4 Etikk og eierskapsutøvelse

4.1 Etiske hensyn i forvaltningen av Statens pensjonsfond

4.1.1 Integreringen av etiske hensyn i forvaltningen av Statens pensjonsfond

Statens pensjonsfond eies av det norske folk og kommende generasjoner av nordmenn. Det er et etisk ansvar for en investor å sørge for at fondets eiere får god avkastning over tid. God avkastning for fondet over tid er et viktig bidrag til å sikre velferdsstaten. I tillegg bør investorer også ta et medansvar for hvordan selskapene de er investert i opptrer, hva de produserer og hvordan de behandler omgivelsene sine. Regjeringen legger vekt på å integrere denne typen ansvar i forvaltningen av Statens pensjonsfond fordi det fremmer verdier som er viktige for det norske folk, og fordi det er et viktig bidrag til en bevisstgjøring blant investorer og selskaper i inn- og utland.

Finansdepartementet fastsatte etiske retningslinjer for utenlandsdelen av Statens pensjonsfond 19. november 2004, basert på utredning og forslag fra det regjeringsoppnevnte Graver-utvalget (NOU 2003: 22). Samme år etablerte Folketrygdfondets styre etiske retningslinjer for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Retningslinjene for de to delene av Statens pensjonsfond kan i stor grad sies å bygge på en felles etisk plattform. Samtidig er virkemidlene for integreringen av etiske hensyn noe forskjellig i lys av at fondene har ulik størrelse, ulik investeringsstrategi og ulike investeringsunivers.

Ansvaret for utøvelse av eierrettigheter knyttet til fondets aksjeinvesteringer ligger hos Norges Bank og Folketrygdfondet. Det overordnede målet for eierskapsutøvelsen er å sikre pensjonsfondets finansielle interesser. Det vil si at kapitalen skal forvaltes på en slik måte at den over tid gir god avkastning og skaper varige verdier for nålevende og framtidige generasjoner. Departementet legger til grunn at det er en sammenheng mellom en bærekraftig økonomisk utvikling og en bærekraftig sosial og miljømessig utvikling. Dette betyr at Statens pensjonsfond på lang sikt vil være tjent med at selskaper respekterer grunnleggende etiske normer. Denne grunntanken er nedfelt i FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for eierskaps­utøvelse og flernasjonale selskaper, jf. boks 4.1. Eierskapsutøvelsen for Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge er i hovedsak basert på disse internasjonale prinsippene. I tråd med dette vil Norges Bank og Folketrygdfondet bl.a. søke å påvirke selskaper de er investert i til å respektere grunnleggende etiske normer.

Nærings- og handelsdepartementet la 8. desember 2006 fram St.meld. nr. 13 (2006–2007) «Et aktivt og langsiktig eierskap». Meldingen omhandler selskaper som helt eller delvis eies direkte av departementene og redegjør bl.a. for eiernes ansvar for å bidra til langsiktig vekst og utvikling av selskapene. Det er viktige forskjeller i mulig innflytelse for staten som stor, langsiktig eier av norske selskaper og staten som finansiell investor gjennom Statens pensjonsfond, som i hovedsak er investert i utlandet. Samtidig har en til felles at staten både som eier og investor må vektlegge god eierstyring og selskapsledelse, så vel som miljømessige og sosiale hensyn. Dette er nødvendig for at selskapene skal drives godt og at det skapes varige verdier for eierne.

4.1.2 Virkemidler for å integrere etiske hensyn

Statens pensjonsfond – Utland er i sin helhet plassert i verdipapirer i utlandet. Fondets investeringsstrategi er nedfelt i en referanseportefølje satt sammen av brede aksje- og obligasjonsindekser. Fondet hadde ved utgangen av 2006 aksjeinvesteringer i om lag 3 400 selskaper. Norges Banks gjennomsnittlige eierandel i selskapene er om lag 0,4 pst.

Virkemidlene i integreringen av etiske hensyn er tilpasset fondets investeringsstrategi, herunder at midlene er bredt plassert i mange selskaper med lave eierandeler i hvert selskap. De etiske retningslinjene for fondet angir eierskapsutøvelse og utelukkelse av selskaper ved filtrering og ad hoc uttrekk som virkemidler for å fremme fondets etiske forpliktelser, se nærmere omtale under punkt 4.2.

Statens pensjonsfond – Norge er i hovedsak investert innenlands. Referanseindeksen for Statens pensjonsfond – Norges aksjeinvesteringer består av Oslo Børs hovedindeks og den nordiske aksjeindeksen VINXB 1 . Fondet hadde ved utgangen av året eierandeler i totalt 41 selskaper notert på Oslo Børs og 32 selskaper i Danmark, Finland og Sverige. Folketrygdfondets gjennomsnittlige eierandel i norske selskaper er om lag 5 pst. I fjor var gjennomsnittlig eierandel i øvrige nordiske selskaper rundt 0,3 pst. Fra og med 2007 er gjennomsnittlig eierandel i Norden vesentlig lavere ettersom investeringene framover vil spres på flere selskaper.

I forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge legger Folketrygdfondet vekt på positiv utvelgelse av de selskapene midlene skal investeres i, og deretter utøvelse av eierrettigheter i de samme selskapene. Dette må ses i sammenheng med at investeringsuniverset er oversiktlig og består av et relativt begrenset antall selskaper.

Eierskapsutøvelse

Grunnprinsippene for utøvelse av eierskap er de samme for Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge, jf. boks 4.1. Norges Bank og Folketrygdfondet har nedfelt egne prinsipper for utøvelsen av eierrettigheter basert på disse grunnprinsippene. Eierskapsarbeidet i Norges Bank og Folketrygdfondet er nærmere omtalt under punkt 4.2.

Utelukkelse av selskaper

Etter de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland skal selskaper utelukkes fra fondets investeringsunivers dersom de har en produksjon eller en virksomhet som innebærer en uakseptabelt høy risiko for at fondet medvirker til grovt uetisk aktivitet. Finansdepartementet har utelukket 21 selskaper fra Statens pensjonsfond – Utland etter kriteriene i de etiske retningslinjene, på bakgrunn av tilrådinger fra Etikkrådet for fondet. Se nærmere omtale av mekanismen for utelukkelse av selskaper i boks 4.4.

Folketrygdfondet kan også utelukke selskaper som ledd i sin forvaltning av Statens pensjonsfond – Norge, men har ikke gjort det per i dag.

4.2 Arbeidet med etiske retningslinjer

4.2.1 Innledning

Figur 4.1 viser ansvarsdelingen mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Etikkrådet i arbeidet med de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland. Etikkrådet har ikke en formell rolle overfor Folketrygdfondet. Finansdepartementet legger likevel til grunn at et nordisk selskap som eies av både Statens pensjonsfond – Norge og Statens pensjonsfond – Utland vil bli tatt ut av begge fondenes investeringsunivers dersom departementet fatter en beslutning om å utelukke selskapet.

Kilde: Finansdepartementet

4.2.2 Arbeidet i Norges Bank med utøvelse av eierrettigheter

De etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland angir at eierskapsutøvelsen i hovedsak skal baseres på FNs Global Compact og OECDs prinsipper for eierstyring og flernasjonale selskaper, jf. boks 4.1. Dette utgjør grunnprinsippene for utøvelsen av eierrettighetene for fondet. Norges Bank har vedtatt interne retningslinjer for eierskapsutøvelsen i tråd med disse grunnprinsippene. Det stilles en rekke krav til selskapene knyttet til deres formål, strategi og åpenhet. Videre stilles det krav til selskapenes styringsform og struktur, samt til langsiktig bærekraft ved at selskapene må ta hensyn til virkningen av egne aktiviteter på miljøet og samfunnet for øvrig. Prinsippene inkluderer også en omtale av virkemidler i eierskapsutøvelsen, samt Norges Banks rapportering om sin eierskapsutøvelse.

Norges Bank har lagt ned betydelige ressurser for å etablere en solid og målrettet eierskapsaktivitet. I en første fase har man lagt særlig vekt på å bygge kompetanse, lederkapasitet og internasjonalt nettverk. Målsettingen for den kommende fireårsperioden er å bli anerkjent som en av verdens mest framtredende og seriøse utøvere av eierskap. Dette er i tråd med Regjeringens mål om at Statens pensjonsfond skal være verdens best forvaltede fond, også på eierskapsutøvelse og etikk. For å lykkes i dette har Norges Bank sett det nødvendig å prioritere noen utvalgte satsingsområder.

Norges Bank har søkt å identifisere satsingsområder der etikk går hånd i hånd med langsiktig finansiell avkastning. Man har derfor lagt vekt på at temaene skal være relevante for investorer generelt og fondets portefølje spesielt; at temaene skal være egnet for dialog med selskaper og/eller regulerende myndigheter og gi mulighet for reelt gjennomslag; og at temaene skal kunne forsvares finansielt.

Satsingsområder for perioden 2007-2010

Norges Banks sentrale satsingsområder i utøvelsen av eierrettigheter er:

• god selskapsstyring med hovedvekt på retten til å nominere og velge styremedlemmer, retten til å bruke sin stemmerett, retten til å handle med sine aksjer og retten til åpen og rettidig informasjon,

• barns rettigheter og helse, herunder kampen mot barnearbeid, med hovedvekt på verdikjeden til multinasjonale selskaper,

• selskapers myndighetskontakt («lobbying») relatert til langsiktige miljøproblemer, herunder klimaforandringer.

God selskapsstyring er en bærebjelke for all eierskapsaktivitet. I tilknytning til dette arbeidet vil Norges Bank ha særlig fokus på (1) Retten til å stemme ved selskapenes generalforsamlinger, og sikring av forutsigbare stemmerettsregler i alle markeder slik at også minoritetsaksjonærers rettigheter beskyttes; (2) Retten til å nominere og velge styremedlemmer, og slik holde styret ansvarlig; (3) Retten til å handle fritt med aksjene og til å ha medbestemmelse på alle eventuelle anti-oppkjøpsmekanismer; (4) Retten til å motta åpen og rettidig rapportering fra selskapene. Norges Bank ser det som viktig å sikre at eierrettighetene kan brukes effektivt. Det vil være en forutsetning for å trygge fondets finansielle interesser, men også for å kunne nå fram på ønskede områder som miljø og menneskerettigheter.

Norges Bank anser at kampen for å sikre barns rettigheter og helse har finansiell betydning for en investor med langsiktig horisont, fordi utnytting av barn og ødeleggelse av muligheter for utdanning og skolegang ikke er bærekraftig på sikt. Videre vil en slik atferd hos et selskap kunne skade selskapets omdømme og hele markeders legitimitet. Norges Banks hovedmål med dette satsingsområdet er å forbedre situasjonen for barn ansatt i, eller direkte berørt av, verdikjeden til selskaper i fondets portefølje. Banken vil søke å påvirke selskapene til å følge kravene i FNs Global Compact, ILOs konvensjon om barnearbeid og andre relevante internasjonale standarder. Man skal også, der det er realistisk, søke å påvirke selskapene til å gå utover slike minste­standarder for på den måten å sikre barns rettigheter innenfor selskapenes aktivitets- og innflytelsessfære.

Norges Bank vil framover ha fokus på miljømessige faktorer som vil kunne påvirke markedenes langsiktige bærekraft. Risikoen for klimaforandringer er et eksempel på en slik miljømessig faktor. Politiske initiativer og markedsreguleringer vil være avgjørende i kampen mot alvorlige klimaforandringer. Banken anser at investorer kan supplere dette arbeidet gjennom sin innflytelse. Norges Bank kommer i denne sammenheng til å arbeide med enkeltselskaper og bransjeorganisasjoner for å skape økt åpenhet rundt selskapenes lobbyvirksomhet på miljøområdet. Banken ønsker videre å løfte fram ansvarlig og transparent lobbying som et felt der investorer kan bidra til ansvarlige miljøtiltak. Samme innfallsvinkel vil også kunne ha betydning for andre miljøtemaer, herunder reduksjon i biodiversitet med langsiktig betydning for hele økosystemer, usikker håndtering av atomavfall og langsiktig ødeleggelse av drikkevannskilder.

Departementet ser positivt på Norges Banks vektlegging i eierskaps­arbeidet, og anser at barns rettigheter og beskyttelse av miljøet er blant viktige, grunnleggende etiske normer som eierskapsutøvelsen bør bidra til å sikre.

Virkemidler for utøvelsen av eierrettigheter

Norges Bank benytter ulike virkemidler for å utøve aktivt eierskap. Stemmeretten er sentral i så måte. Banken bruker stemmeretten i de fleste selskapene i aksjeporteføljen i Statens pensjonsfond – Utland for å fremme sentrale temaer innen selskapsstyring, menneskerettigheter og miljø. Norges Bank tar jevnlig kontakt med selskaper før og etter generalforsamlingene for å sikre seg at selskapene har forstått bankens syn, og for å påvirke selskapet. Stemmegivning er et viktig fundament for ulike deler av Norges Banks eierskapsutøvelse, fordi selskapskontakten utenom generalforsamlingene blir mer troverdig dersom den bygger på gjennomtenkt stemmegivning.

I 2006 stemte banken i 26 826 saker fordelt på 2 928 generalforsamlinger. I samsvar med prinsippene for eierskapsutøvelsen har Norges Bank støttet saker som fremmer at:

• selskapet har en klart definert forretningsstrategi som er forankret i styret,

• selskapet legger fram tilstrekkelig informasjon om sin økonomiske og finansielle stilling og andre relevante forhold,

• det er etablert interne styrings- og kontrollsystemer som er tilpasset virksomheten og at selskapets styre ivaretar interessene til samtlige aksjonærer,

• styret består av et tilstrekkelig antall styremedlemmer med relevante og tilstrekkelige kvalifikasjoner, hvor mer enn flertallet er uavhengige,

• styret skal kunne stilles til ansvar for sine beslutninger.

Aksjonærforslag utgjorde nærmere 3 pst. av sakene Norges Bank stemte over i 2006. Boks 4.2 omhandler saker hvor Norges Bank har gitt støtte til aksjonærforslag.

Norges Bank kontakter også selskaper direkte utenom generalforsamlingene, knyttet til de sentrale satsingsområdene. Banken har tatt og tar kontakt med styrene i enkeltselskaper, eksempelvis for å diskutere temaer som arbeidsforhold hos underleverandører og utfordringene ved å ha virksomhet i områder der det er risiko for at menneskerettigheter ikke blir overholdt.

Norges Bank deltar i formelle og uformelle nettverk med andre investorer for å sikre større gjennomslag for sine interesser, og for å spre forståelse for Norges Banks interesser blant medinvestorer. Etter invitasjon fra daværende generalsekretær i FN, Kofi Annan, deltok Norges Bank i 2005 i en prosess hvor en gruppe av institusjonelle investorer sammen utformet prinsipper for ansvarlig investeringsvirksomhet – «The Principles for Responsible Investment». Prosessen har munnet ut i seks prinsipper som bygger på at miljø og sosiale faktorer, samt selskapenes styringssystem, kan influere på porteføljens avkastning. Prinsippene ble lansert 27. april 2006 og har fått bred oppslutning blant investorer globalt. Det er ofte nødvendig å samarbeide med andre aksjonærer for å få gehør hos et selskap. Norges Bank inngår derfor samarbeid fra sak til sak med andre investorer. Behovet for investorsamarbeid vil til en viss grad styre hvilke saker banken har mulighet til å prioritere.

Som et ledd i eierskapsutøvelsen tar Norges Bank også kontakt med regulerende myndigheter. Banken har gitt innspill til høringer bl.a. til US Securities and Exchange Commission (SEC), vedrørende informasjon om lederlønninger i årsrapporteringen for amerikanske selskaper. I samarbeid med tre andre investorer har Norges Bank gjennom brev og møter henstilt SEC om å legge til rette for at aksjonærer får reell og effektiv innflytelse over valg av styremedlemmer i amerikanske selskaper.

Banken deltar for øvrig i den offentlige og akademiske debatten om eierskapsutøvelse, med hovedvekt på god selskapsstyring og sentrale sosiale og miljømessige standarder.

4.2.3 Folketrygdfondets arbeid med utøvelsen av eierrettigheter

Styret i Folketrygdfondet har fastsatt retningslinjer for utøvelsen av eierrettigheter i Statens pensjonsfond – Norge. Retningslinjene bygger på Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse, samt FNs Global Compact og OECDs prinsipper for eierstyring og flernasjonale selskaper, jf. boks 4.1. 2

Det overordnede målet med eierskapsutøvelsen er å sikre fondets finansielle interesser. For å sikre at porteføljen i størst mulig grad bidrar til å fremme en langsiktig verdiskaping, har Folketrygdfondet definert etiske prinsipper for investeringsvirksomheten som en integrert del av retningslinjene for Folketrygdfondets eierskapsutøvelse.

Sentrale temaer i eierskapsutøvelsen

God eierstyring og selskapsledelse skal ivareta eiernes og andre interessenters rettigheter i forhold til selskapene, samt sikre at styringsmekanismene i selskapene fungerer hensiktsmessig. Viktige prinsipper i Folketrygdfondets eierskapsstyring er:

• Sikre etableringen av et klart verdigrunnlag og etiske retningslinjer

• Sikre likebehandling av aksjonærene

• Sikre aksjonærenes rettigheter og mulighet for eierskapsutøvelse

• Sikre at styrevalg forberedes grundig, relateres til definerte kompetansekrav og forankres hos aksjonærene

• Sikre at det blir etablert kompensasjonsmodeller som er målrettede og forsvarlige, og som ikke forringer aksjonærverdier.

I oppfølgingen av de etiske prinsippene skal det særlig vurderes om selskapet selv, eller gjennom enheter det kontrollerer, produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper. Det skal videre vurderes om selskapet baserer sin virksomhet på handlinger eller unnlatelser som innebærer krenkelse av menneskerettigheter, barnearbeid, miljøskade, korrupsjon og brudd på grunnleggende etiske normer. I disse vurderingene ser man bl.a. hen til hvilke produkter som framstilles, hvilke produksjonsmetoder som benyttes, hvor produksjonen foregår, selskapets kundeforbindelser, selskapets bedriftskultur/ledelseskultur, selskapets eierstruktur og selskapets eierinteresser.

De vurderingene som gjøres baseres på offentlig tilgjengelig informasjon og informasjon gitt av selskapet selv. Gjennom sin eierskapsutøvelse tar Folketrygdfondet sikte på å øke selskapenes bevissthet omkring disse temaene.

For å sikre aksjonærverdier ser Folketrygdfondet det som viktig å følge opp selskapenes lederlønnspolitikk. Dette innebærer bl.a. en vurdering av hvorvidt lederlønnsordningene er utformet slik at de faktisk bidrar til en mer effektiv og resultatorientert ledelse. Insentivbaserte lønnsordninger skal ta utgangspunkt i oppnådde resultater utover det som normalt må forventes, og ikke være basert på utviklingen i aksjekursen alene. I boks 4.3 omtales lederlønnsprinsipper for virksomheter Folketrygdfondet har investert i gjennom forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge.

Virkemidler i utøvelsen av eierrettigheter

Folketrygdfondet kan være representert i selskapers representantskap, bedriftsforsamlinger og valgkomiteer, men skal ikke være representert i selskapenes styrer. Folketrygdfondet søker å benytte stemmeretten på selskapenes generalforsamlinger. I de tilfeller Folketrygdfondet ikke selv kan delta på generalforsamlinger, kan det gis fullmakt til representanter for selskapet eller andre om å avgi stemme.

Dersom det skulle oppstå situasjoner som gir grunnlag for å stille spørsmål ved selskaper Folketrygdfondet er investert i, skal problemstillingen tas opp med selskapet. Dersom det er hensiktsmessig, vil Folketrygdfondet også samarbeide med andre investorer for å ivareta sine interesser og sikre gjennomslag for sitt syn slik at selskapet påvirkes til å rette opp uakseptable forhold. Folketrygdfondet kan ev. selge seg ut av virksomheten dersom nødvendige endringer ikke gjennomføres. 3

Selskapene i Folketrygdfondets portefølje vil bli vurdert opp mot de etablerte prinsippene minst én gang pr. år, og nye selskaper vil bli gjenstand for tilsvarende vurderingsprosess før en ev. investering foretas. Folketrygdfondet vil ellers foreta løpende vurderinger av enkeltselskaper på bakgrunn av aktuelle problemstillinger som fanges opp.

Folketrygdfondet vil årlig rapportere om sin utøvelse av eierrettigheter. Rapporten vil redegjøre for hvilke aktiviteter Folketrygdfondet har utført for å ivareta sine eierinteresser og vil bl.a. omfatte:

• særskilte saker behandlet i generalforsamlinger,

• aktuelle saker Folketrygdfondet har tatt opp med selskaper,

• antall og form av verv ansatte i Folketrygdfondet innehar.

4.2.4 Etikkrådets arbeid med anbefalinger om å utelukke selskaper fra Statens pensjonsfond – Utland

Etter de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland kan selskaper utelukkes fra fondet ved:

• negativ filtrering for å fange opp selskaper som produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper,

• ad hoc uttrekk av enkeltselskaper hvis en investering utgjør en uakseptabel risiko for medvirkning til handlinger eller unnlatelser som anses som grovt uetiske.

Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland gir tilråding om filtrering og uttrekk, mens det er Finansdepartementet som beslutter om et selskap skal utelukkes. Finansdepartementet baserer sin beslutning på rådets vurdering, men tar også hensyn til Norges Banks vurdering av om banken gjennom eierskapsutøvelse kan redusere risikoen for medvirkning til grovt uetiske forhold.

Etikkrådet tar opp saker på eget initiativ eller etter anmodning fra Finansdepartementet. Når Finansdepartementet ber om en vurdering av en sak, vil rådet alltid avgi en tilråding for eller imot å utelukke det aktuelle selskapet. Saker som rådet selv tar opp til vurdering, vil som hovedregel bare bli avsluttende behandlet hvis det er grunnlag for å anbefale at selskapet utelukkes fra fondet.

Etikkrådet har et eget sekretariat som ved årsskiftet besto av fem personer. Sekretariatet utreder og forbereder saker for rådet.

Filtrering

I Revidert nasjonalbudsjett 2004 er det en liste over hvilke typer våpen fondet ikke skal medvirke til produksjon av. Dette omfatter våpen som er forbudt i henhold til folkeretten, samt klasevåpen og kjernevåpen. Etikkrådet har gitt det britiske konsulentselskapet Ethical Investment Research Services Ltd (EIRiS) i oppgave fortløpende å overvåke om selskaper i porteføljen produserer slike våpen. I tillegg gjennomfører rådet egne søk i åpne kilder og i databaser i Jane’s Information Group, som er en av verdens største informasjonskilder om forsvarsmateriell. Når rådet finner det sannsynlig at et selskap produserer våpen som gir grunnlag for filtrering, blir selskapet kontaktet og bedt om å kommentere rådets vurdering. Hvis selskapet bekrefter rådets opplysninger, avgir rådet en tilråding om at selskapet utelukkes. Selskaper som ikke besvarer henvendelsen, blir anbefalt for utelukkelse hvis rådets dokumentasjon viser at selskapet med stor sannsynlighet produserer våpen som er i strid med filtreringskriteriet.

Denne arbeidsmetoden gir en rimelig sikkerhet for at selskaper som produserer våpen i strid med filtreringskriteriene blir utelukket fra fondet. En kan likevel ikke garantere at alle selskaper til enhver tid fanges opp av rådets overvåking. Filtreringskriteriet og selskaper som er utelukket etter dette kriteriet, er nærmere omtalt i boks 4.4.

Ad hoc uttrekk

Mens filtreringen gjelder selskapers produkter, gjelder uttrekk selskapers produksjonsmetoder og atferd. Det finnes ingen samlet oversikt over selskapers medvirkning til brudd på menneskeretter, miljøskade, korrupsjon eller andre brudd på etiske normer, og selskaper opplyser normalt ikke om dette selv. Rådet gjennomfører derfor egne undersøkelser for å identifisere selskaper hvor det kan foreligge normbrudd.

Rådet har etter en internasjonal anbudskonkurranse i 2005 også gitt EIRiS i oppdrag å overvåke alle selskapene i fondets portefølje for å avdekke mulige normbrudd. EIRiS gjør daglige søk på en rekke internett-kilder og gir rådet et månedlig sammendrag over saker som kan være relevante i forhold til fondets etiske retningslinjer. Rådet blir også gjort oppmerksom på saker gjennom henvendelser fra nasjonale og internasjonale frivillige organisasjoner eller gjennom forskningsrapporter, presseoppslag eller egne internettsøk. Det er likevel neppe mulig til enhver tid å fange opp alle selskaper som medvirker til grove normbrudd verden over.

I utvelgelsen av saker vil Etikkrådet bl.a. legge vekt på hvor grovt normbruddet er, om et selskap beskyldes for flere uetiske forhold, om det er sannsynlig at atferden vil fortsette, samt muligheten for å kunne dokumentere de forholdene som selskapet er anklaget for. Hensikten er å identifisere selskaper der det er en uakseptabel risiko for at brudd på de etiske retningslinjene pågår og vil fortsette å skje i framtiden.

Mange saker blir avsluttet allerede etter foreløpige undersøkelser. Opplysninger som i første runde ikke er nok til at et selskap tas opp til en fullstendig vurdering, kan likevel bli trukket fram igjen hvis en blir kjent med nye forhold senere. Etikkrådet prioriterer saker der en anbefaling om uttrekk virker mest sannsynlig.

Ofte er det behov for utfyllende informasjon for å belyse saker utover det man finner i offentlig tilgjengelige kilder. I dette arbeidet benytter rådet konsulentselskaper, forskningsmiljøer eller frivillige organisasjoner, ofte i det landet der det aktuelle selskapet er anklaget for normbruddene. Dette kan omfatte feltarbeid, vurderinger av selskapers miljørapportering og annen dokumentasjon. Rådet legger stor vekt på å sikre kvalitet og konfidensialitet i dette arbeidet.

I samsvar med retningslinjene blir et selskap som Etikkrådet vurderer for uttrekk kontaktet og bedt om å kommentere grunnlaget som anbefalingen om uttrekk bygger på. Selskapene kan også bli bedt om å besvare konkrete spørsmål. Etikkrådet legger vekt på å beskrive grunnlaget i detalj og å dokumentere det så grundig som mulig. Framsatte påstander underbygges med konkrete kildehenvisninger, som regel fra flere ulike kilder. I henvendelsen til selskapet informeres det også om de etiske retningslinjene og at vedkommende selskap vurderes for uttrekk på bakgrunn av disse. Selskapene bes om å svare innen en viss tid. Rådets sekretariat har flere ganger hatt møter med selskaper som har ønsket å gi ytterligere informasjon. Uttrekkskriteriet og selskaper som er utelukket etter dette kriteriet, er nærmere omtalt i boks 4.4.

Prosess og tidsbruk

Prosessen for å anbefale at et selskap utelukkes er både ressurs- og tidkrevende. I 2006 anslår Etikkrådet at de tok opp rundt 80 selskaper til innledende vurdering. Kun et fåtall av disse vil lede til en tilråding om å utelukke et selskap. Det vil normalt ta mange måneder fra en sak tas opp til vurdering første gang til rådet avleverer en endelig tilråding til Finansdepartementet. Departementet vil foreta en selvstendig vurdering av spørsmålet om utelukkelse, jf. omtale under punkt 4.2.5. Dersom departementet beslutter å utelukke et selskap, vil beslutningen og den tilhørende tilrådingen fra Etikkrådet bli offentliggjort først når fondet har solgt sine verdipapirer selskapet. Vurderingen i departementet samt nedsalgsperioden innebærer at det normalt vil ta flere måneder fra en tilråding er avgitt til det blir offentliggjort at et selskap er utelukket. Dette er nærmere omtalt under punkt 4.2.6.

Etikkrådet vurderer rutinemessig om grunnlaget for å utelukke et selskap fortsatt er til stede og kan på bakgrunn av ny informasjon anbefale Finansdepartementet at en beslutning om utelukkelse oppheves.

4.2.5 Departementets vurdering

Samspill og måloppnåelse i virkemiddelbruken

Finansdepartementet ser det som viktig at virkemidlene brukes slik at de utfyller hverandre best mulig og slik at intensjonen bak de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond oppfylles.

Intensjonen er todelt. For det første skal fondet oppnå god avkastning over tid. For det andre skal selskapene fondet er investert i respektere grunnleggende etiske normer. De to delmålene henger sammen fordi man antar at god avkastning over tid vil avhenge av en bærekraftig utvikling i økonomisk, økologisk og sosial forstand. Eierskapsutøvelsens hovedmål er å sikre fondets finansielle interesser. For å nå det målet vil det være naturlig at eierskapsutøvelsen anvendes for å søke å påvirke selskaper i fondet til å respektere grunnleggende etiske normer. Utelukkelse av selskaper handler også om respekt for grunnleggende etiske normer, ikke for å påvirke til positive endringer, men for å unngå medvirkning til grovt uetisk aktivitet. Utgangspunktet her er at det er visse aktiviteter man ikke kan medvirke til, uavhengig av konsekvens.

Utøvelsen av eierrettigheter har et bredt nedslagsfelt og skal i prinsippet kunne brukes overfor ethvert selskap i fondets portefølje. Eierskapsut­øvelsen er slik sett retningslinjenes sentrale virkemiddel. Utelukkelse av selskaper skal kun skje for å unngå egen medvirkning til grovt uetiske forhold. Det går fram av rapporten fra Graver-utvalget at vurderingen av om fondet løper en uakseptabel risiko for å medvirke til grovt uetiske forhold bl.a. vil avhenge av hvorvidt en bruker sitt eierskap for å få en slutt på de samme forholdene. Dersom fondet utelukker et selskap, vil muligheten for påvirkning gjennom eierskap gå tapt. En mulig konsekvens er at de som rammes av selskapets virksomhet fortsetter under dårlige forhold, eller i verste fall får det enda verre. På denne bakgrunn bør utelukkelse av selskaper skje unntaksvis.

Det er en utfordring å synliggjøre eierskapsarbeidet, bl.a. fordi det kan være vanskelig å vise til en klar årsakssammenheng mellom påvirkning fra en eier og positive endringer i et selskap. Det kan også være hensiktsmessig å rapportere om arbeidet med eierrettigheter i ettertid og ikke underveis mens en eierskapsprosess pågår overfor et selskap. Slike prosesser vil ta tid, ofte flere år.

Det vil være tilfeller hvor utøvelse av eierskap av ulike grunner ikke er egnet, eller hvor man må konkludere med at selskapet ikke ønsker noen form for dialog med, eller påvirkning fra investor. I slike tilfeller vil det etter retningslinjene kunne være riktig at fondet utelukker selskapet dersom selskapet er involvert i en aktivitet som omfattes av retningslinjenes kriterier for utelukkelse.

Graver-utvalget pekte i sin utredning på at virkemidlene til en viss grad vil kunne overlappe hverandre. Eksempelvis kan Etikkrådets vurderinger være til nytte i Norges Banks eierskapsutøvelse. Det vil på samme måte være naturlig at Etikkrådet benytter Norges Banks rapportering fra eierskapsutøvelsen som en informasjonskilde for sin virksomhet. Systemet åpner også for en vekselvirkning mellom virkemidlene i den forstand at selskaper selv kan ønske å endre atferd hvis de vet at det finnes en risiko for å bli utelukket fra fondet. Finansdepartementet vil legge vekt på sammenhengen mellom eierskapsutøvelse og vurdering av å utelukke selskaper. Eierskapspåvirkning for å sikre respekt for grunnleggende etiske normer inngår i en virkemiddelkjede der utelukkelse av et selskap er siste utvei.

Finansdepartementet foretar en selvstendig vurdering av spørsmålet om å utelukke enkeltselskaper. I vurderingen bygger departementet på Etikkrådets tilråding, men må også ta i betraktning muligheten for at eierskapsutøvelse i det aktuelle tilfellet kan redusere risikoen for medvirkning til grovt uetisk aktivitet. Departementet vil derfor normalt be Norges Bank om en rede­gjørelse for hvilke planer banken har for eierskapsutøvelse i det aktuelle tilfellet. Hvis mulig­hetene til å nå fram med eierskapsutøvelse regnes så gode at risikoen for medvirkning kan ventes å bli vesentlig redusert, vil det være et alternativ å avvente en endelig beslutning om å utelukke selskapet til en ser hvilke resultater som kan oppnås gjennom eierskapsutøvelsen.

Folketrygdfondet har positivt valgt ut de norske selskapene i porteføljen til Statens pensjonsfond – Norge. Det betyr at Folketrygdfondet allerede i forkant av investeringen har undersøkt hvorvidt selskapet har strategier og systemer på plass som sikrer god selskapsstyring, i tillegg til systemer for ivaretakelse av miljø og sosiale hensyn. Dette gjør det lite sannsynlig at man skulle ha behov for å gå til det skritt å utelukke selskaper. Men også her vil virkemidlene kunne spille sammen, ved at risikoen for å kunne bli utelukket kan påvirke selskaper til å endre atferd.

Kvaliteten på beslutningsgrunnlaget

De etiske retningslinjene og forvaltningen av disse blir lagt merke til både av andre forvaltere og av selskaper. Dette betyr at effekten av dem går lenger enn det arbeidet som gjøres gjennom Statens pensjonsfond. Departementet legger også av denne grunn stor vekt på at arbeidet med eierskapsutøvelse og utelukkelse av selskaper har høy kvalitet. Alle beslutninger må bygge på et grundig og solid forarbeid. Departementet legger i denne sammenheng vekt på at tilrådingene fra Etikkrådet er grundig belyst med kildehenvisninger i tråd med den praksis rådet har fulgt. Forvaltningsloven er ikke direkte anvendelig for dette arbeidet, men departementet legger til grunn regler for god forvaltningsskikk i de ulike arbeidsprosessene.

Evaluering av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland

Statens pensjonsfond – Utland er fellesskapets midler, og de etiske retningslinjene bør ha en solid forankring. I Graver-utvalgets utredning, som ble lagt fram i juni 2003, la man stor vekt på at den standarden retningslinjene setter i etiske spørsmål skal ha allmenn oppslutning i det norske folk. Alle partiene på Stortinget har sluttet seg til dagens retningslinjer som ble innført 19. november 2004.

Regjeringen har besluttet at de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland skal evalueres innenfor denne stortingsperioden for å sikre at de virker etter intensjonen. Departementet tar sikte på å starte evalueringsprosessen ved årsskiftet 2007/2008. Det legges opp til en bred prosess, hvor flest mulig instanser blir hørt. Evalueringen vil bli lagt fram for Stortinget i løpet av vårsesjonen 2009.

Det er viktig for Regjeringen å bevare den brede politiske oppslutningen om de etiske retningslinjene ved den forestående evalueringen. Samtidig er dette et område under stadig utvikling, og Regjeringen ønsker å fange opp innspill som kan være med på å styrke den etiske profilen ved Statens pensjonsfond – Utland.

Regjeringen er positiv til at Folketrygdfondet legger vekt på eierskapsarbeidet i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Det er naturlig at man i evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland også vurderer behovet for ytterligere harmonisering av de etiske retningslinjene for de to delene av Statens pensjonsfond.

4.2.6 Offentlighet i arbeidet med de etiske retningslinjene

Finansdepartementet legger vekt på åpenhet og offentlig innsyn i arbeidet med Statens pensjonsfond. Dette understøtter troverdigheten til fondet og fondets allmenne tilslutning. Ved utformingen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland har departementet lagt til rette for offentlig innsyn i Finansdepartementets beslutninger. Det er bl.a. besluttet at tilrådinger fra Etikkrådet skal offentliggjøres og at Norges Bank skal gjøre rede for eierskapsutøvelsen i sin årsmelding. Departementet viser til at Folketrygdfondet også legger opp til en årlig rapportering om eierskapsarbeidet i Statens pensjonsfond – Norge.

Rapportering om Etikkrådets arbeid

Etter de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland skal departementet offentliggjøre alle beslutninger om å utelukke selskaper fra Pensjonsfondet, samt begrunnelsen for disse. Den grundige omtalen av grunnlaget for å utelukke et selskap gir offentligheten godt innblikk i hvordan filtrerings- og uttrekksmekanismen praktiseres.

I et tilfelle hvor Finansdepartementet måtte beslutte ikke å følge en tilråding fra Etikkrådet, legger departementet til grunn at også denne beslutningen samt den aktuelle tilrådingen skal gjøres offentlig kjent. En slik beslutning vil normalt basere seg på at eierskap anses egnet for å kunne redusere risikoen for at fondet medvirker til grovt uetisk aktivitet. Departementet vil i slike saker offentliggjøre at det foregår et eierskapsarbeid på et bestemt område og at departementet har mottatt en tilråding om å utelukke et selskap innenfor dette området. Man må imidlertid foreta en konkret vurdering av når selve tilrådingen skal offentliggjøres, sett i lys av behovet for å sikre en god og ryddig eierskapsprosess.

Som hovedregel blir offentliggjøring av en beslutning om å utelukke et selskap utsatt inntil Norges Bank har gjennomført salget av verdipapirer i selskapet. Et nedsalg vil normalt gjennomføres over en periode på to måneder. Departementet har innført denne rutinen i tråd med de etiske retningslinjene, bl.a. for å sikre et finansielt forsvarlig nedsalg.

Etter offentlighetsloven kan departementet unnta dokumenter som er utarbeidet for intern saksforberedelse fra offentlig innsyn. Prosessen fram mot en ev. utelukkelse av et selskap fra Statens pensjonsfond – Utland vil være en intern utredning. Etikkrådet utreder og vurderer selskapers aktivitet. Deretter gjør Finansdepartementet en selvstendig vurdering og fatter en endelig beslutning i saken.

Det er flere hensyn som tilsier at departementet ikke bør informere offentligheten om de prosesser og vurderinger som gjøres i forkant av en beslutning om hvorvidt et selskap skal utelukkes. Generelt sett har departementet behov for å sikre solide vurderinger og grunnlag for alle beslutninger. I tillegg er det viktig at Statens pensjonsfond – Utland framstår som en seriøs og ryddig aktør både hos andre investorer og hos selskaper. Dersom informasjon om vurderingene som foretas internt hos Etikkrådet tilflyter offentligheten i forkant av en endelig beslutning, ville det kunne skape uklarheter i rolledelingen mellom departementet som endelig beslutningstaker og Etikkrådet som rådgiver. Foreløpige vurderinger enten fra Etikkrådet eller fra departementet i forkant av en endelig beslutning kan også bli misforstått dersom de kommer ut. Dette vil generelt kunne svekke markedets tillit til fondet, og samtidig kunne skade selskapers renommé.

Etter omstendighetene vil det kunne oppstå en lovpålagt taushetsplikt om enkelte dokumenter eller opplysninger som Etikkrådet eller departementet får tilgang til eller selv genererer. Det kan eksempelvis tenkes at rådet mottar opplysninger om et selskap som vil bli regnet som en forretningshemmelighet som offentlige myndigheter plikter å unnta offentlighet. Videre må det tas høyde for at Etikkrådets vurderinger og tilrådinger vil kunne utgjøre innsideopplysninger etter regelverk i utlandet om verdipapirhandel, og må taushetsbelegges.

Etikkrådet vil ofte arbeide med saker som ikke leder til en tilråding om å utelukke et selskap. Etter departementets syn taler hensynene nevnt over for at dokumenter og informasjon i slike saker ikke gjøres offentlig kjent. Departementet legger til grunn at Etikkrådet ikke gjør rede for innledende saksbehandling som ikke fører til en tilråding om utelukkelse. Departementet kan likevel be om en vurdering av konkrete selskaper, og Etikkrådets svar til departementet vil i så fall bli offentliggjort selv om svaret ikke nødvendigvis har form av en endelig tilråding om å utelukke et selskap.

Rapportering om Norges Banks eierskapsarbeid

I henhold til de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland skal Norges Bank gjøre rede for utøvelsen av eierrettigheter i forbindelse med sin regulære årsrapportering. I bankes egne prinsipper for eierskapsutøvelsen er kravet til årlig rapportering nedfelt. Prinsippene sier videre at det som hovedregel ikke vil bli gitt informasjon fra uformell kontakt med enkeltselskaper eller andre investorer.

I sin årlige rapportering vil banken bl.a. informere om innspill til høringer mv. og annen kommunikasjon for å bidra til at myndighetsorganer, børser og andre regulerende myndigheter utvikler og overvåker regelverk som best mulig sikrer ivaretakelse av eierrettigheter i samsvar med Norges Banks prinsipper. Videre vil banken rapportere om sin stemmegivning. Hittil har rapporten om stemmegivning vært av generell karakter og angitt type saker banken har prioritert, men ikke gått ned på selskapsnivå. Norges Bank arbeider med å utvide sin rapportering av stemmegivningen på enkeltselskaper i etterkant av avstemning.

Norges Banks direkte kontakt og dialog med selskaper har som mål å påvirke til endringer. I noen tilfeller, særlig ved uformell kontakt med selskaper og andre investorer i enkeltsaker, kan man oppnå størst påvirkning når de involverte har tillit til at det ikke offentliggjøres detaljer fra dialogen. Dette viser også erfaringene fra andre investorer som Norges Bank sammenligner seg med. Der en prosess overfor et enkeltselskap er avsluttet, legger departementet til grunn at Norges Bank vil gjøre både arbeidet og resultatene offentlig kjent på egnet måte.

Departementet anser at hensynet til å oppnå positive resultater i eierskapsarbeidet normalt må veie tyngre enn hensynet til offentlighet mens en prosess pågår. Det kan tenkes unntak fra denne hovedregelen. I saker der departementet har bedt Norges Bank om å vurdere muligheten for å oppnå resultater gjennom aktivt eierskap i et bestemt selskap, vil departementet foreta en konkret avveining i det enkelte tilfellet mellom hensynet til større grad av offentlighet og hensynet til muligheten for å gjennomføre en god og ryddig eierskapsprosess.

Rapportering om Folketrygdfondets eierskapsarbeid

Folketrygdfondet vil rapportere om sin eierskapsutøvelse fra og med 2007 i forbindelse med halvårsrapporteringen av forvaltningsresultatene. Rapportene vil redegjøre for hvilke aktiviteter Folketrygdfondet har utført for å ivareta sine eierinteresser. I rapporteringen om kontakt og dialog i enkeltsaker skal det utvises aktsomhet og skjønn ut fra hensynet til å oppnå positive resultater. På samme måte som for Statens pensjonsfond – Utland, legger departementet til grunn at hensynet til å oppnå resultater i eierskapsarbeidet normalt må veie tyngre enn hensynet til offentlighet mens en prosess pågår.