1 Høringsinstansenes syn på spørsmålet om tilgang til mobilnett

Telenor AS

Telenor viser til den regulatoriske revisjonsprosessen i EU hvor det også arbeides med spørsmålene om tilgang til mobilnett. Telenor mener det er uheldig dersom norske telemyndigheter ligger i forkant av EU og skjerper dagens regulering på dette området. Telenors holdning er at gjennomføring av teknologinøytral regulering ikke bør føre til streng regulering på nye områder, men snarere til at reguleringen på eksisterende områder gradvis bygges ned.

Dagens situasjon på det norske mobilmarkedet, med høy markedspenetrasjon og høy teknisk kvalitet på nettet, må ses i sammenheng med tidligere vilje til investering i sentrale forutsetninger som kunnskap og infrastruktur. Videreutvikling av mobilmarkedet vil kreve store investeringer både på GSM-plattformen og relatert til UMTS-satsninger. Den kommersielle risikoen knyttet til tunge investeringer i teknologier og markeder med høy grad av dynamikk og usikkerhet, bør erkjennes og belønnes av myndighetene. Konkurransen forventes å øke betydelig, spesielt i UMTS-markedet. Usikkerheten knyttet til konsekvensene av strenge krav om ev. tilgang til mobile nett og lavere forventninger med hensyn til avkastning, medfører økt risiko og dermed sviktende investeringsvilje. Om virtuelle mobiloperatører reguleres inn i mobilområdet, vil disse operatørene få tilgang til markedet med ingen eller svært liten «upfront»-investering og tilsvarende minimal risiko. Resultatet kan bli at interessen for å bygge mobil infrastruktur reduseres slik at det blir mindre konkurranse på radionettet enn hva frekvenstilgangen tillater.

Prisutviklingen har vært positiv for mobilabonnenter de siste årene, både når det gjelder nasjonal bruk og ved samtaler foretatt fra utlandet. Prisnedgangen de seneste årene har vært noe mindre for samtaler fra fastnettabonnenter til mobilnettabonnenter enn for samtaler fra mobilnettabonnenter til fastnettabonnenter. Videre har det vært sterk prisnedgang for samtaler mellom mobilnettabonnenter hos en og samme operatør, mens det ikke har vært så stor prisnedgang for samtaler mellom to mobilnettabonnenter tilknyttet hver sin mobiloperatør. Prisene en annen operatør må betale for å terminere en samtale i Telenor Mobils nett er også vesentlig redusert de siste årene. Når det gjelder internasjonale roamingpriser uttaler Telenor at det er lite norske myndigheter kan gjøre for å redusere disse. Telenor forventer imidlertid at det vil oppstå et prispress på internasjonal roaming når utenlandsk nettilknytning i løpet av et par år kan styres fra hjemmenettet til det nett som avtalemessig vil lønne seg for abonnenten.

Telenor uttrykker at det mobile markedet viser en sunn utvikling hvor det forventes at nye tilbydere vil tilby mobile tjenester gjennom kommersielle avtaler med eksisterende mobiloperatører. Telenor Mobil har utarbeidet et forslag til et tilbud for «wholesale» av sine grunnleggende tjenester, mobiltelefoni, datatransmisjon, talelagring, sending av tekstmeldinger, viderekoplingstjenester samt leie av funksjonaliteter i nettkomponenter. Et slikt «wholesale»-tilbud vil gi tilbyderene langt større muligheter til produktutvikling og produktdiffrensiering ut over det et rent videresalg av mobiloperatørens ferdige produkter og tjenester gir. Telenors prinsipielle holdning er at dette tilbudet vil gi tilbyderene et mer rasjonelt grunnlag for produktdiffrensiering og mulighet for å utvikle nye tjenester i de kommende markeder, enn tilgang som virtuell mobiloperatør. Videre er Telenor av den oppfatning at en unbundling av mobilnettets grunnleggende produksjonskomponenter vil redusere Telenor Mobils mulighet til å hente ut kostnadsbesparelser gjennom stordriftsfordeler.

Etter Telenors oppfatning skal tilgang til mobile nett i prinsippet baseres på kommersielle forhandlinger mellom partene. Der hvor forskriften krever kostnadsorienterte priser vil Telenor anbefale at disse baseres på en «pris-minus» modell hvor sluttbrukerprisen minus sparte kostnader pluss kostnadene for å kunne betjene tjenesteleverandøren, legges til grunn.

NetCom GSM as

Etter NetComs oppfatning vil pålegg om å åpne for enhver av de tilgangsformer som departementet har skissert, ikke være en fordel for konkurranseutviklingen i mobilmarkedet. NetCom ser betenkeligheter med noen av tilgangsformene, men motsetter seg prinsipielt kun tilgang for virtuelle mobiloperatører (VNO). Etter NetComs vurdering har reguleringen så langt ikke gitt reelle konkurranseeffekter innen mobilsektoren, men snarere medført en del usikkerhet og manglende forutsigbarhet som faktisk har forsinket konkurranseutviklingen. NetCom viser til den totale gjennomgang av regelverket for telekommunikasjon innen EU, og uttaler på denne bakgrunn at det ikke synes hensiktsmessig å gjennomføre for mange konkrete reguleringstiltak før det er utredet og tatt stilling til hvilke generelle retningslinjer reguleringen bør følge innen EU.

NetCom peker på at det ikke er noen forskjell av betydning mellom tilknytningsformene videresalg og VNO, verken når det gjelder hensynet til de tekniske eller markedsmessige mulighetene. Videre uttaler NetCom at selve tilgangen for virtuelle mobiloperatører teknisk sett er identisk med nasjonal roaming. De tekniske problemer som gjelder for nasjonal roaming, gjelder derfor etter NetComs vurdering også for VNO.

Nasjonal roaming kan i spesielle situasjoner medføre enkelte alvorlige problemer knyttet til sikkerheten og stabiliteten i det nettet det roames i. Eksempelvis er signaliseringsnettet dimensjonert og utformet for å håndtere signaliseringstrafikk når den fordeles jevnt utover i tid, og ikke for ekstreme trafikktopper som kan oppstå som følge av roaming. Det er absolutt nødvendig at NetCom selv kan fastsette de nøyaktige grensene for roaming-områdene fordi grensene må følge de samme lokasjonsområdene som benyttes i NetComs egen nett-design.

NetCom har tilbudt interesserte aktører en standardavtale for videresalg. Det uttales at videreselgeren kan benytte det produktspekteret tilgangen gir, til selv å sette sammen og bygge opp de tjenester, abonnementstyper og prisplaner m.m, som videreselgeren vil tilby i sluttbrukermarkedet. Viderselgeren kan også teknisk sett legge til egne tjenester, eller kjøpe produkter fra andre tilbydere og benytte dette i kombinasjon med basisprodukter som kjøpes fra nettverksoperatøren. Etter NetComs oppfatning kan VNO tilbydere ikke gi noe bidrag av betydning til markedet eller konkurransesituasjonen som ikke kan oppnås ved videresalg.

NetComs uttaler videre at det ikke er dokumentert at VNO vil medføre besparelser i bruken av nettressurser. NetCom mener den faktiske ressursutnyttelsen vil kunne bli vesentlig dårligere ved en realisering av VNO enn ved samtlige andre alternativer for tilgang. VNO-tilgang kan medføre unødvendig duplisering av nettelementer og medføre ekstrakostnader som belastes sluttkundene. Ved alle andre alternative tilgangsformer unngås denne dupliseringen av nettverkselementer.

Den begrensede markedsinteresse for prefiks i mobilnettet, mener NetCom skyldes at det i mobilsektoren er reell konkurranse også i aksessnettet. Når det gjelder indirekte aksess ved fast forvalg, uttaler NetCom at det er stor usikkerhet knyttet til hvor stor utbredelse denne tjenesten kan få i og med at den kun omfatter originerende teletjenester. Videre peker NetCom på at tjenesten fast forvalg øker kostnadsnivået og fører til dyrere teletjenester.

NetCom uttaler at det ved vurderingen av mobiltilgang ikke er relevant å fokusere på manglende reduksjon i internasjonale roamingpriser. Etter NetComs oppfatning har myndighetene liten eller ingen mulighet for å påvirke de roamingprisene norske sluttbrukere belastes. Roamingprisene er derimot fastsatt og kontrollert av andre lands operatører.

NetCom uttaler at prisene på det norske mobilmarkedet har vært sterkt fallende gjennom hele perioden med konkurranse. Pålegg om VNO-tilgang vil etter NetComs vurdering vri konkurransen uheldig i favør av nye aktører som ikke selv vil foreta investeringer og uten at det kan sannsynligjøres at de virtuelle operatørenes inntreden på markedet vil få utslag på sluttbrukerprisen. Det å gi tilgang til virtuelle operatører som selv ikke har foretatt investeringer vil muligens kunne gi kortsiktige gevinster (statisk effektivitet), mens de langsiktige effektene (dynamisk effektivitet) vil utebli.

Ved ev. tilgang uttaler NetCom at det bør stilles strenge krav til nye aktørers evne til å oppfylle de grunnleggende krav etter telelovens § 1-4, samt økonomiske garantier og evne til å ta sin naturlige del av de økonomiske byrder som aktørene må påregne. Etter NetComs vurdering bør tilgang for virtuelle operatører kun gis i de tilfellene som må anses påkrevet i forhold til den aktuelle situasjon i markedet. For øvrig bør avtaler om tilgang og prisvilkår i all hovedsak overlates til kommersielle forhandlinger mellom partene. Ved vurderingen av rimelighetsbegrepet bør det videre tas hensyn til om det er kommersielt interessant for begge parter å inngå avtalen.

Sense Communication International AS

Sense legger i utgangspunktet til grunn at gjeldende rettstilstand tillater virtuelle operatører tilgang til mobilnettet. Det er således ikke behov for noen ny utforming eller endring av regelverket for å gjennomføre konkurranse i mobilmarkedet.

Ifølge Sense» er markedstilgang for virtuelle operatører nødvendig av hensyn til konkurransen i markedet. På bakgrunn av at Norge kun har to GSM operatører, er konkurransen i mobilmarkedet for dårlig utviklet og har de siste årene nærmest stoppet opp.

Sense uttaler at avtaler om rent videresalg ikke fremmer tjenesteinnovasjon. Løsningen er ikke tilfredsstillende fordi forhandlerene vil være bundet av mobiloperatørens produkter. Videre vil forhandlerene være bundet av GSM-operatørens roaming-avtaler som innebærer at prisnivået på internasjonale samtaler opprettholdes.

Prefiks-løsninger anser Sense som kommersielt uinteressant og det uttales at fast forvalg neppe vil øke konkurransen. Dermed gjenstår virtuell tilgang slik som Sense har anmodet om.

Sense uttaler at virtuelle mobiloperatører kan tilføre markedet distribusjon, fakturering med egen risiko for at kunden ikke betaler, samt kundeservice. VNO-konseptet vil innebære en effektiv og økonomisk utnyttelse av nasjonale ressurser, utvikling av reelt nye produkter og tjenester og utvikling av tjenester på tvers av landegrensene. Videre uttaler Sense at VNO-konseptet tillater nettoperatøren å beholde kontrollen og integriteten i nettet. Samtidig vil nettoperatøren få dekket kostnadene ved å gi tilgang samt en fortjeneste som i seg selv vil gi incentiv til investering i infrastrukturen. Ifølge Sense kan den tilgang selskapet har anmodet om ikke forventes å medføre tekniske problemer fordi nettoperatørene i dag benytter de samme løsninger overfor egne kunder.

Tele2 Norge AS

Etter Tele2's oppfatning er det i dag ikke etablert virksom konkurranse i mobilmarkedet, selv om prisene er lavere enn før den sektorspesifikke regulering ble etablert 01.01.98.

Tele2 uttaler at samtrafikkavtalene som Telenor Mobil og NetCom GSM har presentert, ikke egner seg for å videreutvikle konkurransen på det mobile markedet. Videre anser Tele2 bruk av prefiks for komplisert for brukerne samtidig som prisene for originerende trafikk ikke gir forretningsmessige interessante marginer. Tilbudet fra nettoperatørene om rent videresalg er nylig presentert og disse er ukomplette. Tele2 kan derfor ennå ikke ta stilling til om tilbudene kan bidra til å etablere virksom konkurranse på det mobile markedet.

Tele2 anser alle de skisserte tilknytningsformer som aktuelle, og ser ikke at det foreligger tekniske problemer knyttet til disse. Etter Tele2's oppfatning vil virksom konkurranse kunne etableres med en kombinasjon av rent videresalg-modellen og indirekte aksess gjennom fast forvalg, etter de samme prinsipper som for fastnettet. Kostnadsorienterte priser og likebehandling mellom interne avdelinger og avtaleparter, må være hovedprinsipper. Videre uttaler Tele2 at tilgang til mobiloperatørenes radioaksessnett vil sikre konkurransen på et videre mobilmarked, også innen internasjonale takster.

Etter Tele2's oppfatning bør tilgang til samtrafikk følge de samme kriterier som for fastnettet. Det bør settes strenge krav til kvalitet, integritet og sikkerhet for å sikre abonnentene. Det bør imidlertid ikke være krav til at tjenestetilbyderen må ha mobile tilbud i sitt produktsortement før etablering som virtuell mobiloperatør kan gjennomføres. Det bør heller ikke settes grenser for videreutvikling av tjenester.

Telia Norge AS

Etter Telia Norges oppfatning krever reell konkurranse at minst en tredje aktør investerer i infrastruktur. Reell konkurranse på nettsiden vil også sikre innovasjon og tjenesteutvikling med stadig bedre og billigere produkter. Telia Norge uttaler at risikoen ved å investere som tredje mobiloperatør i det norske markedet er høy. Ved å pålegge tilgang for vituelle mobiloperatører, vil man frata nye aktører enhver interesse i å investere i eget nett. Avtaler om videresalg og annen type tilgang, bør etter Telia Norges mening baseres på frivillige avtaler mellom partene.

ElTele Øst AS

ElTele Øst uttaler at dagens mobilmarkedet med to operatører har vist seg å være begrensende for levering av tjenester til gunstige priser og for utvikling av tjenester. Netteierne har ifølge ElTele Øst nektet samarbeid med operatører som har ønsket å benytte etablert basestasjonsinfrastruktur, samtidig som de ikke har vært villige til å tilby vilkår som har gitt andre aktører mulighet for å etablere seg som videreselgere av mobiloperatørens teletjenester.

Etter ElTele Øst's oppfatning må myndighetene prioritere å legge forholdene til rette for økt konkurranse innen mobil telekommunikasjon, både ved tilgang for virtuelle mobiloperatører og videresalgsløsninger. ElTele Øst anser tilgang for virtuelle mobiloperatører som den beste måten å skape reell konkurranse i mobilmarkedet fordi de nye operatørene vil få mulighet til å selv komponere nye tjenester og inngå egne roamingavtaler. ElTele Øst peker også på at stadig flere kunder, særlig bedriftskunder, ønsker å forholde seg til en aktør for teletjenester i både mobilnett og fastnett. Dette gir mobilnetteierene en voldsom konkurransefordel også når det gjelder kunder på fastnettet. ElTele Øst oppfatter ikke indirekte aksess ved bruk av prefiks og fast forvalg som hensiktsmessige tilgangsformer i mobilnettet.

UPC Norge AS

UPC peker på at de samfunnsøkonomiske virkningene er et sentralt tema ved vurderingen av tilgang til telenett. Fokus for reguleringen må ifølge UPC være å skape rammevilkår som gjør det mulig for operatørene å få en rimelig avkastning på investeringene. UPC uttaler at dersom tjenesteleverandørene skal innrømmes åpen adgang til andres infrastruktur, vil dette ødelegge investeringsincentivene. Etter UPC's oppfatning er konkurranse mellom ulike infrastrukturer viktige for å unngå problemer med flaskehalser i utviklingen av markedet. Konkurransen i telemarkedet kan derfor best utvikles ved konkurranse mellom alternative infrastrukturer, og dette vil også gi den største økningen i konkurransen på tjenestesiden. Når det gjelder nasjonal roaming bør dette etter UPC's syn bare gis til operatører som selv har bygget ut et mobilnett, og roamingen skal i størst mulig grad avløses av egen utbygging.

UPC uttaler at avtaler om tilgang til mobilnett bør inngås på kommersiell basis med alminnelig konkurranseregulering som virkemiddel.

Ericsson AS

Ericsson uttaler at avtaler innen mobilmarkedet i utgangspunktet bør inngås på kommersiell basis. Eventuell regulering må få en utforming som ikke reduserer nettoperatørenes drivkraft til selv å bygge ut sine nett og forbedre kvaliteten på de tjenester som leveres. Ericsson har en evaluering av de ulike måter mobile teletjenester kan tilbys på.

NORTIB

NORTIB bemerker at den teknologiske utviklingen kan medføre store endringer i bedriftenes arbeidsform. Etter NORTIBs oppfatning er det ikke ennå virksom konkurranse på området, og myndighetene må derfor fortsatt gå inn med de reguleringsmessige virkemidlene som er nødvendige for å skaffe mangfold i tjenestene og lavest mulige priser.

NORTIB vurderer nasjonal roaming kombinert med indirekte aksess via prefiks som den viktigste tilgangsformen, og uttaler at dette kan gi et fleksibelt, kostnadseffektivt, mangfoldig og samfunnsøkonomisk forsvarlig regime. Nasjonal roaming er etter NORTIBs oppfatning helt avgjørende for en effektiv og brukervennlig tilgang. Parallell utbygging av mobilnett i hele landet anser NORTIB verken som samfunnsøkonomisk forsvarlig, miljøvennlig eller særlig konkurransefremmende.

Etter NORTIBs oppfatning bør en mobiloperatør med sterk markedsmakt ikke kunne nekte virtuelle mobiloperatører eller tjenesteleverandører aksess uten at det kan påvises tekniske problemer som ikke kan løses, eller det ikke er mulig å bli enige om de kommersielle vilkår.

Den Norske Dataforening (DND)

DND uttaler at fremtidig regulering i mobilsektoren må skille mellom regulering for å skape konkurranse på infrastruktur og regulering av tilgang til mobile nett for aktører uten eget nett. Tilgangspørsmålet bør etter DNDs vurdering først løses etter at man har tatt stilling til hvorledes man ønsker å regulere infrastrukturkonkurransen.

Etter DNDs oppfatning er konkurranse på infrastruktur i mobilsektoren en forutsetning for å sikre en fremtidig kostnadseffektiv tjenesteproduksjon og sikre overgangen fra duopol til reell konkurranse. Ved å sikre at flere aktører investerer i eget nett med ny og moderne teknologi vil man kunne få en dynamikk også i forhold til tjenesteleverandører uten eget nett. Nye nettoperatører vil være interessert i å knytte til seg ulike tjenesteleverandører for å sikre inntekter til egen nettinvestering.

Forutsatt at myndighetene ønsker å sikre konkurransen på infrastruktur ved å legge til rette for nyetableringer av selvstendige operatører med eget nett, er det etter DNDs oppfatning usikkert om det er fornuftig å pålegge dominerende aktør på mobilområdet å gi tilgang til virtuelle mobiloperatører. Det er etter DNDs vurdering vanskelig å se at aktører vil forplikte seg til å bygge eget nett hvis de kan velge tilgang som virtuell mobiloperatør.

DND uttaler at nasjonal roaming bør forbeholdes operatører som har konsesjon og investerer i eget nett. Avtaler om rent videresalg bør som utgangspunkt baseres på frivillige avtaler, ev. med en viss minimumsregulering fra myndighetenes side. DND anser ikke indirekte aksess ved bruk av prefiks som noe aktuelt alternativ for nye aktører. Indirekte aksess gjennom fast forvalg vil kun gi økt konkurranse ved originering, og er etter DNDs oppfatning heller ikke noe sentralt virkemiddel for å etablere økt konkurranse på mobilsektoren.

Forbrukerrådet

Etter Forbrukerrådets oppfatning er markedet for mobiltelefoni til dels preget av utilstrekkelig grad av konkurranse. Forbrukerrådet anser ikke dagens situasjon med kun to operatører forenelig med en grad av konkurranse som gir sluttbrukerene rimelige og riktige samtalepriser og tjenester av høy kvalitet.

Forbrukerrådet tror nye aktører, både virtuelle mobiloperatører og andre, kan bidra til at eksisterende infrastruktur blir effektivt utnyttet. Operatører med egne mobilkommunikasjonsnett er tildelt en eksklusiv rett til å bruke en begrenset nasjonal ressurs, og etter Forbrukerrådets oppfatning tilsier dette at andre må sikres tilgjengelighet til denne ressursen. Forbrukerrådet uttaler at det er vanskelig å se at det ikke skal være økonomisk interessant å investere i ny infrastruktur for så å selge overføringskapasitet til høystbydende.

Forbrukerrådet understreker at reguleringen må skape incentiver som resulterer i utbygging av infrastruktur som bidrar til teknologiske fremskritt i form av nye og bedre tjenester over mobilnett. Innsigelser fra aktører som har sterke økonomiske interesser i å hindre etablering av nye aktører i det eksisterende nettet, må imidlertid ikke tillegges for stor vekt.

Teleplan AS

Teleplan uttaler at utviklingen innen mobilkommunikasjon vil dreie hovedfokus bort fra basistjenester som aksess og tale, og over mot mer avanserte tjenester. Ønsker man at Norge skal ligge i forkant av denne utviklingen må det etter Teleplans oppfatning legges til rette for økt konkurranse ved å åpne adgangen for tjenestetilbydere uten eget nett. Dette vil også bidra til bedre utnyttelse av infrastrukturen. Det er etter Teleplans vurdering ingen tekniske hindringer for implementering av ulike tjenestetilbyderkonsept. Dog må de økonomiske betingelsene avstemmes slik at tjenestetilbyderene kan oppnå konkurransedyktige priser, samtidig som man stimulerer nettverksoperatører til fortsatt utbygging av infrastruktur.

InterMedia

InterMedia uttaler at den teknologiske utviklingen vil gi muligheter for en rekke nye tjenester i mobilnettet, bl.a. muligheter for å anvende multimedia materiale. Etter InterMedias oppfatning er det derfor viktig å legge til rette for at også andre aktører enn nett-operatørene har mulighet til å tilby tjenester i nettet. Nettet må gjøres tjenestemessig åpent med lav terskel for å kunne prøve ut nye tjenester. På bakgrunn av konvergens til digitale nett som blir bærere av alle typer data, vil det etter InterMedias vurdering være viktig å beholde et teknologiuavhengig regelverk så langt det er mulig.

Direktoratet for sivilt beredskap (DSB)

DSB uttaler at for å oppnå reell konkurranse i telemarkedet bør alle avtaler inngås på kommersielt grunnlag, og andre aktører som virtuelle mobiloperatører bør få tilgang til de etablerte nett. Hensynet til kunder, miljø- og samfunnsmessige hensyn tilsier at nasjonal roaming bør være et krav fra myndighetene. DSB antar at rent videresalg kan føre til økt konkurranse og være en fordel for kunden. Videre uttaler DSB at bruk av prefiks og fast forvalg fremdeles bør være alternative tilbud. Ved eventuell åpning for virtuelle operatører bør antall tillatelser begrenses i en prøveperiode for å være sikker på at det er mulig blant annet å tilfredstille telelovens § 1-4.

Handel- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)

HSH mener det bør åpnes for større konkurranse innenfor salg av mobiltjenester til sluttbrukere, herunder tilgang for virtuelle mobiloperatører, nasjonal roaming og virksomhet med videresalg. Uten tilgang for virtuelle mobiloperatører vil det etter HSHs oppfatning være svært lite sannsynlig at man vil få til konkurransedyktige priser i markedet. HSH anser ikke prefiks løsninger som konkurransedyktige i markedet.

Den Norske Advokatforening

Den Norske Advokatforening uttaler at kravet til klare, oversiktlige og forutberegnelige regler er viktig i telesektoren hvor store økonomiske interesser er involvert. Etter Den Norske Advokatforenings oppfatning er det ikke tilstrekkelig konkurranse i mobilmarkedet, og dette antas i stor grad å skyldes at markedet er underlagt et duopol.