3 Den spesialpedagogiske tiltakskjeda: Brukargrupper, ressursar og tenesteyting på ulike forvaltningsnivå

I dette kapitlet blir det gitt ei oversikt over brukarane av dei spesialpedagogiske tenestene (etterspørselssida) og over ressursar og tenesteyting som gjeld spesialundervisning på dei ulike forvaltningsnivåa (tilbodssida). Ei meir detaljert oversikt over tiltak og tenester blir gitt i vedlegg 1 og vedlegg 2.

3.1 Brukarane av spesialpedagogiske tenester

3.1.1 Omgrepa lågfrekvente og høgfrekvente grupper innan opplæringssektoren

Ulike norske og internasjonale kjelder gir forskjellige tal for omfanget av ulike vanskar og funksjonshemmingar. Dette kan komme av ulike definisjonar og avgrensingar, ulik omgrepsbruk og ulike nasjonale, kulturelle, faglege og historiske tradisjonar. Kjeldene reflekterer likevel eit relativt permanent mønster ved at enkelte vanskar er relativt sjeldne, andre mykje meir vanlege. Vanskegruppene synshemma og hørselshemma blir ofte karakteriserte som lågfrekvente grupper i opplæringssamanheng, mens gruppene med sosiale og emosjonelle vanskar, samansette lærevanskar og lese- og skrivevanskar blir karakteriserte som høgfrekvente. I opplæringssamanheng vil dette seie at det er relativt få brukarar med syns- eller hørselsvanskar, og tilsvarande relativt mange brukarar med samansette lærevanskar, lese- og skrivevanskar eller sosiale og emosjonelle vanskar. I samfunnet generelt er det likevel slik at syns- og hørselssvekte er ei høgfrekvent gruppe over eit visst aldersnivå. I denne meldinga vil bruken av omgrepa lågfrekvente og høgfrekvente grupper relatere seg til omgrepsbruken i opplæringssektoren.

Når det i meldinga blir brukt slike klassifiseringar, er det for å illustrere viktige problemstillingar som ofte går igjen i den spesialpedagogiske omgrepsbruken og i statistiske oversikter.

3.1.2 Enkelte norske undersøkingar

I 1989 gjennomførte departementet ei landsomfattande undersøking om behovet for spesialpedagogisk hjelp, fordelt etter ulike typar vanskar. Tabell 3.1 viser behov for spesialpedagogiske tiltak for ulike vanskegrupper innanfor dei ulike opplæringsnivåa, basert på primærvanske (hovudvanske).

Seinare norske undersøkingar stadfestar i stor grad mønsteret med markante forskjellar mellom lågfrekvente og høgfrekvente grupper.

Biletet blir vidare utfylt ved kartlegging av sekundærvanskar i tillegg til hovudvansken. Undersøkingar er gjorde av m a PP-tenesta i Møre og Romsdal og ved Statens utdanningskontor i Oslo og Akershus av omfanget av samansette vanskar (jf tabell 3.2 og tabell 3.3) . Møreundersøkinga konkluderer med at vel 1/3 (37%) av brukarane av det spesialpedagogiske hjelpeapparatet hadde så store og samansette vanskar at dei kunne karakteriserast som multifunksjonshemma. Akershusundersøkinga viste gjennomsnittleg 1,4 tilleggsvanskar utover hovudvansken for dei som fekk spesialpedagogisk hjelp etter enkeltvedtak. Mange elevar har altså vanskar av samansett art. Resultata blir stadfesta av andre undersøkingar, seinast i ein rapport frå Møreforsking i 1996 (Skårbrevik 1996), jf vedlegg 1.

3.2 Dei samla ressursane i landet til spesialpedagogiske tiltak

3.2.1 Talet på årsverk knytte til opplæring generelt

Ein må rekne med at bemanninga i barnehagar og skular i forhold til barne- og elevtalet har ein viss samanheng med skulane sitt høve til å tilpasse opplæringstilbodet. Tabell 3.4 viser utviklinga i talet på årsverk og elevar m m for perioden 1980-1995.

Tabellen viser at det har blitt stadig færre barn/elevar pr lærarårsverk både i førskulen, grunnskulen og vidaregåande skule frå 1980 og fram til 1995. Når det gjeld grunnskulen, er den viktigaste forklaringa meir ressursar til spesialundervisning og generelle pedagogiske styrkingstiltak og delingstimar. For vidaregåande opplæring er den viktigaste forklaringa at talet på yrkesfaglege elevar har auka. Noko av denne utviklinga kan ein og forklare med redusert leseplikt for lærarane, endring av klassedelingstalet på barnesteget og auka timetal i småskulen. På alle opplæringsnivå unnateke grunnskulen har elevtalet auka i forhold til i 1980. Tala indikerer at barnehage og skule i perioden har styrkt ressursinnsatsen i forhold til barn og elevar med særskilde opplæringsbehov, med siktemål å realisere målet om likeverdig og tilpassa opplæring lokalt.

3.2.2 Den spesialpedagogiske kompetansen på ulike opplæringsnivå

I grunnutdanninga for førskulelærarane og allmennlærarane blir det gitt ei generell innføring i spesialpedagogiske emne. I tillegg har delar av undervisningspersonellet spesialpedagogisk vidareutdanningskompetanse. Tabell 3.5 viser kor mange av dei tilsette i barnehagar og skular som har spesialpedagogisk vidareutdanning på 1. avdelingsnivå eller høgre i åra 1992-93 og 1995-96.

Blant lærarane i grunnskulen var det i 1984 ca 70 elevar pr lærar med spesialpedagogisk vidareutdanning, mot 47 elevar pr lærar i 1994. Dessutan var dei fylkesvise variasjonane mindre i 1994 enn i 1984.

Innan PP-tenesta er det eit relativt høgt utdanningsnivå. Pr. 1996 hadde ca. 41% av fagpersonellet hovudfag eller høgare utdanning, og 49% 3-årig pedagogisk utdanning eller høgare. 10 % er sosialfagleg personell med minst 3-årig høgskuleutdanning.

Ved dei statlege kompetansesentra er kompetansenivået heva monaleg i løpet av omstillingsperioden frå 1992. Tabell 3.6 viser formalkompetansen ved dei landsdekkjande og regionale kompetansesentra i 1993 og 1996. Den delen av dei tilsette som har mindre enn 3-årig utdanning, er redusert frå 31 % i 1993 til 22 % i 1996.

Blant fagpersonalet ved statlege kompetansesenter med 3-årig utdanning eller meir hadde 31% hovudfag eller høgare utdanning pr. 1996, og relativt sett flest ved dei regionale sentra. Nærmare oversikt framgår av tabell 1.20 i vedlegg 1.

3.2.3 Omfanget av spesialundervisning og ressursar til delingstimar

Godt over 50.000 personar får årleg spesialundervisning eller særskilt tilrettelagd opplæring etter enkeltvedtak, og sakkunnig vurdering på førehand (jf tabell 3.7).

Oversikta omfattar berre spesialundervisning etter enkeltvedtak. Førebels tal for spesialundervisninga for 1997 viser om lag det same omfanget.

I tillegg blir det brukt ressursar til ulike former for differensiering og tilrettelegging av opplæringa i form av klassedeling, tolærarsystem, gruppeundervisning mm. Slike styrkingstiltak blir ikkje definerte som spesialundervisning, men omfanget bør, slik departementet ser det, sjåast i samanheng med nivået på spesialundervisning etter enkeltvedtak.

Omfanget av spesialundervisning i grunnskulen har auka jamt dei siste åra med ein topp i 1995-96, samtidig som omfanget av ressursar (lærartimar) til delingstimar har vore tilnærma stabilt/svakt aukande.

Tabell 3.8 viser at nivået på delingstimar og spesialundervisning i gjennomsnitt utgjer godt over 40 prosent av det samla elevtimetalet. Dette vil seie at for kvart lærarårsverk som er bunde opp i basisressursen elevtimetal, blir det i tillegg brukt vel 0,4 lærarårsverk til spesialundervisning og delingstimar utanom valfag.

Omfanget av spesialundervisning for førskulebarn og vaksne har gjennomgåande vore relativt stabilt eller svakt aukande dei siste åra. I vidaregåande skule er det vanskelegare å seie noko sikkert om tendensane dei seinare åra på grunn av svakare datagrunnlag.

I tillegg til spesialundervisning innanfor opplæringsinstitusjonane blir det gitt særskilt tilrettelagd opplæring utanom den ordinære skulen i form av eigne organisatoriske tiltak eller avdelingar knytte til ulike institusjonar og statlege kompetansesenter. Dette gjeld særskilde skule- og miljøtiltak, eigne kommunale skular for elevar med åtferdsvanskar og elevar med generelle lærevanskar/psykisk utviklingshemming, skular tilknytte helse- og sosialsektoren, barnevernet, skular for hørselshemma ved kompetansesentra, fengselsundervisning mm. Til saman er det omkring 3 700 elevar i desse tiltaka (ca 2 500 i grunnskule og 1 200 i vidaregåande skule), med ca 2 000 lærarårsverk. Detaljert oversikt går fram av tab 1.12 i vedlegg 1.

3.2.4 Ressursbruken til spesialundervisning på dei ulike nivå

I Budsjett-innst.S.nr. 12 (1997-98) uttalte kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen at ein i samband med denne meldinga ønskte å komme nærmare tilbake til ei drøfting av ressursbruken innanfor spesialpedagogisk sektor på alle tre forvaltningsnivå. Talmaterialet i tabell 3.9 gir ei samla oversikt over tal på brukarar, årsverk og driftsutgifter knytte til spesialundervisning og særskilt tilrettelagd opplæring etter enkeltvedtak på alle opplæringsnivå, pr. 1995.

Ressurar og tenesteyting ved spesialundervisning i kommunal og fylkeskommunal regi lokalt

Departementet legg til grunn at det i 1995 gjekk med om lag 3 660 mill kroner til spesialundervisning og særskilt tilrettelagd opplæring lokalt i kommunal og fylkeskommunal regi. Sum årsverk er 11 410. Tala gjeld alle opplæringsnivå (førskule, grunnskule, vidaregåande opplæring og vaksenopplæring). Fellesutgifter o l er ikkje tekne med i denne berekninga. Talet er truleg minimumstal. I vedlegg 1, avsnitt 7 blir det gjort nærmare greie for dette berekningsgrunnlaget.

Ressursar og tenesteyting ved spesialundervisning i særskilde organisatoriske tiltak

Talmaterialet er basert på informasjon frå ulike kjelder, slik det framgår av tabell 1.12 i vedlegg 1. I tabellen her er tal for skuleverksemd ved statlege spesialpedagogiske kompetansesentra haldne utanfor. Det er lagt til grunn ein årsverkkostnad i alt på 350 000 kroner. Det er berre teke med kostnader for opplæringspersonalet her. Utgiftene er berekna til 595 mill. kroner pr. 1995.

Ressursar og tenesteyting ved PP-tenesta i kommunar og fylkeskommunar

Talmaterialet er basert på ei eiga landsomfattande undersøking utført av Fagleg eining for PP-tenesta. Driftsutgiftene er berekna til 485 mill kroner i 1995. Ulike kjelder tyder på at det er omkring 80-90 000 brukarar pr år i PP-tenesta.

Ressursar og tenesteyting ved statlege spesialpedagogiske kompetansesenter

Ved dei 18 statlege spesialpedagogiske kompetansesentra var det i 1995 eit forbruk på til saman om lag 1410 årsverk og 520 mill kroner i netto driftsutgifter, inklusive omstillingseininga og eksklusive Programmet for Nord-Noreg. Nærmare detaljar går fram av tabell 2.4 i vedlegg 2. Kompetansesentra ytte i 1995 tenester til om lag 8 000 brukarar direkte. I tillegg kjem kursverksemd, læremiddelproduksjon m m som sentra driv. Samla oversikt over tenesteytinga ved kompetansesentra framgår av vedlegg 2, tabellane 2.1 - 2.3.

Ressursar og tenesteyting ved andre statlege spesialpedagogiske tiltak

Utgiftene omfattar tiltak over statsbudsjettet til Programmet for Nord-Noreg, Nasjonalt opplæringsprogram i teiknspråk, syns- og audiopedagogtenesta, lokalt utviklingsprogram, sentralt forskingsprogram, opplæring ved seks sosiale og medisinske institusjonar med kompetansesenterverksemd, styrkingstiltak for PP-tenesta, kompetansesentersystem for små grupper funksjonshemma, Sentralt brukarforum og internasjonalt samarbeid. Utgiftene var i 1995 i alt om lag 180 mill kroner. Nærmare omtale går fram av vedlegg 2.

3.3 Samla oversikt over brukarar og ressursar innanfor det spesialpedagogiske feltet

I tabell 3.9 blir det gitt ei samla oversikt over talet på brukarar, årsverk og kostnader ved spesialundervisninga (enkeltvedtak) og enkelte andre spesialpedagogiske tiltak i landet, fordelt på ulike tenester og forvaltningsnivå og på ulike opplæringsnivå.

Som det går fram av tabell 3.9, reknar departementet med at det i 1995 vart brukt nær 5,5 milliardar kroner til spesialundervisning etter enkeltvedtak og spesialpedagogiske tiltak på ulike forvaltningsnivå. I 1998 er utgiftene til desse tiltaka truleg omkring 6 milliardar kroner. I tillegg kjem utgifter til styrkingstiltak i form av delingstimar (sjå tabell 3.8) og andre pedagogiske tiltak som meir snevert definert ikkje kan karakteriserast som spesialundervisning eller særskilt tilrettelagd opplæring, men som meir eller mindre direkte kjem dei nemnde vanskegruppene til gode. Eit eksempel er ekstratilskott på ca 20 mill kroner årleg på statsbudsjettet til fire folkehøgskular, som kompensasjon for meirutgifter for å leggje til rette for inntak av funksjonshemma elevar. Eit anna eksempel er tilskott på statsbudsjettet til vaksenopplæring for funksjonshemma i regi av studieforbunda. Det blir vidare gitt tilskott til private skular for funksjonshemma, og delar av løyvinga til Nasjonalt læremiddelsenter går til spesialpedagogiske formål.

3.4 Konklusjon

Den samla oversikta viser at store ressursar blir brukte til spesialpedagogiske tiltak, både i form av spesialundervisning etter enkeltvedtak og anna særleg tilpassa opplæring. Tala viser m a at det blir brukt om lag like mange årsverk i dei statlege spesialpedagogiske kompetansesentra som i den samla PP-tenesta i kommunar og fylkeskommunar. Med dette som bakgrunn går departementet inn for å omfordele ressursar frå statleg til kommunalt nivå, for å styrkje den lokale kompetansen og bringja meir av ressursane nærmare brukarane, jf kap 4. Siktemålet er at dette skal medverke til høgare kvalitet på opplæringstilbodet og hjelpetiltaka for dei som treng spesialpedagogiske tiltak.