunnlag for aktiviteten i skogbruket. Identifisering av uproduktive arealer og arealer som ikke gir grunnlag for økonomisk virkes­produksjon er derfor viktig i miljø­sam­menheng siden disse arealene har viktige miljøkvaliteter. Også innenfor det økonomisk drivverdige skogarealet vil det være skogarealer som bare gir grunnlag for lite intensiv virkesproduksjon, arealer med store miljøverdier (nøkkelbiotoper, kulturminner, villmarkspregede områder og områder langs varig vernede vassdrag). Oversiktsplanleggingen har som mål å identifisere arealer som egner seg for skogbruk i de enkelte kommuner, og samtidig identifisere de deler av skogarealet som omfatter viktige miljøverdier som skogbruket må ta spesielle hensyn til. Planene vil i denne sammenheng representere verdifulle innspill i de kommunale planprosesser bl a i forhold til miljø og biologisk mangfold.

8.5.4.2 Skogbruksplanlegging – bedre miljøparametre

Skogbruksplanleggingen er nærmere omtalt i Kap 7.1.2. Det er gjennomført omfattende utviklingstiltak innen skogbruksplanleggingen de siste 8–10 årene, mange av disse med miljøpolitisk begrunnelse. Fra 1990 er det i tilskuddsordningen understreket behovet for konkrete råd om miljøhensyn knyttet til behandlingsforslagene for det enkelte bestand. Departementets store miljøregistreringsprosjekt har som hovedsiktemål å utvikle metoder for registrering av miljøverdier og innarbeiding av slik informasjon i skogbruksplanleggingen. Departementet har også foretatt en større gjennomgang av hele skogbruksplanleggingen, der det bl a er lagt vesentlig vekt på de muligheter skogbruksplanleggingen gir for å sikre miljøprofilen i et bærekraftig skogbruk.

Departementets gjennomgang peker på behovet for bedre miljøparametre i skogbruksplanleggingen, og bedre og mer konkrete råd om miljøhensyn knyttet til de planlagte skogbrukstiltakene. Samlet sett representerer dette viktige og ressurs­krev­ende oppgaver for såvel skogbruksmyndighetene som takstinstitusjonene og skog­eierne. Samarbeidsprosjektet Levende Skog har også pekt på skogbruksplanleggingen som et viktig redskap for å ta miljøhensyn og drive et bærekraftig skogbruk. Departementet har pekt ut NIJOS som kompetansesenter for skogbruksplanlegging. Departementet vil i samråd med NIJOS intensivere innsatsen knyttet til skogbruksplanlegging, og vil holde nær kontakt med de øvrige aktører i dette arbeidet.

8.5.4.3 Veiplanlegging

Departementet har gjennomgått skogbrukets veibygging og veinett i en bredt anlagt prosess der også miljøvernmyndighetene sentralt og regionalt har deltatt. Skogsveinettet utgjør, sammen med skogbruksplaner og kartgrunnlaget, skogbrukets infrastruktur, og er omtalt i Kap 7.1.4. I miljøsammenheng vil departementet særlig understreke følgende momenter fra den omtalte gjennomgangen:

• For å imøtekomme skognæringens behov for en tilfredsstillende infrastruktur, er det nødvendig med en videre utbygging og modernisering av skogsveinettet i Norge. Det faktiske omfang av fremtidig skogsveibygging må avklares gjennom utarbeiding av hovedplaner for skogsveinettet i de enkelte kommuner.

• Skogsveibygging representerer naturinngrep som kan være miljømessig uheldige. Det må derfor klarlegges hvilke deler av skogarealet som har slike miljøkvaliteter at det er nødvendig å føre en restriktiv linje knyttet til ny veibygging. Tilrådingen etter departementets gjennomgang av saksfeltet er særlig varsomhet og økte restriksjoner på veibygging der de planlagte veiene vil berøre områder med formell miljøstatus, områder uten tekniske inngrep, 100-meters-beltet langs varig vernede vassdrag, truete arter og naturtyper, nøkkelbiotoper, kulturminner, kulturmiljø og bynære friluftslivsområder.

Prosjektet Levende Skog har trukket konklusjoner som i prinsippet inneholder omtrent de samme elementer. Departementet vil nå gå gjennom de virkemidlene som knytter seg til dette saksfeltet, og se til at virkemidlene legger til rette for en videre utvikling som er i samsvar med den enighet som er oppnådd.

8.5.5 Ny skogbrukslov

Dagens skogbrukslov fikk sine viktige miljøbestemmelser bl a ved lovrevisjonen i 1976. Miljøbestemmelsene i den norske skogbruksloven var på det tidspunktet moderne og langt forut for sin tid sammenlignet med andre lands lovbestemmelser. I dag er situasjonen nærmest motsatt. I skoglovgivningen i andre europeiske land, bl a Sverige, Finland og Tyskland, er det ført inn konkrete bestemmelser om skogbrukets bidrag i miljøsammenheng, om skogbrukets miljøoppgaver bl a i forbindelse med nøkkelbiotoper og andre spesielle miljøkvaliteter i skog.

Det foregår internasjonalt en utstrakt sammenlikning av de enkelte lands skoglovgivning og miljøbestemmelser. Med utgangs­punkt i Norges miljøambisjoner og miljøansvar, er det nødvendig å fornye skogbruksloven slik at forhold som nevnt her kan tas inn. Det vil også være aktuelt å vurdere konkrete påbuds- og forbudsbestemmelser knyttet til skogbrukets miljøansvar, og det bør også vurderes om det er nødvendig med bestemmelser om myndighetenes miljøresultatkontroll. Spørsmålet om en ny skogbrukslov er nærmere omtalt i Kap  9.1.1.

8.5.6 Miljøforskrift

Som et ledd i forberedelsene til denne stortingsmelding sendte departe­mentet i desember 1997 ut et forslag til en ny forskrift om miljøtilpasninger i skogbruket på høring til kommuner, fylkesmenn, fylkeslandbruksstyrer og en rekke organisasjoner og institusjoner.

Forskriftens innhold

Forskriftsutkastet samlet og utdypet skogbrukslovens bestemmelser om skogens miljøverdier, bl a med utgangspunkt i begreper som er kommet inn i skogbruksfaglig og miljøfaglig terminologi i de årene som er gått etter at skogbruksloven trådte i kraft. Utkastet siktet mot å klargjøre hvilke miljøhensyn loven forutsetter, og formålet vektla at hensikten med forskriften var å sikre at miljøtilpasningene i skogbruket skjer på en aktiv og målrettet måte.

I forskriftsutkastet fokuserte departementet på skogeierens miljøansvar, kompetanse og prinsipper for et miljømessig forsvarlig skogbruk. De foreslåtte bestemmelsene understreket at skogeier har et ansvar for at skogbrukstiltak på vedkommende eiendom skjer i tråd med skogbruksloven og de kriterier for bærekraftig skogbruk som for øvrig er nedfelt i lov- og regelverket for skogbruk.

I tråd med forarbeidene til endringene i skogbruksloven i 1976, jf Ot prp nr 29 (1974–75) om lov om endringer i lov av 21. mai 1965 om skogproduksjon og skogvern, foreslo departementet også en bestemmelse om at skogeier skal medvirke til aktiv biotopskjøtsel ved å søke å fremskaffe et skogbilde som er tilstrekkelig variert til å kunne bevare helheten i skogen som økosystem.

Som et hovedprinsipp ble det foreslått at skogeier til enhver tid må ha oversikt over miljøverdier på sin eiendom, og at vedkommende på forespørsel fra skogoppsynet skal kunne redegjøre for de miljøhensyn som er tatt ved planlegging og gjennomføring av skogbrukstiltak på eiendommen. Departementet bad spesielt om høringsinstansenes syn på, og råd om, en eventuell utforming av et konkret kompetansekrav i en forskrift i denne forbindelse.

Departementet tok også inn forslag om å nedlegge forbud mot enkelte tiltak i skogen (bl a hogst av reirtrær, fullstendig fjerning av kantsoner mot vann og vassdrag, hogst av nøkkelbiotoper og grøfting av myr), og innføre meldeplikt for noen andre tiltak (bl a grøfting av fastmark, treslagsskifte med utenlandske treslag og sammenhengende flatehogst på arealer over 100  daa), hvor forholdet til miljøverdier bør underlegges en nærmere vurdering av skogoppsynet før tiltakene eventuelt blir iverksatt. Forskriftsutkastet inneholdt dessuten en bestemmelse som gir skogbruksmyndighetene adgang til å pålegge skogeiere å utføre restaurerende tiltak, der skogbruksvirksomheten har medført vesentlige skader for naturmiljø og friluftsliv.

Høringsuttalelsene

Det kom inn til sammen ca   250 uttalelser til forskriftsutkastet. Et stort antall av høringsuttalelsene inneholdt merknader til tidspunktet for utsendelse av forskriften. Mange mente at departementet burde vente med fastsettelse av en slik forskrift til etter at Stortinget har behandlet denne stortingsmeldingen. Videre var det en del som mente at behovet for en forskrift nå må ses i sammenheng med den enighet om standarder for bærekraftig skogbruk som ble oppnådd gjennom prosjektet Levende Skog (jf Boks 5.2), og at departementet burde vente med forskriften til disse standardene er fulgt opp i praksis og virket noen tid. Noen foreslo også å vente med en forskrift til etter at en ny skogbrukslov foreligger.

Norges Skogeierforbund hevdet at utkastet til forskrift på visse punkter, bl a når det gjelder et landsdekkende forbud mot grøfting av myr, gikk lenger enn det er hjemmel til i skogbruksloven. Forbundet mente at de restriksjoner forskriftsutkastet la opp til gikk ut over lovens hovedprinsipp i §  15, som gjerne uttrykkes som skogeierens frihet under ansvar.

Norges Bondelag uttalte seg i prinsippet positivt til behovet for en miljøforskrift, men understreket at dette må ses i sammenheng med Stortingets behandling av stortingsmeldingen.

Flere av høringsinstansene mente at skogbruket de senere år har tatt forvaltningen av miljøverdiene på alvor, og at mange av de miljøhensyn som ble foreslått forskriftsfestet allerede blir etterlevd. Noen konkluderte med at det er mulig å nå lenger med informasjon og skolering, og var bekymret for at det kunne bli for mye byråkrati og kontroll. Ganske mange mente at en slik forskrift vil kunne senke aktivitetsnivået i skogbruket ytterligere, og uttrykte bekymring om det ble fastsatt en slik forskrift i tillegg til dårlige tømmerpriser, mangel på arbeidskraft og det forhold at flere skogeiere ikke bor på bruket. Et klart flertall av kommunene var positive til forskriftsutkastet og mente det var behov for en slik forskrift, men samtidig pekte mange av kommunene på at de nå ikke har den nødvendige kapasitet til å følge opp denne forskriften effektivt.

Konklusjonen fra høringen er at nesten 75  % av dem som har uttalt seg er positive til en landsdekkende miljøforskrift for skogbruket. Skogeierorganisasjonene, herunder både Norges Skogeierforbund og NORSKOG gikk imidlertid mot forslaget.

Miljøvern- og friluftslivsorganisasjonene var positive, men flere av disse mente at forskriften ikke gikk langt nok. En rekke forslag fra disse om utvidelser av restriksjonsnivået går imidlertid ut over den hjemmel skogbruksloven i dag inneholder.

Departementets vurdering

Fra departementets side har det hele tiden vært hensikten å se dette som et virkemiddelspørsmål med nær sammenheng til Stortingets behandling av stortingsmeldingen.

Departementet ser det slik at skogbruksloven §  56 sammenholdt med §  1 i utgangspunktet gir anledning til å legge visse restriksjoner på aktiviteten i skogen når miljøverdiene er påviselige, og det økonomiske tap for skogeieren er begrenset. Etter departementets oppfatning er det i samsvar med det som er uttalt til denne bestemmelse (daværende §  58) i Ot prp nr 38 (1961–62) å foreta en justering av lovens praktisering i tråd med de stadig økende krav til en miljøbevisst skogbruksvirksomhet. Departementet vil vurdere nøye de høringsuttalelser som omtaler rekkevidden av hjemmelsgrunnlaget slik at en eventuell miljøforskrift fastsettes med et innhold som ligger innenfor den hjemmel skogbruksloven gir. Utfallet av denne vurderingen vil også ha betydning for det frem­tidige arbeidet med revisjon og fornyelse av skogbruksloven

Departementet mener Norges internasjonale forpliktelser og skogsektorens tillit i markedene tilsier at miljøprofilen i den offentlige, nasjonale skogpolitikken må synliggjøres og forsterkes. Det er også nødvendig å tydeliggjøre miljøprofilen i skogpolitikken av hensyn til næringsutøvernes trygghet for egen virksomhet og trygghet for langsiktige tiltak. Dette kan gjøres på ulike måter. En miljøforskrift er en mulig løsning. Det kan også være aktuelt å innpasse en mer detaljert lovfestet regulering av skogbrukets miljøansvar ved den foreslåtte fornyelsen av skogbruksloven, og innarbeide enkelte konkrete miljøpålegg til næringen direkte i loven slik dette er gjort i flere andre europeiske land.

Regjeringen er kommet til at det vil være riktig å fastsette en miljøforskrift for skogbruket med hjemmel i skogbruksloven. En slik forskrift kan legge til rette for en god sammenheng mellom resultatene fra samarbeidsprosjektet Levende Skog og det offentlige regelverket, og kombinere det frivillige og det lovmessige i en tillitvekkende faglig og politisk helhet som kan bli en styrke for næringen. Departementet vil følge opp høringsuttalelsene og resultatene fra Levende Skog med sikte på å utforme forskriften slik at miljøforskriftens bestemmelser vil ligge på samme nivå som standardene fra Levende Skog. Prosessen frem mot en forskrift vil være vesentlig mindre tidkrevende enn å avvente utarbeidelsen av en ny skogbrukslov, jf Kap 9.1.1. Forskriftsbestemmelsene vil derfor raskere kunne inngå i den norske skogpolitikken. Gjennom høringsrunden og prosessen i Levende Skog har det også kommet frem momenter og avklaringer som vil kunne innpasses i en slik forskrift. Departementet legger opp til nær kontakt med berørte instanser i det videre arbeidet.

8.5.7 Bruk av plantevernmidler

Generelt er det også i skogbruket nødvendig å unngå spredning av kjemikalier og plantevernmidler. I skogbruket har man særlig benyttet plantevernmidler i to viktige sammenhenger; påføring av insektmidler på småplanter for å hindre insektskader i den første fasen etter utplanting, og bruk av plantevernmidler mot gras-, urte- og buskvegetasjon som ellers kunne svekke eller utkonkurrere de nyplantede bartre­plantene tidlig i omløpet.

DDT ble tidligere brukt i de norske skogplanteskolene som vern mot gransnutebiller. Middelet ble i utgangspunktet forbudt å bruke innen jordbruk og hagebruk allerede i 1970, men skogplanteskolene fikk dispensasjon fra det generelle forbudet i perioden 1970 til 1988. Departementets ­retningslinjer fra 1972 om oppbevaring av gjen­værende rester av DDT og annet avfall fra planteskolene innebar adgang til å deponere DDT-holdig slam i jord, og lå til grunn for skogplanteskolenes behandling av alt DDT-holdig avfall. Det har senere vist seg at lagringsmetodene ikke har vært tilstrekkelige. Departementet utarbeidet derfor i 1996 i samarbeid med Statens forurensningstilsyn (SFT) en handlingsplan for kartlegging av aktuelle DDT-deponier, og en vurdering av behovet for tiltak. Siktemålet med handlingsplanen har vært å fjerne eller sikre de deponiene som er i dårligst forfatning med tanke på avrenning m m. Som en forberedelse gjennomførte bl  a JORDFORSK i 1993 og 1994 undersøkelser ved Telemark skogplante­skule og Sønsterud skog­planteskole. Disse undersøkelsene resulterte i forslag om konkrete tiltak, som nå er gjennomført ved begge lokalitetene. For undersøkelser av de øvrige DDT-deponiene har departementet og SFT utarbeidet en prioriteringsliste med bakgrunn i spørreundersøkelser fra 1988 og 1996. De videre undersøkelsene er beregnet avsluttet høsten 1999, og målet er at aktuelle tiltak skal være gjennomført innen 2002.

Det benyttes plantevernmidler til kontroll av gras-, urte- og lauvvegetasjon i foryngelsesfelter. Mot slutten av 1980-tallet lå omfanget på 100  000 til 120  000  daa pr år. I 1989 ble dette spørsmålet behandlet av en interdepartemental arbeidsgruppe i forbindelse med fremleggelsen av NOU 1989:10 Flersidig skogbruk. Med bakgrunn i arbeidsgruppens tilrådinger ble anledningen til å gi statstilskudd til bruk av plantevernmidler fjernet i 1991, samtidig som det også ble innført endrede regler for anledning til å bruke slike midler. Som følge av disse virkemiddelendringene er omfanget sterkt redusert i forhold til tidligere, og er nå nede på 15  000 til 25  000 daa pr år. Det stilles strenge krav til bruk av plantevernmidler, og de fleste saker behandles slik at også helse- og miljøvernmyndighetene deltar og gir innspill.

Det er grunn til å vise stor forsiktighet ved bruk av plantevernmidler og andre kjemikalier. En arbeidsgruppe nedsatt av Landbruksdepartementet presenterte i 1998 en handlingsplan for å redusere risikoen for helse og miljøfare som følge av plantevernmiddelbruk. Det er utarbeidet mål og resultatindikatorer for arbeidet, og det er utformet nye virkemidler, bl a forslag om en gradvis økning i avgiftene på plantevernmidler for å nå målene.

Også tilrådingene fra samarbeids­prosjektet Levende Skog legger vekt på forsiktighet ved bruk av plantevernmidler. Det må derfor fortsatt legges til grunn en bevisst og forsiktig linje fra skogbrukets side ved vurderingen av om det skal brukes plante­vernmidler, eller om det finnes andre metoder som gir tilfredsstillende vekstvilkår for de nyplantede bartreplantene.

8.5.8 Utenlandske treslag

Opp gjennom årene er enkelte utenlandske treslag tatt i bruk ved etablering av ny skog, spesielt som et ledd i skogreising og treslagsskifte i kyststrøkene. Dels som et ledd i forsøksvirksomhet, og dels med sikte på økonomisk skogbruk, er det på landsbasis plantet ut omkring 50 ulike utenlandske treslag. Tilplantingene dekker et areal på ca 80  000–90  000 ha, dvs i overkant av 1  % av det produktive skogarealet.

I tillegg er det etablert skog med utenlandske klimaraser av treslag som finnes naturlig i Norge. De innførte treslagene spiller samlet sett liten rolle i norsk skogbruk, men de er viktige i kystskogbruket. På grunn av sin høye produksjon i disse områdene er de økonomisk sett av relativt stor betydning her.

Globalt sett regnes spredning av fremmede arter som en alvorlig trussel mot det naturlig forekommende biologiske mangfoldet. De landene som har undertegnet konvensjonen om biologisk mangfold har derfor bl a forpliktet seg til, så langt det er mulig og hensiktsmessig, å hindre innføring av fremmede arter som truer økosystemer, habitat eller arter.

Fra miljøvernorganisasjonenes side er det med henvisning til konvensjonen om biologisk mangfold stilt spørsmål ved de økologiske konsekvensene av å innføre nye arter. Lokalt kan de økologiske effektene bli store, ved at arter av planter og dyr erstattes av andre, og ved at artsantallet i vedkommende område reduseres som følge av et nytt og mer homogent miljø. Forskning på Vestlandet viser imidlertid også at et moderat treslagsskifte kan ha effekter i retning av et større mangfold og mer tallrike artsgrupper. De aller fleste utenlandske treslagene har evne til å forynge seg naturlig der de finnes. Miljøvernorganisasjoner og andre har også uttrykt bekymring for ukontrollert spredning. Erfaringsmessig gir naturlig foryngelse av utenlandske treslag sjelden opphav til rene bestand. Det er normalt også gode muligheter for å kontrollere bestandssammensetning og senere frøspredning ved tilpassede hogster. Det er likevel grunn til å følge eventuell spredning nøye. Platanlønn er f  eks et treslag som har vært i Norge som park- og hagetre i 250 år, og det er først nå en ser rekkevidden av dens spredningspotensial.

NISK har på oppdrag fra departementet i 1998 foretatt registreringer av spredningen av fremmede treslag i Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Hedmark og Akershus. Undersøkelsene omfatter sitkagran, en rekke edelgranarter, hemlock og lerk, og inkluderer vanlig norsk gran der den ikke forekommer naturlig. De viser at av de undersøkte treslagene har sitkagran det største spredningspotensialet. Spredningen er størst til områder som er kulturpåvirket, f eks beiteområder. Den naturlige spredningen av sitkagran kan imidlertid ikke sies å være noen økologisk trussel for den naturlige furuskogen på Vestlandet eller kystlyngheiene. For enkelte områder er det funnet spredning til viktige kulturlandskapslokaliteter, og til områder med vernestatus. For øvrig viser enkelte arter som nobelgran, vanlig edelgran og hemlock stedvis sterk naturlig foryngelse i sluttede bestand, og kan lokalt konkurrere ut lokale treslag. Bruk av contortafuru på Østlandet gir lite naturlig foryngelse, og utgjør ikke noe problem med hensyn til spredning.

Det er grunn til å utvise stor forsiktighet med innføring av nye utenlandske arter. Bestemmelsene i konvensjonen om biologisk mangfold innebærer at det må være et tilfredsstillende regelverk og et godt sikkerhetsnett omkring denne aktiviteten, slik at den ikke får utilsiktede konsekvenser på lang sikt. For å øke kunnskapen på dette området vil NISKs undersøkelser bli ført videre, og utvidet til også å omfatte Nord-Norge. Resultatene fra kartleggingen vil avgjøre om det er aktuelt å gjennomføre grundigere analyser av eventuelle økologiske konsekvenser. Departementet legger til grunn at det fortsatt skal føres god kontroll med bruken av ikke stedegne treslag, og at det bør være en generell meldeplikt på bruk av utenlandske treslag i næringsrettet skogbruk.

Import av utenlandske treslag

Den stigende importen av trevirke har også miljømessige aspekter. Fra enkelte hold er det uttrykt bekymring for at utenlandske treslag som føres inn i Norge med sikte på industriell foredling kan medføre en risiko for spredning av insektarter o a som ikke finnes i norsk natur. Bekymringen skyldes dels at dette i sin tur kan være en trussel i forhold til det biologiske mangfoldet, og dels at det kan medføre spredning av skadegjørere i norsk skog som kan være vanskelig å kontrollere. Det er bl a importen fra Russland som har medført slik bekymring.

De fytosanitære reglene for import av tømmer og trevirke til Norge er nedfelt i en egen forskrift om innførsel av planter og plantedeler m v, fastsatt med hjemmel i plantevernloven. Forskriften krever at alt tømmer og trevirke fra land utenfor Europa skal være barket og utstyrt med sunnhetssertifikat utstedt av eksportlandet. For import av tømmer fra europeiske land er det i dag ingen restriksjoner.

Et strengere reglement for import fra andre europeiske land, inkludert den europeiske delen av Russland, vil til en viss grad kunne forsinke en eventuell spredning, men neppe forhindre den. Dette skyldes at det ikke er naturlige barrierer for spredning fra disse områdene til Norge. Det er for øvrig ikke skadegjørere i den europeiske delen av Russland som ikke også finnes i andre deler av Europa i dag. Den største faren for import av skadegjørere fra utlandet er derfor knyttet til import av ubarket tømmer og trevirke fra andre kontinenter.

Departementet mener det er nødvendig å ha et sikkerhetsnett omkring import av tømmer og trevirke som i størst mulig grad kan forhindre utilsiktet spredning av uønskede utenlandske organismer i norsk natur. Departementet vil bl a vise til konsekvensene av spredningen av almesyke. Det er samtidig klart at mulighetene for å forhindre spredning av skadeinsekter og patogener ved importmessige tiltak er begrenset.

8.5.9 Miljøresultatkontroll

Miljøresultatkontrollen er en integrert del av det samlede resultatkontrollopplegget som er beskrevet i Kap 9.7. Fra 1994 ble dette opplegget utvidet for å kunne vurdere også de miljømessige tilpasningene i skogbruket og utviklingen i skogens miljøtilstand. Departementet utvidet bl a feltkontrollen slik at også konkrete miljøvurderinger og miljøhensyn ble ettersett på kontrollfeltene. I tillegg ble saksbehandlingen av de aktuelle sakene gjennomgått for å kunne vurdere samarbeidet mellom skogbruks- og miljøvernmyndighetene. Dessuten integrerte departementet viktige elementer fra Landsskogtakseringen og Overvåkingsprogrammet for skogskader i resultatkontrollopplegget. Kontrollen omfatter derfor nå både skogbruksaktiviteten og miljøtilstanden på skogarealene.

Resultatkontroll i miljøsammenheng er forbundet med en rekke utfordringer. Både for aktivitets- og miljøtilstandskontroll er det viktig å finne gode, målbare miljøparametre.

Miljøtilstandskontrollen bygger på sammenstilling av data som er samlet gjennom standardiserte opplegg, f eks på landsskogtakseringsflater og markkontroller knyttet til både Landsskogtakseringen og Overvåkingsprogrammet for skogskader. Disse overvåkingsoppleggene gir mange muligheter for å sammenstille data med sikte på å få frem viktig informasjon om bl a forutsetningene for biologisk mangfold. Det er fortsatt et potensial for å få mer slik informasjon ut av Landsskogtakseringens prøveflater, og disse mulighetene må utnyttes bedre. Enkle skogbestandsdata har ofte stor forklaringsstyrke for deler av mangfoldet. Samtidig er det grunn til å arbeide videre med å finne flere og bedre parametre som er mer direkte beskrivende for biologisk mangfold. Det er også nødvendig å vurdere alternative metoder for datainnsamling.

Aktivitetskontrollen er først og fremst en etterkontroll som er ment å supplere den innhenting av data som for øvrig skjer ved tilskudds- og regelverksforvaltning. Bare de færreste tiltak blir vurdert i forkant av at skogbrukstiltak blir gjennomført. Departementet har lagt vekt på å utforme kontrollopplegget, herunder miljøvurderinger og miljømålinger, slik at kontrollen blir mest mulig objektiv. I første rekke krever dette vekt på miljøkompetanseutvikling og kursvirksomhet som sikrer at tilpasninger og miljøhensyn så langt mulig vurderes på samme måte av det personellet som skal utføre kontrollen.

Med bakgrunn i de erfaringene som er høstet gjennom miljøresultatkontrollen, tar departementet nå sikte på å videreutvikle opplegget. Tidligere i meldingen er det pekt på behovet for en ytterligere tilpasning av virkemiddelbruk og aktivitet til arealtilstanden og miljøverdiene i de norske skogene. Resultat­kontrollen må kunne avspeile om dette skjer eller ikke. En vesentlig endring blir derfor økt vekt på tilstandsovervåking. Departementet tar bl a sikte på å utvide den delen av kontrollen som er knyttet til foryngelsesfeltene. I dag kontrollerer skogbruksmyndighetene 1000 slike flater årlig. Departementet sikter mot å doble dette antallet for å fremskaffe bedre regionvise data. Departementet ser det for øvrig som viktig at miljødelen av resultatkontrollen utformes slik at den blir et verdifullt element i det helhetlige opplegget for skog- og miljøtilstandsovervåking og resultatkontroll som er nærmere omtalt i Kap 9.7.