2 Tilgang til mobilnett

2.1 Innledning

Radiofrekvenser er en knapp nasjonal ressurs som gjør det nødvendig å begrense antall tilbydere som får mulighet til å bygge ut eget mobilnett. Tilbydere som får konsesjon til å etablere og drive offentlige nett for mobilkommunikasjon tildeles en eksklusiv rett til å bruke radiofrekvenser. I tillegg til denne begrensningen kommer etableringsbarrierer i form av naturgitte (norsk geografi og demografi), markedsmessige (bl.a. høy penetrasjon), samt regulatoriske forhold (i konsesjon og generelt regelverk). I motsetning til i det faste nettet er det ikke mulig for ikke-konsesjonerte aktører å etablere alternative aksessnett for mobiltelefoni.

Det er i Norge i dag fire forskjellige offentlige mobiltelefonsystemer: NMT 450, NMT 900, GSM 900 og DCS 1800. Offentlig mobilkommunikasjon startet opp i Norge med NMT 450 i 1981. Dette var blant de første mobiltelefonsystemene i verden som ble åpnet for allmennheten. NMT 450 og 900 er analoge systemer og kalles ofte første generasjons mobilsystem. GSM er en digital videreutvikling av bl.a. NMT og omtales gjerne som andre generasjons mobilsystem.

GSM ble utviklet på 80-tallet, først og fremst for det europeiske markedet, men har etter hvert også blitt bygget ut i en rekke land utenfor Europa. DCS 1800 (betegnes ofte som GSM 1800) er ikke noe nytt system, men en tilpasning av GSM-standarden til 1800 MHz-båndet. GSM har blitt en stor suksess med mer enn 200 millioner brukere i mer enn 130 land. Europa har også industrielt klart å følge opp GSM-systemets suksess, med selskaper som Nokia og Ericsson i fremste rekke.

Norge har på operatør- og brukersiden ligget helt i forkant når det gjelder å ta i bruk mobilkommunikasjon. Andelen av nordmenn som har mobiltelefon er i dag om lag 60 prosent. Bare Finland har en høyere brukerandel. Prisnivået for ulike mobiltjenester varierer sammenlignet med andre land, men er jevnt over lavt. Som følge av den kompetansen som er utviklet på utbygging og drift av nett og tjenester for mobilkommunikasjon, har Telenor vært en attraktiv samarbeidspartner, og har etablert seg alene eller i samarbeid med andre i en rekke land utenfor Norge.

Telenor er alene i Norge om å tilby tjenester i NMT-systemene. Dette skyldes dels at det ikke finnes flere ledige frekvensressurser som eventuelt kan tildeles andre, og dels at de analoge systemene er mindre interessante for tilbydere og brukere enn digitale systemer som GSM.

Telenors NMT 450-konsesjon gjelder frem til 1. november 2003, og med bakgrunn i at systemets dekning er større enn GSM 900 systemets er det gitt muligheter for forlengelse. Telenors NMT 900-konsesjon gjelder til 31. desember 2001, og vil ikke bli videreført etter dette.

Telenor AS og NetCom GSM as fikk konsesjon for utbygging og drift av GSM mobilnett i 1991 og har begge overoppfylt den utbyggingsgrad som de ble pålagt i sine konsesjoner (landsdekning fastsatt etter et bestemt antall basestasjoner). Begge konsesjonærene har på kommersielt grunnlag valgt å bygge ut dekning og kapasitet i et større omfang enn konsesjonenes minstekrav - pr. i dag er det en dekning på 94 prosent av befolkningen.

I mars 1998 ble det gitt tre konsesjoner for utbygging av DCS 1800-nett til henholdsvis Telenor AS, NetCom GSM as og Telia AB. Telenor og NetCom ble pålagt å bygge ut i de 19 største byene i Norge, mens Telia forpliktet seg til å bygge ut i de 20 største byene.

Fra flere hold er det pekt på at det ikke er tilstrekkelig grad av virksom konkurranse i det norske mobilmarkedet, og Post- og teletilsynet ser i denne sammenheng bl.a. følgende tre hovedproblem: graden av innovasjon og tilbud av nye tjenester, prisene for internasjonal roaming og prisene for terminering i mobile nett. Konsekvensen av dette kan være at enkelte av sluttbrukerprisene er for høye, og at sluttbrukerne får et mindre variert tjenestetilbud enn man ellers ville hatt.

Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål om målsettingen om tjenestemangfold, valgmuligheter for sluttbrukere og lave priser er avhengig av at også tilbydere uten eget nett gis krav på tilgang til de eksisterende mobilnett.

Stortinget har tidligere tatt stilling til det som den gang ble omtalt som tjenesteleverandørers rolle i det norske mobilmarkedet ved behandlingen av St. prp. 70 (1995-96), jf. Innst. S. nr. 284 (1995-96):

«Hvis markedet åpnes for å kombinere tjenester via det faste og de mobile nettene, vil markedet for selvstendige tjenesteleverandører bli mer interessant. Tilrettelegging for et velfungerende tjenestemarked vil derfor bli viktig i tiden fremover. I denne sammenheng er mobiloperatørenes salg av kapasitet i nettet viktig...

Mobiloperatørene bør gi selvstendige tjenesteleverandører tilgang på trafikktid, til samme vilkår som tilbys tjenesteleverandører som eies eller er tilknyttet en mobiloperatør.»

Det klare utgangspunkt fra myndighetenes side er at det er å foretrekke at avtaler på dette området inngås på kommersiell basis. I løpet av kort tid forventes det at tilbydere uten eget nett vil tilby tjenester basert på kommersielle avtaler med de eksisterende aktørene. De eksisterende operatørene har derimot, som vist i saken der selskapet Sense Communications anmodet om tilgang til Telenor Mobils nett, avvist å gi «virtuelle operatører» tilgang til sine nett for produksjon og salg av egne tjenester basert på egne SIM-kort. Spørsmålet er om myndighetene bør komme med inngrep der frivillighet ikke fører frem, og i tilfelle i hvilken grad og form dette bør skje.

Slik departementet har vurdert det, er det ikke tvil om at gjeldende regelverk gir rett til å kreve en viss tilgang til Telenor og NetComs nett - og eventuelt be om bistand fra Post- og teletilsynet dersom tilgangsspørsmålet ikke blir løst. Det som er uklart er hvor langt denne adgangen går. «Sense-saken» er i så måte illustrerende. Denne saken fikk frem at det var uenighet mellom berørte parter med hensyn til om kravet til tilstrekkelig klar lovhjemmel var oppfylt, og viser at det er behov for å få klarlagt hvilke rettigheter og plikter som gjelder. Det fremgår av forarbeidene til telereguleringen at man ikke så for seg muligheten av så omfattende tilgangsformer som omtalt under avsnitt 2.3.5, ved utformingen av regelverket. Et eventuelt pålegg kan gi store konsekvenser, og myndighetsutøvelsen i det enkelte tilfelle rommer betydelig skjønn. Dette har medført uklarhet om det eksakte omfanget av og hjemmel for forpliktelser pålagt tilbydere av offentlige mobile nett og tjenester. Denne uklarheten kombinert med de eksisterende interessemotsetningene aktørene i mellom, vil kunne medføre lange og ressurskrevende løsningsprosesser, og forsinke implementeringen av hensiktsmessige ordninger. Et selvstendig mål med denne meldingen er derfor å få en avklaring på tilgangsspørsmålet. Samferdselsdepartementet er imidlertid av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig å gå inn i detalj med hensyn til hvilke løsninger som er akseptable. Dette må avgjøres av Post- og teletilsynet i hver enkelt sak ut fra de generelle retningslinjer som fremkommer ved Stortingets behandling av meldingen og basert på bestemmelser fastsatt i forskrift der dette er hensiktsmessig.

Utgangspunktet for meldingen er realisering av gjeldende telepolitiske mål. Det følger av dette at det regulatoriske regimet for mobilsektoren mht. tilgang må være basert på en avveining av bl.a. følgende hensyn og prinsipp:

• være teknologinøytralt og i størst mulig grad ta hensyn til konvergensutviklingen,

• legge til rette for likeverdig konkurranse,

• gi incitamenter til samfunnsmessig ønskelige investering i alternativ infrastruktur, nye mobilnett (f.eks. UMTS) og til at eksisterende infrastruktur oppgraderes og videreutvikles,

• muliggjøre fortløpende justeringer av tilbud i markedet, og sikre konkurranse og lave sluttbrukerpriser,

Samferdselsdepartementet vil videre fremholde at det må anlegges et perspektiv som tar hensyn til utviklingen på både kort og lang sikt, og som ikke bare har som mål å oppnå kortsiktige kutt av priser og marginer.

2.2 Enkelte trekk ved dagens mobilmarked i lys av spørsmålet om tilgang til mobilnett

Siden oppstarten av mobilsystemene NMT og GSM har kvalitet og antall tjenester økt, og prisene er blitt kraftig redusert. Det er imidlertid vanskelig å si hvilken andel som må tilskrives konkurransen og hva som skyldes andre forhold - som f.eks. den teknologiske utviklingen og regulatorisk press.

Etablering av to konkurrerende operatører innen mobilsektoren har bidratt til lavere sluttbrukerpriser for ordinær utgående trafikk fra mobilnettene. Disse prisene er de mest synlige for sluttbrukerne, og mobiloperatørene benytter seg i stor grad av disse prisene som et virkemiddel i sin markedsføring. På den andre siden, kan det hevdes at konkurransen ikke i samme grad har resultert i en reduksjon i de internasjonale roamingprisene og i prisene for terminering av trafikk i mobile nett, og at enkelte av sluttbrukerprisene dermed er for høye.

Mobilmarkedet er preget av at de to aktørene følger hverandre når det gjelder tjenestespekter, abonnementsklasser og prisnivå. Prisene endres sjeldnere enn i fasttelefonimarkedet og enkelte av trafikkprisene for mobiltelefoni har stått fast over flere år. Det kan særlig pekes på tre hovedproblemer: graden av innovasjon i nett og tjenester, de internasjonale roamingprisene og termineringsprisene.

For internasjonal roaming er hovedårsaken til prisstrukturen at prisene fastsettes gjennom bilaterale avtaler mellom GSM-operatørene i de ulike land. Roamingprisene gjenspeiler dermed ikke nødvendigvis de underliggende kostnadene. Prisene gjenspeiler i større grad den felles interessen operatørene har i å nyttiggjøre seg mangelen på prispress når slike internasjonale roamingavtaler inngås. Det er grunn til å tro at prisfastsettelse ved internasjonal roaming slik den skjer i dag, ikke er til beste for sluttbrukerne, og at dagens roamingpriser ikke er kostnadsorienterte. Det fremgår av Telenors høringsbrev at prisen Telenor krever for roaming ligger 15 prosent over den mest benyttede abonnementsformen (privat). Dette innebærer at minuttprisen som kreves på dagtid er nærmere 7 kroner.

Terminering av samtaler i eget mobilnett kan ses på som en monopoltjeneste. Det er ikke mulig for andre enn mobiloperatøren selv å terminere trafikken til abonnenter i mobilnettet. Termineringsprisen i et mobilnett vil ikke være like synlig som sluttbrukerprisen for forbrukerne av teletjenester. Termineringsprisen avregnes teleselskapene imellom og vil bare indirekte fremkomme på fakturaen til kunden som har ringt (a-abonnenten). Termineringsprisen i mobilnett er vesentlig høyere enn origineringsprisen i det faste nettet. Det er med andre ord ikke tilbyderen som fakturerer kunden som står for hoveddelen av totalprisen kunden må betale, men den tilbyderen som terminerer samtalen.

I de fleste tilfeller er kundene heller ikke klar over at det er termineringsprisen i mobilnettet som utgjør mesteparten av totalprisen for samtalen. Det er grunn til å tro at termineringsprisen er mindre konkurransefølsom enn prisene i sluttbrukermarkedet. Over flere år var temineringsprisene tilnærmet konstante. De siste 1-2 årene har termineringsprisene i mobilnettene blitt redusert. Fortsatt synes imidlertid disse prisene å være høye, særlig hvis en sammenligner med sluttbrukerprisene for samtaler internt i en mobiloperatørs nett, og for samtaler fra mobilnettene til Telenors faste nett.

Figur 2.2 viser prisutviklingen på trafikk for abonnementene NetCom Storbruker og Telenor Mobil Proff. Som vi ser følger de hverandre ganske jevnt. Samme utvikling kan sees ved sammenlikninger av de andre abonnementsklassene.

Det er også slik at tjenestespekteret som tilbys av Telenor Mobil og NetCom er svært likt. Samferdselsdepartementet vil ikke slutte seg til dem, bl.a. tilkjennegitt i en rekke av høringssvarene, som mener at utviklingen de siste årene har stoppet helt opp. Departementet anser det likevel som sannsynlig at flere aktører på mobilmarkedet vil føre til større grad av innovasjon og et bredere spekter av tjenester. Man vil også kunne forvente større grad av spesialtilpassede løsninger for bestemte brukergrupper.

Det at tilbyderne har kontroll over termineringsprisene i eget nett, at det ikke er prispress ved inngåelse av internasjonale roamingavtaler, samt at graden av innovasjon er mindre enn ønskelig, viser at det ikke er tilstrekkelig virksom konkurranse i alle segmenter av mobilmarkedet pr. i dag.

2.3 Ulike måter mobile teletjenester kan tilbys på

2.3.1 Direkte fra mobiloperatør med eget radionett

Den tradisjonelle måten å tilby mobile teletjenester på er gjennom mobiloperatørenes egne markedsførings- og salgsapparat. Ved avtaleinngåelse oppretter kunden et abonnementsforhold direkte til mobiloperatøren, mottar regninger fra denne (eventuelt kjøper forhåndsbetalte kort) og henvender seg til mobiloperatørens kundeservice dersom det skulle være problemer med tjenesten. Mobiloperatørene definerer selv sine produkter og tjenester, setter selv sine priser og markedsfører og selger tjenestene i eget navn. Salg av tjenestene skjer gjennom et mangfoldig spekter av butikker (f.eks. egne butikker, fagbutikker, kiosker, bensinstasjoner og supermarkeder), men tjenestene som leveres er de samme. Mobiloperatørene utsteder egne SIM-kort (SIM = Subscriber Identification Module) til sine abonnenter. SIM-kortet identifiserer den enkelte abonnent og inneholder også en kode som identifiserer den bestemte mobiloperatøren. For at abonnentene skal kunne bruke mobiltelefonen også i utlandet, inngår mobiloperatørene såkalte «roamingavtaler» med mobiloperatører i andre land. Gjennom disse avtalene vil en utenlandsk mobiloperatør kunne gjenkjenne og akseptere et SIM-kort utstedt av en norsk mobiloperatør, og det blir dermed mulig å bruke mobiltelefonen også i den utenlandske mobiloperatørens nett.

Til nå har tjenestesalg direkte fra mobiloperatørene vært den eneste måten mobile teletjenester har vært tilbudt i Norge. En sluttbruker har derfor så langt bare kunnet velge mellom Telenor Mobil og NetCom ved kjøp av mobile teletjenester.

2.3.2 Nasjonal roaming

Nasjonal roaming innebærer at en mobiloperatør med eget nett får anledning til å bruke nettet til en annen nasjonal mobiloperatør for sine kunder. Dette er først og fremst aktuelt i områder der vedkommende ikke selv har dekning. Slik kan mobiloperatører oppnå en større dekningsgrad enn det de kan oppnå ved egen utbygging.

Ved bygging av eget mobilnett basert på f.eks. DCS 1800 eller UMTS, vil det av frekvenstekniske årsaker antakelig ikke være økonomisk forsvarlig å bygge ut nettet til samme dekningsgrad som f.eks. et GSM 900 nett. Nasjonal roaming vil for samfunnet som helhet kunne bidra til at det ikke bygges mobilnett med større dekning enn det som er samfunnsmessig forsvarlig, og legge til rette for en mer miljøvennlig utbygging. Nasjonal roaming vil også kunne bidra til mer effektiv konkurranse.

I Norge er mobiloperatører med sterk markedsstilling pålagt å gi DCS 1800 operatører uten slik markedsstilling tilgang via nasjonal roaming. Kunden vil i slike tilfeller ikke ha noe abonnementsforhold til den mobiloperatøren som leverer nasjonal roaming, men vil i stedet bli belastet for bruken av dette nettet via den ordinære regningen fra DCS 1800-operatøren. Ettersom Telia ikke har tatt i bruk sin DCS 1800-konsesjon, har tilgang gjennom nasjonal roaming så langt ikke kommet i gang i Norge.

2.3.3 Videresalg av mobile teletjenester

Videresalg av mobile tjenester skjer ved at mobiloperatøren gjennom en avtale gir en uavhengig tilbyder mulighet til å selge f.eks. ordinær mobiltelefoni, mobil dataoverføring, postkassefunksjoner og overføring av tekstmeldinger. Videresalg omtales i noen sammenhenger også som «wholesale» eller «en gros salg». I flere land har uavhengige tilbydere inngått avtale med de etablerte mobiloperatørene om videresalg av mobiloperatørenes teletjenester. Tjenestene markedsføres og selges i den uavhengige tilbyderens navn, men produseres av mobiloperatøren og er ellers stort sett de samme som tilbys direkte fra mobiloperatøren. Ved videresalg får kunden et abonnementsforhold til den uavhengige tilbyderen, mottar regninger fra denne og må henvende seg til denne tilbyderens kundeservice.

En tilbyder som driver med videresalg kan til en viss grad definere sine egne abonnementstyper og priser, men er i stor grad bundet av mobiloperatørens produkter. I noen tilfeller kan den uavhengige tilbyderen også produsere og levere visse verdiøkende tjenester i tillegg til de basistjenester som produseres av mobiloperatøren.

Ved videresalg benytter den uavhengige tilbyderen SIM-kort som utstedes av mobiloperatøren. Dette betyr f.eks. at den uavhengige tilbyderen normalt vil benytte de internasjonale roamingavtaler som inngås av mobiloperatøren, og i praksis også være bundet til disse. SIM-kortet vil kunne bære videreselgerens navn, men vil ellers fremstå som et ordinært SIM-kort utstedt av mobiloperatøren.

I Norge er det så langt ingen som har tilbudt mobile teletjenester gjennom videresalg. Det har imidlertid pågått forhandlinger mellom de etablerte mobiloperatørene og aktører som ønsker å kunne tilby mobile teletjenester basert på videresalg. Etter det som nå er kjent er det grunn til å tro at denne typen tilbydere vil etablere seg i det norske markedet i løpet av kort tid.

2.3.4 Indirekte aksess

Tilbyder av offentlig telefontjeneste skal som en del av sitt samtrafikktilbud tilby funksjonalitet som gjør at sluttbruker kan velge annen tilbyder for videreformidling av samtale. Valg av annen tilbyder gjøres enten ved at sluttbrukeren slår et prefiks på fire siffer (15xx) foran det vanlige nummeret for hver enkelt samtale, eller ved at abonnenten inngår avtale med en bestemt tilbyder om fast forvalg. Ved disse ordningene kan andre tilbydere også etablere et kundeforhold til disse abonnentene. Det vil imidlertid være et svært begrenset sett av tjenester som er mulig å levere ved hjelp av slik indirekte aksess, i hovedsak kun deler av den utgående telefontrafikken. Mobilabonnenten vil fortsatt måtte bruke mobiloperatørens tjenester f.eks. i forbindelse med internasjonal roaming.

Selv om mobiloperatørene har hatt plikt til å tilby indirekte aksess ved bruk av prefiks siden 1. januar 1998, er det så langt ingen tilbydere som har valgt å tilby tjenester til mobilabonnenter på denne måten. Hovedårsaken til dette er trolig at mobiloperatørenes tilbud så langt har vært lite kommersielt interessante, med små eller ingen muligheter for fortjeneste. Ved bruk av prefiks beholder abonnenten sitt kundeforhold til mobiloperatøren men må i tillegg opprette kundeforhold til en eller flere andre tilbydere for bruk av prefiks, og vil motta regning fra denne eller disse tilbyderne for samtaler der prefiks benyttes.

Erfaringene fra fastnettet tilsier at mange sluttbrukere finner det tungvint å måtte slå fire ekstra siffer foran det vanlige nummeret. Dette tilsier også at indirekte aksess ved bruk av prefiks bare gir svært begrensede muligheter til å tilby mobile teletjenester.

Post- og teletilsynet har vedtatt at fast forvalg skal innføres i mobile nett i Norge innen 1. november 2000. Ved bruk av fast forvalg vil en mobilabonnent, i henhold til rammene som vedtaket fører med seg, kunne inngå avtale med en annen tilbyder om at bestemte deler av trafikken skal formidles via denne tilbyderen. Sluttbrukeren slipper da å slå de fire ekstra sifrene foran det vanlige telefonnummeret. Bruk av fast forvalg innebærer for øvrig de samme begrensede muligheter for å tilby mobile tjenester som bruk av prefiks.

2.3.5 Virtuelle mobiloperatører

Som pekt på i avsnitt 2.1, har uavhengige tilbydere i det siste krevd å få tilgang til mobiloperatørenes radioaksessnett for på den måten å produsere og selge egne mobile teletjenester basert på egne SIM-kort i konkurranse med mobiloperatørene. En slik type tilgang vil kunne ses på som en slags «unbundling» av radiodelen i mobilnettet, og vil ha visse fellestrekk med «local loop unbundling» (LLUB) eller tilsvarende former for tilgang til aksessdelen i det faste nettet, jf. St. meld. nr. 24 (1998-99). En tilbyder som får slik tilgang til et mobilnett vil kunne fremstå som en «virtuell mobiloperatør».

En virtuell mobiloperatør vil kunne markedsføre og selge sine tjenester i eget navn, og vil også kunne stå for hoveddelen av tjenesteproduksjonen. På denne måten vil tjenestene kunne fremstå som mer forskjellige fra mobiloperatørens egne tjenester enn hva tilfellet er ved rent videresalg. Den virtuelle mobiloperatøren vil i stor grad kunne definere egne abonnementstyper og tjenester, men vil være bundet av de kapasitetsbegrensninger som måtte finnes i mobiloperatørens nett. Kunden får et abonnementsforhold til den virtuelle mobiloperatøren, mottar regninger fra denne og må henvende seg til den virtuelle mobiloperatørens kundeservice.

Et forretningsmessig hovedpoeng for en virtuell mobiloperatør er å kunne utstede og benytte egne SIM-kort. SIM-kortet vil da inneholde en identifikasjon av den virtuelle mobiloperatøren som fremstår som uavhengig av den ordinære mobiloperatøren. Dette betyr at den virtuelle mobiloperatøren selv vil kunne inngå internasjonale roamingavtaler og på den måten være uavhengig av mobiloperatørens egne roamingavtaler. Videre vil en virtuell mobiloperatør kunne inngå egne nasjonale og internasjonale samtrafikkavtaler, uavhengig av mobiloperatørens samtrafikkavtaler.

Man kan tenke seg at virtuelle mobiloperatører kan gjøre ulik grad av bruk av mobiloperatørens infrastruktur. I noen tilfeller vil den virtuelle mobiloperatøren ønske å leie kapasitet i radiodelen av mobilnettet, og selv etablere mest mulig av de øvrige elementer som er nødvendige i et mobilnett (f.eks. egne sentraler, egne registre som holder oversikt over de ulike abonnentene og hvor de befinner seg, og ev. intelligente nettfunksjoner). I slike tilfeller vil mobiloperatøren alltid dirigere et utgående anrop fra en abonnent som tilhører den virtuelle mobiloperatøren, direkte til denne operatøren. Mobiloperatøren vil da kun bruke et nødvendig minimum av sentralkapasitet og overføringskapasitet i eget nett for å dirigere anropet til den virtuelle mobiloperatøren. Dirigeringen kan f.eks. gjøres på grunnlag av analyse av operatøridentifikasjonen som finnes i abonnentens SIM-kort. Den virtuelle mobiloperatøren vil så foreta videre analyse og behandling av anropet. Den virtuelle mobiloperatøren vil i slike tilfeller kunne stå for hoveddelen av tjenesteproduksjonen, noe som kan gi grunnlag for innovasjon og utvikling av nye tjenester som f.eks. utvikling og produksjon av egne postkassefunksjoner, tjenester for overføring av tekstmeldinger, mobile dataoverføringstjenester og verdiøkende tjenester. Gjennom egne nasjonale og internasjonale samtrafikkavtaler og egne internasjonale roamingavtaler, vil en virtuell mobiloperatør også ha mulighet til å differensiere funksjonaliteten og prisen for den ordinære telefontrafikken i større i grad enn det som er tilfellet ved videresalg.

I andre tilfeller vil en virtuell mobiloperatør ønske å bruke større deler av mobiloperatørens egen infrastruktur. I slike tilfeller vil den virtuelle mobiloperatørens mulighet til å differensiere sine tjenester fra mobiloperatørens tjenester bli mindre, og forskjellen fra tilbydere som driver videresalg kan i noen tilfeller være liten.

Selv om man kan tenke seg mange typer tilgang en mobiloperatør kan ønske seg, vil det sannsynligvis i praksis kun være et begrenset antall tilknytningsformer og grensesnitt som er aktuelle.

2.4 Om vilkår for å gi tilgang til mobilnett for tilbydere uten eget nett, herunder virtuelle operatører

Dersom det åpnes for tilgang til mobilnett for tilbydere uten eget nett, vil en slik tilgang i tilfelle måtte skje etter nærmere bestemte vilkår. Dette gjelder uavhengig av hvilken tilgangsform som måtte velges. Departementet vil i denne sammenheng vise til erfaringer med tilsvarende problemstillinger i det faste nettet, som viser at det er vanskelig å finne frem til vilkår som er tilfredsstillende for både eier av nettet og tilbyder som ønsker tilgang. I det følgende vil det bli sett nærmere på hvilke elementer en eventuell avtale om tilgang i tilfelle vil måtte inneholde.

En avtale om tilgang til eksisterende mobilnett vil dels måtte bygge på alminnelige privatrettslige regler for avtaleinngåelse, og dels på det sektorspesifikke teleregelverket, jf. avsnitt 2.6. Det vil i alle tilfelle ikke være snakk om en fri og ukontrollert tilgang.

I utgangspunktet er det avtalefrihet mht. avtalens nærmere innhold. Post- og teletilsynet har likevel anledning til å kunne gripe inn og avgjøre om tilgang skal gis og herunder fastsette vilkår dersom partene ikke kommer frem til en avtale.

Ikke alle vil kunne få den tilgang de ønsker. Et grunnvilkår vil være at det foreligger en «rimelig anmodning». Ved vurderingen av hva som er en rimelig anmodning skal behovet for tilgang i forhold til belastningen for tilbyder som anmodes om samtrafikkavtale, vurderes. I denne sammenheng vil det bl.a. kunne tas hensyn til hva som er teknisk og økonomisk mulig. Det vil også være relevant å ta hensyn til hvorvidt det er stilt sikkerhet for investeringer, eventuelt om den som anmoder om tilgang til telenett er med på å finansiere investeringer som eventuelt er nødvendige for å sikre tilgang. Tilbyder med sterk markedsstilling må sannsynliggjøre at anmodningene ikke er teknisk eller økonomisk mulig. Ved vurderingen av om det kan gis avslag på anmodningen skal det tas hensyn til om det teknisk eller økonomisk finnes alternativer til den samtrafikk m.m. det anmodes om.

Om en forespørsel er rimelig er avhengig av om innholdet i den avtalen som må inngås mellom partene angående de nærmere vilkår for tilgang skal være balansert, rettferdig og ta hensyn til forhold som sikkerhet for investeringer, styring av trafikk gjennom trafikkprognoser og estimater m.v. Det som er sagt ovenfor om innholdet i uttrykket rimelig anmodning gir dermed også retningslinjer for hvilke elementer som må inngå i en avtale om tilgang.

Departementet vil også peke på at plikten til å inngå avtale ikke vil gjelde der en anmoder alt har dekning. Etter departementets oppfatning inkluderer dette også dekning oppnådd gjennom en tilgangsavtale. En virtuell tilbyder har med andre ord ikke krav på å få tilgang hvis han alt har en avtale med en annen operatør som gir tilsvarende dekning.

En avtale om tilgang til eksisterende mobilnett vil bygge på regelverk der aktører med sterk markedsstilling innen levering av offentlig telefontjeneste og offentlig telenett er regulert iht. til de såkalte ONP-prinsippene (Open Network Provision). Dette gjelder, med visse unntak, likt for faste og mobile nett. ONP inneholder tre hovedprinsipper: åpenhet, ikke-diskriminering og kostnadsorienterte priser. Fremvekst av virksom konkurranse i hele eller deler av telemarkedet vil etter hvert redusere behovet for denne type regulering.

Post- og teletilsynet arbeider med å utvikle prinsippene for kostnadsorientering med det formål å i størst mulig grad realisere telepolitiske mål om bl.a. lave sluttbrukerpriser, samtidig som en sørger for motiver til videre investering og en effektiv utnyttelse av ressursene som settes inn i telesektoren.

Et pålegg om avtale mellom en mobiloperatør med sterk markedsstilling og en virtuell mobiloperatør skal ta utgangspunkt i kostnadsorienterte priser, på samme måte som originering og annen type samtrafikk. En kostnadsorientert pris vil inkludere en rimelig avkastning for mobiloperatøren. For å beregne prisen må det tas utgangspunkt i de nettelementene som mobiloperatøren benytter i sin produksjon av tjenesten.

For virtuelle tilbydere innebærer dette for en utgående samtale, at det vil være noen av de samme nettelementene som benyttes i forbindelse med en originering, avhengig av hvor stor del av tjenesteproduksjonen som gjøres hos mobiloperatøren. For en innkommende samtale vil funksjonaliteten være omtrent identisk som for nasjonal roaming og ha mye til felles med ordinær terminering av en samtale.

En avtaleinngåelse mellom en mobiloperatør og en virtuell mobiloperatør kan medføre at mobiloperatøren må gjøre visse oppdateringer og kapasitetstilpasninger i sitt nett. I slike tilfeller vil mobiloperatøren ifølge teleforskriften kunne kreve sikkerhet for investeringer som vedkommende foretar for å imøtekomme anmodning om tilgang. Dette vil redusere risikoen for at mobiloperatørene ikke skal få dekket sine investeringer.

Den virtuelle mobiloperatøren ville måtte gi prognoser for kjøp av kapasitet i mobiloperatørens nett. Tilsvarende gjøres for avtaler om samtrafikk i fastnettet. Det er også tatt inn denne typen bestemmelser i standardavtalene som mobiloperatørene har fremlagt for videresalg. Ved å motta regelmessige prognoser vil mobiloperatøren kunne gjøre nødvendig planlegging av nettet og eventuelt foreta videre utbygging dersom kapasiteten i nettet forventes å bli for liten. Det ville også kunne tas inn «sikringsmekanismer» i avtalene, som utløses dersom den reelle trafikken avviker vesentlig fra de prognoser som er gitt. Mobiloperatøren vil da f.eks. kunne få betalt iht. til prognosen eller et avtalt minimumsbeløp dersom trafikken viser seg å bli vesentlig mindre enn forventet. Dermed reduseres risikoen for overinvesteringer på grunn av for optimistiske anslag fra den som ber om tilgang.

Virkningene av å gi tilgang er således i stor grad avhenge av hvilke vilkår som blir fastsatt. I tillegg er det knyttet usikkerhet til i hvilken grad det er mulig å oppnå en vellykket praktisering av slike vilkår. Dette skaper usikkerhet hos operatører med egne nett.

2.5 Tilgang til det faste nettet

I St. meld. nr. 24 (1998-99) er det foretatt en gjennomgang av hvilke rettigheter tilbydere av offentlig telenett og offentlig teletjeneste har og skal ha for å benytte seg av eksisterende nettressurser i det faste nettet.

Herunder er det vurdert om tilbyder med sterk markedsstilling i det faste nettet (dvs. Telenor) skal pålegges å la konkurrentene leie de faste aksesslinjene fra abonnentsiden av endesentralen og frem til abonnenten. Dette kalles gjerne «local loop unbundling» (LLUB). En slik mekanisme vil gi nye tilbydere direkte tilgang til abonnenten, dvs. at abonnenten kan flytte hele sitt abonnementsforhold til en annen tilbyder enn den opprinnelige.

I St. meld. nr. 24 (1998-99) konkluderes det med at LLUB foreløpig ikke skal pålegges, men at departementet kontinuerlig vil vurdere behovet for innføring av ytterligere konkurransestimulerende tiltak. Departementet går samtidig inn for at leide samband videreutvikles til å omfatte såkalt «fast aksess» som i likhet med LLUB vil innebære at abonnenter kan flytte hele sitt abonnentforhold til en annen tilbyder enn den opprinnelige, og på den måten legge forholdene til rette for bruk av eksisterende infrastruktur.

I forbindelse med behandlingen av sammenslåingen av Telenor og Telia, ble det fra EU-kommisjonens side satt som en betingelse for at sammenslåingen kunne godtas i henhold til EUs konkurranseregler at selskapene forpliktet seg til å tilby konkurrerende aktører å leie de faste aksesslinjene fra abonnentsiden av endesentral/fordeler og frem til abonnenten. Ved behandlingen av dette spørsmålet har det vist seg at en har funnet løsninger på forhold som en tidligere har ansett som problematisk ved et slikt tilbud, herunder å kunne opprettholde kvaliteten og sikkerheten i nettet. Spørsmålet om tilgang til aksessnett som innehas av tilbyder med sterk markedsstilling er et sentralt teleregulatorisk forhold i tilknytning til å oppnå virksom konkurranse. På denne bakgrunn ser Samferdselsdepartementet det som en hensiktsmessig videreføring av tilbudet om såkalt «fast aksess», som er omtalt i St. meld. nr. 24 (1998-99), å forskriftsfeste en plikt for tilbyder med sterk markedsstilling å tilby andre aktører å leie faste aksesslinjer som angitt ovenfor.

Tilgang til aksessdelen av det faste nettet gjennom LLUB eller «fast aksess» vil ha mange fellestrekk med tilgang til mobiloperatørenes radioaksessnett. En hovedforskjell mellom faste og mobile nett er imidlertid at tilbydere som ikke har fått konsesjon for bygging av eget mobilnett ikke vil ha muligheten til å etablere alternativ infrastruktur, slik tilfellet er for faste nett. Når det gjelder det faste nettet, finnes det muligheter for å benytte eksisterende alternativ infrastruktur (f.eks. kabel-TV nett) eller eventuelt å bygge ny infrastruktur, noe som ikke vil være mulig i forhold til mobil infrastruktur pga. begrensningen i tilgang på frekvensressurser.

2.6 Oversikt over gjeldende rett

2.6.1 Telelovgivningen

2.6.1.1 Utgangspunkt og generelle prinsipper

Etter teleloven skal tilgangen til offentlig telenett, offentlig telefontjeneste eller overføringskapasitet som drives av virksomhet med sterk markedsstilling for vedkommende nett og tjeneste være åpen og ikke diskriminere noen. Forretningsvilkårene skal bygge på saklige kriterier og være lett tilgjengelige for allmennheten. Tilbydere av offentlig telenett og offentlig teletjeneste har i dag rett til tilgang til eksisterende nettressurser via samtrafikk (herunder indirekte aksess ved bruk av prefiks eller fast forvalg), spesiell nettilknytning og leide samband. Som hovedregel gjelder de samme bestemmelsene for både faste og mobile nett. Tilgang til mobile telenett er dessuten særskilt regulert i teleforskriften.

Bestemmelsene om tilgang må tolkes i lys av EØS-retten som er implementert i loven og forskriften. Teleområdet er særdeles dynamisk og komplisert både teknisk og markedsmessig. På denne bakgrunn har telemyndighetene fått fullmakt til å fastsette forskrifter på området. Ikke minst pga. det raske utviklingstempo i denne sektoren vil det kunne oppstå tilfeller som det på forhånd ikke direkte er tenkt på. Dette stiller særlige utfordringer mht. skjæringspunktet mellom forutberegnlignet og effektiv regulering.

2.6.1.2 Tilgang til mobilnett etter teleforskriften

Bruk av annen tilbyders offentlige mobilnett

Tilgang til annen tilbyders offentlige mobilkommunikasjonsnett er regulert gjennom teleforskriften § 4-6. Bestemmelsen nevner fem vilkår som må foreligge for at en mobiloperatør skal være forpliktet til å imøtekomme en anmodning om tilgang. For det første må mobiloperatøren ha sterk markedsstilling for tilgang til offentlig mobilkommunikasjonsnett og offentlig mobilkommunikasjonstjeneste, og for det andre må anmoderen tilhøre kretsen av annen tilbyder av offentlig mobilkommunikasjonsnett eller -tjeneste. For det tredje må anmodningen om tilgang være rimelig, og videre må tilgangen nyttes som grunnlag for å tilby teletjeneste til egne brukere. Endelig krever bestemmelsen at anmoderen ikke har tilsvarende geografisk dekning for sin mobilkommunikasjonstjeneste som den som blir anmodet. Bestemmelsen skiller ikke mellom tilbydere med og uten eget telenett.

Som vist ovenfor er det uklart hvor langt gjeldende rett strekker seg i tilgangsspørsmålet. Dette tilsier at det er behov for en klargjøring ved endring og presisering av teleforskriften i samsvar med Stortingets behandling av denne meldingen.

Spesiell nettilknytning

Med spesiell nettilknytning menes tilknytning til andre nettermineringspunkter og på andre vilkår enn de standardtilbud som normalt tilbys. Avtale om spesiell nettilknytning inngås etter forhandlinger mellom partene. Det stilles tre vilkår for at en tilbyder av offentlig telenett skal være forpliktet til å inngå avtale om spesiell nettilknytning: Virksomheten må ha sterk markedsstilling for tilgang til offentlig telenett, offentlig telefontjeneste eller overføringskapasitet, anmoderen må være tilbyder av tilgang til offentlig telenett eller av offentlig teletjeneste, og anmodningen må være rimelig.

Bestemmelsen skal sikre at tilbyder som fyller vilkåret som «anmoder», skal kunne knytte seg til det offentlige telenettet på en mest mulig optimal måte dersom anmodningen er rimelig. Formålet med bestemmelsen om spesiell nettilknytning er å stimulere til utvikling av nye teletjenester ved å legge til rette for nye former for samtrafikk og tilknytning på andre nettermineringspunkter enn det som normalt tilbys. På denne bakgrunn kan det stilles spørsmål om bestemmelsen også hjemler den tilknytning virtuelle mobiloperatører vil anmode om å få til det eksisterende mobilnettet. Vurderingen av dette vil basere seg på en tolkning av hva som ligger i tilknytning til andre nettermineringspunkter, hvem som etter bestemmelsen fyller vilkåret som anmoder og hva som er å anse som en rimelig anmodning. Uansett vil vurderingen av hva som er å anse som en rimelig anmodning, kreve en selvstendig avveining i de enkelte tilfeller. Den tidligere omtalte Sense-saken illustrerte imidlertid de ulike oppfatningene. Bestemmelsen gir særlig rom for tolkning fordi det ikke fremgår av ordlyden om den likestiller fastnettelefoni og mobiltelefoni. Dette understreker ytterligere behovet for en klargjøring av hvilke rettigheter og plikter som gjelder på området for mobiltelefoni.

2.6.1.3 Den telespesifikke EU retten

Norges forpliktelser etter EØS-avtalen gjør at den telespesifikke EU-retten legger omfattende føringer på vår nasjonale teleregulering. Teleforskriften implementerer ONP-direktivene (Open Network Provision) i norsk rett. Samtrafikkdirektivet (97/33/EF) og ONP-tale direktivet (98/10/EF) gir regler om samtrafikk og spesiell nettilknytning.

Norske myndigheter har lagt stor vekt på at telereguleringen skal være mest mulig teknologinøytral. Reguleringen er derfor i utgangspunktet uavhengig av om en tjeneste baseres på faste eller mobile nett. Dette har blant annet sammenheng med den betydelige utbredelsen mobiltelefontjenesten har fått i Norge.

Samtrafikkdirektivet krever at det foreligger et regelverk som gir den nasjonale regulatørmyndigheten adgang til å avgjøre forespørsler om tilgang på bakgrunn av de kriterier som er satt opp i direktivet. Det er imidlertid opp til de enkelte land å fastlegge og praktisere det nærmere innhold i regelverket i overensstemmelse med de nasjonale forhold (subsidaritetsprinsippet). EU-kommisjonen har fremhevet at en harmonisering av prosedyren for å avgjøre spørsmål om tilgang ikke nødvendigvis fører til det samme resultatet i de ulike medlemslandene. Samferdselsdepartementet anser på denne bakgrunn at Norge, innenfor rammene av EØS-avtalen, står fritt til å innføre den reguleringen av dette området som anses hensiktsmessig ut fra de ovennevnte reguleringsformål.

Spørsmålet om tilgang til mobilnett vil bli videre drøftet i sammenheng med det pågående «1999 regelverks-gjennomgang» i EU. Resultater av denne prosessen forventes imidlertid ikke å tre i kraft før i 2003.

2.6.2 Tilgang etter den alminnelige konkurranseretten

Konkurransereglene omfatter både reglene i den norske konkurranseloven (lov om konkurranse i ervervsvirksomhet 11. juni 1993 nr. 65), og konkurransereglene i EØS-avtalen, spesielt art. 54 i EØS-avtalens hoveddel, som gjennom EØS-loven (lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. 27. november 1992 nr. 109) er gjort til norsk lov.

2.6.2.1 Konkurranseloven

Formålet med konkurranseloven er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse.

For å nå formålet bygger konkurranseloven på en kombinasjon av forbuds- og inngrepshjemler. Forbudene er forholdsvis snevre, og omfatter kun forbud mot prissamarbeid, anbudssamarbeid og markedsdeling. I tillegg kan Konkurransetilsynet gripe inn overfor avtaler, vilkår eller handlinger dersom tilsynet finner at disse er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål.

Konkurranseloven inneholder ikke forbud mot forretningsnektelser. Spørsmål om å gi en tilbyder tilgang til en annen tilbyders mobilnett må derfor vurderes etter inngrepshjemmelen i konkurranseloven. En nektelse av å gi tilgang vil således være tillatt i forhold til konkurranseloven inntil Konkurransetilsynet har fattet et vedtak som pålegger en tilbyder å gi slik tilgang.

For at konkurranseloven § 3-10 skal komme til anvendelse, må det foreligge vilkår, avtaler eller handlinger som har til formål, virkning eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål. Dette vil normalt forutsette at operatøren har markedsmakt. Det fremgår av forarbeidene til konkurranseloven at kjerneområdet for anvendelsen av § 3-10 er tilfellene med misbruk av markedsmakt.

Det er ikke tilstrekkelig for inngrep at en nektelse av tilgang til mobilnettet virker konkurransebegrensende; begrensningen må være i strid med lovens formål om effektiv ressursbruk. Tilsynet må i den forbindelse også vurdere om konkurransebegrensningen kan medføre samfunnsøkonomiske gevinster. Dersom disse overstiger det samfunnsøkonomiske tapet, vil vilkårene for inngrep ikke være oppfylt.

Konkurranseloven § 3-10 kan i prinsippet få anvendelse selv om en mobiloperatør er villig til å gi tilgang. Inngrepet vil i tilfelle måtte rette seg mot vilkårene for slik tilgang, noe som forutsetter at disse vilkårene har til formål, virkning eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med formålet i konkurranseloven.

Dersom Konkurransetilsynet griper inn overfor en nektelse av å gi tjenestetilbyder tilgang til mobilnettet, eventuelt overfor vilkårene for slik tilgang, kan det settes vilkår i inngrepsvedtaket. Det kan i den forbindelse være aktuelt å fastsette på hvilke vilkår tilgangen skal gis.

2.6.2.2 EØS-avtalen

EØS-avtalen art. 54 forbyr et eller flere foretaks utilbørlige utnyttelse av dominerende stilling innenfor EØS eller en vesentlig del av dette området, dersom det kan påvirke handelen mellom EØS-landene. Mens konkurranseloven § 3-10 er en inngrepsbestemmelse, oppstiller imidlertid EØS art. 54 et forbud mot misbruk av dominerende stilling. Konkurransetilsynet har ikke hjemmel til å håndheve dette forbudet. Det håndheves for nasjonale domstoler eller for EFTAs overvåkingsorgan ESA/EU-kommisjonen og EFTA/EF-domstolen. Mens konkurranseloven har et snevert formål knyttet til effektiv bruk av samfunnets ressurser, er formålene som skal ivaretas av EØS art. 54 videre, herunder integrasjonshensyn og forbrukerhensyn i tillegg til hensynet om effektiv ressursbruk. Dette kan ha betydning for om bestemmelsen kommer til anvendelse på spørsmål om tilgang til mobilnett.

Selv om telemarkedet er regulert i EØS-området, blant annet gjennom ONP-direktivet, er det forutsatt at konkurransereglene gjelder side om side med det sektorspesifikke regelverket. Selv om en operatør opptrer i samsvar med nasjonalt regelverk som gjennomfører EFs direktiver på teleområdet, er det dermed ikke noe i vegen for at opptredenen kan være i strid med konkurransereglene. Kommisjonen har utgitt en kunngjøring om anvendelsen av konkurransereglene på tilgangsavtaler i telekommunikasjonssektoren. ESA har ikke utgitt noen tilsvarende kunngjøring, men dette er under utarbeidelse.

Det foreligger ingen avgjørelser, verken av ESA/EU-kommisjonen, EFTA-EF-domstolen eller av nasjonale domstoler, som slår fast at en tilbyders nektelse av å gi virtuell operatør tilgang til mobilnettet utgjør misbruk av dominerende stilling etter EØS art. 54 eller den tilsvarende bestemmelse i EU ( art. 82).

I likhet med konkurranseloven § 3-10 kan EØS art. 54/EU art. 82 også komme til anvendelse selv om tilgang til nettet blir gitt, såfremt vilkårene for slik tilgang er av en slik art at det må sies å innebære misbruk av dominerende stilling.

2.7 Situasjonen i andre land

2.7.1 Sverige

I Sverige har Post- och telestyrelsen (PTS) på bakgrunn av anmodning fra Sense om tilgang til Telias nett, vurdert om virtuelle mobiloperatører har rett til tilgang til eksisterende GSM-nett. PTS kom til at Telia i henhold til dagens svenske lovgivning ikke er forpliktet til å gi slik tilgang. PTS mener imidlertid at det ville være positivt for konkurransesituasjonen i det svenske mobilmarkedet og positivt for forbrukerne om forretningsidéer av den typen som Sense presenterte kunne realiseres.

På bakgrunn av dette har PTS foreslått at det gjøres endringer i den svenske teleloven slik at mobiloperatørene blir forpliktet til å gi virtuelle mobiloperatører tilgang til kapasitet i de eksisterende GSM-nettene. PTS mener at tilgangen skal gis til markedsmessige vilkår.

I samsvar med forslaget fra PTS foreslår den svenske regjeringen i innstillingen til Lagrådet, jf. Lagrådsremiss av 9. desember 1999, at likt pålegg innføres under forutsetning av at det er tilgjengelig kapasitet i nettet.

2.7.2 Danmark

I Danmark avviste Sonofon anmodningen fra Sense om tilgang, med begrunnelse i at tilgang der Sense gis anledning til å utstede egne SIM-kort til sine abonnenter måtte anses som roaming og ikke samtrafikk. Telestyrelsen ble anmodet av Sense om å pålegge Sonofon å gi tilgang. Telestyrelsen var enig med Sonofon i at denne typen tilgang var å anse som roaming, og konkluderte med at dagens danske regelverk ikke gir tilbydere med sterk markedsstilling plikt til å gi tilgang av den typen Sense ønsket.

I forbindelse med sin avgjørelse i Sense-saken anbefalte Telestyrelsen regjeringen å vurdere lovendringer for å åpne opp for en slik type tilgang. I september ble det inngått en avtale mellom den danske regjering og et flertall i Folketinget om de prinsipper som skal ligge til grunn for den forestående revisjon av det danske teleregelverket. Her er det slått fast at det skal sørges for tilgang for virtuelle nettoperatører til nasjonal roaming.

2.7.3 Finland

I Finland har telemyndighetene så langt ikke behøvd å ta stilling til tvistesituasjoner mellom GSM-operatørene og potensielle virtuelle mobiloperatører som ønsker tilgang til eksisterende mobilnett. Det finnes derfor ingen avgjørelse på spørsmålet om mobiloperatører med sterk markedsstilling har plikt til å gi slik tilgang eller ikke.

2.7.4 Storbritannia

I Storbritannia har Office of Telecommunications (OFTEL) blitt gjort kjent med at det finnes potensiell interesse fra noen aktører for å etablere seg som virtuelle mobiloperatører. OFTEL sendte derfor i juni 1999 ut et høringsdokument med tittelen «Mobile Virtual Network Operators: OFTEL inquiry into what MNVOs could offer consumers». OFTEL ba i høringen om synspunkter på en rekke spørsmål i tilknytning til å skulle gi virtuelle mobiloperatører tilgang til eksisterende mobilnett.

Etter høringen publiserte OFTEL i oktober 1999 dokumentet «OFTEL Statement on Mobile Virtual Network Operators». OFTEL konkluderer med at de på det nåværende tidspunkt ikke finner tilstrekkelig grunnlag til å foreta regulatoriske inngrep for å sikre tilgang for virtuelle mobiloperatører. OFTEL erkjenner imidlertid at konkurransen i mobilmarkedet er begrenset, selv med fire mobiloperatører med eget nett.

I sin begrunnelse har OFTEL bl.a. fremhevet at indirekte aksess (se avsnitt 2.3.4) vil bli innført i mobile nett, og at dette kan medføre økt grad av konkurranse i mobilsektoren.

OFTELs konklusjon må også ses i lys av at myndighetene i Storbritannia gjennom lang tid har lagt opp til utbygging av alternativ og parallell nettutbygging for å oppnå infrastrukturbasert konkurranse på teleområdet.

2.8 Samfunnsmessige vurderinger

2.8.1 Utgangspunkt

Utgangspunktet for vurderingen av om det skal gis tilgang til mobilnettene for virtuelle mobiloperatører er bl.a. hva disse kan tilføre i produksjon og leveranse av nye og eksisterende tjenester. Det er også sentralt å se på om virtuelle mobiloperatørers inntreden kan gi lavere sluttbrukerpriser på teletjenester, f.eks. gjennom lavere priser på terminering av telefonsamtaler i mobilnettet og på internasjonal roaming.

Med bakgrunn i den utviklingen som beskrives i avsnitt 3.1.1, vil teleselskapene stå foran en rekke investeringer i nye og oppgraderinger av eksisterende mobilsystemer. Det er derfor viktig å se nærmere på hvordan virtuelle mobiloperatørers eventuelle tilgang til nettene vil påvirke incentivene til investering i disse nettene.

I det følgende vil det bli sett nærmere på mulige positive og negative samfunnsmessige virkninger av å gi rett til tilgang til mobilnett. Fremstillingen vil konsentrere seg om virtuelle mobiloperatører, både som følge av at det er her tilgang er mest omtvistet, og at dette er den tilgangsform som kan sies å gå lengst og dermed ha de potensielt største samfunnsmessige effektene.

2.8.2 Mulige positive samfunnsmessige virkninger av å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører

2.8.2.1 Tjenesteutvalg

Det antas at tilgang for tjenesteleverandører generelt og for virtuelle operatører spesielt, jf. avsnitt 2.3.3 - 2.3.5, vil åpne opp for større konkurranse på tjenesteproduksjon og -leveranse, og dermed bidra til at sluttbrukerne i mobilmarkedet står overfor et bedre utvalg av tjenester, økte valgmuligheter mht. tilbydere og lavere sluttbrukerpriser.

Tilgangsformer som videresalg eller indirekte aksess ved bruk av prefiks eller fast forvalg, synes i all hovedsak kun å åpne for salg av de tjenestene som den ordinære nettoperatøren produserer.

På samme måte som ved enkelte andre tilgangsformer, vil virtuelle operatører opprette selvstendig kundekontakt som vil omfatte markedsføring, kundeservice, fakturering o.a. For nyetablerte tilbydere vil service ovenfor kunden og tilrettelegging av ulike kunders spesielle behov, være et viktig konkurranseelement. Det kan ventes at tjenestetilbydere, som følge av konkurransen, vil måtte tenke nytt og finne gode og effektive løsninger som de dominerende aktører ikke allerede har etablert.

Et viktig tilleggselement ved tilgang for virtuelle operatører er at de nye tjenestetilbyderne ved størst mulig uavhengighet fra nettoperatøren får nødvendig forutberegnelighet til å planlegge en satsing i telemarkedet. Ved avtaler om videresalg vil tjenestetilbydere i stor grad være avhengig av de rammer nettoperatøren setter for tjenestetilbyderen. Det er derfor grunn til å anta at videresalgsavtaler vil gi tjenestetilbydere begrenset frihet til videreutvikling av egne tjenester. Uttalelser fra nettoperatørene om at det er teknisk mulig for tjenestetilbydere å utvikle egne produkter gjennom videresalgsavtaler, sikrer ikke tjenestetilbyderene den nødvendige avtalemessige frihet til å foreta slike etableringer. De tekniske mulighetene for egen tjenesteutvikling vil også være mer begrenset ved videresalg enn det som vil være tilfellet for virtuelle mobiloperatører. En virtuell mobiloperatør vil ha anledning til å videreutvikle tjenester på en annen måte enn tilbyder som driver rent videresalg av telefontjeneste. En virtuell operatør vil kunne ha egne SIM-kort og egne koplings-/sentralfunksjoner, noe som vil gi større grunnlag for å utvikle egne telefontjenester.

Ved at virtuelle mobiloperatører lettere kan produsere egne og verdiøkende tjenester, og således by på konkurranse i produksjonsdelen, kan dette også føre til at de ordinære mobiloperatørene får økte incentiver til tjenesteutvikling og kostnadseffektiviserende tiltak som vil kunne resultere i lavere sluttbrukerpriser.

Inntreden av virtuelle mobiloperatører forventes som nevnt, å bidra til økt konkurranse på tjenesteleverandørsiden. Det at virtuelle mobiloperatører tar markedsandeler i tjenesteleverandørmarkedet vil kunne medføre at de eksisterende mobiloperatørene vil redusere sin satsning på dette området. Det vil imidlertid være rimelig å forvente at økt konkurranse i tjenesteleverandørmarkedet vil føre til en samlet økning i satsningen i denne delen av mobilmarkedet.

2.8.2.2 Totalleverandører av teletjenester

En del brukere vil ønske å kjøpe alle sine teletjenester hos én og samme leverandør. Dette gir bl.a. muligheten til å få samlet alle tjenester på én faktura, noe som kan gi bedre kontroll over kostnadene, spesielt for større bedrifter. Et samlet kjøp av alle tjenester fra én leverandør kan også gi kunden mulighet til å oppnå bedre økonomiske vilkår gjennom volumrabatter.

I dette bildet hører det med at det ventes at det vil skje en stor grad av konvergens/sammensmeltning mellom faste og mobile tjenester (FMK - fast mobil konvergens) i tiden som kommer. Det vises i denne sammenhengen til Konvergensutvalgets utredning (NOU 1999:26). Brukerne vil i større grad etterspørre FMK-tjenester, og det blir derfor viktig for tilbyderne å kunne levere slike tjenester.

Tilgang til mobile nett vil være en avgjørende faktor for å sikre at flere tilbydere enn de som har fått tildelt begrensede frekvensressurser er i stand til å utvikle og tilby et fullverdig tjenestespekter med både faste, mobile og integrerte (FMK) teletjenester. Dersom en tilbyder som primært leverer fastnett-tjenester ikke har muligheten til å tilby mobile teletjenester eller FMK-tjenester, kan dette være avgjørende for at vedkommende ikke vinner visse kontrakter, selv om vedkommende isolert sett er fullt ut konkurransedyktig på tjenester i det faste nettet. Dermed vil spørsmålet om tilgang til mobile nett også ha stor betydning for den fremtidige konkurransesituasjonen i det faste nettet.

Virtuelle mobiloperatørers inntreden kan således bidra til at en kan få flere totalleverandører av tjenester i telemarkedet. Å få flere totalleverandører kan være viktig da en del sluttbrukere, særlig innenfor bedriftsmarkedet, anser det som positivt å ha færrest mulig telekommunikasjonsleverandører å forholde seg til. Noen vil trolig være villig til å betale en høyere pris for å forholde seg til kun én leverandør og motta kun én faktura. For bl.a. å unngå mulige prisøkninger på pakkeløsninger kan det være viktig å legge forholdene til rette for flere tjenesteleverandør i telesektoren, og dermed mulighet for økt konkurranse blant totalleverandører. Tilgang for virtuelle mobiloperatører i mobilnettene kan være et slikt bidrag. Dette forutsetter at virtuelle mobiloperatører også tilbyr andre teletjenester enn mobiltjenester, eller inngår et samarbeid med operatører på fastnett. Også de andre tilgangsformene gjør det mulig å bli leverandører av mobiltjenester. Fortrinnet ved en «virtuell-tilgangsform» er at den virtuelle mobiloperatøren i større grad kan produsere tjenestene selv. Dermed har denne typen aktør større muligheter for å tilby egne pakketilbud.

2.8.2.3 Internasjonale roamingpriser i mobilnett

Internasjonal roaming innebærer at mobiloperatøren som en abonnent har kundeforhold til, har inngått avtale med mobiloperatører i andre land om at deres respektive abonnenter kan bruke nettet til de andre mobiloperatørene. Internasjonale roamingpriser blir i dag fremforhandlet ved bilaterale avtaler mellom ordinære mobiloperatører i ulike land. Slike avtaler synes å ha bidratt til høyere roamingpriser enn det de underliggende kostnadene og en rimelig fortjeneste skulle tilsi. Aktører med tilgang i form av rent videresalg og indirekte aksess ved bruk av prefiks eller fast forvalg, kan ikke bidra til lavere internasjonale roamingpriser. Årsaken til dette er at disse aktørene ikke kan utstede og benytte egne SIM-kort, noe som er en forutsetning for å inngå egne roamingavtaler. Dette kan imidlertid virtuelle mobiloperatører gjøre.

Reduserte priser for internasjonal roaming kan oppnås dersom en får etablert virksom konkurranse eller ved omgåelse av den strukturen som internasjonale roamingpriser er grunnlagt på.

En utvikling mot lavere internasjonale roamingpriser gjennom økt konkurranse vil først kunne skje når det om et par års tid antas at mobiloperatørenes systemstandarder forbedres slik at det vil kunne være større sammenheng mellom pris og faktisk nettbruk. Ved bilaterale roamingavtaler kan det dermed forhandles om volumavhengige roamingpriser og tidspunktavhengige roamingpriser. Roamingprisene vil da kunne utsettes for større prispress.

Med dagens systemstandarder synes den eneste måten en kan oppnå reduserte internasjonale roamingpriser å være ved omgåelse av den strukturen internasjonale roamingpriser er grunnlagt på. Virtuelle mobiloperatører kan kun omgå denne strukturen og bidra til vesentlige lavere priser for norske mobilbrukere i utlandet (internasjonale roamingpriser) dersom denne virtuelle mobiloperatøren etablerer seg i flere land (enten som virtuell mobiloperatør eller som eier av eget nett). Den virtuelle mobiloperatøren vil i en slik situasjon ikke være avhengig av å inngå internasjonale roamingavtaler med andre mobiloperatører i disse landene. Når det gjelder prisene på internasjonal roaming i norske nett synes mulighetene å være gode for at virtuelle mobiloperatørers inntreden i Norge kan føre til lavere priser for utenlandske mobilbrukere i Norge.

2.8.2.4 Termineringspriser i mobilnett

Prisene på terminering av mobilsamtaler i Norge må antas å ligge i overkant av det som kostnadene og en rimelig fortjeneste skulle tilsi. Det er imidlertid lite sannsynlig at virtuelle mobiloperatører kan føre til vesentlig lavere termineringspriser i mobilnettet.

En slik tilbyder vil for det første i liten grad selv stå for termineringstjenesten, men basere seg på en avtale med netteier som har mye til felles med ordinær terminering. De virtuelle mobiloperatørene vil dermed være avhengig av prisen på samtrafikktjenesten terminering, noe som betyr at det i all hovedsak kun er marginer i forhold til en samtrafikkpris det konkurreres om.

Det kan også vises til at en viktig årsak til de tilsynelatende høye termineringsprisene trolig er at det er mottakeren av telefonsamtalen som gjennom sitt valg av mobiloperatør bestemmer hvem som skal terminere samtalen, mens det er den som ringer som må betale regningen for samtalen. Det betyr at vedkommende som avgjør valget av termineringsleverandør er lite motivert til å sørge for at termineringsprisene blir lavest mulig. Videre fremkommer ikke termineringsprisene i telefonregningen eller i teleleverandørenes annonser og informasjonsbrosjyrer. Det er kun sluttbrukerprisene som oppgis i disse tilfellene, noe som medfører at abonnenter er mindre bevisst de tilsynelatende høye termineringsprisene. Dette er forhold som ikke vil påvirkes i nevneverdig grad av virtuelle mobiloperatørers inntreden.

2.8.2.5 Stordriftsfordeler i bygging og drift av mobilnett

Det eksisterer til dels betydelige stordriftsfordeler i bygging og drift av telenett, herunder mobilnett. Dette innebærer at gjennomsnittskostnadene vil avta med økende aktivitet. Det kan da ut fra et samfunnsmessig perspektiv være fordelaktig at tjenesteleverandører får tilgang til ekisterende nett hvis det er ledig kapasitet i disse nettene. Mobiloperatørene kan da bedre utnytte den eksisterende nettkapasiteten og dermed dra nytte av stordriftsfordelene. Et langt stykke på vei vil dette være tilfellet selv om det må foretas tilpasninger i form av økt kapasitet.

2.8.3 Mulige negative samfunnsmessige konsekvenser av å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører

2.8.3.1 Utgangspunkt

De samfunnsmessige fordelene ved å legge forholdene til rette for virtuelle mobiloperatører må avveies mot de samfunnsmessige ulempene ved en slik tilrettelegging. Det forholdet som naturlig peker seg ut, er hvorvidt og eventuelt i hvor stor grad netteiernes motiver til vedlikehold, videreutvikling og innovasjoner i sine nett påvirkes dersom de blir pålagt å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører.

Det virker rimelig å anta at nettoperatørenes investeringslyst påvirkes av hvilken avkastning de forventer å få på sine investeringer, samt usikkerheten knyttet til oppnåelse av denne avkastningen. Disse forholdene kan både påvirke de to nåværende mobiloperatørenes incentiver til investeringer i eksisterende og nye nett og mulige nye mobiloperatørers incentiver til utbygging av og investering i egne nett.

Rimeligheten av å gi tilgang må også vurderes opp mot de store investeringene som er gjort og at denne type tilgang ikke var kjent på konsesjons- og investeringstidspunktet.

I høringsrunden understrekes det fra både Telenor og NetCom at en eventuell tilgang for virtuelle mobiloperatører vil redusere motivene for investeringer i nettsiden. Telenor skriver bl.a. at en videreutvikling av mobilmarkedet vil kreve store investeringer både på GSM-plattformen og relatert til UMTS-satsninger, og at den kommersielle risikoen knyttet til tunge investeringer i teknologier og markeder med høy grad av dynamikk og usikkerhet, bør erkjennes og belønnes av myndighetene. Videre mener Telenor at usikkerheten knyttet til konsekvensene av strenge krav om eventuell tilgang til mobile nett og lavere forventninger med hensyn til avkastning, medfører økt risiko og dermed sviktende investeringsvilje, noe som vil kunne få betydelige negative konsekvenser for videre utbygging av mobile telenett og -tjenester i Norge.

2.8.3.2 Incentiver til investeringer i etablerte nett

Det å legge til rette for virtuelle mobiloperatører innebærer å pålegge de eksisterende nettoperatørene å tilby en tjeneste som de selv ikke ønsker å tilby. Trolig vil de eksisterende nettoperatørene få større usikkerhet knyttet til fremtidig avkastning på investeringene. Det viktigste spørsmålet blir da i hvor stor grad dette medfører at de eksisterende aktørenes incentiver til investeringer i nett reduseres, samt hva dette har å si fra et samfunnsmessig synspunkt.

Innvirkningene på nettinvesteringene vil blant annet avhenge av i hvor stor grad de virtuelle mobiloperatørene vil benytte seg av deltjenester fra de eksisterende operatørenes nett og hvilken pris som fastsettes for tilgang. Selv om sluttbrukertjenester leveres av de virtuelle mobiloperatørene vil, de måtte benytte seg av nettjenester som for eksempel samtrafikk fra de eksisterende mobiloperatørene, for å kunne levere disse sluttbrukertjenestene. For at de eksisterende mobiloperatørene skal ha incentiver til å gjennomføre de samfunnsmessig ønskelige investeringene, er det en forutsetning at det i vilkårene for tilgang legges opp til at nettoperatørene får en pris for tilgang som avspeiler de underliggende kostnadene pluss en rimelig avkastning.

Innvirkningen på nettinvesteringene vil også avhenge av hvor stor mertrafikk og merinntekt de virtuelle mobiloperatørene vil generere i de eksisterende nettene. Inntreden av virtuelle mobiloperatører forventes å bidra til økt konkurranse, som igjen forventes å generere økt trafikk i mobilnettene. I hvilken grad virtuelle mobiloperatører vil føre til merinntekt for de eksisterende mobiloperatørene vil avhenge av om virkningene av økt trafikk vil være større enn virkningene av reduserte priser.

I tillegg vil incentivene til nettinvesteringer påvirkes av i hvor stor grad inntreden av virtuelle mobiloperatører vil medføre økt usikkerhet med hensyn til fremtidig avkastning på investeringer. Økt usikkerhet med hensyn til fremtidig avkastning kan være knyttet til forhold som hvilken pris som fastsettes for tilgang, hvor mye kapasitet virtuelle operatører vil etterspørre og hvor stor kapasitet det samlet sett vil være behov for. For å redusere usikkerheten knyttet til hvor mye kapasitet virtuelle mobiloperatører vil etterspørre, vil det være rimelig og nødvendig at virtuelle mobiloperatører gir prognoser for kjøp av kapasitet i mobiloperatørens nett. Tilsvarende gjøres for avtaler om bl.a. samtrafikk.

De eksisterende mobiloperatørene har gjennomført store investeringer tilbake i tid da de ikke hadde forutsetninger for å se at det å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører kunne bli aktuelt. Det å gi tilgang for virtuelle operatører i dag kan i prinsippet medføre at investeringer gjort tilbake i tid ikke blir lønnsomme. Dette kan være uønsket sett fra et samfunnsmessig perspektiv. På den andre siden har utviklingen i mobilsektoren gått betydelig bedre enn aktørene selv forutså, jf. de resultater, verdivurderinger og børsverdier som foreligger fra selskapene.

Virkningene på motivasjonen til å investere vil som nevnt ovenfor, i stor grad avhenge av hvilke vilkår som blir fastsatt for tilgang. For å oppnå et samfunnsmessig ønskelig nivå på investeringene er det nødvendig at vilkårene for tilgang utformes slik at nettoperatørene får en rimelig avkastning på investeringene og at en reduserer usikkerheten med hensyn til fremtidig avkastning på investeringer. For nærmere omtale av vilkårene se avsnitt 2.4. Det er imidlertid knyttet betydelige utfordringer til telereguleringen for å oppnå en vellykket praktisering av vilkårene. Uavhengig av forskriftsutforming vil det faktum at tredje part skal inn å fastsette vilkår også skape usikkerhet.

2.8.4 Om tilgang for virtuelle mobiloperatører vil påvirke motivene til å investere i et tredje DCS 1800 nett

Det er som tidligere nevnt i meldingen tildelt tre konsesjoner for utbygging av DCS 1800-nett i Norge. I utgangspunktet er konsesjonen til Telia AB falt tilbake til staten som følge av sammenslåingen med Telenor. Som følge av avgjørelsen om å avslutte sammenslåingen av de to selskapene, må departementet ytterligere vurdere den videre behandlingen av den tredje konsesjonen for DCS 1800.

Uten å gå nærmere inn på spørsmålene rundt den tredje konsesjonen for DCS 1800, vil det i dette avsnittet bli sett nærmere på om det å la virtuelle mobiloperatører få tilgang til mobilnettene vil gjøre det mindre lønnsomt å bygge ut et tredje nett. Trolig vil innehaveren av den tredje DCS 1800 konsesjonen forvente at virtuelle mobiloperatørers inntreden kan føre til skjerpet konkurranse i mobilmarkedet. Dermed reduseres forventningene til fremtidig avkastning av investeringer. Dette vil kunne påvirke interessen for å bygge ut et tredje DCS 1800 nett og fremtidig vilje til å bygge neste generasjons mobilsystem. I tillegg er det mulig at en tredje ordinær mobiloperatører heller vil foretrekke å bli virtuelle operatør, og dermed kreve adgang til eksisterende nettkapasitet.

Dette kan medføre at konsesjonæren likevel bestemmer seg for ikke å investere i et nytt nett.

Skal det tas hensyn til denne mulige virkningen av å gi tilgang til virtuelle operatører, forutsetter dette at de samfunnsmessige gevinstene overgår kostnadene ved å bygge ut et tredje nett.

En tredje ordinær mobiloperatør kan gi økt konkurranse innenfor infrastrukturutvikling, tjenesteproduksjon og -leveranse. Dette kan føre til økt nett- og tjenestekvalitet, økt produkt- og tjenestespekter, samt lavere sluttbrukerpriser. Dette er fra et samfunnsmessig synspunkt å anse som positivt.

Videre må en også vurdere om utbygging i henhold til den tredje konsesjonen for DCS 1800 kan tilføre samfunnet en større nettogevinst hvis denne operatøren i stedet blir virtuell mobiloperatør på et av de to eksisterende nettene. Spørsmålet blir da om den samfunnsmessige gevinsten ved lavere investeringskostnader som følge av en virtuell mobiloperatør overgår de samfunnsmessige tapene, som i all hovedsak vil følge av en sannsynlig lavere konkurranse i infrastruktur- og produksjonsleddet.

Samferdselsdepartementet mener samlet sett at det sannsynligvis, men ikke opplagt, er samfunnsmessig lønnsomt å bygge ut et tredje nett.

2.8.5 Oppsummering og konklusjon

Ovenfor er det redegjort for at det er knyttet både positive og negative samfunnsmessige konsekvenser av å pålegge tilbydere med sterk markedsstilling å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører. De mulige fordelene må veies mot de mulige ulempene. For å pålegge tilbydere med sterk markedsstilling å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører må det etter Samferdselsdepartementets vurdering kunne sannsynliggjøres at et slikt pålegge vil tilføre mobilmarkedet og sluttbrukerne fordeler som overgår de mulige ulempene, og at dette ikke kan oppnås på annet og bedre vis.

De viktigste samfunnsmessige fordelene ved å gi tilgang for virtuelle operatører synes å være økt konkurranse med hensyn til å utvikle nye tjenester. Dette er noe andre former for tilgang i mindre grad legger til rette for. Økt konkurranse med hensyn til å utvikle nye teletjenester vil for sluttbrukerne innebære et bedre utvalg av tjenester, lavere sluttbrukerpriser, samt legge til rette for investeringer i tjenesteleverandørmarkedet. I tillegg vil virtuelle mobiloperatører kunne øke muligheten for flere totalleverandører innenfor telesektoren, slik at en bedrer forholdene for utvikling av konvergerte tjenester. Et større utvalg av totalleverandører vil også gjøre det lettere for sluttbrukerne å forholde seg til én eller få telekommunikasjonsleverandører.

De viktigste samfunnsmessige ulempene ved å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører synes å være muligheten for at de eksisterende mobiloperatørene får reduserte investeringsmotiver. Inntreden av virtuelle mobiloperatører vil kunne medføre at de eksisterende mobiloperatørenes forventninger til fremtidig avkastning på nettinvesteringer reduseres og blir forbundet med større usikkerhet. For å oppnå et samfunnsmessig ønskelig nivå på nettinvesteringene, vil det være en nødvendig forutsetning at det i vilkårene fastsettes en pris som avspeiler de underliggende kostnadene pluss en rimelig avkastning for tilgang, og mekanismer som reduserer usikkerheten med hensyn til de virtuelle mobiloperatørenes behov for å kjøpe trafikk i eksisterende nett. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til praktisering av slike vilkår.

Videre er det sannsynlig at det å legge til rette for virtuelle mobiloperatører vil gjøre det mindre attraktivt å bygge ut nye mobilnett.

Etter en totalvurdering av de mulig samfunnsmessige konsekvensene av å pålegge tilbyder med sterk markedsstilling å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører, er det departementets oppfatning at det er usikkert om et slikt pålegg kan tilføre mobilmarkedet og sluttbrukerne fordeler som overgår ulempene. I tillegg er dette en problemstilling EU foreløpig ikke har tatt stilling til, og det er uklart hva situasjonen vil bli i resten av Europa. Med bakgrunn i dette mener Samferdselsdepartementet at tilbydere med sterk markedsstilling på nåværende tidspunkt ikke bør pålegges å gi tilgang for virtuelle mobiloperatører. I lys av konkurranseutviklingen i det norske telemarkedet og utviklingen av det teleregulatoriske regimet ellers i Europa, vil departementet jevnlig vurdere behovet for innføring av ytterligere konkurransestimulerende tiltak.