3 Kompetansenettverket og tilgrensande tenester for personar med særskilde opplæringsbehov: Aktørar, omfang, samarbeid og nytte

3.1 Eit komplisert forvaltnings- og hjelpeapparat

Det er i dag eit svært omfattande offentleg tenesteapparat til å ta seg av det velferdsbehovet befolkninga har på mange område. Tenestene er prega av arbeidsdeling, spesialisering og profesjonalisering. Spesialiseringa har auka dei siste 30-40 åra, mellom anna fordi spesialisering og oppdeling av komplekse og store oppgåver kan gjere oppgåveløysinga meir effektiv og lettare å handtere. Fordelane ved spesialisering og sektorisering av hjelpeapparatet er innlysande. Men utviklinga av eit differensiert tenesteapparat, der ulike sektorar, forvaltningsnivå og profesjonar ofte berre har ansvaret for ein "del" av brukaren (den funksjonshemma sjølv eller dei føresette), resulterer lett i uklare ansvarsforhold med mange aktørar. Eit uoversiktleg tenesteapparat kan og føre til at brukarane ikkje får den hjelpa dei har krav på.

I tabell 3.1 er det ei oversikt over enkelte aktuelle instansar og aktørar i arbeidet med barn, unge og vaksne med særskilde behov. Det vil lett kunne utvikle seg til dels parallelle, overlappande og konkurrerande verksemder, når fleire hjelpeinstansar har deloppgåver i arbeidet med å stette behovet hos brukarane. I slike tilfelle er det viktig å unngå ansvarsfråskriving så vel som dobbeltarbeid og utvikling av parallelle tiltak. Brukaren har behov for heilskaplege løysingar, uavhengig av den eksisterande ansvarsdelinga og tenestestrukturen.

Undersøkingar viser eit samansett bilete av korleis brukarane oppfattar dei enkelte tenestene og systemet samla. Evalueringsrapporten frå 1996 frå Møreforsking viser at brukarane av dei spesialpedagogiske tenestene jamt over er godt nøgde med dei enkelte tenestene i kompetansenettverket, men mindre nøgde med systemet som heilskap.

Brukarane gir i somme tilfelle uttrykk for at dei kjenner seg som kasteballar i eit komplisert og uoversiktleg system, der det er "mange dører å banke på". I ei fråsegn om evalueringsrapportane frå styra for perioden 1992-1995 blir denne problematikken teken opp av Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), der det m a heiter:

«FFO har i mange sammenhenger pekt på at det bygges opp parallelle tjenestetilbud innenfor de ulike sektorene som f eks skole- og helsetjenesten. Dette innebærer at brukeren ofte må forholde seg parallellt til PP-tjenesten, barne- og ungdomspsykiatrien, habiliteringstjenesten, hjelpemiddelsentralen og trygdekontor osv.. For brukeren er det en merbelastning at man alltid må gjenfortelle hele sin historie hver gang man møter nye «hjelpere», omsorgspersoner, fagfolk...»

For å unngå ulempene med eit komplekst kompetansenettverk med mange aktørar, er det viktig at dei ulike tenestene samarbeider og samordnar verksemdene sine. Det faglege arbeidet og oppgåveløysinga får da betre kvalitet i form av heilskaplege strategiar og tiltak, og brukaren unngår ansvarspulverisering, dobbeltarbeid og unødvendige tilvisingar til andre instansar. Andre viktige gevinstar av samarbeid eller samordning handlar om økonomi og ressursutnytting. Ein vil som regel spare ressursar, og oppgåveløysinga kan effektiviserast.

Dette kjem både brukarane, tenesteapparatet og heile samfunnet til gode. Men ei rekkje undersøkingar viser at reelt samarbeid, og ikkje minst samordning, ikkje så lett let seg gjennomføre i praksis. Ofte utviklar det seg motstrategiar for å halde ved like sjølvstende og ressursar (Repstad, 1993: Dugnadsånd og forsvarsverker. Tverretatlig samarbeid i teori og praksis). Eller som det vart uttalt i St. meld. nr. 54 (1989-90): "Alle vil samarbeide, men ingen vil samordnes".

I dette vedlegget blir det gitt ei kort framstilling av enkelte parallelle tenester og grenseflater mellom opplæringssektoren og andre sektorar, og ei framstilling av kompetansenettverket og aktørane som arbeider med personar med særskilde opplæringsbehov.

3.2 Enkelte parallelle tenester og grenseflater mellom spesialpedagogiske tiltak og tenester i andre sektorar

3.2.1 Viktige parallelle tenester eller grenseflater: Skjematisk oversikt

Tabell 3.2 gir oversikt over enkelte parallelle tenester og grenseflater mellom spesialpedagogiske tiltak og tenester i andre sektorar. Erfaringane er at det i somme tilfelle kan vere tilfeldig om ein brukar blir vist til den eine eller andre utgreiings- eller behandlingsinstansen. Uklare grenser for ansvars- og oppgåvefordeling kan og føre til at brukarane opplever mangel på systematikk og heilskap.

For gruppa med sosiale og emosjonelle vanskar har det i løpet av få år vorte etablert, eller er under etablering, statlege kompetansesenter innanfor både opplæringssektoren, helse- og sosialsektoren og barnevernet.

For hørselshemma er det seks kompetansesenter og 21 statlege audiopedagogar på fylkesplan innanfor opplæringssektoren, 26 hørselssentralar og øyre-nase-halsavdelingar i fylkeskommunale sjukehus, dessutan hørselsseksjon i dei statlege hjelpemiddelsentralane i kvart fylke, og statleg arbeidsrådgivingskontor i fylka.

For synshemma er det to statlege kompetansesenter og 23 statlege synspedagogar på fylkesplan innanfor opplæringssektoren, augeavdelingar eller optiske avsnitt i fylkeskommunale sjukehus, dessutan synsseksjon i dei statlege hjelpemiddelsentralane i kvart fylke og statleg arbeidsrådgivingskontor i fylka.

For dei tre førstnemnde vanskegruppene er fleire av kompetansesentra og andre tilbod i dei ulike sektorane bygde til dels sterkt ut i løpet av få år. Fleire av dei har det til felles at dei berre arbeider med utgreiing, rådgiving, rettleiing, kompetanseoppbygging og etter- og vidareutdanning overfor førstelinjetenesta, ev andrelinjetenesta. Dei nemnde kompetansesentertenestene og andre tenestene kan vanskeleg seiast å vere fullt ut koordinerte. Fleire av brukarorganisasjonane, mellom andre FFO, melder som nemnt om problem med parallelle tenestetilbod i dei ulike sektorane. Omfanget av dei problema slike parallelltilbod og gråsoner skaper, er ikkje kartlagt på systematisk vis hittil. Dei mest synlege og merkbare grenseflatene mellom delvis parallelle tenester finn vi for vanskegruppa med samansette lærevanskar og psykisk utviklingshemming. Her har opplæringssektoren og helse- og sosialsektoren kvar for seg utvikla sju statlege regionale spesialpedagogiske kompetansesenter og ei fylkeskommunal habiliteringsteneste i alle fylke. Dette blir nærmare omtalt nedanfor.

3.2.2 Særskilt om grenseflater mellom dei regionale spesialpedagogiske kompetansesentra og habiliteringstenesta i fylkeskommunane

Dei sju statlege regionale spesialpedagogiske kompetansesentra (inklusive Sandfallet) står til teneste for elevar med generelle lærevanskar og psykisk utviklingshemming, særleg i form av rettleiing og rådgiving overfor dei opplæringsansvarlege (kommunane og fylkeskommunane). Desse kompetansesentra har til saman om lag 400 årsverk, av dei om lag 190 årsverk for pedagogar og ca 25 årsverk for psykologar. I tillegg er det nokre få årsverk for helsepersonell ved desse sentra. Sentra vart etablerte i 1992 som del av omstruktureringa av spesialundervisninga.

I hovudsak vart fylkeskommunane si habiliteringsteneste for vaksne, og tildels habiliteringstenesta for barn, etablert i samband med ansvarsreforma for psykisk utviklingshemma tidleg på 1990-talet, men har alle kategoriar funksjonshemma som målgruppe. I ei særskild undersøking (Larsen, Hoem, Statens helsetilsyn 1995: Rapport om den fylkeskommunale habiliteringstjenesten 3 år etter HVPU-reformen) blir det oppgitt at psykisk utviklingshemma utgjer 85 % av klientane i habiliteringstenesta for vaksne, og nær 55 % av klientane i barnehabiliteringstenesta. I stor grad yter habiliteringstenesta i helsesektoren hjelp til første- og andrelinjetenesta i form av råd og rettleiing i tillegg til direkte individuelt pasientarbeid. Ved etableringa av tenesta vart det frå sentralt hald rådd til at det mellom anna burde opprettast stillingar for psykologar og spesialpedagogar. Habiliteringstenesta i fylkeskommunane hadde ved utgangen av 1996 tilsette i ca 700 fagstillingar, av desse vel 90 psykologar og 110 pedagogar/spesialpedagogar.

Sosial og helsedepartementet har tidlegare gitt uttrykk for at det ikkje bør etablerast eigne tiltak for psykisk utviklingshemma. Dette vil seie at særleg vaksenhabiliteringstenesta bør orientere seg mot breiare målgrupper enn i dag. Sosial- og helsedepartementet vil komme tilbake til dette spørsmålet i samband med ei kommande stortingsmelding om rehabilitering.

Pedagogane og psykologane og andre i dei to tenestene utfører mange likearta oppgåver. Mellom desse to tenestene, i opplæringssektoren og i helsesektoren, har det derfor enkelte stader vore eit fagleg spenningsforhold. Det har vore uklart kva ansvar og kva avgrensing dei to instansane skal ha i forhold til kvarandre, og det har frå fleire hald vore etterlyst ein klarare grenseoppgang mellom habiliteringstenesta og dei regionale kompetansesentra. Slike signal har komme både frå brukarorganisasjonane, frå tenestene sjølve og frå tilsynsansvarlege m fl.

Forholdet er også påpeikt av Møreforsking (Skårbrevik 1996). Styret for dei regionale sentra har prøvd å regulere dette ved avtalt samarbeid med habiliteringstenesta, men dette har likevel ikkje vore tilstrekkeleg til å unngå at det framleis blir arbeidd parallelt.

3.2.3 Særskilt om overgang frå skule til arbeid for unge med funksjonshemming

Det har skjedd ei aukande integrering av funksjonshemma i skuleverket. Men dette har likevel ikkje medført auka arbeidslivsdeltaking for unge funksjonshemma. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet har i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og Sosial- og helsedepartementet, på bakgrunn av Attføringsmeldinga, St.meld. nr. 39 (1991-92), gjennomført eit prosjekt i to fylke. Der såg ein nærmare på kva som kan gjerast for å betre sjansane for unge funksjonshemma til yrkesaktivitet og deltaking i samfunnslivet etter at dei er ferdige med skulegangen.

Erfaringane frå prosjektet viste at dei ungdommane som var med i prosjektet (primært ungdom med store lærevanskar), har føresetnader for å delta i arbeidslivet og kan integrerast i vanleg arbeid, dersom dei får nødvendig støtte og hjelp. Alle deltakarane hadde behov for hjelp frå fleire etatar i overgangen frå skule til arbeidsliv. Men tiltaksapparatet er differensiert og i liten grad samordna for at funksjonshemma brukarar skal kunne sikrast heilskaplege tilbod. Erfaringar frå prosjektet viste at ansvarsområda og regelverket verkar avgrensande på utprøving av nye samarbeidsrutinar. Ingen etat er forplikta til å koordinere og følgje opp den totale livssituasjonen for ungdommen. Prosjektet viste og behov for å samordne dei ulike individuelle tiltaksplanane etatane har (dei individuelle opplæringsplanane i skulane, habiliterings-, tiltaks- eller omsorgsplanane i kommunane og attføringsplanane i arbeidsmarknadsetaten).

Institutt for sosialforsking (INAS) har evaluert prosjektet og har skrive to delrapportar undervegs og ein sluttrapport. Det er eit sterkt behov for å koordinere det tverretatlege samarbeidet ved overgangen frå skule til arbeidsliv for ungdom med funksjonshemmingar. Det er teke sikte på å følgje opp erfaringane frå prosjektet i arbeidet med stortingsmeldinga om rehabilitering.

3.2.4 Særskilt om tolketenesta for hørselshemma

Hjelpemiddelsentralane har fått det overordna formidlings- og forvaltningsansvaret for skulehjelpemiddel. Men sjølv om tolketenesta allereie er etablert som tilbod ved hjelpemiddelsentralane, er ikkje finansieringsansvaret for tolkehjelp for hørselshemma i grunnskule og vidaregåande opplæring overført til folketrygda. Folketrygda har likevel finansieringsansvaret for tolkehjelp til utdanning utover vidaregåande skule (høgskule og universitet).

Hjelpemiddelsentralen i Sør-Trøndelag har gjennomført eit tre-årig prosjekt der hjelpemiddelsentralen har koordinert og administrert alle typar tolking i fylket. Resultata frå prosjektet viste at styring og koordinering av knappe tolkeressursar var ressurssparande og gav økonomisk gevinst. Men det viktigaste resultatet var likevel at dette gav betre tilbod til hørselshemma brukarar. (Sluttrapport: Skoletolkprosjektet i Sør-Trøndelag. Tolketjenesten ved Hjelpemiddelsentralen i Sør-Trøndelag, 1996).

På bakgrunn av prosjektet er det etablert ei arbeidsgruppe som har som mandat å sjå nærmare på korleis undervisningstolkinga bør organiserast på alle utdanningsnivå og å greie ut administrative og økonomiske konsekvensar. Det er venta at arbeidsgruppa, som har representantar frå brukarorganisasjonane, hjelpemiddelsentralane, Rikstrygdeverket, Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet og tenestemannsorganisasjonane, leverer utgreiinga si våren 1998.

3.2.5 Særskilt om tekniske hjelpemiddel til bruk i skuleverket

Frå 01.01.97 er ansvaret for tekniske hjelpemiddel til bruk i skuleverket overført til folketrygda. Folketrygda skal ha ansvaret for alle hjelpemiddel som eleven/barnehagebarnet sjølv bruker, medan kommunen/fylkeskommunen framleis har ansvaret for skulen sitt eige utstyr, inklusive dei hjelpemidla som læraren nyttar i undervisninga. Kommunen/fylkeskommunen har også ansvaret for dei bygningsmessige endringane som er nødvendige for å gjere skulen/barnehagen tilgjengeleg. Dette gjeld m a vanleg inventar og tilkomst.

Det vert såleis skilt mellom pedagogiske hjelpemiddel, som er skuleeigaren sitt ansvar, og tekniske hjelpemiddel, der ein kan søkje om hjelp frå hjelpemiddelsentralen.

Rikstrygdeverket (RTV) tek endeleg avgjerd om kva hjelpemiddel som vert godkjent dekte over folketrygda. Billettelefon er døme på eit relativt nytt hjelpemiddel i undervisningssamanheng, der RTV førebels ikkje har teke endeleg avgjerd om hjelpemiddelet kan godkjennast.

3.2.6 Særskilt om tiltak for personar med afasi

Personar med afasi (språkforstyrringar etter hjerneskade eller slag) har ofte behov for eit breitt opplærings- og behandlingstilbod frå både opplæringssektoren og helsetenesta. Rehabilitering av slagramma involverer mellom anna medisinske tiltak, fysioterapi, ergoterapi og logopedhjelp eller anna relevant hjelp til gjenvinning av språk- og kommunikasjonsevne.

Helsetenesta i kommunane og fylkeskommunane og logopedtenesta lokalt er viktige aktørar for slag-ramma. Kompetansesentra Bredtvet, Øverby og Eikelund gir tilbod til denne gruppa. I PP-tenesta er det tilsett over 200 logopedar.

Prosjektrapportar frå det lokale utviklingsprogrammet for spesialundervisning gir signal om kapasitetsproblem og dårleg koordinering i kompetansenettverket når det gjeld opplæringstilbodet til vaksne med afasi. Veikskapane her blir forklarte med manglande tilgang på logopedar, usikre rutinar og ansvarsforhold på kommunalt nivå og mangelfulle rutinar når det gjeld informasjon og samarbeid mellom sjukehus eller rehabiliteringseiningar og skuleverk.

Gjeldande rett slår fast at vaksne som har vore utsette for sjukdom eller skade, og som har særlege behov for spesialundervisning på grunnskulen sitt område, har rett til slik opplæring etter vaksenopplæringslova §§ 4 og 5 andre ledd.

Etter folketrygdlova § 5-10, med tilhørande forskrifter, yter trygda godtgjering for utgifter til logopedbehandling hos privatpraktiserande logoped eller audiopedagog. Behandlinga må vere rekvirert av lege som ledd i behandling av sjukdom, skade eller lyte, og ho må ha noko vesentleg å seie for sjukdommen eller funksjonsevna til den trygda. Retten til godtgjering frå trygda fell bort i den utstrekning det offentlege yter stønad etter anna lovgiving.

I Ot.prp. nr. 7 (1988-89) Om lov om endring i lov av 17. juni 1996 nr. 12 om folketrygden og i visse andre lover, gjorde Sosial- og helsedepartementet i samråd med Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet framlegg om at folketrygda si refusjonsordning skulle avviklast. Det var føresetnaden at trygdemidlane skulle overførast til kommunane. Ansvaret for logopedtenesta ville da heilt ut bli overført til kommunane. Stortinget gikk imot ei slik ordning, da ein særleg var redd for at dei afasiramma ville få eit dårlegare tilbod.

Det er i dag ulik praksis i kommunane når det gjeld å ta hand om retten til logopedhjelp for vaksne med afasi. Somme får logopedhjelp etter lov om vaksenopplæring, andre etter lov om folketrygd. Den delte finansieringsordninga skaper uklare ansvarsforhold. Fornya språkopplæring er ein viktig del av eit rehabiliteringsopplegg. Brukarmiljø har teke til orde for ei klårare grense mellom behandling og fornya opplæring der dette er mogleg. Ei slik avgrensing vil gjere ansvarstilhøva for tiltak klårare. Uklare ansvarsforhold kan også medføre at brukarane vil ha vanskar med å vite kva instans dei skal vende seg til. Arbeidstidsordninga for logopedar knytte til skuleverket (PP-tenesta) og vaksenopplæringa kan og skape problem i høve til kontinuiteten i tiltaka.

Spørsmålet om eventuelt å avvikle folketrygda si refusjonsordning for logopedbehandling vil bli vurdert nærmare. I samråd med Sosial- og helsedepartementet vil det bli oppnemnt ei arbeidsgruppe eller eit utval som vil få som oppdrag å gjennomgå alle sidene ved den ordninga vi har i dag.

Departementet vil understreke at det er viktig at vaksne med afasi får eit tilbod som er i samsvar med det behovet dei har for hjelp, behandling og opplæring. Som ledd i arbeidet med utvikling av betre tilbod, er det i 1998 starta eit samarbeid med Møreforsking om spesialpedagogiske tiltak i kommunalt habiliterings- og rehabiliteringsarbeid, med vekt på samarbeid mellom afasiramma, pårørande og fagmiljø.

Tiltak for afasiramma må vere samordna og opplevast som meiningsfulle. Frå brukarsida er det og ytra ønske om mindre einsidig vekt på ordlæring ved hjelp av logoped. Kommunikasjonsevna kan gjenvinnast ved hjelp av ulike teknikkar og metodar. På dette grunnlaget vil departementet i samarbeid med brukarorganisasjonane ta initiativ til forsøks- og utviklingsarbeid som kan gi kommunane nye idear til og modellar for opplæring av afasiramma.

Den enkelte kommunen bør ha klargjort dei rutinar og tilbod kommunen har for dei som blir ramma av afasi og treng behandling. PP-tenesta er den sentrale instansen når det gjeld sakkunnig vurdering. Enkelte kommunar lagar individuelle rehabiliteringsplanar for den enkelte. Det er særs viktig at tilboda frå PP-tenesta og vaksenopplæringa om logopedisk behandling, ved sida av andre opplæringstilbod, blir integrerte i slike planar.

Departementet har tatt initiativ til å betre informasjonen om rettar, ansvarsforhold og kvalitetssikring når det gjeld tiltak for vaksne med afasi.

Departementet vil vurdere om tenester frå kompetansesentra Bredtvet, Øverby og Eikelund kan medverke til ytterlegare kompetanseheving i kommunar og fylkeskommunar når det gjeld tilbod til vaksne med afasi.

3.3 PP-tenesta: arbeid og samarbeidspartnarar

3.3.1 Arbeidsoppgåver

PP-tenesta skal saman med andre rettleiingstenester hjelpe barn, foreldre og personale med å utvikle gode læringsvilkår for dei som treng særskild hjelp. PP-tenesta har etter forskrift for grunnskulen § 1-6 nr. 3 som oppgåve å arbeide med førebygging, praktisk rådgiving, undersøkingar og hjelp til barn og elevar ved

• å gi råd til fagpersonale i skule, barnehage, skuleadministrasjon, til foreldre o fl om spesialpedagogiske og sosialpedagogiske tiltak med sikte på å gi tilpassa opplærings- og utviklingstilbod på alle opplæringsnivå

• å leggje vekt på førebyggjande tiltak i samarbeid med andre organ som har med barn og ungdom å gjere

• å gjennomføre undersøkingar og gi vurdering i enkeltsaker etter oppdrag frå barnehage, skule, foreldre, kommune eller eleven sjølv

• så langt det er mogleg, sjølv å gi hjelp til brukaren eller ordne med undersøking eller behandling hjå andre

• å ta del i samarbeid med den fylkeskommunale oppfølgingstenesta (jf forskrift om fylkeskommunen si oppfølgingsteneste)

Det ligg ikkje føre noka eiga forskrift om arbeidsoppgåvene for PP-tenesta i vidaregåande opplæring. Men i praksis utfører ho mykje av dei same oppgåvene.

I St.meld. nr. 35 (1990-91) vart PP-tenesta si rolle i lokalt utviklingsarbeid i skulen understreka (tilrettelegging, innhald og organisering av opplæringa, kompetanseoppbygging), under dette arbeid i kontakt med andre hjelpeinstansar og fagmiljø lokalt og regionalt. Desse arbeidsoppgåvene blir ofte kalla systemretta arbeid. Fordelinga av ressursar til ulike typar arbeidsoppgåver i PP-tenesta framgår nærmare av vedlegg 1.

3.3.2 Samarbeidspartnarar

PP-tenesta tek sjølv hand om ein vesentleg del av dei som blir melde til tenesta, utan vidare tilvisingar. Men for mange brukarar har PP-tenesta eit omfattande samarbeid med andre instansar utanfor skulen og barnehagen, og ofte over lang tid. Tabell 3.3 viser at tenesta samarbeider med slike skuleeksterne instansar om over 80 % av dei aktuelle barna, i størst omfang på førskulenivå og minst omfang i vidaregåande opplæring. Tabellen refererer ikkje til samarbeid berre det aktuelle året, men fangar opp det samarbeidet ein har hatt over eit lengre tidsrom.

Barn og elevar blir i det vesentlege melde til PP-tenesta frå skule eller barnehage og foreldra eller brukarane sjølv, og i liten grad frå andre hjelpeinstansar. Tabell 3.4 viser nye tilvisingar til PP-tenesta i Møre og Romsdal og til PP-tenesta i Kristiansand i 1994-95. Som det framgår, er 70-80 % av dei nye brukarane viste til PP-tenesta frå anten skule eller barnehage eller frå føresette eller brukaren sjølv.

Tabell 3.5 viser at omkring 35 % av dei nytilmelde brukarane av PP-tenesta i Møre og Romsdal i løpet av året blir viste vidare til andre hjelpeinstansar på ulike nivå. I tillegg er det sannsynlegvis ein del direkte kontaktar mellom barnehage, skule og/eller foreldre og andre hjelpeinstansar utan medverknad frå PP-tenesta. I tillegg kjem også tilvisingar til andre hjelpeinstansar i seinare år.

3.4 Breidda i kompetansenettverket for barnehagar, skular og foreldre

For personar med særskilde opplæringsbehov er PP-tenesta den viktigaste samarbeidspartnaren og den som barnehagane, skulane og foreldra har det mest omfattande samarbeidet med. Men tabell 3.6 illustrerer at opplæringsinstitusjonane også har omfattande samarbeid og kontakt med mange andre instansar på ulike nivå innanfor og utanfor opplæringssektoren. Dette framgår av landsomfattande utvalsundersøkingar som Møreforsking har gjort for 1993 og 1996.

Tabell 3.7 viser tilsvarande omfanget av foreldrekontakt med ulike offentlege hjelpeinstansar (undersøking i 1996). Begge tabellane refererer til samarbeid ikkje berre det aktuelle året, men fangar opp det samarbeidet ein har hatt over eit lengre tidsrom.

Tabellane 3.6 og 3.7, som viser kontakten over fleire år innanfor dei ulike opplæringsnivåa, reflekterer at mange av brukarane er gjengangarar i hjelpeapparatet, for same vanske, andre vanskar eller samansette vanskar. Dei viser også at foreldra har eit enda større omfang av samarbeid eller kontakt med dei ulike instansane enn barnehagane og skulane har.

Tabell 3.8 viser det gjennomsnittlege talet på instansar som foreldre til barn og unge med moderate eller store funksjonsvanskar har hatt kontakt med, utanom PP-tenesta og spesialpedagogiske kompetansesenter. Det framgår at kontaktflata med andre instansar er størst i førskulealderen, mens kontakten jamnar seg ut og minkar i skulealder. Kontaktflata blir relativt mindre om ein inkluderer foreldre til barn med små funksjonsvanskar i talmaterialet.

3.5 Nytten av samarbeidet med aktørane i kompetansenettverket

3.5.1 Vurderingane av hjelpeinstansane generelt

Tabellane 3.6, 3.7 og 3.8 gir også svar på spørsmålet om korleis barnehagane, skulane og foreldra opplever nytten av samarbeidet med dei ulike instansane. Det framgår at barnehagane og skolane har ei gjennomgåande positiv vurdering av nytten av samarbeidet (nyttig eller svært nyttig) med foreldra og dei mange ulike instansane i kompetansenettverket, sjølv om biletet varierer. Tabell 3.9 gir eit samla uttrykk for korleis barnehagen og skulen vurderer nytten av samarbeidet med eksterne samarbeidspartnarar. Som det framgår, finn dei samarbeidet mest positivt på førskulenivå.

Også foreldra gir gjennomgåande uttrykk for positive nyttevurderingar. For dei fleste tenestene meiner mellom 60 og 80 % av foreldra at dei får god eller svært god hjelp, og i størst grad gjeld dette barn i førskulealder.

For foreldre er det nok oftast ikkje kor mange instansar ein har kontakt med som er viktigast, men at det er minst éin instans ein opplever å få skikkeleg (svært god) hjelp frå. Av rapporten frå Møreforsking går det fram at 78 % av foreldra til førskulebarn, 52 % av foreldra til barn på barnetrinnet og 45 % av foreldra til elevar på ungdomstrinnet og i vidaregåande skule hadde minst ein instans som dei opplevde at dei fekk svært god hjelp frå. Dette gjeld samla for barn og unge med små, moderate og store funksjonsvanskar. Etter Møreforsking si oppfatning kan dette ikkje reknast som eit tilfredsstillande resultat.

Materialet viser at foreldra til barn og unge med størst funksjonsvanskar er dei som opplever å få best hjelp. Og det er foreldra til barn og unge med synsvanskar og hørselsvanskar som er mest tilfreds, mens foreldra til barn med psykisk utviklingshemming, psykososiale vanskar og lese- og skrivevanskar er minst tilfreds.

Etter departementet si vurdering synest det å vere rimeleg å konkludere med at kvar enkelt tenesteleverandør stort sett blir vurdert positivt av brukarane isolert sett, mens systemet teke under eitt - heilskapen - blir vurdert mindre positivt.

3.5.2 Vurderingane av PP-tenesta og kompetansesentra spesielt

Det framgår av tabellane 3.6 og 3.7 at både foreldra, lærarane og førskulelærarane gjennomgåande er meir tilfreds med den hjelpa dei får frå dei spesialpedagogiske kompetansesentra (sedde under eitt) enn frå PP-tenesta.

Materialet i tabell 3.10 viser at utbyttet for lærarane og førskulelærarane av samarbeidet med PP-tenesta og kompetansesentra er størst når det gjeld diagnostiske kartleggingar, men atskilleg mindre når det gjeld praktisk hjelp med sjølve tilrettelegginga av opplæringa. Om PP-tenesta seier Møreforsking at materialet tyder på at

«dette kan vere ein indikasjon på at arbeidet til PP-tenesta er meir "problemfokusert" enn fokusert på det potensialet barnet og eleven kan ha. At hjelp med tilrettelegging av opplæringa og med undervisningsmateriell kjem dårlegast ut er ikkje overraskande, og har nok samanheng både med kompetansen til tenesta og med arbeidssituasjonen. Dette er område som det kan krevje forholdsvis stor arbeidsinnsats for å kunne yte tilfredstillande hjelp, og er også område der skolane bør vere mest mogleg sjølvhjelpte.»

Møreforsking seier vidare at når det er ein såpass liten del førskulelærarar og lærarar som har godt utbytte av informasjonen og hjelpa frå PP-tenesta sett i forhold til den generelle vurderinga av nytten av samarbeidet, jf tabell 3.6, kan det komme av at det er på andre arbeidsområde nytten er større. Dette kan til dømes vere knytt til det arbeidet PP-tenesta har som sakkunnig instans, og til den hjelpa barnehagen og skulen får for å skaffe ressursar til opplæring og personleg støtte til personalet i arbeidet med dei aktuelle barna og elevane m m.

Tabell 3.11 viser korleis lærarane og førskulelærarane vurderer PP-tenesta og kompetansesentra på somme område som har noko å seie for samarbeidet. Det framgår at kompetansesentra gjennomgåande blir haldne for å vere betre enn PP-tenesta på dei nemnde variablane, og spesielt når det gjeld den tida tenestene har sett av til å drøfte aktuelle saker med lærarane. Etter departementet si vurdering er resultatet ikkje overraskande; dette har etter alt å dømme samanheng med den generelle ubalansen i forholdet mellom ressursane til, og talet på brukarar av, dei to tenestene.

3.5.3 Regionale variasjonar i nytten av samarbeid

Det arbeidet som dei seinaste åra er gjort på det spesialpedagogiske området, har variert ein del frå fylke til fylke. I tabell 3.12 er nytten av ulike former for samarbeid m m vurdert etter utdanningsregion.

Gjennomgåande er det små regionale forskjellar i vurderingane frå barnehagane, skulane og PP-tenesta når det gjeld nytten av samarbeid med andre instansar. Det er noko overraskande at barnehagane og skulane vurderer nytten av samarbeidet med PP-tenesta noko lågare i 1996 enn i 1993, men etter departementet si oppfatning kan dette komme av ein auke i arbeidsoppgåvene og forventningane som PP-tenesta ikkje er sett i stand til å innfri.

Sjølv om det i Programmet for Nord-Noreg har vore satsa spesielt på kompetanseheving og å utvikle lokale tenestetilbod av ulike slag, har det ikkje medført betre samarbeidsrelasjonar i Nord-Noreg enn i gjennomsnittet for landet. Det har snarare vore ei utvikling i Nord-Noreg i motsett retning av det ein kunne vente når det gjeld samarbeidet mellom PP-tenesta, barnehagane og skulane.

3.6 Praktiske samarbeids- og samordningstiltak lokalt

3.6.1 Samarbeid og samordning generelt

I eit stort kompetansenettverk med mange ulike aktørar er det av omsyn til brukarane og ønsket om rasjonell bruk av ressursane nødvendig å samarbeide og samordne verksemda. Om ein tek utgangspunkt i dei kommunane Møreforsking fekk opplysningar frå, var det i om lag 2/3 av kommunane etablert anten administrativt eller fagleg samordningsorgan mellom etatar som arbeidde med funksjonshemma barn og unge. Talet er usikkert, då mange kommunar ikkje svarte på spørsmålet.

3.6.2 PP-tenesta: lokal, koordinerande instans?

For dei fleste tenester i den pedagogiske sektoren og helse- og sosialsektoren m m er det i lov, forskrift eller instruks føresegner om samarbeid eller koordinering av verksemda med andre som yter tenester til same målgruppe. Det er likevel ikkje lov- eller forskriftsføresegner som direkte gir éin instans noka formell sektorovergripande, koordinerande rolle lokalt; ei slik koordineringsrolle ligg i utgangspunktet hjå kommunestyret. Og kommunane står relativt fritt i å organisere verksemda si, politisk, administrativt og fagleg.

Lokalt er det ulike organisasjonsmodellar og etatsinndelingar, og ulike ordningar og varierande praksis når det gjeld samordning og koordinering av tenestene. Møreforsking undersøkte korleis PP-tenesta sjølv vurderte spørsmålet om kva for instans som formelt eller reelt har koordineringsansvar i arbeidet med funksjonshemma barn og unge i lokalsamfunnet. Svara frå 196 PPT-kontor som dekte 294 kommunar, gav den fordelinga som framgår av tabell 3.13.

Som det framgår, har svært få PPT-kontor noka formell, koordinerande rolle, i langt fleire kommunar er formelt koordineringsansvar lagt til andre etatar. I nær halvparten av kommunane oppgir likevel PP-tenesta at det etter eigne vurderingar er PP-tenesta som i praksis har rolla som lokalt koordinerande organ. Tilsvarande spørsmål til andre instansar ville kanskje gitt ei anna svarfordeling.

3.6.3 Bruk av ansvarsgrupper

Møreforsking har undersøkt bruken av ansvarsgrupper i kommunane for elevar med spesialundervisning eller inntak i vidaregåande skule etter føreretten. Ansvarsgruppene er innretta på å koordinere tiltak for den enkelte brukaren, eventuelt brukargruppa. Her er det i tabell 3.14 og 3.15 gitt ei oversikt over etablerte ansvarsgrupper etter opplæringsnivå og ulike typar funksjonsvanskar.

Ansvarsgrupper er oppretta for vel 1/3 av barna og elevane både i 1993 og 1996, i størst omfang på førskulenivå og med fallande tendens med alderen. I perioden 1993-1996 er forskjellen mellom grunnskule og vidaregåande skule utjamna. Tabell 3.14 dekkjer alle vanskenivå, også lettare funksjonshemma. For dei sterkast funksjonshemma var det i 1996 i gjennomsnitt oppretta ansvarsgruppe for 56 %, fallande til 33 % for moderat og 23 % for lett funksjonshemma.

Tabell 3.15 viser bruken av ansvarsgrupper for ulike vanskegrupper med moderate eller alvorlege vanskar. Det er ikkje skjedd vesentlege endringar frå 1993 til 1996.

Møreforsking kommenterer dette slik at satsinga på tverretatleg samarbeid i perioden ikkje har hatt nokon effekt når det gjeld bruk av ansvarsgrupper som tiltaksform. Det er kanskje spesielt overraskande at ein ikkje har oppnådd auka bruk av ansvarsgrupper for barn og unge med psykososiale vanskar, på bakgrunn av at ein dei seinaste åra har lagt så stor vekt på samarbeidet mellom skule, PP-teneste og barnevern. Ifølgje Møreforsking har det heller ikkje vore nokon auke i bruken av andre, meir typisk tverretatlege tiltaksformer, som støttekontakt og avlastning til familiar med barn med særskilde opplæringsbehov.

Ser ein bruken av ansvarsgrupper i regionalt perspektiv, er det relativt små forskjellar. Det er heller ikkje større endringar frå 1993 til 1996. Tabell 3.16 viser likevel, noko overraskande, at det i Nord-Noreg ikkje har vore nokon effekt av satsinga på tverretatleg samarbeid når det gjeld bruk av ansvarsgrupper. Tvert om har det her vore ein viss nedgang i slikt samarbeid frå 1993 til 1996.

3.7 Konklusjon

Det framgår av materialet at brukarane av dei spesialpedagogiske tenestene ofte nyttar mange hjelpetenester innanfor så vel som utanfor pedagogisk sektor, dei fleste på lokalt nivå. Kvar enkelt instans blir gjerne vurdert positivt for seg, mens totaliteten og samanhengen i systemet får dårlegare vurdering.

Internt i opplæringssektoren vil ein samordne tenester m a ved å knyte dei statlege synspedagogane og audiopedagogane på fylkesplanet til dei aktuelle kompetansesentra for syn og hørsel (jf kap 4). Departementet vil avklare oppgåver og roller i ansvarskjeda når det gjeld tilbod til afasiramma og til døvblindblitte i samarbeid med Sosial- og helsedepartementet. Det er også i gang utgreiingsarbeid i høve til tolketenesta for hørselshemma m m.

Det vil likevel framleis stå igjen enkelte gråsoner mellom ulike tenester, til dømes mellom habiliteringstenesta i fylkeskommunane og spesialpedagogiske kompetansesenter for samansette lærevanskar, og mellom dei statlege hjelpemiddelsentralane i fylka og kompetansesentra for syn og hørsel. Slike gråsoneproblem vil det bli arbeidd vidare med i samarbeid mellom dei departementa dette vedkjem, f.eks. ved oppgåve- og ansvarsavklaring og inngåing av samarbeidsavtalar. Med omsyn til behovet for å betre det tverrinstitusjonelle samarbeidet, vil regjeringa komme nærmare tilbake til dette i samband med ei eiga stortingsmelding om rehabilitering.

Lov- og forskriftsverk for dei ulike tenestene innanfor opplæring, helse- og sosialsektor, barnevern m m har reglar for samarbeid med andre etatar. Men kommunane står relativt fritt til å organisere verksemda si politisk, administrativt og fagleg, og ingen einskild faginstans lokalt har eit overordna koordineringsansvar heimla i lovverket. Dette lokale koordineringsansvaret som er viktig av omsyn til brukarane og bruken av ressursar, ligg i prinsippet til kommunestyret.

Departementet ser det som særs viktig at ein også lokalt arbeider bevisst med slik koordinering av tenestene framover, for å skape større heilskap og koordinering av tenestetilboda.