5 Europeisk tryggings- og forsvarspolitikk

5.1 Dei formelle rammene for NATO/EU-forholdet. Berlin pluss

Toppmøtet i Washington i 1999 presiserte dei grunnleggjande prinsippa for ei utvikling av forholdet NATO-EU. EU kan engasjere seg i krisehandteringsoperasjonar på sjølvstendig grunnlag, der Alliansen sjølv ikkje er engasjert. Spørsmålet om fullast mogleg deltaking i EU-leidde operasjonar for dei europeiske allierte som ikkje er medlemmer av EU, blei understreka.

Toppmøtet vedtok vidare at Alliansen er klar til å la EU nytte Alliansen sine kollektive ressursar under EU-leidde operasjonar. Tilbodet blir gjerne omtala som «Berlin pluss», noko som viser til vedtaka som vart gjorde av utanriksministermøtet i Berlin i 1996 om samarbeidet mellom NATO og VEU. Meir konkret skal det utmeislast eit tilbod til EU om bruk av Alliansen sin operasjonelle planleggingskapasitet, allierte kommandostrukturar og andre kollektive ressursar som EU ikkje sjølve har eller vil skaffe seg på eiga hand. Det skal utmeislast ei særskilt rolle for NATO sin militære nestkommanderande i Europa ( Deputy Supreme Allied Commander Europe -DSACEUR) som strategisk koordinator mellom dei to organisasjonane innan operasjonell planlegging og med tanke på kommandoopsjonar. DSACEUR har mellom anna blitt utpeika som ein naturleg kandidat til å leie kommandostrukturen for ein EU-styrt operasjon, i ein situasjon der EU skulle ønskje å «låne» kommandoopsjonar av NATO. Tilbodet omfattar og eit nært samarbeid om styrkeplanlegging. Allierte kollektive ressursar skal identifiserast på førehand slik at EU kan vere trygg på at ressursane er tilgjengelege om behovet oppstår.

Vedtaket om å etablere militær krisehandteringskapasitet vart fatta på EU-toppmøtet i Helsingfors i desember 1999. Målet var å kunne reise ein styrke på 60 000 soldatar med tilhøyrande fly- og sjøstridskrefter innan 60 dagar for ein periode på eitt år. Dette vert gjerne omtala som EU sitt Headline Goal. Under EU sitt toppmøte i Nice i desember 2000 vedtok ministrane vidare permanente strukturar for den felles tryggings- og forsvarspolitikken i EU. Det vart oppretta ein fast komité for utanriks- og tryggingspolitikk (PSC), ein militærkomité ( European Union Military Committee - EUMC) og ein militær stab ( European Union Military Staff - EUMS). Vidare vedtok ministrane eit forslag til samarbeidsstrukturar overfor NATO og tredjeland. Det vart òg vedteke å halde eigne ministermøte med tredjeland under kvar formannskap.

Nice-vedtaka stadfestar dei viktigaste prinsippa for samarbeidet NATO-EU frå Washington, men understrekar samstundes EU sin autonomi og gjev ei meir sjølvstendig rolle til EU enn Washington-kommunikéet legg opp til. Nice-vedtaka gjev klare retningsliner for samarbeidet NATO-EU og stadfestar at EU berre vil setje i verk ein militær operasjon når NATO som allianse ikkje er engasjert. Det er òg vist til at utviklinga av ein felles tryggingspolitikk vil bidra til å gje ei betre byrdefordeling mellom USA og Europa når det gjeld ansvaret for europeisk tryggleik. Vidare skal utviklinga av EU sin krisehandteringskapasitet skje i samsvar med styrkeplanlegginga i NATO og med dei tilsvarande mekanismane som er utmeisla innanfor NATO sitt partnarsamarbeid PARP.

5.2 Det praktiske samarbeidet mellom NATO og EU

Under NATO sitt utanriksministermøte i desember 2000, var det semje om at konsultasjonsordningane med EU måtte utvidast i høve til EU sitt forslag frå Nice, mellom anna med fleire felles rådsmøte (tre i staden for eitt) under kvar formannskap. Dei første konsultasjonsordningane mellom NATO og EU for rutinefasen blei etablerte gjennom ei brevveksling på nyåret 2001. Denne brevvekslinga utgjer den første formaliserte avtalen om samarbeid mellom EU og NATO og er såleis eit velkomme framsteg. Avtalen omfattar felles rådsmøte mellom PSC og NAC, eit felles utanriksministermøte under kvar EU-formannskap, kryssrepresentasjon av NATO sin generalsekretær og EU sin Høgrepresentant ved ministermøta i kvar organisasjon og kontakt mellom ekspertar og mellom sekretariata.

Dei viktigaste rammene for samarbeidet mellom NATO og EU har såleis utvikla seg i eit samspel mellom sjølvstendige vedtak i dei to organisasjonane. Det må òg seiast at konsultasjonsordningane som vart etablerte gjennom brevvekslinga, truleg vil utviklast vidare for å møte praktiske behov i samarbeidet.

Konsultasjonsordningane har vore praktiserte gjennom heile 2001. Det har funne stad fleire felles rådsmøte mellom NATO sitt råd og EU sin nye komité for utanriks- og tryggingspolitikk, Political and Security Committee (PSC). Særskilt har ein drøfta situasjonen på Balkan, men òg kampen mot terrorisme og samarbeidet mellom EU og NATO sjølv. Det første formelle, felles utanriksministermøtet mellom NATO og EU fann stad i samband med NATO sitt utanriksministermøte i Budapest i slutten av mai 2001. Hovudspørsmålet under møtet var situasjonen på Balkan. Møtet synte ein klar vilje hos alle dei 23 deltakarane til å bruke dette nye formatet til reell drøfting av spørsmål av felles interesse for dei to organisasjonane.

Likevel har det vore lite framgang det siste året i arbeidet med å utvikle fleire av vedtaka frå toppmøtet i Washington i 1999 om eit samarbeid med EU om tryggings- og forsvarspolitikk. Drøftingane i NATO har synt at det er vanskeleg å einast om eit konkret opplegg for korleis EU skal kunne gjere bruk av NATO sine ressursar i ein krisehandteringsoperasjon leidd av EU. Heller ikkje i dei fire ad-hoc-gruppene som skal konsultere om praktiske løysingar for Berlin pluss, har det vore særleg framgang. Dei fleste møta fann stad på vårparten. Hausten 2001 vart det berre halde to slike ad-hoc-møte, eitt om styrkeplanlegginga og eitt om tryggingsavtalen.

Derimot har samarbeidet mellom NATO og EU på Balkan, både det politiske og på det praktiske planet i felt, vore svært godt. Særskilt gjeld dette i høve til situasjonen i det sørlege Serbia og i Makedonia. Her har NATO og EU samarbeidd aktivt for å finne fram til politiske løysingar og har støtta desse med økonomiske og militære tiltak. Dei positive resultata viser kva for potensiale som ligg i samarbeidet mellom dei to organisasjonane. Som nemnt ovanfor var Balkan hovudspørsmålet på det første felles utanriksministermøtet mellom NATO og EU, og dei overordna styringsorgana i EU og NATO, NAC og PSC, har gjennom hyppige fellesmøte gjort det mogleg med jamn utveksling av synspunkt og spørsmål om situasjonen på Balkan.

Dei uteståande spørsmåla frå Washington, og i høve til Berlin pluss, er korleis EU skal sikrast tilgang til NATO sitt operasjonelle planleggingsapparat, utan at NATO sitt råd må gje si tilslutning i kvar einskild situasjon. Det er heller ikkje avklart kva for rolle DSACEUR skal ha i EU-leidde operasjonar, eller kva for kommandoopsjonar NATO kan tilby EU. Vidare må det bli etablert ein tryggingsavtale mellom EU og NATO som kan opne for utveksling av klassifiserte opplysningar og dokument. Eit siste punkt gjeld forsvarsplanlegginga. Trass i visse framsteg er det ikkje avklart korleis, eller kor tett, eit samarbeid om styrkeplanlegginga skal vere. Det vert med andre ord utvikla ein eigen prosess i EU parallelt med NATO sine planleggingsstrukturar.

Ei av årsakene til at det framleis er usemje om Berlin pluss, er at deltakarordningane for tredjeland som vart vedtekne på EU-toppmøtet i Nice ikkje blei ansett som tilstrekkelege av Tyrkia. Samstundes uttala Frankrike, etter toppmøtet i Nice, at spørsmålet om deltaking for tredjelanda i EU-operasjonar no var avgjort. Gjennom heile 2001 prøvde sentrale land å utforme forslag til presisering av ordningane som var akseptable for EU, og som tok omsyn til dei tyrkiske synspunkta. I desember blei eit utkast akseptert av Tyrkia. Dette er no til vurdering i EU. Hellas har ytra visse motførestellingar, og prosessen kan ta tid. Det er neppe håp om å få fortgang i arbeidet med dei sentrale spørsmåla i NATO før ei avklaring om dette har funne stad i EU.

Frå norsk side har ein hele tida støtta utviklinga av tettare samarbeid mellom NATO og EU og delteke aktivt i forsøka på å finne konstruktive løysingar på Berlin pluss-spørsmåla. Noreg har lagt vekt på kor viktig det er å utvikle gode deltakarordningar for allierte land utanfor EU. Likeins er det lagt vekt på å unngå unødvendig duplisering av knappe ressursar og svekking av NATO sine kjernefunksjonar og dei transatlantiske banda. Vidareføring av dette arbeidet vil framleis vere ei viktig oppgåve for regjeringa.

5.3 Utvikling av ESDP, deltaking for dei europeiske allierte utanfor EU

Utviklinga av ein sjølvstendig tryggings- og forsvarspolitikk i EU skaut fart i løpet av 2001. ESDP blei erklært operativ under toppmøtet i Laeken i desember 2001. Samstundes vart det understreka at den faktiske handleevna vil bli utvikla over tid. Målsetjinga er at EU skal vere operativ for eit breitt spekter av operasjonar innan 2003. Laeken-vedtaket syner at det er ein sterk vilje innan EU til å byggje opp ei slagkraftig evne til europeisk krisehandtering, og til å overta eller iverksetje konkrete operasjonar. Den raske utviklinga i EU er ei utfordring for NATO i høve til dei måla som vart slått fast på toppmøtet i Washington 1999. Det er viktig å unngå ei utvikling der EU utviklar eigne ordningar i mangel av eit tilfredsstillande tilbod om å nytte seg av NATO sine ressursar.

Arbeidet med utviklinga av ein europeisk styrkekatalog er komme langt, noko som vart stadfesta på EU sin andre styrkekonferanse i november 2001. Også land utanfor EU er inviterte til å melde inn sine bidrag til EU-leidd krisehandtering. Det norske bidraget er på om lag 3 500 soldatar. Når det gjeld utviklinga i høve til det framsette Headline Goal, har EU avdekt ei rekkje manglar i dei samla styrkebidraga til EU-leidde operasjonar. Arbeidet har gått føre seg i ei eiga ekspertgruppe ( Headline Task Force) der ekspertar frå NATO har bidrege. Dei europeiske allierte ikkje-EU-medlemmene har òg fått delta i dette arbeidet med sine eigne nasjonale ekspertar, noko som har sikra innsyn i prosessen.

EU har òg utvikla sin eigen øvingspolitikk og eit eige øvingsprogram som blei vedteke av toppmøtet i Göteborg i juni 2001. Etter planen skal det haldast ei felles øving med NATO i 2003. NATO sine øvingsekspertar har delteke som observatørar i EU si planlegging av øvingsprogrammet.

Samarbeidet mellom EU og dei seks NATO-landa som ikkje er medlemmer i EU har omfatta to felles møte med PSC i kvar EU-formannskap (15 + 6-format) slik det vart vedteke i Nice. I tillegg kjem tilsvarande møte med kandidatlanda pluss Noreg og Island (15 + 15-format). Det har òg vore felles møte med EU sin militærkomité og dei seks europeiske allierte ikkje-EU-landa. I tillegg har dei seks etablert kontakt gjennom særskilde militære kontaktpersonar til EU sin nyoppretta militære stab. Frå EU-formannskapen si side har det dessutan vore bilateral oppfølging av bidraga frå tredjelanda.

Erfaringa frå møta med EU er at EU-landa ønskjer ein positiv dialog med tredjelanda og at dei verdset tredjelanda sine aktive bidrag og støtte til utviklinga av ESDP. Samstundes har det vist seg vanskeleg å gje møta i 15 + 15 og 15 + 6 ei god form. Møta har mest bore preg av informasjonsmøte der tredjelanda blir haldne orienterte av EU-formannskapen om utviklinga i EU. Møta har ofte komme i stand på kort varsel, og tredjelanda har i liten grad blitt tekne med på råd om kva som bør vere tema. Tredjelanda har heller ikkje fått tilgang til sentrale dokument før møta, noko som kunne ha opna for meir substansiell diskusjon.

Innhaldet på møta med EU har i høg grad krinsa om utviklinga i EU, og bidraga frå og deltaking av tredjelanda i EU-leia militære operasjonar. Det har òg vore mykje fokus på EU si utvikling av sivile aspekt ved krisehandtering. På dette området er det vist stor interesse for samarbeid frå begge hald. Sivil krisehandtering vil truleg etter kvart bli utvikla som eit genuint bidrag frå EU si side til internasjonal krisehandtering meir allment. Noreg har både bilateralt og i dei felles møta mellom EU og tredjelanda vore ein aktiv pådrivar for samarbeid på dette området. Sivil krisehandtering er eit område der Noreg har lang erfaring og der ein vil kunne gje eit positivt bidrag til EU.

Regjeringa sitt syn på ordningane er at vedtaka frå Nice med fordel kan utnyttast betre frå både partnarlanda og EU si side. Samstundes har møta vore eit supplement til fellesmøta mellom EU og NATO. Frå norsk side har ein aktivt arbeidd for at møta skal bli så innhaldsrike som mogleg, og ein har både under møta og i tosidige møte med EU-landa understreka behovet for eit reelt samarbeidsforhold mellom EU og tredjelanda.

Dei føreståande utvidingane av både EU og NATO vil gje Europa ein tryggingspolitisk arkitektur der medlemskapen i enno større grad enn no vil vere overlappande. EU sine samarbeidsordningar med tredjelanda vil truleg ikkje vere upåvirka av dette. I lys av denne utviklinga vil det kunne bli naudsynt med ein ny gjennomgang av kva slags samarbeidsordningar og deltakararrangement som best kan tene Noreg sine tryggings- og forsvarspolitiske interesser.

5.4 Avviklinga av Vestunionen (VEU) si operative verksemd

VEU vart lagt ned i si eksisterande form 1. juli 2001. Dei relevante funksjonane i VEU vart i samband med dette overførte til EU. Det fann såleis ikkje stad noko rådsmøte med dei assosierte medlemmene under den belgiske EU-formannskapen hausten 2001. Den belgiske formannskapen avgrensa sin innsats til å sluttføre overføringa av krisehandteringsoppgåvene til EU. Dei fullverdige medlemmene har aleine behandla dei institusjonelle spørsmåla. Den formelle tilknytinga for dei assosierte medlemmene er stadig den same, men i praksis er samarbeidet med rest-VEU nær opphøyrt. Tryggingsavtalen mellom VEU og dei assosierte er framleis i kraft. Den modifiserte Brussel-traktaten står ved lag.

I januar 2002 vart Institutt for tryggingsstudiar i Paris og VEU sitt satellittsenter Torrejon i Spania lagde ned i VEU-samanheng og overførte til EU. Noreg har valt å ta imot tilbodet om å inngå ein assosieringsavtale med EU sitt satellittsenter. Dette gjev oss høve til i periodar å sende personell til senteret og å delta i ein konsultasjonskomité samansett av medlemmer frå EU-land og tredjeland som har inngått avtalar med senteret. Transatlantisk Forum er lagt ned som eige organ, og den faglege verksemda er ført vidare av Instituttet for tryggingsstudiar. Mineaksjonen i Kroatia ( Western European Union Demining Advisory Mission - WEUDAM) under leiing av Sverige blei avslutta i november 2001. Den internasjonale politioperasjonen i Albania ( Multinational Advisory Police Element - MAPE) er teken over av EU med endra struktur og innhald.

VEU gjennomførte som planlagt den militære fellesøvinga VEU-NATO ( Joint Exercise Study -JES) 01 i Nederland i juni. Målsetjinga var å fokusere på dei tekniske og operative sidene ved etablering av eit operasjonelt hovudkvarter som gjer bruk av ressursar frå NATO. For EU som ein framtidig potensiell brukar av NATO-ressursar, gav øvinga nyttige erfaringar. VEU sin militærstab hadde sitt siste møte i juli for å oppsummere øvinga.

Parlamentarikarforsamlinga fortset inntil vidare, og har i 2001 prioritert arbeidet med det europeiske tryggings- og forsvarssamarbeidet ESDP. Målsetjinga er å sikre parlamentarisk innsyn i den utviklinga som skjer innanfor EU på dette feltet. Det har enno ikkje lykkast å få på plass ein oppfølgingsmekanisme mot EU-parlamentet som kan gje vidare tilgang for dei assosierte landa.

Arbeidet for å styrkje stillinga til den europeiske forsvarsindustrien og støtte det europeiske forsvarssamarbeidet held fram i den vesteuropeiske gruppa for materiellsamarbeid ( Western European Armaments Group - WEAG), forankra i rest-VEU. Gruppa samlar dei fleste europeiske nasjonane på materiellområdet, og det er norsk syn at WEAG bør bli den viktigaste aktøren for eit europeisk forsvarsmateriellsamarbeid. Førebels er EU-landa ikkje innstilte på å opprette eit eige organ for slikt samarbeid under EU-traktaten. Følgjeleg er det framleis sentralt å arbeide for oppretting av eit eige europeisk innkjøpsorgan som kan handtere ulike prosjekt på vegner av medlemslanda.