1 Samandrag

Det allierte forsvarssamarbeidet og dei transatlantiske banda utgjer berebjelkane i NATO, og er føresetnaden for evna til å handtere dei utfordringane dagens tryggingspolitiske bilete stiller Alliansen og medlemslanda overfor. Terrorhandlingane i USA 11. september synte at dagens tryggingspolitiske utfordringar er mangearta og at trusselbiletet er omfattande. I staden for ein klar og hovudsakleg militær trussel står vi no overfor ei rekkje truslar som er vanskelegare å møte med militære verkemiddel aleine.

Terrorhandlingane fekk store følgjer for NATO si verksemd hausten 2001. Den 12. september fatta NATO for første gong eit artikkel 5-vedtak, som slår fast at eit angrep på ein alliert er eit angrep på alle. Vedtaket vart stadfesta 2. oktober då USA la fram informasjon som viste at al-Qaida sto bak terrorhandlingane. Etter førespurnad frå USA vedtok NATO 4. oktober ytterlegare tiltak i kampen mot terrorisme, m.a. styrkt etterretningssamarbeid, hjelp til allierte eller andre statar som gjennom støtte til antiterrorkampanjen pådrog seg auka risiko for terrorangrep, og styrkt vern om allierte anlegg på eige territorium.

I dagane som følgde 11. september vedtok Det euroatlantiske partnarskapsrådet ( Euro-Atlantic Partnership Council - EAPC), Fellesrådet NATO-Russland ( Permanent Joint Council - PJC) og NATO-Ukraina-kommisjonen ( NATO-Ukraine Commission - NUC) erklæringar som fordømde terrorhandlingane og slo fast at respektive partnarland ville stå saman med NATO i kampen mot terrorisme.

I tillegg til dette kom ulike militære bidrag. NATO sende fem overvakingsfly til USA for å verne amerikansk luftrom, og NATO sine ståande flåtestyrkar vart dirigerte til det austlege Middelhavet. Her var norske marinefarty involverte. NATO sette òg i gang eit arbeid for å forbetre forsvarsevna si mot masseøydeleggingsvåpen og styrkje den sivile beredskapen.

Kampen mot terrorisme har fått innverknad på NATO sitt forhold til omverda, i første rekkje EU, Russland og dei andre partnarlanda. For Noreg er det viktig å sikre effektiv internasjonal ressursutnytting og unngå overlapping mellom ulike organisasjonar i innsatsen mot terror. NATO sitt nettverk av partnarland er ein unik ressurs i kampen mot terrorisme.

Alliansen står framfor eit langsiktig arbeid for å bli betre rusta i kampen mot internasjonal terrorisme. Dette vil påverke Alliansen både politisk og militært, og vil kunne få innverknad på forsvarsstruktur, operative doktrinar og forsvarsplanlegging. Dette langsiktige arbeidet vil ta form utover i år 2002 og stå sentralt under NATO sitt toppmøte i november i Praha.

NATO sin innsats for fred og stabilitet på Balkan fortsette i 2001. For den internasjonale fredsstyrken ( Kosovo Force - KFOR) under leiing av NATO vart året prega av godt samarbeid med dei nye styresmaktene i Beograd, innsats for å hindre at utviklinga i Den tidlegare jugoslaviske republikken Makedonia (Former Yugoslav Republic of Macedonia - FYROM) skulle få negativ innverknad på situasjonen i Kosovo og fortsett støtte til FN-administrasjonen ( United Nations Mission in Kosovo - UNMIK). KFOR si støtte til UNMIK og OSSE ( Organisasjonen for tryggleik og samarbeid i Europa) var viktig for å sikre at provinsvala kunne gjennomførast utan alvorlege valdsepisodar. Sterkt internasjonalt press fekk Beograd til å oppfordre kosovoserbarar til å delta, slik at provinsvala fekk deltaking frå alle etniske grupper. Den største utfordringa i 2001 var interne truslar som organisert kriminalitet, etnisk vald og væpna albansk ekstremisme i Sør-Serbia og den nordlege delen av Makedonia.

Spørsmålet om endeleg status for Kosovo er framleis uavklara. Serbarane i Kosovo vil at provinsen framleis skal vere ein del av Serbia, mens kosovoalbanarane ønskjer lausriving. Tryggingsrådsresolusjon 1244 føreskriv eit Kosovo med stor grad av sjølvstende innan rammene av Jugoslavia. Det er brei semje mellom dei allierte om at det er for tidleg å ta stilling til spørsmålet om endeleg status for Kosovo.

Utviklinga av det sivile beredskapskorpset i Kosovo ( Kosovo Protection Corps - KPC) heldt fram, men mykje står att før organisasjonen reelt kan fungere som ein sivil beredskapsorganisasjon. Enkelte i KPC ser framleis korpset som eit forstadium til ein eigen hær for Kosovo. Noreg og andre allierte legg stor vekt på at korpset strengt må halde seg til dei retningslinjene som er gjevne.

Situasjonen i Presevodalen i det sørlege Serbia har vore forholdsvis roleg i 2001. Gjennom ei rekkje tillitsskapande tiltak har ein lykkast i å bringe konflikten over i den politiske sfæren. Noreg har medverka til ei rekkje prosjekt som kan betre den økonomiske situasjonen i området. Det viktigaste er likevel at styresmaktene i Beograd blir oppfordra til vidare innsats for minoritetane i området.

I perioden april til september leidde Noreg, saman med Danmark, hovudkvarteret for KFOR-styrkane i Kosovo. Den norske KFOR-leiarskapen la stor vekt på eit tett samarbeid med UNMIK og eit godt forhold til styresmaktene i Beograd. Ein etablerte òg eit effektivt samarbeid på tvers av dei nasjonale kontingentane i styrken, slik at KFOR no i større grad verkar som ein reell multinasjonal styrke. Den norske innsatsen viste at Noreg har vilje og evne til å gje eit bidrag til europeisk krisehandtering og dei tryggings- og forsvarspolitiske prosessane i Europa. Den vellykka norske leiarskapen av KFOR 5 har styrkt den norske profilen både i NATO og i EU-krinsar.

Trass i at det har det vore framsteg på den sivile sida i Bosnia-Hercegovina, er situasjonen i landet framleis svært skjør. Den NATO-leidde stabiliseringsstyrken ( Stabilisation Force - SFOR) spelar derfor stadig ei viktig rolle for gjennomføringa av den sivile delen av Dayton-avtalen. Styrken har medverka til at krigshandlingane ikkje har blussa opp att, og har lagt til rette for gjenoppbygging av det sivile samfunnet og retur av flyktningar.

Det er avgjerande at dei bosniske styresmaktene tek eit meir aktivt ansvar for dei største utfordringane; meir sjølvstendig økonomi, flyktningretur, nedbygging av væpna styrkar, styrking av fellesinstitusjonar, utlevering av krigsforbrytarar, kamp mot korrupsjon og organisert kriminalitet og reform av politi og rettsvesen.

I juli annonserte dei tre presidentane formelt at Bosnia-Hercegovina har som målsetjing å slutte seg til ordninga med Partnarskap for fred ( Partnership for Peace - PfP) i NATO, og det vart innleidd ein konsultasjonsprosess med dette for auge.

I Makedonia førte den stigande spenninga mellom den slaviske og albanske delen av befolkninga til at albanske ekstremistar gjekk til væpna aksjonar mot makedonske tryggingsstyrkar på nyåret 2001. Etter sterkt vestleg press lykkast det den 13. august å oppnå semje om ein rammeavtale, Ohrid-avtalen, som skulle bringe fred ved å betre stillinga til den albanske minoriteten.

Ohrid-avtalen omfatta m.a. etablering av NATO-styrken Task Force Harvest (TFH), som i løpet av 30 dagar skulle samle inn og destruere våpen som NLA ( National Liberation Army) frivillig gav frå seg. Operasjonen var vellykka, og på oppfordring frå Makedonia oppretta NATO i september ein etterfølgjarstyrke for å verne dei internasjonale observatørane som overvaker gjennomføringa av Ohrid-avtalen. Som følgje av kampane gjennom året blei den etniske polariseringa i Makedonia svært sterk. Dette gjorde at det blei vanskeleg å få det slavisk dominerte parlamentet til å vedta dei grunnlovsendringane Ohrid-avtalen føreskreiv. Då endringane likevel gjekk igjennom i november, gav dette håp om at den politiske prosessen kunne haldast i gang. Ved nyttår vart mandatet førebels forlengt til 26. mars 2002. Styrken er under tysk leiing og har bidrag frå andre NATO-land, inkludert Noreg.

Hausten 2001 vedtok NATO sine utanriks- og forsvarsministrar at styrkesamansetjinga på Balkan skal gjennomgåast. Siktemålet er ein meir fleksibel styrke tilpassa dagens utfordringar. Den nye amerikanske administrasjonen stadfesta både under det ekstraordinære utanriksministermøtet i februar og det uformelle toppmøtet i juni at ein ikkje einsidig ville avbryte det amerikanske styrkenærværet på Balkan («inn saman, ut saman»). Dette har vore eit viktig spørsmål for europeiske allierte. Frå norsk side har ein lagt vekt på at det samla styrketalet ikkje må reduserast meir enn at dei kan handtere situasjonen på bakken.

Terrorangrepa 11. september gav samarbeidet mellom NATO og Russland ein heilt ny dynamikk. Angrepa viste at dei allierte og Russland står overfor felles truslar, og at eit effektivt motsvar krev samarbeid og felles innsats. Fellesrådet NATO-Russland (PJC) blei oppretta i 1997 nettopp for å styrkje samarbeidet mellom NATO og Russland om ei lang rekkje tema. Etter 11. september blei det klart at PJC ikkje var tilstrekkeleg for å møte dei nye utfordringane, og både dei allierte og Russland ønskte å styrkje samarbeidet ytterlegare. Under utanriksministermøtet i NATO i desember blei det såleis vedteke å opprette eit nytt organ der dei tjue deltakarlanda i PJC skal drøfte spørsmål av felles interesse som m.a. kampen mot terrorisme, krisehandtering, ikkjespreiing av masseøydeleggingsvåpen og sivil beredskap.

Det er eit felles ønske for NATO og Russland at det nye organet skal vere meir fleksibelt og utnytte dei høva til felles initiativ og avgjerder som ligg i Grunnakta for NATO-Russlandforholdet frå 1997 betre enn PJC-samarbeidet har gjort. Det er brei semje om at PJC-strukturen har vore for rigid. Utviklinga av det nye samarbeidsorganet vil stå sentralt fram mot ministermøtet i Reykjavik i mai, der det skal lanserast. Noreg har heile tida sett stor verdi i eit tettare samarbeid mellom NATO og Russland, og i dei interne drøftingane støtta vi aktivt opp om eit styrkt samarbeid. Eit ufråvikeleg prinsipp er likevel at Russland ikkje vil få nokon vetorett over NATO sine vedtak.

Andre viktige element i samarbeidet mellom NATO og Russland i 2001 var opninga av NATO sitt informasjonskontor i Moskva i februar, og vedtaket om opning av eit militært liaisonkontor for NATO i Moskva under forsvarsministermøtet i desember. Samarbeidet har òg omfatta sivil beredskap, fredsoperasjonar, konsultasjonar om spreiing av masseøydeleggingsvåpen, og søk og redningsoperasjonar til sjøs.

I 2001 har ein fortsett førebuinga av søkjarlanda, men Alliansen har ikkje starta på diskusjonen om kva for land som skal få invitasjon til medlemskap. Denne diskusjonen vil først komme i gang etter ministermøtet i Reykjavik våren 2002. Albania, Bulgaria, Estland, Latvia og Litauen, Makedonia, Romania, Slovakia og Slovenia tek del i handlingsplanen for NATO-medlemskap ( Membership Action Plan - MAP). I løpet av prosessen har kandidatlanda blitt meir systematiske i sine førebuingar til medlemskap, og ambisjonane står no betre i forhold til tilgjengelege ressursar. Noreg har gjeve sterk støtte til NATO si utviding, men har òg lagt vekt på behovet for realisme når det gjeld mål, ressursar og prioriteringar. På norsk side har ein òg lagt vekt på regionalt samarbeid, integrering av minoritetar, forhold til naboland og økonomiske reformer. Kandidatlanda sine militære framskritt vil vere ein viktig faktor når ein skal invitere nye land, men avgjerda vil i siste instans vere politisk. Ei rekkje ulike faktorar vil måtte vurderast. Frå norsk side er det streka under at kandidatlanda må vurderast etter same målestokk, uavhengig av historie eller geografi.

NATO sitt politiske samarbeid med partnarlanda i EAPC vart òg prega av hendingane den 11.september. Dei 46 medlemslanda var raskt ute med støtte til Alliansen sitt art. 5-vedtak. Sverige og Finland tok initiativ til å utarbeide ein handlingsplan med konkrete tiltak for korleis EAPC kunne styrkje si rolle i kampen mot terrorisme. Noreg støtta aktivt opp om dette initiativet. Ikkje minst vil eit nærare samarbeidsforhold til landa i Sentral-Asia vere viktig.

Det nære politiske og militære samarbeidet med partnarlanda har kontinuerleg vorte utvida og styrkt sidan opprettinga av det militære samarbeidet Partnarskap for fred (PFP) i 1994. PFP gjev rett til konsultasjonar med NATO om partnarane ser sin tryggleik trua. I 2001 har ein arbeidd vidare med praktiske samarbeidstiltak for å auke evna til å operere saman. Ein har òg utvida PFP-samarbeidet til nye område som antipersonellminer, ammunisjon, handvåpen og internasjonal humanitær rett. Fram mot toppmøtet i Praha vil dei allierte i samråd med partnarane vurdere utviklinga av PFP i framtida i lys av den kommande utvidinga av NATO, forholdet mellom NATO og EU og den auka trusselen frå terrorisme.

Regjeringa har lagt til grunn eit aktivt norsk engasjement i utviklinga av samarbeidet med partnarlanda. Etter norsk syn har partnarane si deltaking i SFOR og KFOR og i kampen mot terrorisme vist at PFP kan yte konkrete bidrag til bygging av europeisk tryggleik. Noreg har helsa velkommen ein gjennomgang av PFP, og har understreka behovet for å utnytte dei eksisterande programma og tiltaka på ein slik måte at potensialet i desse vert nytta fullt ut. Då vert ikkje mengda nye initiativ og aktivitetar viktig i seg sjølv. Det er viktigare å sikre at kvaliteten i PFP vert halden oppe og utvikla vidare.

Terrorangrepa 11. september påverka òg samarbeidet mellom Ukraina og NATO. Ukraina støtta raskt opp om Alliansen sitt art. 5-vedtak, og uttrykte under ministermøtet i desember ønske om eit tettare samarbeid med Alliansen. I 2001 stod forsvarsreform i sentrum for samarbeidet, og planleggings- og tilsynsprosessen i PFP ( PfP Planning and Review Process - PARP) har fått ei viktig rolle i reformarbeidet. Ei vanskelegare sak var dei ukrainske leveransane av tungt militært materiell til Makedonia. På alliert side var ein uroa over den effekten leveransane kan få for stabiliteten i regionen, og oppmoda Ukraina om å stanse leveransane inntil vidare. Diskusjonen om desse spørsmåla vil fortsetje.

Samarbeidet med Algerie, Egypt, Israel, Jordan, Marokko, Mauritania og Jordan innanfor ramma av NATO sin Middelhavsdialog fekk òg ein ny og meir politisk dimensjon etter 11. september. Alle dialoglanda tok avstand frå angrepa og støttar opp om antiterrorkampanjen. Den strategiske rolla som dialoglanda spelar i den arabiske verda, gjer det naturleg for NATO å oppgradere samarbeidet. I oktober møttest for første gang NATO og alle dialoglanda samla for å diskutere terrorisme. NATO har òg opna for at dialoglanda kan delta på PFP-øvingar. Frå norsk side støttar vi aktivt opp om dialogen, samstundes som det har vore viktig å halde på det naturlege skiljet mot partnarlanda.

Konsultasjonsordningane mellom NATO og EU blei etablerte på nyåret 2001. Dei omfattar felles rådsmøte mellom PSC og NAC, eit felles utanriksministermøte under kvar EU-formannskap, kryssrepresentasjon av NATO sin generalsekretær og EU sin høgrepresentant ved ministermøta i kvar organisasjon og kontakt mellom ekspertar og sekretariata. Konsultasjonsordningane har vore praktiserte gjennom heile året. Særskilt har ein diskutert situasjonen på Balkan, men òg kampen mot terrorisme og sjølve samarbeidet mellom EU og NATO.

Trass i denne utviklinga var det liten framgang i arbeidet med formalisering av dei permanente samarbeidsordningane mellom EU og NATO. Ei av hovudårsakene til at det framleis er usemje om korleis EU skal kunne gjere bruk av NATO sine ressursar i ein EU-leidd krisehandteringsoperasjon, er spørsmålet om deltakarordningane i EU sine krisehandteringsoperasjonar for europeiske allierte som ikkje er medlemmer av EU. NATO-landet Tyrkia meiner at dei europeiske allierte som ikkje er medlem av EU bør ha tilnærma automatisk tilgang til deltaking i EU-leidde krisehandteringsoperasjonar også når EU ikkje gjer bruk av NATO sine ressursar, medan EU-landet Hellas ikkje er villig til å gå med på så opne ordningar. Tyrkia har derfor halde att i drøftingane i NATO. Gjennom heile 2001 prøvde sentrale land å utforme forslag til ordning som var akseptable for EU, og som tok omsyn til dei tyrkiske synspunkta. I desember blei eit omarbeidd utkast akseptert av Tyrkia, det er no til vurdering i EU.

Derimot har det politiske og praktiske samarbeid mellom NATO og EU på Balkan utvikla seg positivt. Særskilt samarbeidet i Makedonia har gjeve gode resultat og står fram som eit glimrande eksempel på korleis dei to organisasjonane kan utfylle kvarandre i praksis. Balkan var òg hovudsaka for det første formelle utanriksministermøtet mellom EU og NATO i Budapest i mai 2001, og har stått sentralt i ei rekkje felles rådsmøte mellom EU sin komité for utanriks- og tryggingspolitikk ( Political and Security Committee - PSC), og NATO sitt råd (North Atlantic Council - NAC).

Frå norsk side har ein arbeidd aktivt for å sikre at dei deltakarordningane som EU-toppmøtet i Nice vedtok for europeiske allierte som ikkje er medlem i EU, blir utvikla på ein så inkluderande måte som mogleg. Samstundes ønskjer Noreg at ordningane for at EU skal kunne nytte NATO sitt planleggingsapparat og kommandostruktur under ein EU-leidd operasjon, må utformast så generøst som mogleg og raskast mogleg. Ein har sett det slik at ei vidare blokkering av dette spørsmålet lett kan føre til at EU ser seg nøydt til å byggje opp eigne reiskapar for utføring av sine krisehandteringsoppgåver. Ei slik utvikling vil vi ikkje vere tente med.

Vestunionen (VEU) er bygt ned. Det har ikkje vore arrangert møte på ministernivå i 2001. Den belgiske formannskapen avgrensa sin innsats til å sluttføre overføringa av krisehandteringsoppgåvene til EU. Den formelle tilknytinga for dei assosierte medlemmene har ikkje endra seg, men i praksis er samarbeidet med rest-VEU lite.

Hovudutfordringa i det allierte forsvarssamarbeidet i dag er å femne over eit breiare spekter av oppgåver innanfor ein og same struktur, samstundes som nasjonale forsvarsbudsjett vert reduserte og det er liten vilje til å auke bidraga til NATO sitt fellesbudsjett.

Forsvarsplanleggingskomitéen ( Defence Planning Committee - DPC) heldt i 2001 fram arbeidet med å tilpasse Alliansen sine forsvarsstrukturar til den nye tryggingspolitiske situasjonen, mellom anna ved å arbeide for integrering av initiativet for betre forsvarsevne ( Defence Capability Initiative - DCI) i den årlege styrkeplanprosessen. Medlemslanda blei i 2001 vurderte opp mot styrkemåla som gjeld for perioden 2001-2006. Hovudkonklusjonen er at styrkemåla kan seiast å vere oppfylte, men det er uro over europeiske allierte si manglande oppfylling av viktige styrkemål. Dette kan få alvorlege følgjer for Alliansen si evne til å løyse oppgåvene sine i framtida.

DCI er også viktig å ha «in mente» for den vidare utviklinga av det norske forsvaret, og er ein grunnleggjande føresetnad for den omstillinga forsvaret no er i gang med. Målet er at dei allierte skal kunne bidra til styrking av den felles tryggleiken og å bevare NATO som ein truverdig og effektiv forsvarsallianse og krisehandteringsorganisasjon.

Alliansen sitt arbeid med rustingskontroll, nedrusting og ikkjespreiing har i 2001 vore prega av dei store omleggingane i amerikansk politikk. Utviklinga av eit nytt amerikansk strategisk rammeverk og eit nytt forhold til Russland, som byggjer på samarbeid meir enn konfrontasjon, gav nye moglegheiter og nye utfordringar. Utviklinga av eit amerikansk rakettforsvar har skote fart, og det er indikert interesse for eit samarbeid med «venner og allierte» frå USA si side på dette området. Dei allierte møtte USA si einsidige avgjerd om å seie opp ABM-avtalen ( Anti-Ballistic Missile Treaty) i desember med å understreke behovet for konsultasjonar. Samstundes vart opplysningane om dei einsidige reduksjonane i atomvåpenarsenalet ønskte velkomne. Parallelt med dei bilaterale forhandlingane mellom USA og Russland har det vore konsultasjonar med Russland i NATO, mellom anna om trusselen frå masseøydeleggingsvåpen og om mogleg samarbeid om eit avgrensa rakettforsvar ( Theatre Missile Defense - TMD).

På grunnlag av den breie semja i Alliansen om å styrkje innsatsen for å avgrense spreiinga av masseøyeleggingsvåpen og leveringsmiddel for slike våpen fortsette arbeidet med gjennomføringa av det såkalla WMD-initiativet ( Weapons of Mass Destruction - WMD) frå toppmøtet i 1999. Terrorangrepet mot USA 11. september og miltbrannutbrota i USA hausten 2001 førte til at spørsmåla fekk ny og dramatisk aktualitet.

Arbeidet med konvensjonell rustingskontroll fokuserte på føresetnadene for å kunne ratifisere den tilpassa CFE-avtalen ( Treaty on Conventional Armed Forces in Europe) frå 1999. Noreg og dei fleste andre medlemsland vil berre setje i gang ratifisering dersom Russland oppfyller Istanbul-krava som er knytte til taka for materiell i flanken og uttrekking av russiske styrkar frå Georgia og Moldova. I 2001 var det framdrift når det gjeld flanken og Moldova, mens det er større grunn til uro når det gjeld situasjonen i Georgia. Ratifiseringsspørsmålet vil stå sentralt i 2002. Avtalen om opne luftrom ( Open Skies) blei ratifisert av Russland og Kviterussland 1. november, og tredde i kraft 1. januar 2002.

Tidleg i 2001 var det stor merksemd omkring moglege helsemessige verknader knytte til bruk av granatar som inneheld utarma uran under luftkampanjen mot Jugoslavia i 1999. Dei undersøkingane som blei gjorde av NATO og av FN sitt miljøprogram ( United Nations Environmental Program - UNEP), kunne ikkje stadfeste nokon samanheng mellom utarma uran og kreft eller andre helseskadar. KFOR si oppfølging av saka vart formelt avslutta i august 2001.