5 Arbeidet med utvikling og oppfølging av rammeverket for forvaltningen

5.1 Innledning

Forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland er regulert i lov av 21. desember 2005 nr. 123, forskrift av 22. desember 2005 nr. 1725, retningslinjer med utfyllende bestemmelser og en forvaltningsavtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank. I tråd med forskriftens § 7 skal Norges Bank påse at det eksisterer betryggende risikosystemer og kontrollrutiner for de instrumenter som brukes i forvaltningen av fondet. Det er i retningslinjene angitt særskilte krav til at styring, måling og kontroll av risiko skal være i henhold til beste praksis og internasjonalt anerkjente metoder. I 2006/2007 benytter departementet ekstern bistand i kartleggingen av «beste markedspraksis» og «anerkjente internasjonale standarder» for håndtering av ulike former for risiko m.v. i kapitalforvaltningen. Kartleggingen er et ledd i å operasjonalisere endringene i rammeverket for forvaltningen som ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2006, jf. avsnitt 5.2.

Forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge er regulert i forskrift av 15. desember 2006 nr. 1419. Forskriften regulerer både administrative forhold i Folketrygdfondet og retningslinjene for plassering av Statens pensjonsfond – Norge. Da forskriften trådte i kraft 1. januar 2007, erstattet den et reglement fastsatt av Stortinget. Dette ga et mer ensartet system for fastsetting av retningslinjene for de to delene av Statens pensjonsfond.

Ved etableringen av Folketrygdfondet i 1967, skilte en ikke klart mellom Folketrygdfondet som navnet på fondskapitalen og Folketrygdfondet som navnet på organisasjonen som forvaltet disse midlene. Samtidig med denne meldingen fremmer Regjeringen forslag til en lov om Folketrygdfondet, jf. Ot.prp. nr. 49 (2006–2007). I proposisjonen bringes det formelle rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge i samsvar med den praksis som har utviklet seg, slik at Folketrygdfondet gjennom egen lov får status som et selvstendig rettssubjekt, jf. nærmere omtale i avsnitt 5.3.

5.2 Risikobasert oppfølging av Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland

Kapitalen i Statens pensjonsfond vokser raskt. Samtidig er investeringsstrategien for fondet i stadig utvikling. Det skjer i tillegg store omlegginger i tilsynet med risikostyringen i finansforetak som en følge av nye regler både i Europa (EU-direktiv) og globalt (Basel II). 1 Departementet ser det som en viktig oppgave å påse at rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond løpende tilpasses denne utviklingen.

Departementets retningslinjer for hvordan midlene skal investeres bestemmer langt på vei pensjonsfondets forventede avkastning og risiko. Den risikoen som tas i den aktive forvaltningen, har i liten grad økt fondets markedsrisiko utover det som følger av referanseporteføljen, jf. nærmere omtale i kapittel 2. Departementets risikoramme for Norges Banks aktive forvaltning er gitt i form av en øvre grense for forventet relativ volatilitet på fondsnivå. Det er ikke fastsatt nærmere grenser for aktiv risiko i delporteføljer, som f.eks. for hver aktivaklasse. En viktig del av den aktive forvaltningen til Norges Bank består i å vurdere hvordan den overordnede risikorammen best kan fordeles på ulike strategier og mandater innen den aktive forvaltningen.

Finansdepartementet utvidet investeringsuniverset for Statens pensjonsfond – Utland med virkning fra 1. januar 2006, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 2006. På bakgrunn av råd fra Norges Bank i brev av 11. mars 2005 ble særskilte grenser knyttet til kredittrisiko for obligasjoner fjernet sammen med intervallet for renteporteføljens durasjon. Bestemmelsen om at maksimalt 5 pst. av aksjeporteføljen skal investeres i framvoksende markeder ble også tatt bort. Videre ble det gitt generell adgang til å bruke instrumenter som henger naturlig sammen med tillatte aktiva, herunder fondsandeler og råvarederivater. I brev til Norges Bank av 11. januar 2007 har Finansdepartementet klargjort at adgangen til å bruke fondsandeler også omfatter verdipapirfond hvor den underliggende porteføljen er helt eller delvis utenfor investeringsuniverset til Statens pensjonsfond – Utland så lenge fondsandelene er notert på en anerkjent markedsplass innenfor universet.

Utvidelsen av investeringsuniverset gir større frihetsgrader for den aktive forvaltningen. Dette ble supplert med utvidede krav i retningslinjene til risikostyring, verdivurdering, avkastningsmåling og rapportering. For å ta i bruk de nye frihetsgradene i forvaltningen, må Norges Bank være i stand til å dokumentere at de kvalitative kravene i retningslinjene er oppfylt. I utfyllende retningslinjer til forskriftens § 7 heter det:

«Verdivurdering, avkastningsmåling og styring, måling og kontroll av risiko skal følge internasjonalt anerkjente standarder og metoder. Fondet kan ikke investeres i markeder, aktivaklasser eller instrumenter dersom disse kravene ikke kan oppfylles.»

Av retningslinjene følger det videre at Norges Bank i styring, måling og kontroll av markeds- og motpartsrisiko skal følge beste markedspraksis.

Departementet varslet i forbindelse med utvidelsen av investeringsuniverset at det ville bli innført en risikobasert oppfølging av Norges Banks kapitalforvaltning. I Nasjonalbudsjettet 2006 heter det bl.a.:

«Norges Bank driver spesialisert forvaltning. Departementet skal gjennom å stille krav til rapportering lettere kunne identifisere områder der en ved hjelp av ekstern ekspertise kan evaluere Norges Banks overholdelse av påleggene i rammeverket. Departementet legger opp til regelmessige, omfattende gjennomganger av forvaltningen og spesielt risikostyringen til Norges Bank i samarbeid med konsulentselskaper med egnet spesialkompetanse. Departementet vil i egnede dokumenter rapportere om dette til Stortinget».

Høsten 2006 ble det første prosjektet for oppfølging av Norges Banks kapitalforvaltning basert på de nye kravene i rammeverket igangsatt. Etter en forutgående anbudskonkurranse valgte Finansdepartementet en internasjonal gruppe fra Ernst&Young LLP (London/Zürich/New York) til å gjennomgå risikostyringen og kontrollrutinene i Norges Bank. Prosjektet består av følgende milepæler:

1. Foreslå en konkret referanseramme for «beste markedspraksis» og «internasjonalt anerkjente standarder» innen relevante områder som bl.a. operasjonell risiko og modellering av markeds- og kreditt- og motpartsrisiko.

2. Utarbeide et spørreskjema som skal brukes av Norges Bank til å gjennomføre en egenevaluering av risikostyringen og kontrollrutinene innen kapitalforvaltningen.

3. Gjennomføre en tredjeparts evaluering av Norges Banks systemer for risikohåndtering i kapitalforvaltningen basert på resultatene og oppfølgingen av Norges Banks egenevaluering.

4. Utarbeide en sluttrapport med anbefalinger og en liste over områder som departementet bør prioritere i den videre oppfølgingen av kapitalforvaltningen.

Departementet sikter mot å avslutte den eksterne gjennomgangen av risikostyringen i Norges Banks kapitalforvaltning i løpet av våren 2007. Det tas sikte på å omtale sluttrapporten i Nasjonalbudsjettet 2008. Basert på erfaringene fra denne gjennomgangen kan det være aktuelt å vurdere rammeverket på enkelte områder, f.eks. når det gjelder krav til rapportering av ulike typer risiko.

5.3 Nærmere om rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge

Folketrygdfondet ble opprettet som et offentlig fond i 1967. Ved etableringen skilte en ikke klart mellom Folketrygdfondet som navnet på fondskapitalen og Folketrygdfondet som navnet på organisasjonen som forvaltet disse midlene. I dag er Folketrygdfondet en statlig kapitalforvalter og virksomheten er regulert i, og i medhold av, lov om Statens pensjonsfond.

Finansdepartementet fremmer samtidig med denne meldingen en proposisjon med forslag til ny lov om Folketrygdfondet, jf. Ot.prp. nr. 49 (2006–2007). I proposisjonen bringes det formelle rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge i samsvar med den praksis som har utviklet seg, slik at Folketrygdfondet gjennom egen lov får status som et selvstendig rettssubjekt. Hovedprinsippene i dagens organisering av Folketrygdfondet videreføres i forslaget til lov om Folketrygdfondet. Det legges ikke opp til endringer i Folketrygdfondets virksomhet eller i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Det nye rammeverket representerer en opprydning i regelverket som også vil synliggjøre skillet mellom formuesmassen Statens pensjonsfond – Norge og Folketrygdfondet som forvalter av denne formuesmassen.

I arbeidet med proposisjonen har departementet lagt vekt på å skille mellom organisatoriske forhold hos forvalteren og retningslinjene for plassering av Statens pensjonsfond – Norge. Forskriften for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge vil derfor måtte endres for å rendyrke investeringsretningslinjene etter at administrative bestemmelser knyttet til forvalteren Folketrygdfondet blir regulert i særlov i tråd med denne proposisjonen. Departementet vil i den sammenheng vurdere enkelte tekniske tilpasninger i forskriften, f.eks. om plasseringsrammene bør utformes i prosent av markedsverdi i stedet for anskaffelseskost. Departementet vurderer også å presisere plasseringsrammene til Statens pensjonsfond – Norge nærmere i en referanseportefølje med ramme for tillate avvik fastsatt av departementet, slik en gjør for Statens pensjonsfond – Utland. Departementet fastsetter i dag investeringsstrategien til Statens pensjonsfond – Norge i form av overordnede plasseringsrammer, mens den mer detaljerte referanseporteføljen for måling av avkastning og risiko fastsettes av Folketrygdfondets styre. En endring vil medføre at man oppnår et tydeligere skille mellom resultatene av de beslutninger departementet har ansvar for og de resultatene Folketrygdfondet skaper i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. En slik endring kan også være naturlig i lys av at en legger opp til å inngå en forvalteravtale med Folketrygdfondet, som bl.a. vil regulere prinsippene for godtgjøring for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Departementet vil komme tilbake med en vurdering av dette i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 2008.