3 Innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon

3.1 Bakgrunn

3.1.1 Tredje generasjons system for mobilkommunikasjon

Telemarkedet er i rask utvikling, ikke minst drevet frem av markedsmessige og teknologiske forhold. To trekk som sterkt preger utviklingen er vekselvirkningen mellom sluttbrukerens ønsker og behov for stadig nye, raskere, og til enhver tid tilgjengelige tjenester, og responsen på dette i telenettene med økning i mobilitet og kapasitet. Selv med oppgraderinger, anses ikke GSM-systemet å kunne møte de forventninger fremtidens forbrukere og næringsliv vil ha til tjenester over mobilnett, herunder en effektiv tilgang til Internett og andre multimedietjenester.

Innenfor GSM-standarden skjer det en utvikling mot innføring av nye dataoverføringstjenester og økt overføringskapasitet. Om ca. ett år vil de norske GSM-operatørene antagelig kunne tilby GPRS (General Packet Radio Services) som vil kunne tilby overføringskapasitet opp mot 144 kbit/s. Selv med de kapasitetsutvidelser som forventes i systemet, anses ikke GSM fullt ut å kunne møte de forventninger fremtidens forbrukere og næringsliv vil ha til tjenester over mobilnett. Et tredje generasjons mobilsystem har derfor lenge vært forutsett som avløser og supplement til dagens mobilnett.

UMTS står for Universal Mobile Telecommunications System, og er Europas bidrag til utviklingen av et tredje generasjons system for mobilkommunikasjon. UMTS vil i startfasen bygge på og utvide mulighetene i GSM. UMTS vil ha potensial for overføringskapasitet opp til og med 2Mbit/s (under spesielle forutsetninger), gi mulighet for tilbud av en rekke nye og avanserte tjenester (herunder multimedietjenester), og systemet vil være bedre tilpasset Internett og applikasjoner til Internett.

Innenfor den internasjonale teleunionen (ITU) har det i lengre tid vært arbeidet med utviklingen av et tredje generasjons system for mobilkommunikasjon under navnet IMT 2000 (International Mobile Telecomunication). IMT 2000 er tenkt som en «familie» av ulike, men kompatible/samvirkende system samlet under en «felles paraply». UMTS er Europas bidrag. Tredje generasjons mobilsystem blir gjerne omtalt under fellesbetegnelsen 3G.

I tillegg til ønsket om utvikling av telenett og teletjenester, er UMTS også et skritt for å følge opp de sterke industripolitiske interesser Europa har i dagens mobilmarked. På samme måte som for GSM, siktes det således mot å utbre UMTS til et globalt system.

EU vedtok 14. desember 1998 en koordinert innføring av mobilt og trådløst kommunikasjonssystem (UMTS) av tredje generasjon i fellesskapet. Vedtaket innebærer at medlemsstatene, innenfor eksisterende regelverk, skal tilrettelegge for en samordnet innføring av UMTS innenfor sine respektive territorier senest fra 01.01.2002, og med dette formål ha etablert et autorisasjonssystem for UMTS innen 01.01.2000. Beslutningen er tatt inn i EØS-avtalen.

På bakgrunn av beslutningen om innføring av tredje generasjons mobilsystem, skal det sikres at minst en konsesjon tildeles en søker som vil basere seg på UMTS. Som følge av våre forpliktelser etter WTO-avtaleverket, antas det imidlertid at utlysingen ikke bør begrense seg utelukkende til søkere som baserer seg på UMTS, men må også åpne for andre standarder for tredje generasjon systemer for mobilkommunikasjon.

3.1.2 Kort om egenskaper ved UMTS

Utviklingen av UMTS startet med å identifisere frekvensbånd og kartlegge de egenskaper og funksjoner som man ville systemet skulle ha - en slags ønskeliste. Konseptet innebærer at brukere i prinsippet skal ha adgang til personlig kommunikasjon hvor som helst og når som helst. En av grunntankene er at man skal kunne ta med seg alle de tjenestene som en har i sitt hjemmenett, hos den tilbyder en er abonnent hos, overalt på jorden og uten å måtte forandre sine vante rutiner. Art. 2 i EU-beslutningen illustrerer godt UMTS-visjonen:

«I denne beslutning forstås med UMTS (...) et mobilt og trådløst kommunikasjonssystem av tredje generasjon som kan understøtte innovative multimedietjenester, som ligger utenfor det andregenerasjonssystem som GSM er i stand til, og som kan kombinere bruken av jord- og satellittbaserte komponenter.(...).»

Spesifikasjonene for første fase av UMTS ferdigstilles i løpet av 1999. Produksjonen av utstyr og kommersiell drift ventes å kunne ta til i år 2002. I første fase vil imidlertid ikke alle ønskede funksjoner og egenskaper ved UMTS være på plass.

Selv om UMTS er et nytt system i forhold til GSM, baserer det seg på å kunne utnytte den eksisterende GSM-infrastrukturen - særlig i den første fasen. For å oppnå en kostnadseffektiv introduksjon av UMTS, vil deler av eksisterende system og nettverk bli inkludert i implementeringen av UMTS. Det vil også være slik at mobiltelefoner (terminaler) for UMTS vil kunne fungere i GSM-nettene, og således bl.a. kunne utnytte den omfattende dekningen som GSM kan tilby.

GSM tilbyr i dag lav hastighet for overføring av data (9,6 kbit/s). Innenfor GSM-standarden skjer det en utvikling mot innføring av nye dataoverføringstjenester og økt overføringskapasitet. I løpet av høsten 1999 vil Telenor trolig innføre muligheten for høyhastighetsdata - HSCSD (High Speed Circuit Switched Data) i sitt nett. Dette vil gi en betydelig større kapasitet for dataoverføring, fra dagens 9,6 kbit/s til maksimalt 38,4 kbit/s i 1999 og 57,6 kbit/s tidlig i år 2000. Om ca. ett år vil de norske GSM-operatørene antakelig kunne tilby enda større dataoverføringskapasitet gjennom GPRS (General Packet Radio Services). GPRS vil kunne tilby overføringskapasitet på opp mot 144 kbit/s. Disse tjenestene blir i prinsippet tilgjengelige der det er GSM-dekning, men kapasiteten vil variere. Det arbeides også med standardisering av nye tjenester med høyere overføringskapasitet.

UMTS skal i første omgang ha mulighet til å kunne tilby overføringshastigheter opp mot 2 Mbit/s (innendørs og ved lav mobilitet). Det er ikke forventet at de høyeste bitrater vil bli tilgjengelig i alle brukermiljø, men vil variere avhengig av behovet og tekniske forhold.

UMTS vil tilby en rekke teletjenester. Det er en viktig målsetting at UMTS skal kunne tilby de tjenestene som i dag tilbys i ulike eksisterende system, f.eks mobile, trådløse og personsøkersystemer via et fleksibelt nett som gir operatørene muligheter til å variere tjenestetilbudet. Ut over dette vil UMTS gi muligheten for tilbud av multimedietjenester - dvs. tjenester som kombinerer tale, tekst, bilder og video. UMTS vil være bedre tilpasset Internett og applikasjoner til Internett enn dagens mobilsystem. Disse tjenestene vil trolig i mindre grad være standardiserte, men bli laget av brukere og tjenestetilbydere på samme måte som vi i dag ser innen Internett. I det hele ligger det i UMTS muligheten for og forventningen om at ulike former av tjenestetilbydere vil å få en mer fremtredende rolle.

Telefonene (terminalene) vil likeledes bli mer avanserte og varierte, f.eks. ventes det at terminaler vil bli utstyrt med en liten videoskjerm. UMTS mobile stasjoner skal være fleksible og tilpasningsdyktige for å kunne støtte/tilby forskjellige radiogrensesnitt, og funksjonalitet.

Det vil være mulig å kunne få dekket alle sine telekommunikasjonsbehov fra en enkelt tjenesteleverandør. Alternativt kan man ha én eller flere mobile terminaler og få tilbudt en samling av tjenester fra flere forskjellige tjenesteleverandører.

Det er et mål at UMTS skal kunne tilby global terminalmobilitet (global roaming) via satellittkomponenten sammen med den bakkebaserte komponenten. Med global terminalmobilitet vil en bruker være i stand til å ha tilgang til de UMTS-tjenestene som tilbys i den regionen hvor brukeren til enhver tid befinner seg. Dette er imidlertid avhengig av begrensningene i terminalen og det tjenestetilbudet tjenesteleverandøren kan tilby.

Satellittkomponenten vil gi aksess til UMTS i områder hvor det ikke er noe annet nett tilgjengelig. Arbeidet med standardiseringen av satellittkomponenten i UMTS er ikke kommet langt, og det er uklart hvordan samvirket blir mellom den jordbundne delen og satellittdelen av UMTS. Etablering av satellittkomponenten vil uansett først bli aktuelt i en senere fase av UMTS-utviklingen.

UMTS legger til rette for en fremtidig utvikling med konvergens mellom dagens forskjellige telekommunikasjonsmarkeder, f.eks. fastnett- og mobilmarkedet, samt mellom tele-, IT- og medieområdet (se nærmere NOU 1999:26 Konvergens: Sammensmelting av tele-, data og mediesektorene).

Det kan også nevnes at UMTS skal standardiseres med sikte på å minimalisere mulighetene for misbruk og tyveri av mobilterminaler, og bidra til å lette oppklaring av slik virksomhet. UMTS skal videre kunne støtte/tilby nødrelaterte tjenester på en mest mulig effektive måte. All informasjon generert av, eller relatert til en UMTS-bruker, skal være tilstrekkelig sikret mot misbruk. Det samme gjelder alle tjenester levert av en tjenesteleverandør eller nettoperatør.

3.1.3 Prosessen for innføring av UMTS

I Norge

EUs beslutning angir den ytre rammen for når tildeling av konsesjoner skal være foretatt - 1. januar 2002.

Ved behandlingen av St. meld nr. 24 (1998-99), jf. Innst. S. nr. 198 (1998-99), fremhevet Stortinget viktigheten av å gjennomføre en hurtig tildeling av konsesjon for tredje generasjons system for mobilkommunikasjon i Norge (heretter 3G), jf. også merknad i Innst. S. nr. 13 (1999-2000). Samferdselsdepartementet hadde på dette tidspunkt allerede besluttet å fremskynde prosessen i forhold til EUs ytre ramme. Departementet har lagt ytterligere vekt på fremskynde prosessen. Samferdselsdepartementet tar således sikte på å foreta utlysing umiddelbart etter Stortingets behandling av denne meldingen. Tildeling forventes å kunne skje på sensommeren år 2000.

Det følger av våre EØS-forpliktelser at antallet konsesjoner for tredje generasjons system for mobilkommunikasjon bare kan begrenses som følge av knapphet på frekvenser. I Norge er vi i den stilling at vi i sin helhet har kunnet avsette de frekvensbånd som internasjonalt er allokert til 3G.

Som et ledd i forberedelsene med å innføre 3G, har det vært åpnet opp for å søke om prøvekonsesjoner. Post- og teletilsynet har så langt tildelt fem prøvekonsesjoner - til Telenor Mobil, NetCom GSM, Teletopia, Tele 2 og Tele 1 Europe.

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet, har Post- og teletilsynet utarbeidet en rapport med forslag til rammeverk for utlysing av konsesjoner for 3 G. Post- og teletilsynet anbefaler i sin rapport at det med grunnlag i frekvensressursene som er avsatt til 3G, tildeles fire konsesjoner for UMTS i Norge. Dette er i samsvar med tilsvarende vurderinger gjort i en rekke andre land, samt med anbefalingene fra UMTS-forum som er en gruppe bestående av telekommunikasjonsoperatører, utstyrsleverandører og nasjonale regulatører.

Samferdselsdepartementet har videre gjennomført en bred høring av rammevilkårene for innføringen av 3G blant berørte aktører. En oppsummering av høringssvarene er tatt inn som trykt vedlegg til meldingen, jf. vedlegg 2.

I andre land

Innføringen av 3G har i Europa kommet lengst i Finland, som allerede har tildelt fire konsesjoner for 3G. Alle som fikk konsesjon har opplyst at de vil benytte UMTS som standard.

Andre land som er tidlig ute er Nederland og Storbritannia. Sverige har foreløpig lagt opp til at utlysing kan skje i april 2000, med tildeling senest desember samme år. Danmark legger pr. i dag opp til å tildele UMTS-konsesjoner i oktober 2001.

Det første 3G systemet forventes å bli innført i Japan, bl.a. som følge av at man her har mangel på kapasitet i eksisterende system. Dette vil imidlertid ikke være en fullverdig 3G tjeneste (fullt tilpasset multimedia). Her antas det at Europa ligger i front med UMTS. Så langt vi kjenner til er holdningen i USA avventende, og det antydes fra enkelte at 3G vil bli innført tidligst fra 2005.

3.2 Rettslig utgangspunkt for konsesjonsplikt

Det er etablert et regelverk med konsesjonspliktfor tilbyder med sterk markedsstilling som anlegger, innehar eller driver offentlig telenett for tilbud om overføringskapasitet eller tilbyr offentlig telefontjeneste, og registreringsplikt for tilbydere som ikke har sterk markedsstilling. Dette regelverket er teknologinøytralt. I tillegg kreves det alltid særskilt konsesjon for bruk av frekvenser, radioutstyr og radiosystem - såkalt radiosystemkonsesjon. Antall konsesjoner kan bare begrenses ut fra mangel på radiofrekvenser.

I tillegg kan telemyndigheten pålegge tilbydere som ikke har sterk markedsstilling konsesjonsplikt med grunnlag i telenettets eller -tjenestens samfunnsmessige betydning. Det skjer i så fall i forskrifts form. I forarbeidene til forskriftshjemmelen er nettopp mobilnett brukt som eksempel på offentlig telenett hvor det vil være aktuelt å pålegge konsesjonsplikt (se Ot. prp. nr. 31 (1997-98) og Innst. O. nr. 33 (1997-98)).

Samferdselsdepartementet mener at det bør fastsettes konsesjonsplikt for alle som ønsker å tilby et tredje generasjons mobilkommunikasjonssystem. Post- og teletilsynet har i sin rapport utalt at det er mulig å argumentere for ulike inndelinger av produktmarkedet for UMTS og mener at det er gode grunner for å definere UMTS som en del av GSM-markedet. Post- og teletilsynet har imidlertid ikke funnet grunnlag for på nåværende tidspunkt å vurdere hvem som med dette vil ha sterk markedsstilling.

Fastsettelse av forskrift om konsesjonsplikt allerede på tildelingstidspunktet vil utelukke tvil om grunnlaget for konsesjonsplikten og vil sikre grunnlaget for å pålegge tilbydere som ikke har sterk markedsstilling vilkår, som går på utbyggings- og dekningsforpliktelser. Samferdselsdepartementet vil derfor med hjemmel i teleloven § 2-1 tredje ledd, fastsette en forskrift om særskilt konsesjonsplikt for tilbydere som ikke allerede er konsesjonspliktige som følge av sterk markedsstilling, jf. teleloven § 2-1 første ledd. Forskriften vil være teknologinøytral og vil dermed også omfatte mobilsystemet DCS-1800.

3.3 Rammevilkår

3.3.1 Regulatoriske forhold

3.3.1.1 Generelt

Rettigheter og plikter for en tilbyder av et offentlig tredjegenerasjons mobilsystem vil for en stor del følge av vilkår fastsatt i lov og forskrift, og da særlig i medhold av teleloven og teleforskriften.

Av dette regelverket følger krav om å sørge for mulighet for lovlig avlytting, om håndtering av nødnummer, hvordan det forholder seg med retten til samtrafikk, samlokalisering (å kunne benytte eksisterende lokaler/master m.v.) og tilgang til nett som omtalt foran i kapittel 2.

Nedenfor omtales visse sider ved nasjonal roaming særskilt - dvs. retten en tilbyder med eget UMTS-nett har til å bruke andre GSM- eller UMTS-nett for sine kunder der han selv ikke har dekning.

3.3.1.2 Nasjonal roaming

Tilbydere med sterk markedsstilling har plikt til å imøtekomme rimelig anmodning om tilgang fra en UMTS-tilbyder der UMTS-tilbyderen selv ikke har dekning. Nasjonal roaming vil for samfunnet som helhet kunne bidra til at det ikke bygges større mobilnett enn det som er samfunnsmessig forsvarlig, og legge til rette for en mer miljøvennlig utbygging. Nasjonal roaming vil også kunne bidra til mer effektiv konkurranse.

Så vel Post- og teletilsynet som flere av høringsinstansene har tatt til orde for at det er viktig og riktig at tilbydere av tredje generasjons mobilsystem får tilgang til de eksisterende GSM-nettene gjennom nasjonal roaming. Når det gjelder tilgang mellom ulike UMTS-nett, har Telenor og NetCom advart mot å pålegge dette. Bakgrunnen er at dette antas å kunne medføre reduserte incentiver for tilbyderne til å bygge ut egne UMTS-nett, men i stedet vente på å få tilgang til andres nett.

Post- og teletilsynet har i sin rapport påpekt at en avgrensing av det relevante marked er av avgjørende betydning for hvem som har sterk markedsstilling - og når. Etter gjeldende rett skilles det ikke mht. hvilken type nett for om tilgang kan gis. Vilkårene er de samme, men anvendelsen av kriteriet «rimelig anmodning» vil kunne se forskjellig ut for en aktør som både har alternativet å bygge nett selv, og som kan få tilgang til GSM-nett.

Med bakgrunn i muligheten for reduserte incentiver til nettutbygging, vil ikke Samferdselsdepartementet innføre et pålegg om nasjonal roaming mellom ulike UMTS nett.

3.3.2 Dekning- og utbyggingshastighet

Det er knyttet stor usikkerhet til flere faktorer ved UMTS-utviklingen, f.eks. til markedets potensielle etterspørsel, til tilbydernes tilbud og prising av tjenester og til hvilke typer standarder og terminaler som vil bli utviklet. Den store usikkerheten knyttet til flere viktige faktorer, i tillegg til de betydelige kostnadene forbundet med å etablere UMTS, betyr at det i første fase verken er hensiktsmessig eller realistisk å forvente en utbygging utenfor byområder. Datatjenester utenfor disse områdene må i utgangspunktet forventes å bli utbygd via det eksisterende GSM-nettet, som ved en oppgradering gjennom GPRS vil kunne tilby en vesentlig høyere overføringskapasitet enn hva tilfellet er i dag.

Post- og teletilsynet har på denne bakgrunn anbefalt myndighetene ikke å stille minimumskrav til dekning og utbyggingshastighet i startfasen. Dersom det er ønskelig med en dekning av UMTS-tjenester utover det som er kommersielt lønnsomt, og utover de minimumskrav som eventuelt fastsettes i konsesjonen, må det vurderes om det er mulig for det offentlige å kjøpe disse tjenestene. Denne analysen går også igjen i uttalelsene til høringsinstanser som har berørt spørsmålet. Eventuelle kjøp av tjenester må nødvendigvis vurderes nærmere, både i forhold til hensiktsmessighet og i forhold til regelverket for bl.a. statsstøtte i EØS. Dette er nærmere omtalt nedenfor i avsnitt 3.5.

Ved bruk av anbudskonkurranse vil imidlertid dekning og utbyggingshastighet være viktige utvelgelseskriterier (se avsnitt 3.4.2). Den enkelte tilbyder er nærmest til å vurdere markedets etterspørsel og sine egne kostnader, og det kan derfor være hensiktsmessig å la tilbyderne konkurrere om utbyggingshastighet og dekningsgrad. Dette vil bl.a. løse noe av myndighetenes informasjonsproblem mht. å fastsette et «riktig» dekningsnivå.

Departementet mener det bør fastsettes en relativt lav inngangsterskel for tredje generasjons mobilsystem. Departementet foreslår at det innen fem år minimum skal være bygget ut et nett av typen 3G i de seks største norske byene pluss Tromsø og Bodø. Departementet vil i samarbeid med Post- og teletilsynet, og på bakgrunn av høringsuttalelsene fra aktørene, fastsette den detaljerte beregningsmåten for dekningskravet.

Det kan i denne sammenheng pekes på at markedet hittil har vist seg å fungere tilfredsstillende som driver av utvikling og oppgradering av mobilnett.

I forbindelse med spørsmålet til hvilke minimumskrav som skal settes for 3G, vises det også til Konvergensutvalgets rapport der det gjøres til et viktig poeng at tilbudet av telenett og teletjenester ikke må fokusere på valg av teknologi, men ses i forhold til det totale tilbudet som er tilgjengelig, herunder både tilbud via et oppgradert GSM-nett og via det faste nettet, og i fremtiden via satellitt.

3.3.3 Avgift

Frekvenser er en begrenset samfunnsressurs. I hovedtrekk har så godt som de fleste, også kommersielle aktører, fått benytte seg av denne gratis. Det har kun vært innkrevd gebyr til dekning av kostnader forbundet med administrasjon av frekvensene. I forbindelse med tildeling av konsesjoner for DCS 1800, ble det innført avgifter for disponering av frekvensene. Etter dette betales det totalt 32 millioner kroner i årlig avgift for de frekvenser som er delt ut. Avgiften er videreført i statsbudsjettene for 1999 og år 2000.

Ved fornyelse av konsesjonene på GSM 900 vil det bli vurdert å innføre avgifter også her.

Samferdselsdepartementet legger opp til at det skal innføres avgift for disponering av frekvenser for tredje generasjons mobilsystem, tilsvarende ordningen for DCS 1800.

3.3.4 Andre vilkår

3.3.4.1 Fremføringsrett

Tilbyder av offentlig telenett eller teletjeneste som Kongen utpeker, kan gis rett til selv å treffe vedtak om anbringelse mot vederlag av telenett, teleutstyr eller annen innretning til telekommunikasjonsformål på, over, gjennom eller under offentlig eller privat eiendom (se teleloven § 10-2 første ledd). Samferdselsdepartementet har i medhold av delegert myndighet gitt konsesjonærene på GSM- og DCS-systemene slik ekspropriasjonsrett til etablering av infrastruktur innenfor pålagt dekningsområde. Tilsvarende rettighet er gitt til Telenor AS vedrørende det faste nettet. Utover dette må tilbyderne søke Samferdselsdepartementet om eksproriasjonstillatelse etter reglene i teleloven § 10-2 annet ledd flg.

I utgangspunktet vil det være ønskelig å gi også konsesjonærer på tredje generasjons mobilsystem tilsvarende framføringsrett etter teleloven § 10-2 første ledd. Fra flere hold er det imidlertid reist spørsmål om det innebærer en urettmessig diskriminering at tilbydere med dekningsforpliktelser er gitt en særskilt rettighet på dette området i forhold til tilbydere av nett og tjenester som ikke har slike forpliktelser. Det kan her bl.a. vises til NOU 1999:26 «Konvergens: Sammensmeltning av tele- data og mediesektorene»,der utvalgets flertall har anbefalt at denne særskilte retten bør bortfalle. Spørsmålet vil bli vurdert nærmere.

3.3.4.2 Landsdekkende eller regionale konsesjoner

Ettersom kostnadene ved UMTS-utbyggingen synes å være større enn for tidligere mobilutbygginger for tilsvarende geografisk dekning, er det som tidligere påpekt lite sannsynlig med stor flatedekning for alle UMTS-tjenestene de første årene. Det vil derfor kunne bli regionale forskjeller i tilbudet.

I forbindelse med meldingsarbeidet har det på denne bakgrunn blitt stilt spørsmålstegn ved om en tildeling av regionale konsesjoner vil kunne legge til rette for UMTS-nett i flere deler av landet enn hva tilfellet er ved en tildeling av landsdekkende konsesjoner.

Slik Samferdselsdepartementet ser det, vil ikke regionale konsesjoner kunne gi større geografisk dekning i et marked som det norske. Samferdselsdepartementet legger derfor opp til landsdekkende konsesjoner. Dersom det vil være ønskelig med en gitt befolkningsmessig dekning, vil det være en bedre løsning for det offentlige å kjøpe tjenestene i de ønskede områdene, jf. avsnitt 3.5. Dette er i tråd med anbefalinger fra Post- og teletilsynet.

3.3.4.3 Nødanrop

Tilbyder av offentlig telefontjeneste skal gi tilgang til nødetatenes nødtelefon. Videre skal det ved nødanrop, såfremt det er teleteknisk mulig, opplyses om innringers posisjon. Posisjonsbestemmelse kan gjøres enten ved hjelp av posisjoneringssystemer (GPS) eller ved hjelp av måling av radioparameter mellom basestasjon og terminal. Samferdselsdepartementet vil i konsesjon for tredje generasjons mobilsystem presisere at muligheten til å posisjonsbestemme mobilterminaler skal være tilgjengelig i UMTS-nettene. Det vil være opp til tilbyderen selv å velge hvilke av de to nevnte måtene som ønskes benyttet.

3.3.4.4 Sikring av kundenes telekommunikasjon

Tilbyder skal gjennomføre tiltak for å sikre nett og tjeneste mot ulovlig avlytting, annen ulovlig tilgang til informasjon og ulovlig inngrep i telenettet.

I tråd med Post- og teletilsynets anbefaling i rapporten om innføring av UMTS, vil Samferdselsdepartementet av hensyn til en effektiv oppfølging av denne bestemmelsen, og av hensyn til forutberegnelighet for tilbydere, vurdere å fastsette nærmere bestemmelser om dette i konsesjonene.

3.4 Tildelingsmekanisme for innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon

3.4.1 Utgangspunkt - auksjon eller anbudskonkurranse

Konsesjoner til å drive offentlige mobilsystemer (DCS 1800 og GSM) har så langt blitt tildelt ved anbudskonkurranser (også kalt «skjønnhetskonkurranser»). Noen land har i de senere årene tatt i bruk auksjoner som tildelingsmekanisme for konsesjoner til bl.a. offentlige mobilsystemer. I USA, New Zealand og Australia har en benyttet auksjoner i flere år. I Europa har bl.a. Nederland benyttet auksjoner ved tildeling av offentlige mobilsystem, etter det departementet kjenner til vurderer flere land i Europa å benytte auksjoner ved tildeling av konsesjoner til utbygging og drift av tredje generasjons mobilsystemer.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at uavhengig av hvilken mekanisme en anvender for tildeling av konsesjoner til utbygging og drift av tredje generasjons mobilsystem, så skal målet med tildelingen være å få en best mulig allokering og bruk av frekvensressursene.

3.4.2 Anbudskonkurranse

Anbudskonkurranse innebærer at telemyndigheten fastsetter et sett med kriterier som skal oppfylles i en konsesjonsrunde. Kriteriene vil typisk være geografisk og befolkningsmessig dekning, utbyggingshastighet, kvalitetskrav, finansiering, erfaring med telenett og teletjenester mv. Kriteriene kan utformes slik at det settes minstekrav som må oppfylles, og i tillegg oppfordres søkerne å tilby oppfyllelse av kriteriene utover minstekravet. Myndigheten vurderer så de innkomne tilbudene. Dersom det er flere søkere enn tilgjengelige konsesjoner vil de søkerne som best oppfyller kriteriene få tildelt konsesjon.

Fordeler ved anbudskonkurranse:

1. Anbudskonkurranse er en tildelingsmekanisme som telemyndigheten har erfaring med å benytte. Både telemyndigheten og aktørene ser ut til å være fornøyd med mekanismen og resultatene av de tidligere tildelingene.

2. Anbudskonkurranse gir søkerne incentiver til å binde seg til krav, for eksempel geografisk dekning, ut over det minstekravet tilsier.

3. Et system som i liten grad har ført til klager fra aktørene i markedet.

Ulemper ved anbudskonkurranser:

1. Anbudskonkurranse krever at telemyndigheten legger ned en del ressurser i å vurdere de innkomne søknadene for å kunne vurdere hvilke aktører som er de best egnede/de mest effektive.

2. Anbudskonkurranse bringer i seg selv ikke inntekter til statskassen.

3. I en anbudskonkurranse er det til en viss grad rom for skjønn fra myndighetenes side, noe som gjør ordningen mindre forutsigbar og oversiktlig for markedet.

3.4.3 Auksjon

Auksjon innebærer i likhet med anbudskonkurranse, at myndighetene fastsetter et sett med kriterier som må oppfylles i en konsesjonsrunde. De konkurrerende søkerne må i sine søknader oppfylle disse kriteriene og i tillegg by en pris for konsesjonene. Konsesjonene tildeles til de av søkerne som har høyest betalingsvillighet for konsesjonene, under forutsetning av at kriteriene er oppfylt.

Hovedforskjellen mellom auksjon og anbudskonkurranse er at de konkurrerende aktørene i en anbudskonkurranse byr på dekning, utbyggingshastighet m.m, mens de i en auksjon byr på hvor mye de er villig til å betale. Auksjoner benyttes vanligvis som tildelingsmekanisme i situasjoner hvor det er forventet å være flere søkere enn antallet konsesjoner. Om en ved tildelingen av konsesjoner til utbygging og drift av tredje generasjons mobilsystem vil ha flere søkere enn det er konsesjoner, er i dag ukjent for Samferdselsdepartementet.

Fordeler ved auksjoner:

1. Auksjoner kan utformes på en slik måte at de av aktørene som byr mest for konsesjonene (dvs. de aktørene som har høyest betalingsvillighet for konsesjonene) er de mest effektive aktørene som best vil kunne utnytte konsesjonene. Auksjoner kan med andre ord være en egnet metode til å velge ut de mest effektive aktørene på.

2. I tillegg vil auksjoner kunne bringe inn inntekter til statskassen.

3. Auksjoner er et oversiktlig system, hvor det er intet eller lite rom for skjønn etter at utlysningen er foretatt. Selve vurderingen av de innkomne søknadene/budene er derfor oversiktlig og lett å administrere.

Ulemper ved auksjoner:

1. Telemyndigheten har liten erfaring med å benytte auksjoner som tildelingsmekanisme. Det vil være utfordrende å utforme riktig auksjonsmekanisme, noe som imidlertid er nødvendig for at ønsket målsetting skal oppfylles. Auksjonsmekanismen vil kreve omfattende forarbeider.

2. Det hevdes av enkelte at den prisen som aktørene må betale for konsesjonene vil bli veltet over på sluttbrukerne, slik at auksjoner vil kunne føre til høyere sluttbrukerpriser. Dette er det uenighet om. Andre, spesielt fra fagøkonomiske forhold, mener at så ikke er tilfellet fordi prisen en har betalt for konsesjonen oppfattes som «sunk cost» (betalte kostnader), og vil derfor ikke påvirke aktørenes produksjons- og pristilpasning.

3. Auksjoner vil ikke gi søkerne incentiver til å binde seg til å bygge ut mer enn det minstekravet tilsier.

3.4.4 Høringsinstansenes holdning til tildelingsmekanisme

Høringsinstansene ble bedt om å uttale seg om tildelingsmekanisme for konsesjoner til tredje generasjons mobilsystem. Av de som har valgt å uttale seg går samtlige inn for anbudskonkurranse. Det vises i denne sammenheng til vedlegg 2.

3.4.5 Annenhåndsmarked

I Norge har det vært vanlig å tildele konsesjoner for offentlig mobilkommunikasjon for en periode på 12-15 år, med mulighet for forlengelse. Dersom konsesjonshaverne i løpet av konsesjonsperioden ikke ønsker å benytte seg av konsesjonen, eller når konsesjonsperioden er over og det ikke gis forlengelse, faller konsesjonen tilbake til staten.

Uavhengig av om en anvender anbudskonkurranse eller auksjon som tildelingsmekanisme for konsesjon til utbygging og drift av tredje generasjons mobilsystem, er det naturlig å vurdere om det vil være hensiktsmessig å tillate et annenhåndsmarked av konsesjonene. Et annenhåndsmarked vil kunne bidra til at konsesjonene til en hver tid innehas av de mest effektive aktørene. Det vil imidlertid være viktig at en sørger for at konsesjonen anvendes til det formålet som er telepolitisk ønskelig. Vurderingen av å ta i bruk mekanismen med et annenhåndsmarked er et av de tema som tas opp mht. forvaltning av frekvenser i forbindelse med EUs 1999 regelverksgjennomgang. Samferdselsdepartementet vil følge med i dette arbeidet, og vil vurdere spørsmålet i samarbeid med Post- og teletilsynet og Finansdepartementet. Samferdselsdepartementet går ikke inn for å åpne for annenhåndsmarked nå, men vil følge utviklingen.

3.4.6 Konklusjon

Samferdselsdepartementet ser at det er forhold som taler for og imot begge tildelingsmekanismene, jf. redegjørelsen ovenfor. Hvilken mekanisme som vil være mest hensiktsmessig å benytte for tildeling av konsesjoner til tredje generasjon mobilsystem avhenger av en del usikre forhold, bl.a. om det vil være flere søkere enn det er konsesjoner. Dette vil igjen være avhengig av hvilke vilkår som det anses ønskelig å stille som minstekrav til en konsesjonær på 3G. Likeledes vil valget av løsning for tilgang til mobilnettene for andre enn de aktører som har eget nett, være av stor betydning for om det vil være flere søker enn konsesjoner. Hovedforskjellen mellom de to tildelingsmekanismene er som nevnt ovenfor, at de konkurrerende aktørene i en anbudskonkurranse byr på dekning, utbyggingshastighet m.m., mens de i en aksjon byr på hvor mye de er villig til å betale.

Med bakgrunn i at det er ønskelig med en så omfattende utbygging som mulig og at det er usikker om det vil være flere søkere enn det er konsesjoner, mener Samferdselsdepartementet det vil være hensiktsmessig å benytte anbudskonkurranse også ved tildeling av konsesjonene for tredje generasjons system for mobilkommunikasjon.

3.5 Offentlig kjøp av tjenester

3.5.1 Utgangspunkt

Den store usikkerheten knyttet til flere viktige faktorer ved etablering av 3G, jf. avsnitt 3.1.3, i tillegg til de betydelige kostnadene forbundet med slik etablering, betyr som nevnt i avsnitt 3.3.2, at det i første fase ikke er hensiktsmessig å kreve, eller realistisk å forvente en utbygging utenfor byliknende områder. Dersom det er ønskelig med en dekning av UMTS-tjenester ut over det som er kommersielt lønnsomt, og ut over de minimumskrav som eventult fastsettes i konsesjonen, må det vurderes om det er mulig for det offentlige å kjøpe disse tjenestene.

3.5.2 Alternative måter å kjøpe UMTS-tjenester

Tiltak for offentlig kjøp av UMTS-tjenester kan tenkes iverksatt enten på det tidspunkt konsesjonene tildeles eller senere.

Ønsket utbygging, utover de fastsatte minstekrav, og som ikke er kommersielt lønnsomme, kan tenkes definert i forkant av at konsesjonene tildeles og legges inn som et tilleggskrav i én av konsesjonene. Konsesjonen med tilleggskrav tildeles til den aktøren som kan oppfylle tilleggskravet på den beste måten og som krever lavest statlig overføring. De resterende konsesjonene tildeles etter vanlige prinsipper for anbudskonkurranse, jf. avsnitt 3.4. Etter denne fremgangsmåten vil den aktøren som innehar konsesjonen med tilleggskrav i henhold til konsesjonskravene gjennomføre en mer omfattende utbygging enn det som er kommersielt lønnsomt for de andre aktørene.

Alternativt kan myndighetene etter at konsesjonærene har bygget ut i tråd med minstekravene for dekning og utbyggingshastighet og det begynner å avtegne seg i hvilken grad konsesjonærene vil gjennomføre ytterligere utbygging basert på kommersielle vilkår, vurdere om det er ønskelig med en utbygging utover dette. Dersom dette er ønskelig definerer myndighetene omfanget på utbyggingen og legger oppdraget ut på anbud. Aktørene vil så kunne konkurrere om å oppfylle dette utbyggingsomfanget på beste og rimeligste måte.

Ved å iverksette det offentlige kjøpet samtidig som konsesjonene tildeles så vil det på et tidlig tidspunkt være kjent for sluttbrukerne og andre hvilket omfang UMTS vil få. På den annen side vil dette komplisere konsesjonstildelingen, fordi en vil stå overfor to typer konsesjoner. I tillegg vil det å iverksette det offentlige kjøpet på et senere tidspunkt innebære redusert usikkerhet med hensyn til en del viktige faktorer, og således gjøre det enklere for myndighetene å definere omfanget av det offentlige kjøpet.

3.5.3 Offentlig kjøp av UMTS-tjenester - forholdet til EØS-avtalen

Innføringen av konkurranse på alle deler av teleområdet i Norge gjør at statlig innvirkning kun kan skje innen de rammer som følger av EØS-regelverket, og et sentralt forhold blir derfor hvorvidt staten i henhold til EØS-avtalen har anledning til å subsidiere en UMTS-utbygging i ulønnsomme områder.

EØS-avtalen inneholder regler om statsstøtte, og problemstillingen er om de to alternative måtene for offentlig kjøp av UMTS-tjenester innebærer en form for statlig støtte som vrir eller truer med å vri konkurransen innen markedet for UMTS.

Når det gjelder offentlig kjøp i forbindelse med konsesjonstildelingen i den hensikt å sikre et slikt tjenestetilbud også i kommersielt ulønnsomme områder, antar departementet at dette kjøpet vil være en form for statsstøtte som er uforenlig med EØS-avtalen. Slik Samferdselsdepartementet ser det, vil støtte fra staten til en tilbyder i forbindelse med utbygging være statsstøtte etter EØS avtalen. Dette gjelder selv om vedkommende tilbyder påtar seg tilleggsforpliktelser i forhold til de øvrige tilbyderne og selv om det i utgangspunktet er fritt frem for alle tilbyderne å søke om den ene konsesjonen med tilleggskrav.

Når det gjelder alternativet, som går ut på et eventuelt offentlig kjøp av UMTS-tjenester etter at det har skjedd en kommersiell utbygging, mener Samferdselsdepartementet at dette vil være en form for subsidiering av UMTS-tjenester i ulønnsomme områder som ikke omfattes av hovedregelen om statsstøtte i EØS-avtalen (art. 61 nr. 1). Ingen av tilbyderne vil med en slik fremgangsmåte ha hatt fordeler i form av statlig subsidiering i utbyggingsfasen, og i motsetning til et offentlig kjøp i forbindelse med konsesjonstildelingen, vil tilbyderne sannsynligvis stå mer likt i konkurransen om å få bygge ut i ulønnsomme områder dersom et offentlig kjøp skjer på denne måten. Slik departementet ser det, vil et evetuelt offentlig kjøp etter at en kommersiell utbygging har funnet sted ikke vri eller true med å vri konkurransen på området for UMTS-tjenester. For å synliggjøre og skjerpe en eventuell konkurranse om å få bygge ut UMTS-tjenester i ulønnsomme områder, kan det også tenkes å åpne for å spre utbyggingen i slike områder på flere tilbydere.

3.5.4 Konklusjon

Med bakgrunn i de betydelig usikre forholdene vi i dag står overfor når det gjelder omfanget av en kommersiell utbygging av UMTS og med bakgrunn i EØS-avtalens forpliktelser, går Samferdselsdepartementet inn for å vurdere offentlig kjøp av slike tjenester etter at aktørene har innfridd sine konsesjonskrav med hensyn til utbygging.

3.6 Industri/næringspolitiske aspekter ved innføring av tredje generasjons mobilsystem

Informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) får en stadig viktigere rolle i samfunns- og næringslivet. IKT fremstår i dag som en av de viktigste kildene til nyskaping, effektivisering og omstrukturering i alle former for nærings- og forvaltningsvirksomhet. Utviklingen av GSM og mobilsektoren kan være egnet til å illustrere hvordan ny teknologi kan bidra til økt verdiskapning og sysselsetting på nye områder. Mobilkommunikasjon har vært et av de sterkeste vekstområdene innenfor kommunikasjonsmarkedet, og står nå for ca. 20 prosent av det totale markedet i OECD-området. Norden har gjennom hele perioden vært en ledende region i utbygging og anvendelse av mobiltelefoni. Mens Sverige og Finland gjennom Ericsson og Nokia har klart å utnytte mulighetene for næringsutvikling innen GSM ved å bygge opp en sterk og markedsledende utstyrsindustri, har næringsutviklingen i Norge primært kommet innenfor tjenester/applikasjoner. Bl.a. som følge av et sterkt hjemmemarked for GSM har alle de nordiske landene gode forutsetninger for å oppnå lignende vekst og verdiskaping basert på utnyttelse av de mulighetene som utvikling av tredje generasjons mobilsystem vil åpne for.

Regjeringen er opptatt av at IKT generelt og utviklingen innen mobilkommunikasjon spesielt, skal bli et konkurransefortrinn for norsk næringsliv.

3.6.1 Næringsrettet IT-politikk

Et hovedmål i regjeringens næringspolitikk er å videreutvikle konkurranseevnen i norsk næringsliv gjennom nyskaping og innovasjon. Som en del av næringspolitikken ligger det en visjon om at avansert bruk av IT skal bli et av de største konkurransefortrinn for norsk næringsliv.

I denne sammenheng står en fortsatt utvikling av norsk IT-næring som en livskraftig og konkurransedyktig næring sentralt. IT-planen for næringsliv 1998-2001 gir de næringspolitiske mål og retningslinjer som regjeringen legger til grunn for nye satsinger. En viktig utfordring for Norge i fremtiden vil være å utnytte informasjonsteknologiens muligheter for økt vekst og verdiskapning i hele landet, og fremme en innovativ, offensiv og konkurransedyktig IKT-næring. Planens overordnede mål er å styrke alt næringsliv gjennom effektiv anvendelse av IT, og stimulere til nyskaping og vekst i IT-næringen selv.

Sammensmeltingen av ulike former for informasjons- og kommunikasjonsteknologi har skapt en større og mer dynamisk IT-næring. Regjeringen vil føre en politikk for nyskaping og vekst med vekt på næringens rammebetingelser, forskning og utvikling og tilgangen på kompetanse.

Potensialet for ny tjenesteutvikling basert på telekommunikasjoner er stort. Moderne digital infrastruktur gjør det mulig å tilby nye og varierte tjenester i et raskt voksende marked. Regjeringen har trappet opp den offentlige forskningsinnsatsen innenfor IKT de to siste årene. Det legges vekt på å styrke bedriftenes egen forskningsinnsats, samtidig som man legger til rette for langsiktig kompetanseoppbygging på IKT-området i alle deler av samfunnet. Forskningsprogrammer innenfor kommunikasjonsteknologi, mikroteknologi, programvare, telemedisin, elektronisk handel og forretningsdrift og multimedia er høyt prioriterte områder i Norges Forskningsråd. Regjeringen har i statsbudsjettet for 2000 foreslått et Senter for fremragende forskning på Fornebu med vekt på kommunikasjonsteknologi.

Regjeringen har også styrket tilgangen til risikokapital for bedriftene i år, bl.a. ved etablering av såkornfond og et nytt prosjektutviklingstilskudd på 100 mill. kroner over 4 år. Ordningene forvaltes av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). SND har de siste årene økt sin satsing på utvikling og anvendelse av IT i næringslivet.

3.6.2 Muligheter for næringsutvikling ved GSM og UMTS

På 1980-tallet var mobilkommunikasjon et viktig tema i den nasjonale FoU-satsingen og kompetanseutviklingen innenfor telekommunikasjon. Satsingen var dominert av Televerkets engasjement på dette området, i samarbeid med universitets- og høyskolemiljøer, forskningsinstitutter og norsk teleindustri.

Med den GSM-kompetanse som ble opparbeidet i sentrale FoU-miljøer i Norge, var de teknologiske forutsetningene til stede for å kunne skape en bærekraftig industriutvikling. Vi hadde allerede et marked gjennom det nordiske mobiltelefonsystemet (NMT). Videre hadde norske løsninger vært viktige premissgivere i arbeidet med GSM-standarden, og norske aktører var tidlig ute med å skaffe seg erfaring ved uttesting av prototyper på GSM. Det ble også gjort forsøk på slutten av 1980-tallet i å samle den norske IKT-bransjen i industriutvikling rundt GSM. Som kjent lykkes det ikke for norske bedrifter å få til en slik bærekraftig satsing på utstyrsutvikling, mens Sverige og Finland fikk markedsledende posisjoner på dette området. En av de medvirkende årsakene til at Norge ikke «lykkes» med å skape lignende bedrifter innen GSM, var at man i Norge ikke klarte å realisere en tilstrekkelig omforent og målrettet strategi i samarbeid mellom offentlige og private aktører.

Det er imidlertid viktig å merke seg at selv om det ikke ble skapt en egen norsk GSM-industri, så førte den målbevisste satsingen på GSM gjennom FoU og deltakelse i standardiseringsarbeidet med seg store innsparinger i forbindelse med utbyggingen av GSM i Norge. Det er også viktig å få frem at introduksjonen av GSM i Norge har gitt vekst og verdiskapning basert på fremskaffelse av nye produkter og tjenester/applikasjoner.

Det er viktig å ivareta de mulighetene UMTS gir for næringsutvikling i Norge. Regjeringen ønsker å skape et rammeverk for innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon som legger til rette for dette. Da GSM ble introdusert tidlig på 1990-tallet var det hovedsakelig taletelefonitjenester som ble tilbudt. Etterhvert som markedet har utviklet seg, har man sett at både tjenestetilbudet og terminalene har endret karakter for å imøtekomme sluttbrukernes ønsker og behov for nye, raskere og mer tilgjengelige/fleksible tjenester. For tiden er de såkalte WAP-telefonene i ferd med å introduseres i markedet, noe som vil gi økt funksjonalitet og et mer brukervennlig grensesnitt som f.eks. muliggjør enkel Internett-aksess og tilbud av Internett-tjenester.

Det er ventet at tredje generasjons mobilsystemer i større grad vil kunne gjøre de mulig å møte de økende forventninger fremtidens forbrukere og næringsliv vil ha til tjenester over mobilnett. Trolig vil man de nærmeste årene se en gradvis utvikling der kapasiteten i mobilnettene gradvis økes og tjenestene blir flere og mer avanserte. I større grad vil det bli tilbudt multimedietjenester, som kombinerer tale, tekst, bilder og video. Disse tjenestene vil trolig i mindre grad være standardiserte, men bli laget av brukere og tjenestetilbydere på samme måte som vi i dag ser på Internett.

Med utsikt til en slik utvikling vil det ligge gode muligheter både for eksisterende og nye aktører til næringsmessig utvikling. Drivkraften for markedet vil ligge i mulighetene til å fremskaffe nye produkter og tjenester/applikasjoner innen ulike bruksområder. Sett på bakgrunn av at tilbyderne i Norge har et avansert og krevende hjemmemarked, er forutsetningene til stede for at norske aktører skal kunne tilby konkurransedyktige løsninger både i hjemmemarkedet og til eksport. Markedet selv har også tatt tak i disse utfordringene. I juni 1999 ble det stiftet et Norsk UMTS-forum som har til hensikt å medvirke til norsk verdiskapning knyttet til utvikling og bruk av UMTS. Det finnes flere områder der norsk næringsliv har fortrinn som kan utnyttes, f.eks.:

• Satellittdelen av UMTS

• Radioaksess for bredbånds multimedia-applikasjoner.

• Kombinasjonen av IKT og navigasjon, posisjonering og lokalisering, samt avanserte sensorer og sensornett for ulike typer tilstandsovervåkning og - regulering.

Dersom Norge skal kunne ha samfunnsmessig og næringsmessig nytte av de mulighetene som utviklingen mot tredje generasjons mobilsystemer åpner for, er det avgjørende at rammebetingelsene kan virke tiltrekkende på både norske og utenlandske aktører. Dette gjelder både selve rammeverket for tredje generasjons mobilsystemer, som behandles i denne meldingen, men også vår kompetansebase og vårt nasjonale innovasjonssystem. Bl.a. vil kunnskapsutvikling være viktig for å sikre nasjonal økonomisk vekst. Som tidligere nevnt har norske FoU-miljøer lang erfaring i utviklingen av mobile kommmunikasjonssystemer. De er også i dag engasjert i problemstillinger i samarbeid med norsk industri knyttet til fremtidens mobilkommunikasjon, som vil kunne legge grunnlag for IKT-basert innovasjon og næringsutvikling.