1 Bakgrunn

Da regjeringen Bratteli fremmet den første omfattende meldingen til Stortinget om innpassing av petroleumsvirksomheten i norsk økonomi, St. meld nr. 25 (1973–74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn , ble det satt som ambisjon at oljeinntektene i første rekke skulle nyttes til å utvikle «et kvalitativt bedre samfunn». Det ble lagt vekt på å «unngå at resultatet bare blir en rask og ukontrollert vekst i bruken av materielle ressurser uten at samfunnet ellers blir endret». De store petroleumsinntektene vi nå har gir oss en særlig frihet i den økonomiske politikken i forhold til de fleste andre land. Men med en stor formue følger det også et stort forvalteransvar.

Langsiktig forvaltning av petroleumsformuen er et viktig verdivalg og et overordnet hensyn for Regjeringen. En slik forvaltning innebærer at formuen kan komme alle generasjoner til gode. Samtidig gir den et viktig bidrag til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Dette er nødvendige forutsetninger for at vi skal kunne virkeliggjøre visjonen om et kvalitativt bedre samfunn med trygghet for den enkelte og solidaritet mellom generasjonene.

Hvis vi hadde lagt opp til å forbruke hele oljeformuen på én generasjon eller to, ville det skapt store omstillinger i næringsstrukturen, og spesielt for dem som arbeider i konkurranseutsatt sektor. På kort sikt kunne disse omstillingsproblemene i stor grad blitt kompensert gjennom offentlige økonomiske bidrag til de som ble rammet. Et slikt opplegg for bruk av oljepenger ville gitt nordmenn enda større muligheter for materielt forbruk de neste tiårene, samtidig som vi allerede har et av de høyeste forbruksnivåene i verden. Men etter et par tiår ville vi måtte trappe det høye forbruksnivået ned igjen, i takt med fallende innbetalinger fra oljevirksomheten. Uten betydelig fondsoppbygging i utlandet ville avtagende oljeinntekter gitt et økende behov for konkurranseutsatt virksomhet for å finansiere import fra utlandet. Dette ville gitt nye omstillinger, denne gangen ved at arbeidskraft ville måtte trekkes ut av skjermede virksomheter og uten høye oljeinntekter til å lette overgangen. Å spare en betydelig del av den oljeformuen som hvert år blir gjort om til en kontantstrøm bygger således på de beste solidariske tradisjoner i norsk politikk.

Statens pensjonsfond ble opprettet med virkning fra 1. januar 2006 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med Statens pensjonsfond er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter. For å sikre at petroleumsinntektene skal bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi, skal inntektene fases inn i økonomien gradvis, samtidig som sparemidlene skal plasseres utenfor Norge. Ved at en stor del av petroleumsinntektene investeres i utlandet, bidrar Statens pensjonsfond – Utland til en kapitalutgang som motvirker utslag i kronekursen av en stor og varrierende valutainngang fra petroleumssektoren.

Sparingen i pensjonsfondet skjer i form av generell fondsoppbygging. For å legge til rette for at veksten i fondet skal reflektere statens reelle fordringsoppbygging, er fondet fullt ut integrert med statsbudsjettet, jf. boks 1.1. Statens pensjonsfond har ikke eget styre eller egen administrasjon.

Finansdepartementet er i pensjonsfondsloven gitt i oppgave å forvalte fondet. Departementet fastsetter pensjonsfondets overordnede investeringsstrategi, prinsippene for etikk og eierskapsutøvelse og følger opp den operative forvaltningen. Statens pensjonsfond har en lang investeringshorisont. Det er en del av vårt forvalteransvar å sørge for at fondet forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko. Slik kan også framtidige generasjoner få mest mulig nytte av vår oppsparte kapital. Samtidig har vi som investorer også medansvar for hvordan selskapene fondet er investert i opptrer. Derfor legger Regjeringen vekt på at eierskapet i selskapene fondet er investert i også utøves med sikte på å fremme god og ansvarlig opptreden som respekterer menneskerettigheter og miljø.

Pensjonsfondet er plassert i verdipapirer utstedt av mange forskjellige stater og av selskaper i mange ulike land. Dette gir fondet en god risikospredning. Departementets retningslinjer for hvordan midlene skal investeres bestemmer langt på vei pensjonsfondets forventede avkastning og risiko. Norges Bank og Folketrygdfondet er gitt i oppdrag å forestå den operative forvaltningen av henholdsvis Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge innenfor de retningslinjer departementet har trukket opp.

Det er høy grad av åpenhet om forvaltningen av Statens pensjonsfond. Det redegjøres regelmessig til Stortinget om rammeverket for plasseringsvirksomheten og departementets oppfølging av pensjonsfondet. Resultatene i den operative forvaltningen rapporteres også jevnlig av Norges Bank og Folketrygdfondet. Departementet legger vekt på dette for å understøtte troverdigheten og tilliten til fondet og fondskonstruksjonen. I figur 1.1 beskrives hovedtrekkene i ansvarsdelingen mellom Stortinget, Finansdepartementet, Norges Bank og Folketrygdfondet.

Regjeringen har som mål at Statens pensjonsfond skal være verdens best forvaltede fond. Det innebærer at en skal sikte mot beste praksis i internasjonal kapitalforvaltning i arbeidet med fondet. Vesentlige avvik fra anerkjent praksis internasjonalt bør kreve en særskilt begrunnelse. Arbeidet med Statens pensjonsfond krever spesialisert kompetanse. Det stiller krav både til departementets ressurser og bruk av ekstern bistand.

Boks 1.1 Fondskonstruksjonen

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge. Oppbyggingen av kapital i Statens pensjonsfond – Utland er for en vesentlig del omgjøring av olje- og gassressurser i Nordsjøen til finansielle fordringer på utlandet. De løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten har således en annen karakter enn statens øvrige inntekter, ettersom de delvis har sitt motstykke i en reduksjon av statens petroleumsformue. Innbetalingene varierer også mye, bl.a. i takt med svingninger i oljeprisen.

Figur 1.2 viser sammenhengen mellom Statens pensjonsfond – Utland og statsbudsjettet. Inntektene til Statens pensjonsfond – Utland er kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, som blir overført fra statsbudsjettet, netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten og avkastningen av fondets formue. Midlene i fondet kan bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Overføringen dekker det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Avsetningen av fondsmidler inngår således i en helhetlig budsjettprosess og synliggjør statens bruk av petroleumsinntekter. Fondsoppbyggingen gjenspeiler dermed faktiske overskudd på statsbudsjettet.

Retningslinjene for budsjettpolitikken (handlingsregelen) innebærer at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet over tid skal svare til forventet realavkastning av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Dette legger til rette for at bruken av petroleumsinntektene er forutsigbar og frikoblet fra de løpende inntektsstrømmene. På denne måten skjermes statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra virkninger av svingninger i oljeinntekter. Samtidig støtter handlingsregelen opp om at formuen bevares over tid, slik at den kan bidra til å opprettholde velferden også for kommende generasjoner. Mens kapitalen i fondet bare kan brukes én gang, kan realavkastningen finansiere et varig høyere nivå på statens utgifter.

Grunnkapitalen i Statens pensjonsfond – Norge stammer i hovedsak fra overskudd på trygderegnskapene etter innføringen av folketrygden i 1967 og fram til slutten av 1970-tallet. Avkastningen av midlene i Statens pensjonsfond – Norge overføres ikke til statskassen, men legges løpende til denne delen av fondet. Det er ingen overføringer av kapital mellom de to delene av Statens pensjonsfond.

Når regnskapet for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten foreligger, vil dette som regel være forskjellig fra Stortingets vedtak i nysaldert budsjett. Differansen blir ført opp som en mellomregning mellom Statens pensjonsfond – Utland og statskassen. I tråd med vanlig praksis vil en korrigere for denne mellomregning i forbindelse med overføingene det påfølgende året, jf. nærmere beskrivelse av dette i Statsregnskapet. I denne meldingen legger en til grunn verdien av Statens pensjonsfond – Utland, slik den framkommer i Norges Banks årsrapport for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland i 2006. Statsregnskapet for 2006 vil legges fram i slutten av april 2007.

Norges håndtering av petroleumsinntektene benyttes ofte som en referanse internasjonalt. Dette gjelder særlig den rollen Statens pensjonsfond har som en del av rammeverket for en langsiktig, opprettholdbar finanspolitikk som legger til rette for en stabil økonomisk utvikling. Gjennom rådgivning på dette området bistår departementet flere andre land i organiseringen av deres naturressursforvaltning. Arbeidet skjer både gjennom bilateralt samarbeid, «Olje for Utvikling»-programmet i regi av Norad og gjennom internasjonale organisasjoner som bl.a. IMF, Verdensbanken og FN.

Statens pensjonsfond er et av verdens største fond, og kapitalen vokser raskt. Fondet er stort i forhold til størrelsen på norsk økonomi, og avkastningen av fondet vil gi vesentlige bidrag til å finansiere statens utgifter i årene framover. Oppmerksomheten om forvaltningen har økt med størrelsen av fondet. Dette understreker betydningen av at pensjonsfondets investeringsstrategi og retningslinjer for etikk og eierskapsutøvelse er godt forankret i Stortinget, og at departementet grundig redegjør for oppfølgingen av den operative forvaltningen. Gjennom en årlig melding til Stortinget vil Finansdepartementet heretter kunne rapportere om forvaltningen av Statens pensjonsfond på en mer helhetlig måte. Viktige saker knyttet til forvaltningen av pensjonsfondet vil også kunne legges fram for Stortinget i nasjonalbudsjettene om høsten. I denne meldingen behandles først og fremst spørsmål knyttet til forvaltningen av midlene i Statens pensjonsfond. Mer generelle spørsmål om forvaltningen av petroleumsinntektene, fondets plass i den samlede økonomiske politikken og hvor mye vi bør bruke av oljeinntektene drøftes i nasjonalbudsjettdokumentene.

Meldingen er bygget opp som følger: En oversikt over resultatene i forvaltningen er gitt i kapittel 2. I et særskilt vedlegg til dette kapittlet presenteres mer detaljerte analyser av avkastning og risiko i fondet.

Kapittel 3 redegjør for pensjonsfondets investeringsstrategi, hvor det går fram at Regjeringen legger opp til å øke aksjeandelen i Statens pensjonsfond – Utland fra dagens 40 pst. til 60 pst. Samtidig vil en utvide antallet selskaper i Pensjonsfondet – Utland ved å inkludere segmentet for små børsnoterte selskaper i referanseporteføljen. Det tas også sikte på å endre reguleringen av godkjente markeder og valutaer. I dette kapitlet gis det også en omtale av status for departementets arbeid med å vurdere eiendom og infrastruktur som ny aktivaklasse for Pensjonsfondet – Utland.

Kapittel 4 omhandler etikk og eierskapsutøvelse, hvor det bl.a. gjøres nærmere rede for ­Norges Banks og Folketrygdfondets eierskapsutøvelse. I kapitlet går det fram at Regjeringen framover vil gjøre gjeldende ev. beslutninger om å utelukke nordiske selskaper fra porteføljen til Statens pensjonsfond – Utland også for Statens pensjonsfond – Norge. Det gis i kapittel 4 også en omtale av den forestående evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland, som Regjeringen har lagt opp til skal gjennomføres i løpet av denne stortingsperioden.

I kapittel 5 vises det til arbeidet med utvikling og oppfølging av det overordnede rammeverket for gjennomføringen av forvaltningen. I tilknytning til denne meldingen fremmer departementet også forslag om at Folketrygdfondet skal etableres som et selvstendig rettssubjekt forankret i egen særlov, jf. Ot.prp. nr. 49 (2006–2007).

Lov om Statens pensjonsfond og forskriftene for forvaltningen av fondet med utfyllende bestemmelser følger som vedlegg til denne meldingen. Vedlagt følger også Norges Banks, Strategirådets og Etikkrådets tilrådinger og vurderinger vedrørende de foreslåtte endringene i investeringsstrategien for Statens pensjonsfond – Utland. Norges Banks og Folketrygdfondets årsrapporter for forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2006 følger som utrykte vedlegg.