1 Sammendrag og bakgrunn
1.1 Sammendrag
Innledning
Denne meldingen er delt inn i to hoveddeler. Meldingens første del tar opp spørsmålet om tilgang til mobilnett for andre enn de aktørene som er tildelt konsesjon for å etablere og drive mobilnett. I meldingens andre del drøftes innføringen av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon i Norge.
Radiofrekvenser er en knapp nasjonal ressurs som gjør at det er nødvendig å begrense antall tilbydere som får mulighet til å bygge ut eget mobilnett. Det er pr. i dag bare to selskaper, Telenor Mobil AS og NetCom GSM as, som tilbyr mobile teletjenester basert på utbygging av eget mobilnett i Norge. Brukernes valgmuligheter har så langt vært begrenset til de to konsesjonærene. Telia ble tildelt konsesjon for utbygging og drift av mobilsystemet DCS 1800. Telia har imidlertid ikke etablert et slikt mobilsystem.
Norge har på både operatør- og brukersiden ligget helt i forkant når det gjelder å ta i bruk mobilkommunikasjon, og det er utviklet en høy kompetanse på utbygging og drift av nett og tjenester for mobilkommunikasjon. Sammen med de andre nordiske landene ligger Norge i fremste rekke i andel av befolkningen som har mobiltelefon. Prisnivået for ulike mobiltjenester varierer sammenlignet med andre, men er jevnt over lavt. Slik departementet ser det, kan det pr. i dag likevel ikke fullt ut sies å være tilfredsstillende konkurranse i alle deler av mobilmarkedet. Mobilmarkedet er preget av at de to aktørene følger hverandre når det gjelder tjenestetilbud, abonnementsklasser og prisnivå. Konsekvensen av dette kan være at enkelte av sluttbrukerprisene er for høye, og at sluttbrukerne får et mindre variert tjenestetilbud enn man ville hatt i en situasjon med mer virksom konkurranse.
Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål om ivaretagelsen av de telepolitiske mål er avhengig av at også tilbydere uten eget nett gis krav på tilgang til de eksisterende mobilnett.
I forbindelse med behandlingen av sammenslåingen av Telenor og Telia, ble det fra EU-kommisjonens side satt som en betingelse for at sammenslåingen kunne godtas i henhold til EUs konkurranseregler at selskapene forpliktet seg til å tilby konkurrerende aktører å leie de faste aksesslinjene fra abonnentsiden av endesentral/fordeler og frem til abonnenten. Ved behandlingen av dette spørsmålet har det vist seg at en har funnet løsninger på forhold som en tidligere har ansett som problematisk ved et slikt tilbud, herunder å kunne opprettholde kvaliteten og sikkerheten i nettet. Spørsmålet om tilgang til aksessnett som innehas av tilbyder med sterk markedsstilling er et sentralt teleregulatorisk forhold i tilknytning til å oppnå virksom konkurranse. På denne bakgrunn ser Samferdselsdepartementet det som en hensiktsmessig videreføring av tilbudet om såkalt «fast aksess», som er omtalt i St. meld. nr. 24 (1998-99), å forskriftsfeste en plikt for tilbyder med sterk markedsstilling å tilby andre aktører å leie faste aksesslinjer som angitt ovenfor.
Tilgang til mobilnett
Tilgangsspørsmålet er først og fremst knyttet til virtuelle mobiloperatører. Her er tilgang mest omtvistet, og dette er den tilgangsform som potensielt kan sies å ha de største samfunnsmessige effektene. Med virtuelle mobiloperatører, menes en uavhengig tjenestetilbydere som får tilgang til eksisterende mobiloperatørers radioaksessnett, for på den måten å produsere og selge mobiltjenester i konkurranse med de eksisterende mobiloperatørene, og med egne SIM-kort (SIM = Subscriber Identification Module).
For å pålegge tilbydere med sterk markedsstilling å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører, må det etter Samferdselsdepartementets vurdering kunne sannsynliggjøres at et slikt pålegg vil tilføre mobilmarkedet og sluttbrukerne fordeler som overgår de mulige ulempene, og at virkningene ikke kan oppnås på annet og bedre vis.
De viktigste samfunnsmessige fordelene ved å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører synes å være økt konkurranse med hensyn til å utvikle nye tjenester. Dette er noe andre former for tilgang i mindre grad legger til rette for. Økt konkurranse med hensyn til å utvikle nye teletjenester vil for sluttbrukerne kunne innebære et bedre og bredere utvalg av tjenester, samt lavere sluttbrukerpriser. I tillegg vil virtuelle mobiloperatører kunne øke muligheten for flere totalleverandører innenfor telesektoren, slik at en bedrer forholdene for utvikling av et bredt tjenestespekter. Et større utvalg av totalleverandører vil også gjøre det lettere for sluttbrukerne å forholde seg til én eller få telekommunikasjonsleverandører, samt legge til rette for investeringer i tjenesteleverandørmarkedet.
De viktigste samfunnsmessige ulempene ved å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører synes å være muligheten for at de eksisterende mobiloperatørene får reduserte investeringsmotiver. Virtuelle mobiloperatører vil kunne medføre at de eksisterende mobiloperatørenes forventninger til fremtidig avkastning på nettinvesteringer reduseres og blir forbundet med større usikkerhet. Dersom samfunnsmessig ønskelige investeringer ikke foretas kan det få negative konsekvenser for videre utbygging av mobile telenett og -tjenester i Norge. Virkningene på investeringene av å gi tilgang vil imidlertid i høy grad avhenge av hvilke vilkår som vil bli fastsatt og praktiseringen av disse. Vilkårene er således av vesentlig betydning for vurderingen av konsekvensene av å skulle gi tilgang. For å kunne oppnå et samfunnsmessig ønskelig nivå på investeringene, vil det være en nødvendig forutsetning at det i vilkårene fastsettes kostnadsorienterte priser for tilgang og mekanismer som reduserer usikkerheten med hensyn til de virtuelle mobiloperatørenes behov for å kjøpe trafikk i eksisterende nett. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til i hvilken grad det er mulig å oppnå en vellykket praktisering av slike vilkår.
Videre er det sannsynlig at det å legge til rette for virtuelle mobiloperatører vil gjøre det mindre attraktivt å bygge ut nye mobilnett.
Etter en totalvurdering av de mulig samfunnsmessige konsekvensene av å pålegge tilbyder med sterk markedsstilling å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører, er det departementets oppfatning at det er usikkert om et slikt pålegg kan tilføre mobilmarkedet og sluttbrukerne fordeler som overgår ulempene. I tillegg er dette en problemstilling EU foreløpig ikke har tatt stilling til, og det er uklart hva situasjonen vil bli i resten av Europa. Med bakgrunn i dette mener Samferdselsdepartementet at tilbydere med sterk markedsstilling på nåværende tidspunkt ikke bør pålegges å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører. I lys av konkurranseutviklingen i det norske telemarkedet og utviklingen av det teleregulatoriske regimet ellers i Europa, vil departementet jevnlig vurdere behovet for innføring av ytterligere konkurransestimulerende tiltak.
Innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon
Telemarkedet er i rask utvikling, og for å møte de forventninger fremtidens forbrukere og næringsliv vil ha til tjenester over mobilnett vil det være behov for å innføre et nytt tredje generasjons system for mobilkommunikasjon, som kan avløse og supplere dagens mobilsystemer som bygger på NMT- og GSM-standardene.
Ved behandlingen av St. meld. nr. 24 (1998-99) understreket Stortinget viktigheten av en hurtig tildeling av konsesjoner for tredje generasjons mobilsystemer i Norge. Samferdselsdepartementet tar på denne bakgrunn sikte på å lyse ut konsesjoner for tredje generasjons mobilsystem umiddelbart etter Stortingets behandling av denne meldingen, og med en konsesjonstildeling på sensommeren år 2000. Ministerrådet i EU har besluttet at medlemsstatene, innenfor eksisterende regelverk, skal legge til rette for en samordnet innføring innen 1. januar 2002 av et tredje generasjons mobilsystem basert på standarden UMTS. Beslutningen er tatt inn i EØS-avtalen og angir derfor den ytre rammen for når tildeling av konsesjon for UMTS også her til lands skal være foretatt.
UMTS står for Universal Mobile Telecommunications System og er en felles europeisk standard for et tredje generasjon system for mobilkommunikasjon. Spesifikasjonene for første fase av UMTS ventes å bli ferdigstilt i løpet av høsten 1999, hvilket betyr at produksjon av utstyr og kommersiell drift kan ta til rundt år 2002. UMTS er et nytt system i forhold til det eksisterende GSM-systemet. UMTS vil kunne tilby en vesentlig høyere overføringshastighet enn dagens systemer for mobilkommunikasjon, og vil kunne åpne for en rekke nye teletjenester, som for eksempel multimedietjenester der bilde, tekst, tale og video kan kombineres.
Når det gjelder rammevilkår for tredje generasjons systemer for mobilkommunikasjon, har Post- og teletilsynet på oppdrag for Samferdselsdepartementet utarbeidet en rapport med forslag til rammeverk for utlysing av slike konsesjoner. Videre er det i forkant av denne meldingen gjennomført en høringsrunde der berørte aktører er blitt gitt anledning til å komme med innspill til foreslåtte rammevilkår.
Post- og teletilsynet anbefaler i sin rapport at det, med grunnlag i frekvensressursene som er avsatt til tredje generasjons mobilsystemer, lyses ut fire konsesjoner i Norge. Samferdselsdepartementet støtter denne anbefalingen. Videre mener departementet at regionale konsesjoner ikke vil fungere tilfredsstillende i et marked som det norske, og legger derfor opp til landsdekkende konsesjoner.
Når det gjelder mekanisme for tildeling av konsesjoner for tredje generasjons mobilsystem, har Samferdselsdepartementet etter en totalvurdering kommet frem til at det vil være mest hensiktsmessig å benytte anbudskonkurranse. Dekning og utbyggingshastighet vil da kunne være viktige utvelgelseskriterier. Den enkelte tilbyder er nærmest til å vurdere markedets etterspørsel og sine egne kostnader, og det kan derfor være hensiktsmessig å la tilbyderne konkurrere om utbyggingshastighet og dekningsgrad. På denne bakgrunn mener departementet at det bør fastsettes en relativt lav inngangsterskel for tredje generasjons mobilsystem. Departementet foreslår derfor at det innen fem år minimum skal være bygget ut et nett for tredje generasjons mobilkommunikasjon i de seks største norske byene pluss Tromsø og Bodø. En oppgradering av eksisterende GSM-nett vil kunne gi tilfredsstillende mobiltjenester i områder som faller utenfor dekningsområdet for tredje generasjons mobilnett.
Post- og teletilsynet har anbefalt at dersom det er ønskelig med en dekning av UMTS-tjenester utover det som er kommersielt lønnsomt, og utover de minimumskrav som eventuelt fastsettes i konsesjonen, bør det vurderes om det er mulig for det offentlige å kjøpe disse tjenestene. Samferdselsdepartementet slutter seg til denne vurderingen, og går i meldingen inn for å vurdere offentlig kjøp av UMTS-tjenester etter at aktørene har innfridd sine konsesjonskrav med hensyn til utbygging.
Frekvenser er en begrenset samfunnsressurs. På samme måte som for DCS 1800 vil det bli innført en avgift for disponering av frekvenser for tredje generasjons mobilsystem.
Rettigheter og plikter for en tilbyder av et offentlig tredjegenerasjons mobilsystem vil for en stor del følge av vilkår fastsatt i teleloven og teleforskriften. Samferdselsdepartementet vil med hjemmel i teleloven fastsette en forskrift om særskilt konsesjonsplikt for tilbydere som ikke allerede er konsesjonspliktige som følge av sterk markedsstilling.
Både Post- og teletilsynet og flere av høringsinstansene har tatt til orde for at tilbydere av tredje generasjons mobilsystem må få tilgang til de eksisterende GSM-nettene gjennom nasjonal roaming. Departementet støtter dette. Med bakgrunn i faren for reduserte incentiver for tilbyderne til å bygge ut egne UMTS-nett, går Samferdselsdepartementet i meldingen inn for at det ikke innføres et pålegg om nasjonal roaming mellom de ulike UMTS-nettene.
Det vil i utgangspunktet være ønskelig å gi konsesjonærer på tredje generasjons mobilsystem framføringsrett etter teleloven § 10-2 første ledd. Fra flere hold er det imidlertid reist spørsmål om det innebærer en urettmessig diskriminering at tilbydere med dekningsforpliktelser er gitt en særskilt rettighet på dette området i forhold til tilbydere av nett og tjenester som ikke har slike forpliktelser. Spørsmålet om framføringsrett vil derfor bli vurdert nærmere.
Når det gjelder nødanrop, mener Samferdselsdepartementet at det i UMTS-nettene skal legges til rette for tilgang til nødetatenes nødtelefoner, samt mulighet for å posisjonsbestemme mobilterminaler.
I tråd med Post- og teletilsynets anbefaling i sin rapport om innføring av UMTS, vil Samferdselsdepartementet av hensyn til en effektiv oppfølging av bestemmelsen i teleforskriften § 2-10, og av hensyn til forutberegnelighet for tilbydere, vurdere muligheten for å fastsette nærmere bestemmelser om sikring av kundenes telekommunikasjon i konsesjonene.
1.2 Bakgrunn
Norge fremstår i dag som et av de mest avanserte teleland i verden, med en moderne og godt utbygd infrastruktur og et bredt tjenestetilbud av høy kvalitet og til lave priser. Dette gjelder både fast- og mobilområdet. Sammen med de andre nordiske land ligger Norge i fremste rekke i andel av befolkningen som har mobiltelefon, med en prosentandel på omlag 60. Til sammenlikning hadde Norge ved inngangen til 1999 ca. 2,48 millioner telefonabonnenter i det faste nettet, noe som tilsvarer 56 prosent av befolkningen. Av dette utgjorde ISDN-tilknytninger ca. 310 000.
Det er Regjeringens mål at Norge fortsatt skal ligge helt i front når det gjelder pris og kvalitet og evne til å ta i bruk nye teletjenester. Dette er et viktig bidrag til norsk næringsliv og dets konkurranseevne, og av avgjørende betydning for at hele landet skal kunne ta del i informasjonssamfunnet.
Spørsmålene som drøftes i denne meldingen er av stor betydning for den videre utviklingen av markedet for mobilkommunikasjon i Norge. Begge spørsmålene er nå aktuelle også ellers i Europa, både i enkeltland som Sverige, Danmark og Storbritannia, og i Europa-Kommisjonen. Som det fremgår av meldingen henger spørsmålene også sammen på den måten at vegvalget for tilgang vil være av betydning for viljen til å satse på utbygging av egen infrastruktur for UMTS.
I EU er man nå i gang med en totalgjennomgang av regelverket på telesektoren - «1999review». Tilgang til mobilnett vil etter all sannsynlighet være et av de tema som vil bli berørt her. Resultatet av denne prosessen ligger imidlertid flere år frem i tid. Det forventes at det reviderte regelverket vil tre i kraft i 2002 - 2003.
Samferdselsdepartementets utgangspunkt er at rammevilkårene i Norge skal være utformet slik at de best mulig fremmer realiseringen av de fastlagte telepolitiske mål, slik disse fremgår av St. meld. nr. 24 (1998-99) jf. Innst. S. nr. 198 (1998-99):
Å sikre husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til rimelig pris.
Å sikre størst mulig verdiskapning og effektiv utnyttelse av ressursene i telesektoren, ved å sikre tilgang til og effektiv bruk av offentlige telenett og offentlig teletjeneste gjennom virksom konkurranse.
For å nå de nevnte målene er det fastsatt et sektorspesifikt regelverk. Det vises til lov av 23. juni 1995 nr. 39 om telekommunikasjon (teleloven) med tilhørende forskrifter.
Det vises også til lov av 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) som gjelder sideordnet med den telespesifikke reguleringen.
Et viktig virkemiddel for å nå formålene bak regelverket er å legge forholdene til rette for virksom konkurranse. For å oppnå dette, eventuelt for å oppnå mål som konkurransen ikke viser seg egnet til å ivareta, kan det i visse tilfeller være nødvendig å gripe inn med aktiv regulering. I det telespesifikke regelverket er det av denne grunn bl.a. sett på som hensiktsmessig å pålegge aktører med sterk markedsstilling særlige forpliktelser. Gjeldende regelverk karakteriseres derfor ofte som asymmetrisk. Sentrale elementer i dette regelverket er krav til objektivitet, ikke-diskriminering og kostnadsorienterte priser. Et eventuelt pålegg overfor de eksisterende tilbyderne om å gi tilgang til sine mobilnett for andre vil inngå som en del av dette asymmetriske regelverket.
Samtidig legges det vekt på at myndighetene må opptre på en måte som sikrer tilstrekkelig investering i infrastruktur, slik at Norge fortsatt kan ligge i første rekke når det gjelder satsing på og evne til å ta i bruk stadig nye løsninger for mobilkommunikasjon. Herunder er det viktig å skape et rammeverk som legger til rette for innføringen av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon.
I forbindelse med forarbeidet til denne stortingsmeldingen om tilgang til mobilnett og innføring av tredje generasjon system for mobilkommunikasjon, har Samferdselsdepartementet utarbeidet et høringsbrev hvor berørte aktører ble bedt om å gi sine merknader og innspill. En oversikt over de viktigste høringssvarene finnes i vedlegg 1 og 2 til denne meldingen.