Innledning

Som Norges Bank tidligere har redegjort for, blant annet i Norges Banks brev til Finansdepartementet av 20 mars 1997, som ble trykt i Revidert Nasjonalbudsjett 1997, vil det i forbindelse med innføringen av ØMUs fase 3 bli etablert et nytt system for oppgjør av grensekryssende betalinger kalt TARGET¹1. Systemet vil bestå av de nasjonale sentralbankenes realtids bruttooppgjørssystemer, koblet sammen gjennom et nettverk kalt Interlink. Et slikt system er nødvendig for å legge til rette for en effektiv implementering av en felles pengepolitikk i ØMU, og skal bidra til raskere og sikrere betalinger mellom landene.

Alle EU-landene vil knytte seg til systemet, også de som ikke går med i ØMUs tredje fase fra starten. Systemet er under testing og skal settes i drift fra januar neste år. TARGET vil i første rekke bli benyttet til store tidskritiske betalingstransaksjoner. Videre er det under utvikling private avregningssystemer som hovedsakelig vil bli benyttet ved transaksjoner der tidsfaktoren ikke tillegges avgjørende vekt.

Norges Bank har arbeidet med en vurdering av TARGET-systemets betydning siden sommeren 1996. I dette arbeidet har Norges Bank blant annet hatt kontakt med forløperen til den europeiske sentralbanken, «Det europeiske monetære institutt» (EMI), samt en rekke sentralbanker i EU-landene. Det vises til brev fra Norges Bank til EMI av 13 februar og EMIs svar av 25 mars d.å.

Etableringen av TARGET vil representere et viktig bidrag for å fremme rask og sikker overføring av store eurobeløp over landegrensene. Norske banker har gitt uttrykk for bekymring over at konkurransevilkårene vil forrykkes dersom norske banker ikke får tilgang til en slik betalingsmekanisme for euro-transaksjoner som banker fra EU-land vil ha, og spesielt de med filial i Norge. Norske banker med filialer eller datterbanker i EU vil kunne få direkte tilgang til TARGET gjennom interne systemer. I tillegg vil det, som nevnt i brevet fra EMI, være adgang til deltakelse uten fysisk representasjon i EU, såkalt distansetilknytning. Det er imidlertid usikkert om betingelsene ved distansetilknytning blir tilstrekkelig gode til at dette alternativet er attraktivt.

Norske banker vurderer å etablere et nasjonalt system for avregning av euro-transaksjoner. I denne sammenheng er spørsmålet reist om Norges Bank kan være oppgjørsbank og yte likviditetslån i euro i tilknytning til oppgjøret. Norges Bank har vurdert de prinsipielle sider ved å påta seg slike roller ut fra flere hensyn, herunder hensynet til pengepolitikk, effektive betalingssystemer, finansiell stabilitet og norske bankers konkurransevilkår. Norges Bank har også vurdert en slik oppgave i forhold til sentralbankloven.

Drøfting

EMI har fortsatt ikke tatt stilling til hvorvidt sentralbanker i EU-land som ikke deltar i ØMU fra starten skal ha adgang til intradag likviditet i euro. Som EØS-land vil dette kunne få konsekvenser for vilkårene for en eventuell norsk tilknytning til TARGET. En TARGET-tilknytning med intradag lån i euro er imidlertid i utgangspunktet ikke nødvendig for at Norges Bank skal kunne være oppgjørsbank for euro-transaksjoner. En indirekte norsk tilknytning til systemet via en annen sentralbank behøver i praksis ikke skille seg vesentlig fra en direkte tilknytning.

Bruken av euro forventes ikke å bli særlig stor i Norge på kort sikt. Store sektorer som stat, kommuner og husholdninger vil i all hovedsak betale og få betalt i norske kroner. Det er likevel grunn til å anta at næringslivet vil gjøre opp stadig mer betalinger i euro på lengre sikt. Spesielt kan import og eksport med EU-land, som i dag ofte faktureres i norske kroner og amerikanske dollar, i økende grad bli gjort opp i euro.

Pengepolitikk

En utstrakt bruk av euro til formuesplasseringer og transaksjonskasse vil generelt kunne svekke de realøkonomiske virkningene av Norges Banks pengepolitiske operasjoner, fordi det da vil være eurorenten og ikke kronerenten som vil være "prisen" på disse pengene. De negative virkningene av økt euro-bruk vil dessuten bli større jo bedre systemer som etableres for oppgjør i euro, fordi kapitalmobiliteten mellom kroner og euro øker. I tillegg kan det på prinsipielt grunnlag reises spørsmål om Norges Bank skal fremme bruken av en utenlandsk valuta i Norge.

Norges Banks eventuelle medvirkning til et system for euro-oppgjør og tilførsel av euro vil imidlertid i seg selv neppe få stor betydning for bruken av euro innenlands. Næringslivet vil uansett ha mulighet til å sende betalingene gjennom utenlandske banker og landsdekkende norske banker som etablerer direkte tilknytning til euro-oppgjørssystemer og TARGET. Det kan således argumenteres for at de pengepolitiske konsekvenser ikke vil være store.

Effektive betalingssystemer

Effektiviteten i betalingssystemet synes på kort sikt ikke å bli særlig påvirket av om Norges Bank påtar seg en oppgjørsrolle. Flere banker over hele landet vil ha tilknytning til euro-oppgjørssystemer innen EU, slik at norsk næringsliv uansett vil få tilgang til betalingsformidlingstjenester i euro. På lengre sikt, og spesielt dersom euro-bruken øker, kan det være hensiktsmessig for å bedre effektiviteten i bruk av eurolikviditet at det etableres en nasjonal avregning i euro som alle bankene deltar i. Både bankforeningene og bankene har ved flere anledninger signalisert at Norges Bank som oppgjørsbank kan være nødvendig for å få realisert en slik avregning. Tidligere erfaringer med å etablere samarbeid som bedrer effektiviteten i betalingssystemene viser at dette kan være et realistisk utsagn. Det kan tilsi at oppgjøret bør skje i Norges Bank.

Finansiell stabilitet

Størrelsen på enkelttransaksjoner og oppgjørets størrelse ved en innenlandsk avregning bør tillegges vesentlig vekt. Selv om bruken av euro på kort sikt trolig blir begrenset, kan mye tale for at euro-bruken etterhvert vil få et omfang som gjør at det bør vurderes om systemene for oppgjør ivaretar hensynet til finansiell stabilitet. Det vil spesielt kunne bli slik at de store og dermed særlig viktige transaksjoner vil måtte gå med lavere grad av sikkerhet enn ønskelig om Norges Bank ikke er oppgjørsbank.

Konklusjonen på en vurdering ut fra dette hensynet, kan være at oppgjøret bør skje i Norges Bank. En kan imidlertid merke seg at disse spørsmålene også avhenger av den fremtidige lovreguleringen på området. Banklovkommisjonen har i sin innstilling «Betalingssystemer m.v.» (NOU 1996:24) foreslått lovregulering som vil gi Norges Bank mulighet til å stille krav til private avregnings- og oppgjørsløsninger i Norge. Dette vil kunne brukes til å påse at systemer for oppgjør i andre valutaer enn norske kroner ivaretar hensynet til finansiell stabilitet. Norges Bank vil imidlertid, uansett slik lovregulering, ikke ha tilstrekkelig basis i lovhjemmel for å påvirke utformingen av oppgjørsløsninger for euro basert i utenlandske banker.

Bankenes konkurransevilkår

Den norske Bankforening har fremholdt at en norsk tilknytning til TARGET-systemet er avgjørende for å unngå en svekkelse av norske bankers konkurransevilkår i forhold til de utenlandske filialene i Norge. Foreningen henviser til EØS-avtalen, som innebærer at norske banker i dag står overfor de samme rammevilkår som banker i EU.

De to største norske bankene er allerede igang med å etablere løsninger for å kunne tilby betalingstjenester i euro. De ønsker likevel at det opprettes en TARGET-tilknytning via Norges Bank. De øvrige norske bankene må i hovedsak basere seg på oppgjør gjennom andre banker. Etablering av direkte tilknytning til et euro-oppgjørssystem kan bli relativt kostbart for disse bankene, fordi det enten kan kreve etablering av filial i ØMU-området, eller fordi det ved distansetilknytning kan komme til å binde mye euro-likviditet. Kostnadsulempen kan derfor bli mindre dersom det etableres en kostnadseffektiv felles norsk oppgjørsløsning mot TARGET, og spesielt dersom det er mulig for Norges Bank å tilby bankene intradag kreditt i euro til lavere kostnad enn det de selv kan oppnå i markedet.

Sentralbankens oppgaver

Ved en rettslig vurdering av mulige oppgaver i eurooppgjør for Norges Bank er det særlig to relevante bestemmelser i sentralbanklovens § 1. Banken skal etter loven fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet, og banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Videre kan banken til fremme av sine formål utføre alle former for bankforretninger og banktjenester.

Lovutvalget som fram til i 1983 forberedte sentralbankloven, hadde neppe mulighet til å forutse den utvikling vi nå står foran, med etablering av ØMU og et regionalt betalings- og oppgjørssystem mellom sentralbanker i en større region. I lovforarbeidet har heller ikke Norges Banks eventuelle rolle som oppgjørsbank i annet enn egen valuta vært vurdert, ut over påpekningen av Norges Banks plikt til å fremme «et effektivt betalingssystem i Norge og overfor utlandet» (§ 1). Denne bestemmelsen kan neppe være tenkt bare å omfatte norske kroner. Norges Bank forstår det imidlertid slik at spesielt bestemmelsen om å «sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank» nettopp er utformet med sikte på å kunne omfatte det som til enhver tid oppfattes som naturlige sentralbankoppgaver. Norges Bank kan ikke se at det er bestemmelser i sentralbankloven som er direkte til hinder for en norsk tilknytning til TARGET eller å være oppgjørsbank i euro.

I utgangspunktet bør det tillegges vekt at det i dag ikke er vanlig at sentralbanker foretar interbankoppgjør i et annet lands valuta. Dette vil imidlertid endres i noen grad i tiden som kommer. Fra 1.1.1999 vil i sentralbankene i EU, også de som ikke er med i ØMUs tredje fase fra starten, delta i euro-oppgjørssystemer som skal knyttes til TARGET. Videre har sentralbankene i BIS-samarbeidet påpekt at det er stor risiko knyttet til valutaoppgjør. De løsninger en ser konturene av på dette området i privat regi forutsetter i økende grad at sentralbanker involveres i spørsmål om betalings- og oppgjørsfunksjoner i fremmede valutaer.

Sammenfattende vurderinger

En samlet vurdering tilsier at Norges Bank arbeider videre for å vurdere om det er kostnadsmessig forsvarlig å etablere et system for oppgjør av euro-transaksjoner i Norges Bank. Hensynet til effektive betalingssystemer, finansiell stabilitet og norske bankers konkurransevilkår vis-a-vis banker med hovedsete innen ØMU trekker i positiv retning, mens pengepolitiske argumenter trekker i motsatt retning. Bestemmelsene i Sentralbankloven er ikke til hinder for at Norges Bank påtar seg en slik rolle.

Kostnadsmessige og tekniske forhold knyttet til en euro-oppgjørsløsning er ikke tilstrekkelig klarlagt til at det ennå er mulig å ta stilling til om Norges Bank faktisk kan og bør påta seg å være oppgjørsbank og tilby tilknytning til TARGET. Foreløpige vurderinger kan tilsi at det er mulig å etablere en enkel løsning med svært lave driftskostnader og initiale investeringer. Det er ikke klart hvordan detaljene i et slikt enkelt system skal utformes for at systemet skal kunne være formålstjenlig for bankene, og utformingen av systemet må derfor drøftes nærmere med næringen. I TARGET vil bankene betale for hver transaksjon, med en felles pris for grensekryssende betalinger. Samtidig kan hver enkelt sentralbank fastsette ulike faste avgifter for deltakelse i systemet. Norges Bank legger derfor også til grunn at kostnadsdekning og bankenes betalingsvilje er klarlagt før Norges Bank eventuelt tar på seg en oppgjørsrolle.

Norges Bank ønsker å åpne for at det kan innledes nærmere forhandlinger med bankene i Norge, med sikte på å kartlegge teknisk utforming og å klarlegge kostnadsspørsmål ved en form for tilknytning til TARGET og et eventuelt innenlands euro-oppgjørssystem. Samtaler med EMI og sentralbanker i ØMU må også videreføres og konkretiseres.

Norges Bank legger til grunn at spørsmålet om sentralbanken bør ta på seg en oppgave som oppgjørsbank i euro er en sak av særlig viktighet, som i følge Sentralbanklovens § 2 skal forelegges Finansdepartementet før Hovedstyret tar stilling i saken.

Med hilsen

Kjell Storvik

Gunnvald Grønvik