3 Den økonomiske politikken

3.1 Finanspolitikken

3.1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Ved utformingen av finanspolitikken må det legges vekt på følgende forhold:

• Finanspolitikken skal bidra til å stabilisere den økonomiske utviklingen. I økonomiske oppgangstider skal offentlige inntekter og utgifter tilpasses slik at den samlede etterspørselen etter varer og tjenester ikke blir så stor at det oppstår pris- og kostnadsvekst. I nedgangstider skal budsjettpolitikken stimulere den økonomiske veksten.

• For å sikre økonomisk handlefrihettil å drive en aktiv motkonjunkturpolitikk, er det en forutsetning at statens finansielle posisjon forblir sterk. Dette sikres gjennom sparing i Statens petroleumsfond. Oppbyggingen av petroleumsfondet gjør også at en unngår å skjære ned på statens utgifter dersom oljeprisen faller, slik en har sett den siste tiden.

• Budsjettpolitikken har et langsiktig perspektiv. Norsk økonomi står overfor store utfordringer utover i neste århundre. Dette knytter seg særlig til at den økonomiske politikken må baseres på at petroleumsinntektene etter hvert vil gå ned, samtidig som det økende antallet eldre i befolkningen vil føre til kraftige økninger i pensjonsutgiftene og et økende behov for pleie- og omsorgstjenester. Den sparingen som skal finne sted gjennom petroleumsfondet skal bl.a. dekke disse utgiftene.

• Finanspolitikken utgjør sammen med penge- og valutapolitikken og inntektspolitikken en helhetlig økonomisk politikk. Penge- og valutapolitikken skal rettes mot en stabil valutakurs, mens finanspolitikken skal stabilisere etterspørselen. Inntektspolitikken skal bidra til en moderat pris- og kostnadsvekst.

¹ Statsbudsjettets utgifter korrigert bl.a. for utgifter til oljevirksomhet, dagpenger og renter.

² Tallene for 1950-62 gjelder bare statsregnskapet. Brudd i 1972 og 1978 skyldes hovedrevisjoner av nasjonalregnskapet.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Hovedtrekkene i finanspolitikken for 1998 er:

• En finanspolitisk innstramming, målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet, tilsvarende snaut ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette er det samme som i Regjeringens tilleggsproposisjon for 1998, men om lag ¼ prosentenhet mer enn i det vedtatte budsjettet for 1998.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifterpå vel 1¾ pst. fra 1997 til 1998, tilsvarende 7 mrd. kroner. I Tilleggsproposisjonen var utgiftsveksten anslått til 2¼ pst. Sterkere prisstigning bidrar til å redusere den reelle utgiftsveksten.

• En reell økning i skatte- og avgiftsnivået for Fastlands-Norgefra 1997 til 1998, medregnet barnetrygden, på 3,2 mrd. kroner målt i påløpt verdi. I Tilleggsproposisjonen var økningen 5,5 mrd. kroner. Den bokførte virkningen anslås til om lag 2,2 mrd. kroner for stat og kommuner, mot 4,5 mrd. kroner i Tilleggsproposisjonen.

• Et oljekorrigert budsjettunderskuddpå 12,9 mrd. kroner, som er 6,6 mrd. kroner lavere enn i forhold til det vedtatte statsbudsjettet. Endringen skyldes bl.a. følgende forhold:

  • Skatte- og avgiftsinntektene anslås 9,3 mrd. kroner høyere, hvorav 0,7 mrd. kroner er knyttet til forslag om økte avgifter i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett. Den øvrige oppjusteringen på 8,6 mrd. kroner er i hovedsak knyttet til høyere anslag for den økonomiske aktiviteten og høyere inntektsvekst enn det som tidligere ble lagt til grunn.

  • Andre inntekter anslås å øke med 0,5 mrd. kroner, hvorav 100 mill. kroner følger av tiltak i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett, mens den øvrige inntektsøkningen er anslagsendringer.

  • Utgifter til dagpenger til arbeidsledige anslås 1,4 mrd. kroner lavere som følge av raskere nedgang i ledigheten i 1998 enn tidligere antatt.

  • Utgiftene til folketrygden utenom dagpenger anslås 1,2 mrd. kroner høyere.

  • Lønns- og trygdeoppgjøret anslås å medføre en merutgift på 1,9 mrd. kroner utover de rammene som tidligere er avsatt for å dekke inntektsoppgjør inneværende år.

  • Utgifter til kjøp av jernbanestrekningen Gardermoen-Eidsvoll utgjør 1,7 mrd. kroner.

  • Andre utgifter anslås netto 100 mill. kroner lavere enn i vedtatt budsjett, som følge av forslag fremmet tidligere i år, samt forslag som fremmes i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett.

• Statens inntekter fra petroleumsvirksomheteni 1998 anslås til 59,8 mrd. kroner, eller 27,4 mrd. kroner lavere enn i vedtatt budsjett. Nedjusteringen skyldes både lavere oljeprisanslag og nedjusterte anslag for oljeproduksjonen, bl.a på grunn av begrensninger i oljeutvinningen. Det legges til grunn en oljepris på 110 kroner pr. fat i 1998, som er 15 kroner lavere enn lagt til grunn i vedtatt budsjett. Petroleumsinntektene reduseres også som følge av et høyere investeringsnivå i 1998 enn tidligere anslått. Statsbudsjettet gjøres opp i balanse ved at det tilbakeføres midler fra Statens petroleumsfond. Fratrukket tilbakeføring til statskassen på 12,9 mrd. kroner for å dekke det oljekorrigerte underskuddet anslås netto avsetning til Statens petroleumsfond til 46,9 mrd. kroner eller 20,9 mrd. kroner mindre enn anslått i vedtatt budsjett. Medregnet anslåtte renteinntekter og utbytte i fondet på til sammen 5,2 mrd. kroner anslås det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens petroleumsfond til 52,1 mrd. kroner i 1998.

• Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer i 1998 anslås til 58,1 mrd. kroner eller 5,2 pst. av BNP. Tabell 3.3 viser hvordan offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer framkommer. Bruttogjelden, slik den måles etter Maastricht-kriteriet, anslås til vel 300 mrd. kroner ved utgangen av 1998 eller 27 pst. av BNP.

Ifølge retningslinjene for Statens petroleumsfond skal Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett for 1998 gi anslag for avsetningen i Statens petroleumsfond i 1999basert på foreløpige retningslinjer for finanspolitikken.

Anslagene for 1999 baserer seg på anslag for den økonomiske utviklingen som er beskrevet i kapittel 2. Som tekniske forutsetninger er det ellers lagt til grunn:

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 1 pst. fra 1998 til 1999.

• En videreføring av det skatte- og avgiftsnivået som følger av forslagene i forbindelse med denne meldingen.

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd anslås til 7 mrd. kroner i 1999. Det er foreløpig lagt til grunn en oljepris på 115 1999-kroner pr. fat og en samlet olje- og gassproduksjon på 266 mill. standardkubikkmeter oljeekvivalenter, som er vel 13 pst. høyere enn anslått produksjon i 1998. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås med bl.a. disse forutsetningene å øke fra 59,8 mrd. kroner i 1998 til om lag 73 mrd. kroner i 1999. Etter overføring av midler til statskassen for å dekke det oljekorrigerte underskuddet anslås avsetningene i Statens petroleumsfond til om lag 66 mrd. kroner i 1999. I tillegg anslås rente- og utbytteinntektene i fondet til 7 mrd. kroner, slik at det samlede overskuddet blir på om lag 73 mrd. kroner.

En vil komme tilbake til innrettingen av den økonomiske politikken i Nasjonalbudsjettet 1999.

3.1.2 Statsregnskapet for 1997

Statsregnskapet for 1997 viser et samlet overskudd før lånetransaksjoner på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond på 70,1 mrd. kroner. I det opprinnelige statsbudsjettet som ble vedtatt av Stortinget i desember 1996 anslo en overskuddet til 57,3 mrd. kroner. Bedringen i budsjettbalansen skyldes dels at det oljekorrigerte underskuddet ble 3,0 mrd. kroner lavere enn i vedtatt budsjett, dels at statens inntekter fra petroleumsvirksomheten ble 9,1 mrd. kroner høyere og dels at renteinntektene i petroleumsfondet ble 0,5 mrd. høyere.

De økte petroleumsinntektene skyldes først og fremst at driftsinntektene fra den statlige petroleumsvirksomheten er markert oppjustert fra vedtatt budsjett. Den gjennomsnittlige oljeprisen ble på 137 kroner pr. fat, mens det i vedtatt budsjett ble lagt til grunn en pris på 125 kroner.

Bedringen i det oljekorrigerte underskuddet skyldes at skatte- og avgiftsinntektene ble 5,9 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i vedtatt budsjett, mens andre inntekter ble 3,4 mrd. kroner høyere. De øvrige utgiftene utenom statlig petroleumsvirksomhet økte samlet med 5,2 mrd. kroner i forhold til vedtatt budsjett.

Til nysalderingen 1997 ble det oljekorrigerte underskuddet anslått til 22,8 mrd. kroner, som ble dekket ved en tilsvarende overføring tilbake fra Statens petroleumsfond. Regnskapet viser at underskuddet ble 2,7 mrd. kroner lavere enn den vedtatte tilbakeføringen i nysaldert budsjett, slik at statsregnskapet nå viser et tilsvarende overskudd. Tabell 3.4 viser utviklingen i det oljekorrigerte underskuddet fra nysaldert budsjett til de foreløpige regnskapstallene, mens tabell 3.5 viser samlet overskudd i statsregnskapet og Statens petroleumsfond.

3.1.3 Gjennomføringen av finanspolitikken i 1998

Det samlede overskuddet før lånetransaksjoner på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond anslås nå til 52,1 mrd. kroner, som er 20,7 mrd. kroner lavere enn i vedtatt budsjett. Det reduserte overskuddet skyldes dels at statens inntekter fra petroleumsvirksomheten anslås å bli 27,4 mrd. kroner lavere enn i vedtatt budsjett, som følge av både lavere oljepris og lavere anslag for oljeproduksjonen, dels at anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet er redusert med 6,6 mrd. kroner siden vedtatt budsjett. I tillegg er rente- og utbytteinntektene i Statens petroleumsfond oppjustert med 0,2 mrd. kroner i forhold til det opprinnelige budsjettet.

Reduksjonen i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet skyldes først og fremst at skatte- og avgiftsinntektene samlet er oppjustert med 9,3 mrd. kroner i forhold til vedtatt budsjett. Hvis en holder utenom forslaget til avgiftsopplegg i denne meldingen, som utgjør 700 mill. kroner i økte avgiftsinntekter, er skatte- og avgiftsinntektene økt med 8,6 mrd kroner. Oppjusteringen må ses på bakgrunn av at den økonomiske aktiviteten ser ut til å bli høyere enn tidligere anslått, samt at det fra 1997 til 1998 er lagt til grunn en oppjustering av lønns- og inntektsveksten fra 3½ pst. til 5 pst. Inntektene fra direkte skatter, inkludert folketrygdavgiften, er oppjustert med 2,2 mrd. kroner, mens inntektene fra arbeidsgiveravgiften er oppjustert med 1,3 mrd. kroner. Avgiftsinntektene er oppjustert med 5,1 mrd. kroner, når en ser bort fra avgiftsopplegget, som innebærer ytterligere 700 mill. kroner økte inntekter. Oppjusteringen av avgiftsinntektene i 1998 skyldes delvis en videreføring av merinntektene i regnskapet for 1997 i forhold til anslagene i nysaldert budsjett.

Tabell 3.6 viser endringen i det oljekorrigerte overskuddet fra vedtatt budsjett til Revidert nasjonalbudsjett.

Det framgår av tabell 3.6 at reduserte utgifter til dagpenger til arbeidsledige bidrar til å bedre budsjettbalansen med 1,4 mrd. kroner i forhold til vedtatt budsjett.

Basert på en teknisk forutsetning om 5 pst. lønns- og inntektsvekst fra 1997 til 1998, er det lagt til grunn at inntektsoppgjøret vil innebære en merutgift for statsbudsjettet på 1,9 mrd. kroner utover de avsatte reservene.

Økte bevilgninger tidligere i år og forslag som fremmes i forbindelse med denne meldingen bidrar isolert sett til å øke det oljekorrigerte underskuddet med til sammen 4,9 mrd. kroner i forhold til vedtatt budsjett. Utenom utgifter på knapt 1,7 mrd. kroner til kjøp av jernbanestrekningen Gardermoen-Eidsvoll, øker utgiftene med 3,2 mrd. kroner, jf. tabell 3.6. Utgiftsøkningene er bl.a. økte utbetalinger gjennom folketrygden, videreføring av FN-engasjementet i Libanon og Bosnia, oppfølging av et større antall asylsøkere enn tidligere forutsatt, tilrettelegging for krengetog, satsing på ny energiteknologi og bioenergi samt kjøp av sykehusutstyr, tiltak mot kreft og økt innsats i psykiatrien.

Det foreslås ikke at kjøpet av jernbanestrekningen Gardermoen-Eidsvoll på knapt 1,7 mrd. kroner dekkes inn, siden aktiviteten i hovedsak har påløpt i årene 1995-97. Av utgiftsøkningene på 3,2 mrd. kroner foreslås 2,1 mrd. kroner dekket inn ved utgiftsreduksjoner. I tillegg foreslås det avgiftsøkninger som samlet sett gir 0,7 mrd. kroner i økte inntekter i 1998. Avgiftsøkningen omfatter økt forbruksavgift på elektrisk kraft og innføring av grunnavgift på mineralolje. Statsbudsjettets inntekter foreslås videre økt med 100 mill. kroner ved at ubrukte fondsmidler fra tidligere år til tiltak i Øst-Europa tilbakeføres til statsbudsjettet.

Av den samlede utgiftsreduksjonen på 2,1 mrd. kroner i 1998 utgjør overføringene til kommunene 1,2 mrd. kroner, som følge av at deler av utbetalingen av tilskudd til bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser skyves noe ut i tid i forhold til handlingsplanen for eldreomsorg. Endringen medfører ingen endringer i Regjeringens oppfølging av handlingsplanen, jf. kapittel 3.2

Andre forslag til utgiftsreduksjoner omfatter reduksjon i arbeidsmarkedstiltakene, en økning i arbeidsgiverperioden med 3 dager fra 1. september og tidsforskyvning av statlige byggeprosjekter.

Overskuddet i Statens petroleumsfond framkommer i tabell 3.7. Kapitalbeholdningen i fondet ved utgangen av 1998 anslås til 173 mrd. kroner.

Budsjettpolitikken, målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet fra 1997 til 1998, anslås nå å gi en innstramming tilsvarende snaut ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette er det samme som i Regjeringens tilleggsproposisjon, men er om lag ¼ prosentpoeng mer enn i det vedtatte budsjettet. Endringen fra Tilleggsproposisjonen til vedtatt budsjett skyldtes først og fremst at Stortinget vedtok et lavere skatte- og avgiftsnivå enn Regjeringen hadde foreslått.

I forhold til Tilleggsproposisjonen er det anslåtte nivået på det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet endret både for 1997 og 1998. Siden budsjettindikatoren uttrykker endringen i dette underskuddet fra et år til et annet, vil anslagsendringer både for 1997 og 1998 påvirke størrelsen på indikatoren. De viktigste anslagsendringene av betydning for budsjettindikatoren i forhold til anslagene i Tilleggsproposisjonen er som følger:

• Det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet for 1997 anslås nå 5,7 mrd. kroner lavere, dels som følge av at det oljekorrigerte underskuddet ble lavere og dels som følge av at nye anslag for aktivitetskorreksjonene på inntekts- og utgiftssiden bidrar til å redusere underskuddet ytterligere.

• Økte skatte- og avgiftsinntekter på budsjettet for 1998 anslås isolert sett å redusere det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet med 5,5 mrd. kroner. I den avsluttende stortingsbehandlingen av budsjettet i fjor høst ble skatte- og avgiftsnivået redusert med 2,8 mrd. kroner. I denne meldingen foreslås det 0,7 mrd. kroner i avgiftsøkninger, mens 8,6 mrd. kroner er anslagsendringer i forhold til vedtatt budsjett. Av økningen på 8,6 mrd. kroner anslås 1 mrd. kroner å skyldes høyere aktivitet, slik dette beregningsteknisk måles i aktivitetskorreksjonene av budsjettet, jf. boks 3.1. Årsaken til at bare 1 mrd. kroner av merinntektene i 1998 regnes som aktivitetsbetinget, er bl.a. at høyere anslag for lønns- og sysselsettingsveksten fører til at lønnsinntektene øker som andel av den samlede inntektsopptjeningen i fastlandsøkonomien. Dels fordi lønnsinntekter og kapitalinntekter beskattes ulikt, og dels som følge av progresjonen i personbeskatningen, bidrar denne omfordelingen av inntekt i seg selv til økte skatteinntekter. Økte skatteinntekter som skyldes strukturelle endringer i skattegrunnlagene av denne art, regnes ikke som aktivitetsbetinget ved beregningen av det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet.

• Andre inntekter i 1998 som regnes med i beregningen av den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte indikatoren, anslås å øke med 0,6 mrd. kroner fra Tilleggsproposisjonen. Det gjelder bl.a. inntekter fra statens forretningsdrift, salgs- og leieinntekter og aksjeutbytte fra selskaper som staten har eierinteresser i.

• De utgiftene på statsbudsjettet som regnes med i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet, jf. boks 3.1, økes netto med 1,4 mrd. kroner i forhold til Tilleggsproposisjonen, når en tar hensyn til reduserte dagpengeutgifter. Av dette utgjør foreslåtte utgiftsøkninger tidligere i år og i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1998 netto 1,1 mrd. kroner, mens økte lønns- og trygdeutgifter som skyldes økt anslag for lønnsveksten i 1998, utgjør 1,9 mrd. kroner. Merutgiften til Jernbaneverkets kjøp av jernbanestrekningen Gardermoen- Eidsvoll på 1,7 mrd. kroner er holdt utenom ved beregningen av det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet, da dette er knyttet til aktiviteter i tidligere år. Reduserte overføringer til kommunene på 1,2 mrd. kroner som følge av omleggingen av bevilgningssystemet for tilskudd til bygging av eldreboliger og sykehjemsplasser, jf. avsnitt 3.2, er derimot tatt med ved beregningen av indikatoren. Utbetalingen av tilskudd i 1998 forventes å bli lavere enn lagt til grunn i handlingsplanen, som følge av at utbyggingsprosjektene ferdigstilles senere enn tidligere antatt, noe som må antas å påvirke aktiviteten i 1998.

Disse endringene fører alt i alt til at den innstrammende virkningen av finanspolitikken i 1998, slik den måles ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet fra 1997 til 1998, blir om lag den samme som lagt til grunn i Tilleggsproposisjonen.

3.1.4 Utviklingstrekk i statsfinansene på mellomlang sikt

Finansdepartementet har tidligere laget framskrivinger av statsbudsjettet for perioden 1999-2001. De tekniske framskrivingene, som ikke gir uttrykk for de politiske prioriteringene som Regjeringen vil legge til grunn i perioden, er nå oppdatert og forlenget til år 2002. Følgende hovedforutsetninger lagt til grunn:

• En oljepris på 113 1998-kroner pr. fat i 1999 og 120 kroner pr. fat i de påfølgende årene.

• En reell, underliggende utgiftsvekst på 1 pst. i hvert av årene.

• Et uendret reelt skatte- og avgiftsnivå fra 1999.

Med disse forutsetningene anslås det oljekorrigerte budsjettunderskuddet å synke fra 12,9 mrd. kroner i 1998 til om lag 9 mrd. kroner i 2002.

Stigende skatte- og avgiftsinntekter fra petroleumsvirksomheten og overføringer fra SDØE, samt lavere investeringer, bidrar til å øke statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fra knapt 60 mrd. kroner i 1998 til 136 mrd. kroner i 2002.

Etter loven om Statens petroleumsfond skal nettoinntektene fra petroleumsvirksomheten i sin helhet tilfalle fondet. Det er lagt opp til å overføre et beløp fra fondet til statskassen som tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet. Statsbudsjettet går etter dette i balanse.

Den årlige nettoavsetningen i Statens petroleumsfond tilsvarer statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket overføringen til statskassen. Allerede opparbeidet kapital forventes å gi en avkastning i form av renter og utbytte. Inklusive renter og utbytte anslås overskuddet i Statens petroleumsfond å stige fra vel 52 mrd. kroner i 1998 til 147 mrd. kroner i 2002.

Samlet kapital i fondet, målt til markedsverdi, kan med de forutsetningene som er lagt til grunn anslås til om lag 660 mrd. kroner ved utgangen av år 2002.

Framskrivingene er forbundet med betydelig usikkerhet, som særlig knytter seg til utviklingen i fastlandsøkonomien og oljeprisen, noe utviklingen i oljeprisen de siste månedene har vist. En lavere oljepris på 10 kroner pr. fat i 1998 innebærer isolert sett en lavere inntekt fra petroleumsvirksomheten i hvert av årene 1998 og 1999 på over 10 mrd. kroner.

Offentlig forvaltning omfatter statskassen inkl. folketrygden, Statens petroleumsfond og andre statsregnskap, herunder bl.a. Folketrygdfondet, samt kommuneforvaltningen. Offentlig forvaltnings finansinvesteringer anslås å stige fra 58,1 mrd. kroner eller 5,2 pst. av BNP i 1998 til 150 mrd. kroner eller 10,7 pst. av BNP i år 2002. Økningen skyldes i hovedsak økte inntekter fra petroleumsvirksomheten.

3.1.5 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Endringer i befolkningssammensetningen utover i neste århundre vil medføre økte offentlige utgifter til pensjoner og til pleie og omsorg. En del viktige utviklingstrekk er gjengitt i figurene 3.3.a - 3.3.d. Antall alders- og uførepensjonister kan øke med om lag 65 prosent fra 1995 til 2050. Forholdstallet mellom antallet yrkesaktive og antallet pensjonister reduseres sterkt, og bidrar til at statens utgifter til pensjoner kan øke fra om lag 8 til vel 17 prosent av BNP. Sterk økning i antall eldre over 80 år vil kreve økt ressursbruk innenfor pleie og omsorg. Beregninger tyder på at det vil være nødvendig med en vekst i antall utførte timeverk i kommunesektoren på om lag 0,7 prosent pr. år fram mot år 2050 for å opprettholde dagens standard og dekningsgrad i det kommunale tjenestetilbudet.

¹ Statsbudsjettets utgifter korrigert bl.a. for utgifter til oljevirksomhet, dagpenger og renter.

Kilde: Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I de fleste vestlige land vil antallet eldre øke i tiårene framover. For de fleste landene vil det trolig være vanskelig å komme utenom betydelige kutt i offentlige tjenestetilbud og ytelser, evt. kombinert med omlegginger av pensjonssystemene. Alternativt må inntektene i offentlige budsjetter økes gjennom skatteøkninger eller økt egenbetaling for offentlige tjenester. Store petroleumsinntekter gjør at Norge har langt bedre forutsetninger enn de fleste andre land for å møte utfordringene som følger av endringene i befolkningens aldersstruktur. Det krever imidlertid at inntektene forvaltes ut fra langsiktige hensyn. Vi må regne med at inntektene fra petroleumssektoren vil falle utover i neste århundre, jf. figur 3.3.C. Det er nødvendig å sette til side betydelige midler på petroleumsfondet de nærmeste årene for å unngå kraftige innstramminger i offentlige budsjetter senere.

Det er utarbeidet en langsiktig makroøkonomisk framskriving som sammenstiller foreliggende informasjon om økonomiske og demografiske utviklingstrekk. Formålet med slike framskrivinger er å belyse hvordan langsiktige utviklingstrekk har betydning for de valgene som må tas på kort sikt. I framskrivingen er det lagt til grunn ny informasjon bl.a. om utviklingen i petroleumssektoren, og de planlagte utgiftsøkningene knyttet til økt minstepensjon og kontantstøtte. Framskrivingen viser en utvikling der en lykkes i å opprettholde en jevn vekst i offentlig sysselsetting på lang sikt, også når petroleumsinntektene avtar. Men en slik utvikling vil være krevende. Ifølge framskrivingen må den årlige veksten i antall timeverk i offentlig forvaltning begrenses til i underkant av ½ prosent pr. år fram mot 2010 og 2030, og enda lavere fram mot 2050, dersom offentlige budsjetter skal være i balanse på lang sikt. Dersom det legges til grunn at utførte timeverk i staten holdes uendret, tilsvarer dette noe i underkant av det anslåtte behovet for økt sysselsetting for å kunne opprettholde dagens standard og dekningsgrad for kommunale tjenester. Dersom petroleumsinntektene tas for raskt inn i økonomien eller det legges for liten vekt på å opprettholde en stor og kompetent arbeidsstyrke, vil grunnlaget for et godt offentlig tjenestetilbud svekkes.

Framskrivingen tar utgangspunkt i at det opprettholdes en høy yrkesdeltaking framover, samtidig som gjennomsnittlig arbeidstid ikke reduseres i særlig grad. Selv om en lykkes i å opprettholde en høy yrkesdeltaking, må det forventes lav vekst i arbeidsstyrken framover mot 2050. Dette tilsier at veksten i samlet antall timeverk vil bli lav. Lavere yrkesdeltaking, lavere pensjonsalder, utvidede permisjonsordninger, lengre ferier eller kortere daglig arbeidstid enn forutsatt vil redusere grunnlaget for økt verdiskaping og for styrking av det offentlige tjenestetilbudet. Gjennomsnittlig pensjoneringsalder er betydelig lavere enn pensjonsalderen i folketrygden. Forskjellen har siden 1984 vært i størrelsesorden 6-8 år. Ytterligere reduksjoner i gjennomsnittlig pensjoneringsalder vil gjøre det mer krevende å møte de langsiktige finanspolitiske utfordringene.

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Noen bakgrunnstall med hovedvekt på kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 1997

Kommuneforvaltningens realinntekter har økt betydelig de siste årene, jf. figur 3.4a. 1997 ble et år med spesielt sterk vekst i kommuneforvaltningens inntekter. På bakgrunn av foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå anslås realveksten i kommunesektorens inntekter fra 1996 til 1997 til om lag 4½ pst. Dette er betydelig høyere enn lagt til grunn i det vedtatte budsjettet for 1997, og skyldes både økte bevilgninger gjennom året og høyere skatteinntekter enn anslått i vedtatt budsjett. Skatteanslaget ble oppjustert med 800 mill. kroner i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 1997. Skatteanslaget for 1997 ble ytterligere økt med 1,5 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet, men regnskapstallene ble vel 200 mill. kroner lavere enn anslaget i Nasjonalbudsjettet.

Fra 1988 til 1997 anslås veksten i kommunesektorens realinntekter til vel 40 mrd. kroner, eller om lag 2,7 pst. pr. år i gjennomsnitt. Økningen må ses i sammenheng med at kommunesektoren har fått nye oppgaver, bl.a. i forbindelse med reformen for psykisk utviklingshemmede og undervisningsreformene i 1994 og 1997. Nedgangen i renteutgiftene i perioden har også skapt rom for bruk av midler til andre formål. I 1997 utgjorde renteutgiftene om lag 2½ pst. av samlede inntekter, mens tilsvarende tall i 1988 var om lag 5½ pst.

Utviklingen i kommuneforvaltningens inntekter og utgifter er gjengitt i tabell 3.8.

For å måle utviklingen i den økonomiske aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommuneøkonomi en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats (vareinnsats) i faste priser og bruttorealinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader, produktinnsats og bruttorealinvesteringer utgjør av samlet beløp for de tre kostnadsartene året før. Figur 3.4B viser utviklingen i den kommunale aktiviteten målt på denne måten.

¹ Fratrukket tilskudd til flyktninger mv. og arbeidsmarkedstiltak.

² Gjeldstallene er korrigert for brudd i tidsserien 1990-91, 1991-92 og 1995-96.

³ Overskuddstallet i 1996 er korrigert for ekstraordinære inntekter knyttet til salg av kraftverk.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 3.4B viser en sterk vekst i den kommunale aktiviteten fra 1996 til 1997. Dette skyldes i første rekke en spesielt sterk investeringsvekst. De siste regnskapstallene viser en vekst i bruttorealinvesteringene fra 1996 til 1997 på over 23 pst. Dette skyldes i første rekke investeringer i forbindelse med grunnskolereformen.

Sysselsettingsveksten målt i timeverk anslås til om lag 2 pst. fra 1996 til 1997. Dette er lavere enn året før, da veksten var på 2,7 pst. I perioden fra 1988 til 1997 økte sysselsettingen målt i timeverk med vel 21 pst., eller gjennomsnittlig om lag 2,2 pst. pr. år. Antall personer sysselsatt i kommuneforvaltningen økte i samme periode med om lag 115 000, jf. også figur 3.4c. Kommunesektoren har økt sin andel av antallet sysselsatte personer fra 19,4 pst. i 1988 til knapt 24 pst. i 1997.

Kommuneforvaltningens samlede underskudd før lånetransaksjoner er betydelig redusert de siste årene, jf figur 3.4d. Regnskapene for 1992 og 1993 viste små underskudd, mens det i 1994 var et overskudd på over 4 mrd. kroner, særlig pga. ekstraordinært høye merskatteinntekter. For 1997 anslås nå underskuddet til om lag 2,8 mrd. kroner. Tallet må ses i sammenheng med det høye investeringsnivået, som for dette året i stor grad kan tilskrives grunnskolereformen. En stor del av disse investeringene blir i første omgang finansiert ved kommunale låneopptak. Investeringsutgiftene i kommunenes regnskaper kostnadsføres det året de påløper. Kommunene vil imidlertid få dekket rente- og avdragsutgifter på disse lånene.

Kommuneforvaltningens nettogjeld utgjorde i 1997 anslagsvis 43 mrd. kroner. Regnet som andel av inntektene har gjelden gått sterkt ned de siste årene, fra et nivå i 1989 på 33,5 pst. av samlede inntekter, til om lag 23 pst. i 1996.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 1998

De økonomiske rammene for kommunesektoren ble fastsatt med utgangspunkt i en antatt gjennomsnittlig lønnsvekst på 3½ pst. Det legges nå til grunn en gjennomsnittlig lønnsvekst fra 1997 til 1998 på 5 pst., jf. omtale i kapittel 1. Anslaget for prisstigningen på kommunal tjenesteyting er på bakgrunn av dette oppjustert fra 2,9 pst. til 4,0 pst. I dette anslaget er det også tatt hensyn til den virkningen økt lønnsvekst forventes å ha på prisene på øvrige innsatsfaktorer. Det økte prisvekstanslaget medfører isolert sett at realverdien av kommunesektorens inntekter reduseres med om lag 2 mrd. kroner. På den andre siden er anslaget på sektorens skatteinntekter oppjustert med vel 1,6 mrd. kroner. Dette skyldes både det økte lønnsvekstanslaget og økt sysselsettingsanslag. Anslaget for kommunesektorens gebyrinntekter er oppjustert med vel 150 mill. kroner, dels som følge av at den generelle kostnadsveksten nå forutsettes å bli høyere enn tidligere lagt til grunn.

Det foreslås økte bevilgninger til kommunesektoren på netto om lag 250 mill. kroner. Viktigst er økte bevilgninger i tilknytning til planen for økt satsing på utstyrsinvesteringer på sykehus.

Til sammen medfører disse endringene i anslag og bevilgninger en styrking av kommunesektorens realinntekter med om lag 50 mill. kroner i 1998 sammenliknet med forutsetningene i det vedtatte budsjettet. Det foreslås videre en omlegging av bevilgningssystemet for tilskudd til bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser i kommunene, jf. omtale i kapittel 1. Tilsagn om oppstartingstilskudd forventes å utvikle seg i samsvar med handlingsplanen for eldreomsorg. Utbetalingene av tilskudd forventes imidlertid å bli lavere i 1998 enn lagt til grunn i handlingsplanen, som følge av at utbyggingsprosjektene ferdigstilles senere enn tidligere antatt. Omleggingen av bevilgningssystemet og forsinket ferdigstillelse gir grunnlag for å redusere bevilgningene i statsbudsjettet for 1998 med 1 150 mill. kroner. Samtidig vil dette føre til tilsvarende økte utgifter i kommende budsjettår. Medregnet denne budsjettomleggingen anslås veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 1997 til 1998 til om lag 1 pst. Uten budsjettomleggingen ville veksten vært vel ½ prosentenhet høyere.

Regjeringen foreslår å utvide arbeidsgiveransvaret i sykepengeordningen med 3 dager fra 1. september 1998. Ekstrakostnadene for kommunene som følge av dette anslås til om lag 50 mill. kroner i 1998. Kostnaden vil ikke bli kompensert. Kommunenes merutgifter vil imidlertid avhenge av i hvilken grad sykefraværet reduseres.

Det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen i investeringene fra 1997 til 1998. Tall fra kommunebudsjettene indikerer som ventet en sterk nedgang i investeringene i tilknytning til undervisningssektoren, og en sterk økning i investeringene knyttet til helse og omsorg. I denne meldingen er det lagt til grunn en nedgang i bruttorealinvesteringene i kommunesektoren på 3 pst. Dette gir et noe lavere investeringsnivå enn lagt til grunn i vedtatt budsjett, og må blant annet ses i sammenheng med et generelt sterkt press i bygg- og anleggsbransjen. Videre legges det til grunn en vekst i sysselsetting og vareinnsats på 1¾ pst., som er noe lavere enn året før. Med disse forutsetningene kan kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner for 1998 anslås til om lag 3,3 mrd. kroner. Deler av underskuddet kan forklares ut fra investeringer i tilknytning til eldresatsingen, jf. omtale av undervisningsreformen under punkt 3.2.1.

I proposisjonen om kommuneøkonomien for 1999, som legges fram samtidig med denne meldingen, blir det varslet at Regjeringen foreløpig legger opp til en reell vekst i kommunenes samlede inntekter på 1-1¼ pst. fra 1998 til 1999. Innenfor denne rammen legges det opp til en vekst i frie inntekter som kan bli på inntil ¼ pst. Det er fortsatt stor usikkerhet knyttet til skatteanslagene for 1998. Dersom anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1998 blir endret i forhold til forutsetningene i denne meldingen, kan vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 1999 bli endret i forbindelse med framleggingen av Nasjonalbudsjettet for 1999.

3.3 Penge- og valutapolitikken

Norsk penge- og valutapolitikk har i hele etterkrigstiden vært forankret i fast eller stabil valutakurs. Dette skjedde fra 1945 med utgangspunkt i Bretton Woods-avtalen og fra 1972 ved deltakelse i den såkalte «valutaslangen» i Europa. Fra 1978 til 1990 ble kronen holdt stabil mot en kurv av valutaer som reflekterte sammensetningen av norsk utenrikshandel. I 1990 ble kronen knyttet til ECU med en gitt sentralkurs. Det viste seg etter hvert at systemet med en definert sentralkurs og snevre svingningsmarginer rundt denne var sårbart for spekulative angrep, og forholdene i valutamarkedet gjorde det nødvendig å forlate dette systemet den 10. desember 1992. Både sentralkursen og svingningsmarginene falt da bort, og kronen ble formelt flytende. Gjennom 1993 og begynnelsen av 1994 ble det i gjennomføringen av penge- og valutapolitikken lagt vekt på at valutakursen skulle være stabil målt mot europeiske valutaer.

Den 6. mai 1994 ble det ved kongelig resolusjon fastsatt ny forskrift for kronens kursordning. Den nye forskriften var en presisering og videreføring av retningslinjene som var fulgt siden kronens svingningsmarginer ble opphevet i 1992. I forskriften heter det:

«Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet etter at kronen begynte å flyte den 10. desember 1992.»

Ved overgang til en felles valuta i EU vil euro erstatte ECU, og de nasjonale valutaene som inngår i ØMU vil opphøre å eksistere. Etter Regjeringens syn innebærer dette ingen vesentlige endringer i rammebetingelsene for norsk penge- og valutapolitikk. Avveiningene i valget mellom stabil eller flytende valutakurs og i spørsmålet om å stabilisere kronen mot en handelsveid kurv eller mot europeiske valutaer, vil ikke være vesentlig annerledes etter etableringen av ØMU.

Regjeringen har i flere sammenhenger slått fast at pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi mot europeiske valuter. Regjeringens syn på dette har hatt bred oppslutning i Stortinget og blant partene i arbeidslivet.

Norges Bank gir i brev til Finansdepartementet av 24. april sin vurdering av ØMU og norsk pengepolitikk. Brevet følger som vedlegg til denne meldingen. I sin konklusjon skriver flertallet i Hovedstyret i Norges Bank:

«Norges Bank legger til grunn at Norge også fremover skal ha stabil valutakurs som operativ retningslinje for penge- og pengepolitikken og at graden av fleksibilitet i utøvelsen av penge- og valutapolitikken ikke skal endres. Norges Bank legger videre til grunn at de eksisterende retningslinjene åpner for en viss fleksibilitet i utøvelsen av pengepolitikken, ved at det ikke er fastsatt noen sentralkurs for kronen med tilhørende svingningsmarginer. Med dette som utgangspunkt vurderer Norges Bank gevinstene knyttet til en eventuell omlegging av kursmålet til en handelsveid kurv som relativt små og usikre.

Ut fra hensynet til kontinuitet og tillit til pengepolitikken tilrår Norges Bank på denne bakgrunn at Regjeringen ikke foretar endringer i den eksisterende kursforskriften.

I gjennomføringen av pengepolitikken vil euro i så fall kunne inngå som en viktig europeisk valuta på samme måte som ECU i dag er en sentral styringsparameter. Når euro innføres som en ny valuta, vil kursforholdet mellom euro og ECU bli satt lik 1:1 på overgangstidspunktet. Videreføring av gjeldende retningslinjer kan dermed skje uten at kronens internasjonale verdi endres, og kronens utgangsleie mot europeiske valutaer - slik dette er definert i valutaforskriften - vil fortsatt kunne gjelde.»

Regjeringen legger vekt på kontinuitet i pengepolitikken. I henhold til gjeldende retningslinje for pengepolitikken, nedfelt i valutakursforskriften etter § 4 i sentralbankloven, skal pengepolitikken rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer. Regjeringen legger derfor til grunn at denne retningslinjen vil bli videreført også etter at den europeiske valutaunionen trer i kraft neste år. Dette er i tråd med tilrådningen fra et flertall i Norges Banks hovedstyre.

Når det gjelder den operative gjennomføringen av penge- og valutapolitikken etter 1. januar 1999, viser Regjeringen til at Norges Bank i sitt brev av 24. april skriver at euro vil kunne inngå som en viktig europeisk valuta på samme måte som ECU i dag er en sentral styringsparameter.

3.4 Statens petroleumsfond

Ved årsskiftet 1997/1998 var innestående på Statens petroleumsfond vel 115 mrd. kroner. Framskrivingene for oppbyggingen av Statens petroleumsfond er nedjustert siden Nasjonalbudsjettet 1998. Ifølge de nye anslagene vil fondet målt til markedsverdi være på 173 mrd. kroner ved utgangen av 1998 og vel 660 mrd. kroner ved utgangen av 2002. Det vises til nærmere omtale av de mellomlangsiktige utsiktene for statsfinansene i avsnitt 3.1.

Renteinntektene i fondet i 1997 var på 3 342 mill. kroner. I tillegg hadde fondet netto valuta- og verdipapirgevinster på i alt 1 683 mill. kroner. Den samlede avkastningen utgjorde om lag 11 pst. av fondets gjennomsnittlige beholdning i 1997. Det vises til nærmere omtale i St meld nr 3 (1997-98) Statsrekneskapen 1997. En tar sikte på å gi foreløpige tall for fondets avkastning i første halvår 1998 i Nasjonalbudsjettet 1999, i tråd med det opplegg for resultatrapportering for fondet som ble skissert i Revidert nasjonalbudsjett 1997.

Som omtalt i Nasjonalbudsjettet 1998 ble forskriften for forvaltningen av Statens petroleumsfond vesentlig endret med virkning fra årsskiftet 1997/98. Blant annet ble aksjer inkludert i fondets portefølje. I samsvar med forskriftens § 4 har Finansdepartementet fastsatt en referanseportefølje for petroleumsfondet. En referanseportefølje er en tenkt portefølje som settes sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra landene fondet skal investeres i. Referanseporteføljen tjener som målestokk ved evalueringen av Norges Banks forvaltning og anvendes som et risikostyringsverktøy ved at det settes grenser for hva som aksepteres av avvik mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen. Denne risikoen er målt i forventet relativ volatilitet, som er definert som standardavviket til differansen mellom avkastningen på de faktiske investeringene og avkastningen på referanseporteføljen. Sammensetningen av referanseporteføljen og begrepet relativ volatilitet er beskrevet i Nasjonalbudsjettet 1998, s. 92-93.

Referanseporteføljen er fastsatt slik at aksjebeholdningen gradvis bygges opp mot midtpunktet i de rammene som er angitt i forskriften, dvs. en andel på 40 pst. av fondet. Likeledes endres markeds- og valutafordelingen og den gjennomsnittlige rentebindingstiden gradvis mot nivået i den nye forskriften. I samsvar med omtalen i Nasjonalbudsjettet 1998 har Finansdepartementet fastsatt grensen for relativ volatilitet til 1,5 pst.

3.4.1 Forvaltningen av fondet

Hensynet til en langsiktig kapitalforvaltningsstrategi tilsier at det er ønskelig å åpne for investeringer også i private obligasjoner, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 1998 s. 94. Investering i slike obligasjoner i tillegg til de øvrige plasseringene i fondet gir økt risikospredning og kan bidra til en noe høyere avkastning. I Nasjonalbudsjettet 1998 ble det forutsatt at nye investeringsalternativer ikke tas i bruk før en har opparbeidet god kompetanse på området og har gode risikostyringssystemer på plass.

Finansdepartementet har i brev av 23. mars 1998 fastsatt en øvre grense for ikke-statsgaranterte obligasjoner i fondets portefølje på 10 pst. av den rentebærende porteføljens markedsverdi. Disse obligasjonene kan ikke ha høyere gjennomsnittlig renterisiko enn den øvrige rentebærende porteføljen. Fondets midler kan ikke investeres i obligasjoner med lavere kredittverdighet enn «Investment grade» hos noen av kredittvurderingsbyråene Moody's og Standard & Poor's. På verdensbasis har over 90 pst. av de utstedte obligasjonene en slik kredittverdighet eller høyere. Det er forutsatt at kredittrisikoen i porteføljen begrenses gjennom utstrakt grad av diversifisering.

Opp til 20 pst. av markedsverdien av petroleumsfondet kan plasseres som bankinnskudd med inntil 3 måneders løpetid i banker som er godkjent av sentralbanksjefen for plassering av valutareservene. Referanseporteføljen for den rentebærende delen av porteføljen inneholder bare statsobligasjoner. Finansdepartementet vil senere vurdere å inkludere private obligasjoner i referanseporteføljen.

Finansdepartementet har gitt Norges Bank i oppdrag å forestå den operative forvaltningen av Statens petroleumsfond. Forvaltningen av fondet er regulert i lov om Statens petroleumsfond av 22. juni 1990 nr. 36 med tilhørende forskrift. I tillegg har Norges Bank og Finansdepartementet inngått en forvaltningsavtale for fondet. Avtalen ble undertegnet den 5. mai i år med ikrafttredelse den 15. mai. Avtalen regulerer de to institusjonenes rettigheter og plikter som ikke er regulert på annen måte, herunder godtgjøringen til Norges Bank. Godtgjøringen er fastsatt med utgangspunkt i at Norges Bank skal ha full dekning for kostnadene banken pådrar seg. For 1998 er godtgjøringen fastsatt til 0,125 pst. av det gjennomsnittlige beløpet som etter referanseporteføljen er plassert i egenkapitalinstrumenter og til 0,11 pst. av beløpet som etter referanseporteføljen er plassert i rentebærende instrumenter. I tillegg skal Finansdepartementet dekke dokumenterte transaksjonskostnader ved etablering av ny portefølje etter tilførsel av nye midler eller ved endringer i referanseporteføljen. Dessuten skal departementet dekke eventuelle avkastningsavhengige komponenter i honoraret til eksterne forvalter som overstiger 0,35 pst. av forvaltet beløp. Forutsetningene og anslagene som ligger til grunn for beregningen av Norges Banks godtgjøring, vil bli gjennomgått etter første halvår 1998. Dersom det på det tidspunkt har inntrådt vesentlige endringer av betydning for kostnadene, vil nivået bli revurdert. Som omtalt i Nasjonalbudsjettet 1998, blir ikke godtgjøringen belastet statsbudsjettet, men trukket fra ved beregning av fondets avkastning.

Norges Bank har skilt ut kapitalforvaltningen i en egen avdeling i banken, mens kontrollarbeidet og rådgivning til Finansdepartementet utføres i en annen avdeling. Bemanningen er styrket for å ivareta disse funksjonene. Norges Bank står selv i hovedsak for investeringen i rentebærende papirer. Banken har ennå ikke inkludert private obligasjoner i porteføljen. For aksjeinvesteringene benytter banken foreløpig bare eksterne forvaltere.

Norges Bank har utpekt fire forvaltere som har fått i oppdrag å forvalte globale indeksmandater. Slike mandater innebærer at forvalterne må spre plasseringene på land og bedrifter slik at porteføljen oppnår en avkastning som er nær identisk med utviklingen i vel definerte aksjeindekser. Fondet er nå investert i over 2 000 selskaper. Norges Bank har som varslet i Nasjonalbudsjettet 1998 inngått en depotavtale for fondets aksjeportefølje. Depotinstitusjonen har bl.a. ansvaret for oppgjør av aksjetransaksjonene og deponering av aksjene. Med samme institusjon har banken inngått en avtale om utlån av verdipapirer fra aksjeporteføljen. Dette innebærer at verdipapirer lånes ut kortsiktig mot pant, vanligvis i form av kontanter.

Banken vil i 2. halvår i år utpeke mellom 5 og 10 forvaltere for aktiv forvaltning for en mindre del av porteføljen. Også for disse forvaltningsmandatene vil det bli tatt utgangspunkt i bestemte indekser som referanse for investeringene. Den tillatte grensen for avvik fra indeksen er imidlertid høyere for aktive mandater enn for indeksmandater.

3.4.2 Eventuelle endringer i retningslinjene for petroleumsfondet

I omtalen av retningslinjene for petroleumsfondet fra Jagland-regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble det uttalt at petroleumsfondets aksjeportefølje skal være plassert på anerkjente børser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning. I den gjeldende forskriften, som ble fastsatt i oktober i fjor, ble dette konkretisert ved at det ble laget en liste med 21 land som oppfyller dette kriteriet. Disse inkluderer vest-europeiske land, USA, Canada, New Zealand, Australia, Japan, Hong Kong og Singapore. Slik investeringsmulighetene nå er avgrenset, vil dermed midlene være investert i land som Norge for en stor del har svært nære politiske og økonomiske bånd til. Dette er land som et stort antall norske selskaper investerer i, og som Norge importerer fra og eksporterer til. Forvaltningen av petroleumsfondet skjer således innenfor vel så strenge begrensninger som de som gjelder for annen norsk privat og statlig næringsvirksomhet.

Dagens forvaltningsstrategi er basert på at fondet er et redskap for å ta hånd om statens finansielle sparing. Investeringsstrategien er valgt ut fra en avveining av risiko og avkastning. Innenfor aksjeforvaltningen er det lagt opp til en stor grad av indeksforvaltning, dvs at forvalterne får i oppdrag å investere fondet i en bredt sammensatt portefølje som reflekterer hele aksjemarkedet. Dette skjermer fondet for ensidig eksponering innen en bransje eller i enkeltselskaper, slik at fondet vil ha en avkastning på linje med aksjemarkedet totalt. Forvaltningskostnadene ved denne type forvaltning er meget lave.

Regjeringen har arbeidet med å supplere retningslinjene for forvaltning av fondet med sikte på økt vekt på hensynet til menneskerettigheter og miljø. Det har ligget til grunn for arbeidet med å legge økt vekt på hensynet til menneskerettigheter og miljø at en må kunne ivareta de hovedhensyn dagens forvaltning bygger på når det gjelder risikospredning og risikostyring. Samtidig må det legges vekt på at det gis betryggende muligheter til evaluering av og kontroll med forvaltningen, bl.a. gjennom en stor grad av åpenhet med hensyn til de restriksjoner som eventuelt legges på investeringsvalgene til de eksterne forvalterne Norges Bank benytter.

Når det gjelder retningslinjer for etikk og menneskerettigheter, har Regjeringen vurdert flere alternativer. Så langt har en ikke funnet måter å gjøre dette på som oppfyller de krav som må stilles til klarhet, konsistens og praktiserbarhet, og som således kan anbefales for Stortinget. Regjeringen vil arbeide videre med en løsning der en legger miljøhensyn til grunn ved investeringene, eventuelt ved å skille ut en mindre del av fondets portefølje og legge særskilte restriksjoner på investeringsvalgene innenfor denne delporteføljen, med utgangspunkt i nærmere definerte miljøkriterier. Slike kriterier må bygge på objektive, lett identifiserbare forhold.

For Statens petroleumsfond er det satt meget strenge begrensninger på hvilke land fondet kan investeres i. Fondet kan bare investeres i aksjer notert på børser i land med velfungerende og likvide finansmarkeder med betryggende selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning og i obligasjoner utstedt i slike land. I forskriften for forvaltning av fondet er investeringsområdet på denne bakgrunn begrenset til en liste på 21 land, jf. ovenfor. Etter Regjeringens vurdering vil det være naturlig å gjennomgå denne listen med tanke på å utvide antall land Petroleumsfondet kan investere i. For det første kan det tenkes at flere land etter hvert vil oppfylle de kriteriene som er satt med hensyn til selskaps-, verdipapir- og børslovgivning. For det annet kan det vise seg hensiktsmessig å inkludere enkelte land som er på vei mot fullt utviklede og velregulerte markeder. Land det vil være aktuelt å vurdere i denne sammenhengen er bl.a. Sør-Afrika og enkelte land i Øst-Europa, Sør-Amerika og Asia. Regjeringen legger også vekt på at en ved å investere deler av fondet i disse landene kan bidra positivt til den økonomiske utviklingen og dermed til å styrke utviklingen mot større demokrati og bedre menneskerettigheter. Det må imidlertid legges stor vekt på at de aktuelle landene oppfyller minimumskrav til verdipapirmarkedenes funksjonsmåte, slik at forvaltningen av fondet kan foregå på en betryggende måte. Regjeringen vil vurdere dette nærmere med sikte på å komme tilbake til saken i løpet av neste år. En endring av landlisten kan da eventuelt iverksettes med virkning fra 1. januar 2000.

3.5 Statsbankene og Folketrygdfondet

Regjeringen foreslår ingen endringer i statsbankenes lånerammer for 1998 i forhold til forslagene i St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1997-98). Den samlede lånerammen for statsbankene i 1998 er således 18 759 mill. kroner.

Kommunalbanken har fra 1996 betalt en garantiprovisjon til staten som betaling for statsgarantien som stilles for bankens innlån. Garantiprovisjonen ble fastsatt til 0,15 pst i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1996. Regjeringen foreslår at provisjonen reduseres til 0,10 pst med virkning fra 1. januar 1998. Det vises til nærmere omtale i St prp nr 65 (1997-98).

I forbindelse med behandlingen av St prp nr 2 (1996-97) og Ot prp nr 2 (1996-97) ba Stortinget Regjeringen om å foreta en bred vurdering av Postbankens forretningsstrategi bl.a. innenfor rammene av statens samlede bankvirksomhet og av eventuelle følger for Postverket.

Regjeringen bebudet i St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1997-98) at den i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1998 skulle komme tilbake med en vurdering av Postbankens forhold til andre statsbanker i samsvar med Stortingets vedtak, og spørsmålet om Postbanken skal gis adgang til å kjøpe opp låneporteføljer og finansinstitusjoner.

Regjeringen har ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå samordning mellom Postbanken og Kommunalbanken, Husbanken, Landbruksbanken, Lånekassen eller SND. Regjeringen ser det som viktig at Postbanken får adgang til å disponere de samme virkemidler som konkurrerende virksomheter. Regjeringen foreslår at Postbanken skal gis adgang til å søke konsesjon for å kjøpe låneporteføljer og finansinstitusjoner. Det vises til nærmere omtale i St prp nr 65 (1997-98).

Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene gitt av Stortinget plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, kontolån til statskassen og som bankinnskudd. I medhold av § 9 i retningslinjene kan Kongen gi nærmere regler om fondsforvaltningen. Denne adgangen er ved kgl. res. av 17. januar 1992 delegert til Finansdepartementet. For 1998 har Finansdepartementet fastsatt en øvre ramme på 2,0 mrd. kroner for Folketrygdfondets samlede beholdningsøkning av private og kommunale obligasjoner og sertifikater (uten statsgaranti), bankinnskudd og aksjer mv. Øvrig plasseringsøkning skal skje i stats- og statsgaranterte papirer eller som kontolån til statskassen. Dette er samme ramme som fondet hadde i 1997.

3.6 Inntektspolitikken

Årets inntektsoppgjør startet 9. mars med forhandlinger mellom LO og NHO om etter- og videreutdanning, lærlingordningen og avtalefestet pensjon (AFP). Partene tok sikte på å komme fram til en handlingsplan for kompetanse som grunnlag for partenes arbeid med en etter- og videreutdanningsreform. I den forbindelse forutsatte partene at Regjeringen tok stilling til enkelte elementer i en slik reform før de forbundsvise forhandlingene ble avsluttet. I Statsministerens svarbrev av 26. mars til partene heter det:

«Jeg viser til brev av 13. mars 1998 fra Landsorganisasjonen i Norge og Næringslivets Hovedorganisasjon.

Regjeringen arbeider nå med en stortingsmelding om etter- og videreutdanning, med sikte på at denne skal fremmes for Stortinget før sommeren. Arbeidet med meldingen tar utgangspunkt i NOU 1997:25 Ny kompetanse og høringsuttalelsene til denne.

I stortingsmeldingen vil det bli lagt opp til at myndighetene skal bidra til økt satsing på etter- og videreutdanning gjennom ulike tiltak. Ved å gi den enkelte mulighet til kompetanseutvikling vil Regjeringen bidra til en livslang læring, som er en forutsetning for økt verdiskapning og høy sysselsetting i årene framover. Regjeringen vil samtidig understreke at en etter- og videreutdanningsreform ikke bør få karakter av en reform som iverksettes fra et gitt tidspunkt, men bør ta form av en prosess som bidrar til at yrkesbefolkningen får økt kompetanse. Denne prosessen bør baseres på et nært samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet, slik at myndighetenes tiltak og tiltak som avtales mellom partene i arbeidslivet samlet gir et best mulig resultat for samfunnet og for den enkelte. Det er også et viktig mål for Regjeringen at grupper utenfor arbeidsmarkedet får ta del i kompetanseutviklingen.

Det inntektspolitiske samarbeidet basert på Sysselsettingskommisjonens innstilling har bidratt vesentlig til den gunstige økonomiske utviklingen i Norge i de senere år. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Den gunstige pris- og kostnadsutviklingen vi har hatt i de senere årene bør videreføres. Dette vil være en viktig forutsetning for en fortsatt balansert utvikling i norsk økonomi, med høy sysselsetting og lav arbeidsledighet.

Etter flere år med sterk vekst i produksjon og sysselsetting ser vi tegn til økende pressproblemer og flaskehalser i norsk økonomi. Det er nå svært viktig å unngå at den høye kapasitetsutnyttelsen slår ut i tiltakende pris- og kostnadsvekst. Dette stiller store krav til gjennomføringen av inntektsoppgjørene. Regjeringen ser arbeidet med etter- og videreutdanningsspørsmål som et ledd i det inntektspolitiske samarbeidet.

Myndighetenes bidrag til å finansiere økt innsats for etter- og videreutdanning vil være konsentrert om tilrettelegging av utdanningstilbudet og utdanningsfinansiering gjennom Statens lånekasse for utdanning. Dette vil kunne medføre betydelige statlige merutgifter i årene framover. Disse utgiftene må tilpasses den økonomiske situasjonen, hvor en moderat pris- og lønnsutvikling fortsatt vil være et viktig element og påvirke myndighetenes mulighet til å bidra til en etter- og videreutdanningsreform.

En kompetansereform bør i utgangspunktet bygge på arbeidslivet som læringsarena. Økt omfang av etter- og videreutdanning vil imidlertid også innebære at folk midlertidig tas ut av arbeidsstyrken og at behovet for arbeidskraft i kompetansegivende undervisning kan øke. Regjeringen legger derfor vekt på at det tas hensyn til situasjonen i arbeidsmarkedet når reformen skal fases inn.

LO og NHO presenterer en del elementer i en etter- og videreutdanningsreform som partene ber Regjeringen ta stilling til. Nedenfor gjennomgås en del elementer som Regjeringen vil legge til grunn i det videre arbeidet med stortingsmeldingen om etter- og videreutdanning, og som berører de punktene som er lagt fram av LO og NHO.

Permisjonsrett

Regjeringen er innstilt på å legge opp til lovgivning som gir rett til permisjon til etter- og videreutdanning hvor målsettingen med reguleringen må være å få til en god balanse mellom arbeidstakers behov for permisjon og de ulempene slike permisjoner kan skape for arbeidsgiver. Regjeringen er derfor innstilt på, sammen med representanter for organisasjonene i arbeidslivet og juridisk ekspertise, å utarbeide forslag til lovbestemmelser. Det bør utarbeides ulike permisjonsmodeller, og på dette grunnlag foreslås lovbestemmelser om alminnelige permisjonsbestemmelser til etter- og videreutdanning og kriterier for utløsning av permisjon. Kriteriene må blant annet omfatte bestemmelser som tar hensyn til bedriftenes behov for kompetanseutvikling, stabil arbeidskraft og hensiktsmessig planlegging av produksjon og ressursdisponering. Dette er særlig viktig for små og mellomstore virksomheter. Det skal også utredes hvordan uenighet om permisjon skal løses.

Styrket yrkesorientert etter- og videreutdanning

Regjeringen legger vekt på at det offentlige utdanningssystemet skal ha en sentral rolle i å tilby undervisning som imøtekommer kompetansebehovene i arbeidslivet. Videre legges det vekt på et konstruktivt samspill mellom det offentlige utdanningssystemet og andre tilbydere av utdanning. Regelverket for institusjoner innenfor høyere utdanning bør mykes opp, slik at de bedre kan tilby utdanning rettet inn mot behovene i arbeidsmarkedet. Organisasjonene i arbeidslivet vil være naturlige kontakter i dette arbeidet.

Arbeidsmarkedsetaten spiller en viktig rolle som forvalter av virkemidler i arbeidsmarkedspolitikken og kunnskap om kompetansebehov i arbeidsmarkedet. De midler arbeidsmarkedsetaten rår over er primært innrettet mot å bidra til at ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere kommer i arbeid. I tillegg har etaten viktige oppgaver i å bistå arbeidsgivere med å skaffe til veie arbeidskraft. Regjeringen er imidlertid positiv til å utrede nærmere hvordan arbeidsmarkedsetatens kunnskaper om arbeidsmarkedet kan brukes i en økt satsing på etter- og videreutdanning.

Grunnskole og videregående opplæring for voksne

Regjeringen vil legge til rette for at voksne som i dag ikke har fullført grunnskole eller videregående utdanning, skal kunne få tilbud om dette. Slike tilbud bør ta utgangspunkt i den enkeltes realkompetanse, og opplæringstilbudene må legges til rette både metodisk og organisatorisk slik at de møter voksnes særlige behov. Det er viktig at det utvikles tilbud som gjør det mulig å gjennomføre opplæringen som bygger på veksling mellom arbeid og skolegang/studier. Regjeringen går inn for at § 20 i Lov om fagopplæring skal videreføres etter dagens ordning.

For den videre kompetanseutviklingen er det viktig å få etablert et system for dokumentasjon og anerkjennelse av voksnes realkompetanse. Etableringen av et slikt system bør skje i samarbeid mellom organisasjonene i arbeidslivet og utdanningssystemet.

Finansiering av livsopphold

Regjeringen legger vekt på at offentlig utdanningsfinansiering baseres på en likebehandling av ulike grupper. Offentlig finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning og ved fullføring av grunnskole og videregående utdanning for voksne bør derfor baseres på etablerte finansieringsordninger i Statens lånekasse for utdanning. Lånekassens ordninger gir i dag støtte til de aller fleste utdanningsformål. De generelle reglene i studiefinansieringsordningen bør imidlertid gjennomgås, med sikte på å tilpasse disse bedre til etter- og videreutdanningsstudenter. Regjeringen er derfor innstilt på et utredningsarbeid om finansieringen av etter- og videreutdanning, der det offentliges bidrag til finansiering av livsopphold er basert på den alminnelige studiefinansieringsordningen i Statens lånekasse. Regjeringen legger til grunn at dersom partene ønsker å etablere særskilte ordninger for finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning, utover offentlig studiefinansiering, er dette et ansvar for partene.»

De sentrale forhandlingene mellom LO og NHO ble avsluttet 26. mars. Partene oppnådde enighet om en handlingsplan for kompetanse. Partene avtalte bl.a. følgende:

• «Forutsetningen for vedtakelse av LO og NHOs handlingsplan for etter- og videreutdanning er at myndighetene medvirker og at lønns- og prisutviklingen for 1998 som helhet bidrar til å sikre sysselsetting og konkurranseevne.

• Ved mellomoppgjøret i 1999 vil LO og NHO vurdere den videre utvikling av etter- og videreutdanningsreformen på bakgrunn av utredninger som skal gjøres og hvordan forutsetningene i solidaritetsalternativet er fulgt opp.

• Handlingsplanen vil i årene fremover kreve økonomisk innsats fra alle involverte parter. LO og NHO er derfor innforstått med at gjennomføringen av planen vil være avhengig av en videreføring av solidaritetsalternativet som sikrer næringslivets konkurranseevne og den fremtidige sysselsetting.»

Partene ble også enige om visse justeringer av AFP-ordningen.

Før de sentrale forhandlingene var ferdige, møttes flere av partene i de forbundsvise forhandlingene. 20. april ble partene innen verkstedindustrien enige om å anbefale Riksmeklingsmannens forslag som bl.a. omfattet et generelt tillegg på tre kroner pr. time. De sentrale tilleggene og lønnsoverhenget bidrar til sammen til en årslønnsvekst på i overkant av 3,5 pst. før lønnsglidning. Fristen for å meddele Riksmeklingsmannen resultatet av uravstemmingen er 15. mai.

21. april ble Handel og Kontor (HK) og Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon (HSH) enige om en ny tariffavtale som innebærer et generelt tillegg på 5 kroner pr. time, samt økte satser for ulempetillegg. Dersom avtalen blir retningsgivende for hele varehandelen, vil årslønnsveksten for denne gruppen kunne bli om lag 4¾pst. før lønnsglidning. 23. april ble partene innen forbrukersamvirket enige om en liknende tariffavtale.

Som i verkstedindustrien, ble partene i byggfagene den 22. april enige om å anbefale meklingsmannens skisse. Avtalen omfatter et generelt tillegg på 3 kroner pr. time, samt økte minstelønninger. De sentrale tilleggene og lønnsoverhenget bidrar til sammen til en årslønnsvekst for arbeidere i byggevirksomhet på om lag 5 pst. før lønnsglidning.

Hotell- og restaurantarbeiderforbundet og Reiselivsbedriftenes Landsforening ble 24. april enige om å anbefale Riksmeklingsmannens forslag til tariffavtale. Avtalen omfatter et generelt tillegg på 3 kroner pr. time, lavlønnstillegg, økt minstelønn, likelønnstillegg og enkelte andre tillegg. De sentrale tilleggene og lønnsoverhenget bidrar til sammen til en årslønnsvekst for fastlønte arbeidere i hotell- og restaurantvirksomhet på om lag 6½ pst. Det er ikke lokale lønnsforhandlinger i dette området.

31. mars startet forhandlingene i både det kommunale og statlige tariffområdet. 30. april brøt partene forhandlingene, og oppgjørene gikk til mekling. Meklingen ble ikke avsluttet før denne meldingen ble ferdigstilt.

Natt til 14. mai ble det brudd i meklingen mellom Norsk Rutebilarbeiderforbund og Norsk Transportarbeiderforbund, og om lag 3 000 bussjåfører i Oslo, Akershus og Sør-Trøndelag gikk ut i streik fra morgenen 14. mai.

Det er i denne meldingen lagt til grunn en gjennomsnittlig årslønnsvekst fra 1997 til 1998 for alle grupper under ett på 5 pst. Dette anslaget er usikkert, bl.a. fordi det er vanskelig å anslå lønnsglidningen. Anslaget forutsetter at de lokale tilleggene blir moderate. Likevel vil lønnsutviklingen i inneværende år bli klart sterkere enn hos våre handelspartnere, og dermed bidra til en markert svekkelse av konkurranseevnen. Det blir en stor utfordring, både for partene i arbeidslivet og myndighetene, å bringe lønnsveksten i Norge tilbake i takt med lønnsveksten i utlandet. Samspillet mellom inntektspolitikken og de øvrige delene av den økonomiske politikken er drøftet i kapittel 1.

3.7 Sysselsettingspolitikken

Den sterke veksten i etterspørsel og produksjon i fastlandsøkonomien har ført til betydelig press i arbeidsmarkedet. Sysselsettingen har økt mer enn lagt til grunn i Regjeringens tilleggsproposisjon. Ifølge Statistisk sentralbyrås Arbeidskraftundersøkelse (AKU) var ledigheten 3,3 pst. i 1. kvartal 1998 når en korrigerer for normale sesongvariasjoner. Dette er om lag en halvering av ledigheten sammenliknet med toppnivået sommeren 1993, og en må tilbake til 2. kvartal 1988 for å finne et så lavt ledighetsnivå. Tilgangen av ledige stillinger har økt sterkt hittil i 1998. Samtidig har beholdningen av stillinger økt enda sterkere, noe som tyder på at det nå tar lengre tid å besette stillingene. Det må antas å skyldes mangel på arbeidskraft. Forholdet mellom antall arbeidsledige og antall ledige stillinger, som bl.a. illustrerer stramheten i arbeidsmarkedet, er nå nede på nesten samme nivå som i 1987, da presset i arbeidsmarkedet var meget sterkt.

Sysselsettingsutvalget anslo i sin innstilling nivået på den såkalte strukturledigheten i Norge til 3-3½ pst. på begynnelsen av 1990-tallet. Korrigert for omleggingen av AKU-statistikken i 1996, tilsvarer dette 3½-4 pst. med dagens AKU-definisjon. Ved en ledighet som er lavere enn strukturledigheten vil lønnsveksten erfaringsmessig tilta slik at den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes.

Det må understrekes at anslag på strukturledighet er beheftet med usikkerhet. Dagens ledighetsnivå er noe lavere enn Sysselsettingsutvalgets anslag for strukturledigheten. Resultatene av lønnsoppgjørene denne våren, med en klart tiltakende lønnsvekst, trekker i retning av at ledigheten ligger under nivået på strukturledigheten.

Arbeidsmarkedet i Norge har vist seg å være meget fleksibelt. Fra 1993 til 1998 ligger det an til at sysselsettingen øker med mer enn 235 000 personer. Samtidig kan arbeidsstyrken øke med vel 175 000 personer, noe som er om lag 2½ ganger så høy vekst som befolkningsutviklingen alene skulle tilsi. Tilstrømmingen av nye arbeidstakere har de siste årene vært klart sterkere enn tidligere regnet med, og yrkesfrekvensene er nå rekordhøye. Det er imidlertid usikkert hvor stort potensial det er for ytterligere økning i yrkesfrekvensene.

I dagens stramme arbeidsmarked er det mangel på flere typer arbeidskraft. I denne situasjonen er det særlig viktig at arbeidsmarkedsetaten retter sin virksomhet inn mot å løse slike flaskehalsproblemer. I denne sammenheng er arbeidsmarkedsetatens formidlingsinnsats svært viktig for at de arbeidsledige raskt kan gå inn i de ledige jobbene og dermed motvirke flaskehalsproblemer. Det stilles derfor strenge krav om at ledige skal ta imot jobbtilbud, også om det innebærer flytting. Ofte vil det være slik at de ledige trenger å øke sine kvalifikasjoner for å kunne besette de ledige jobbene. Arbeidsmarkedstiltakene er derfor rettet inn mot at de arbeidsledige hurtigst mulig kommer i jobb. Samtidig er det viktig å unngå at arbeidskraft bindes opp unødig på arbeidsmarkedstiltak. Beredskapsbevilgningen (kap. 2310) for inneværende år er tilpasset et gjennomsnittlig tiltaksnivå på 17 500 plasser. I lys av at arbeidsmarkedet er betydelig strammere enn lagt til grunn da budsjettet for inneværende år ble fastsatt, foreslår Regjeringen at bevilgningen under beredskapsplanen reduseres med 258,5 mill. kroner for inneværende år. Det gir rom for et tiltaksnivå på 10 000 plasser som gjennomsnitt for andre halvår 1998 og 15 000 plasser som gjennomsnitt for året, jf. figur 3.5. Innenfor en slik ramme skal arbeidsmarkedsetaten gi høy prioritet til tiltak som kan bidra til å redusere flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedsetaten har tradisjonelt spilt en viktig rolle for formidling av arbeidskraft til industrien, bygge- og anleggsnæringen og flere servicenæringer som hotell- og restaurantnæringen. Innenfor disse områdene er ledigheten redusert sterkt og det er vanskelig å få tak i tilstrekkelig med kvalifisert arbeidskraft, jf. figur 3.5. Innretningen av tiltakene bør bidra til å kvalifisere de ledige til å gå inn i de ledige jobbene.

¹ Sysselsettingsutvalget anslo i sin innstilling nivået på den strukturelle ledigheten til 3-3½ pst. av arbeidsstyrken. Etter omlegging av AKU i 1996 tilsvarer dette nå 3½-4 pst. av arbeidsstyrken.

Kilde: Kilde: Arbeidsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Bedringen på arbeidsmarkedet har slått særlig gunstig ut for ungdom i alderen 20-24 år. Siden omslaget på arbeidsmarkedet sommeren 1993 er arbeidsledigheten redusert sterkest for denne aldersgruppen. Ledige i denne aldersgruppen har siden andre halvår 1995 vært særlig prioritert ved tildeling av tiltaksplasser, noe som i mange tilfeller har bundet opp ungdom i tiltak framfor formidling til ordinært arbeid. Regjeringen vil derfor avvikle den særlige tiltaksinnsatsen overfor ungdom i alderen 20-24 år. Langtidsledige i denne aldersgruppen vil bli prioritert på lik linje med andre langtidsledige. For å sikre et tilbud til ledige 20-24 åringer som har sammensatte problemer og behov for mer omfattende bistand, vil arbeidsmarkedsetaten fortsette samarbeidet med andre etater, spesielt sosialetaten.

Innenfor flere sektorer vil det være viktig med rekruttering fra utlandet. Dette gjelder bl.a. innenfor helsesektoren, bygge- og anleggssektoren, deler av verkstedindustrien og fiskeriene. Arbeidsmarkedsetaten startet i 1997 opp et arbeid for å formidle utenlandsk helsepersonell til Norge. Dette har bidratt til å dempe knappheten på sykepleiere, og vil også kunne avhjelpe mangelen på leger. Arbeidsmarkedsetaten er nå også i gang med å rekruttere andre yrkesgrupper det er særskilt mangel på fra utlandet, bl.a. ingeniører. Formidling fra utlandet er imidlertid ressurskrevende og kan bidra til å forsterke presset på andre områder, f.eks. boligmarkedet.

Arbeidsmarkedsetaten har, med visse unntak, monopol på formidling av arbeidskraft. I flere europeiske land er det foretatt en oppmykning av de statlige monopolene for formidling av arbeidskraft. Denne oppmykingen har dels vært begrunnet med at den kan bidra til å bedre arbeidsmarkedets funksjonsevne. Dette kan skje ved at private aktører kan spesialisere seg på formidling av arbeidskraft i sektorer hvor arbeidsmarkedsetaten i liten grad har operert, og ved at den offentlige arbeidsformidlingen vil bli mer effektiv når den blir utsatt for konkurranse. Sysselsettingsloven setter et generelt forbud mot utleie av arbeidskraft. Sysselsettingsutvalget anbefalte en prøveperiode med friere utleie enn dagens regler gir mulighet til, bl.a fordi det vil bidra til at markedet for korttidsarbeid fungere bedre. For å utrede disse spørsmålene nærmere er det nedsatt et offentlig utvalg som skal gjennomgå gjeldende regelverk. Utvalget skal avgi sin innstilling innen juli i år.

Delvis sysselsatte arbeidssøkere kan benytte seg av arbeidsmarkedsetatens tilrettelagte informasjons- og søkekanaler på lik linje med andre arbeidssøkere. Arbeidskontorene har så langt i hovedsak konsentrert oppmerksomheten om å formidle helt ledige, noe som bl.a. har sammenheng med at arbeidsgivere i stor grad etterspør personer som kan arbeide heltid. Så langt i oppgangen er antallet helt ledige dagpengemottakere redusert noe sterkere enn antallet delvis ledige dagpengemottakere. I 1. kvartal 1998 var det bare om lag 2 000 færre delvis ledige enn helt ledige dagpengemottakere, jf. figur 3.5. Formidlingsarbeidet overfor delvis ledige blir nå intensivert, med sikte på økt stillingsandel for flere delvis sysselsatte arbeidssøkere. Det er også viktig at dagpengeregelverket innrettes slik at det i tilstrekkelig grad motiverer delvis sysselsatte arbeidssøkere til å ta full tids jobb, samtidig som det gir rimelig inntektssikring.