1 Innledning

Det sivile beredskap har siden 1992 gått i gjennom en omstilling der planlagt beredskap mot ekstraordinære hendelser i fred har fått en selvstendig plass, i tillegg til den tradisjonelle planleggingen for å møte en sikkerhetspolitisk krise eller krig. Fredsfokuset har ført til en vitalisering av beredskapsarbeidet. Særlig gjelder dette kommunene, fylkene og Sivilforsvaret, der en større del av ressursene er stilt til disposisjon for fredstidssamfunnet. En ledetråd for arbeidet har vært at tiltak for å gjøre fredstidssamfunnet mer robust, også styrker evnen til å motstå en krise- eller krigssituasjon. Dette er i overensstemmelse med det sikkerhetspolitiske bildet samt utviklingen av et samfunn med mange sårbare trekk.

Med utgangspunkt i Voksenåsenerklæringen ønsker Regjeringen å styrke den sivile delen av totalforsvaret. Regjeringen legger til grunn at man i langtidsperioden skal styrke sammenhengene i totalforsvaret slik at beredskapsarbeidet i samfunnet i størst mulig grad tar hensyn til hele spekteret fra fred til kriser og krig.

Et troverdig forsvar i et demokratisk samfunn krever bred forsvarsvilje. Vektlegging av beredskap for fredstidshendelser er et viktig bidrag til å øke engasjementet og styrke samfunnets evne til å motstå også sikkerhetspolitiske kriser og krig. Regjeringen ønsker å forsterke den endring og nytenking omkring den sivile beredskapsplanlegging som har fremkommet i planperioden 1995-98. Det sivile beredskap skal i planperioden 1999 - 2002 gis en profil i retning av å særlig prioritere tiltak for å redusere samfunnets sårbarhet på lokalt, regionalt og sentralt nivå og styrke den generelle krisehåndteringskompetansen. Strategien hviler på en klar oppfatning av krigsforberedelsenes plass og rolle.

Det moderne samfunnet er sårbart. En rekke viktige samfunnsfunksjoner er avhengig av komplekse tekniske systemer som lett kan skades ved såvel naturlige hendelser som ved menneskelige inngrep. Økt konkurranse med tilhørende sentralisering av virksomheter, nedbygging av lagre og satsing på globale løsninger gjør at forstyrrelser i viktige samfunnsfunksjoner kan få vesentlig større konsekvenser enn tidligere. Endrede sikkerhetspolitiske forutsetninger gjør det også nødvendig med en grundig vurdering av den videre samfunnsutviklingen ut fra hensynet til å beskytte menneskeliv, miljø og materielle verdier. Sentrale spørsmål knytter seg til hvilke ressurser og tiltak som er nødvendige og mest effektive for å sikre at samfunnsutviklingen ikke fortsetter mot et uakseptabelt sårbarhetsnivå.

Generelle trekk som sentralisering og flytting til byene, med sysselsatte i overveiende grad i tertiærnæringene, har ført til en større avhengighet av strategisk infrastruktur som kraftforsyning og varehandel. Svikt i disse systemene kan i dag få ringvirkninger for befolkningen som truer liv og helse. En rivende teknologiutvikling de siste 15-20 år, ikke minst innenfor elektronisk informasjonsoverføring, har gitt økt velferd og nye muligheter, men også større sårbarhet. I stadig økende grad er vitale sektorer og samfunnsfunksjoner avhengige av tekniske systemer som er sårbare for svikt eller mangler. På grunn av forholdene i økonomien, med krav til markedstilpasning og lave kostnader, vil den sårbarheten som ligger utenfor den daglige driftsikkerhet, ofte bli neglisjert. Det bygges derfor inn lite beredskap mot påkjenninger av mer alvorlig art.

Kompleksiteten og den gjensidige avhengigheten i samfunnet gjør at heller ikke militære virksomheter helt kan basere seg på egne og separate systemer, men blir avhengig av at infrastruktur som telekommunikasjon, vann- og strømforsyning og datasystemene fungerer. Tiltak som er rettet mot å øke viktige samfunnsfunksjoners evne til å tåle påkjenninger utover det hverdagslige, vil derfor også styrke beredskapen for krise og krig.

En rekke fredstidsutfordringer vil ha betydning for innbyggernes liv, helse og velferd. Dette gjelder blant annet terrorisme, miljøkatastrofer, større ulykker, naturkatastrofer og flyktningestrømmer. Det er imidlertid på det rene at krigshandlinger vil utsette samfunnet for de mest eksteme påkjenninger og at dette vil kreve en robusthet som går utover det en kan forvente å bygge inn for påkjenninger i fredstid. Et sentralt spørsmål for det sivile beredskap er hvor langt man skal gå i dag for å planlegge og finansiere den sårbarhetsreduksjon som bare vil være relevant for forsvaret og krigssituasjonen. Ressursene vil aldri strekke til for å dekke alle behov. Man bør derfor i den grad det er forsvarlig ut fra den sikkerhetspolitiske situasjon satse på en oppbygging over tid av konkret planlegging og investeringer for å kunne møte en eventuell invasjon. Dette må ikke medføre at de kritiske viktige sammenhengene mellom militær og sivil sektor svekkes vesentlig.

Selv om fredssatsningen har gitt gevinster i form av ny giv og engasjement i beredskapsarbeidet, har det også ført til noen utfordringer som denne meldingen dels tar sikte på å avklare og dels ønsker å fokusere på i kommende periode.

Den første utfordringen er knyttet til virksomhetsområdet innenfor sivilt beredskap. Innenfor den ordinære beredskap i fred, finnes det mye ressurser og kompetanse, og det må være et prinsipp at man fra det sivile beredskap ikke fortrenger, men kan støtte opp under allerede eksisterende aktiviteter, og kan bidra med en helhetstenkning for fred, krise og krig. I praksis vil ressursene innenfor det sivile beredskap helst komme til anvendelse der den ordinære beredskap slutter. Dette vil variere med hvor i landet man befinner seg, hvilke ressurser det ordinære beredskapsapparat rår over og hvor store påkjenningene er. Det må videre være et krav at de aktiviteter som er en del av det sivile beredskap kan sies å gi et bidrag også til krigsberedskapen og i det minste ikke trekker ressurser vekk fra denne.

En annen utfordring knyttet til fredstidsengasjementet er behovet for prioriteringer. Det sivile beredskaps budsjetter har gjennom de siste år stadig blitt redusert. Oppgavene er samtidig økt ved at beredskapen mot hendelser i fred gis et øket fokus. I forrige periode førte ubalansen mellom målsettinger og midler, samt omstillingen i forsvaret, til at de rendyrkede krigsscenariene i praksis ble nedprioritert i planleggingen. Arbeidet med å gjennomgå, modernisere og eventuelt nedlegge enkelte av de særskilte krigsberedskapstiltak vil imidlertid bli prioritert i planperioden.

Behovet for prioriteringer og sterkere styring av hva det sivile beredskaps ressurser går til, fører fram til en tredje utfordring; behovet for samordning. I dag har det stadig mer understrekte prinsipp at fredstids- og krigstidsorganisasjonen skal være mest mulig lik, samt det faktum at det rettes fokus mot hendelser i fred, tidvis medført uklarhet om ansvar i forhold til andre forvaltningsorganer og sektorer som også har et ansvar for å forebygge og håndtere kriser i fred. Samtidig har utviklingen medført at den tradisjonelle forståelsen for hva sivile beredskapsforberedelser er, blitt mindre tydelig uten å bli erstattet av en entydig oppfatning om ansvarsforhold, innhold og omfang av dagens beredskapskonsept. Justisdepartementets samordningsansvar for det sivile beredskap innebærer et ansvar for å se helheten i beredskapsplanleggingen. For å få til en god samordning kreves en klar oppfatning av hva som skal samordnes og på hvilket nivå, at dette er akseptert av andre myndigheter og at det finnes en reell mulighet til omprioriteringer. En viktig oppgave for departementet i perioden er derfor å presisere samordningsrollen.

1.1 Formål og bakgrunn

Formålet med meldingen er å gjennomgå og evaluere de satsinger som ble varslet i forrige langtidsplan, St meld nr 48 (1993-94), jfr Innst S nr 100 (1994-95). I denne perioden vil det bli lagt vekt på å ferdigstille påbegynt endringsarbeid, gjøre opp status og videreutvikle det sivile beredskap innen rammene som ble lagt i St meld nr 24. Meldingen vurderer videre de styrende prinsipper for det sivile beredskap, og presiserer de sikkerhetspolitiske rammebetingelser som skal legges til grunn for beredskapsarbeidet i sivil sektor. I forlengelsen av rammebetingelsene trekker meldingen opp satsingsområder for planperioden samt strategier og prioriterte mål og tiltak i forhold til de enkelte departementers ansvarsområder.

Grunnlaget for beredskapsarbeidet i perioden 1995-98 ble lagt i St meld nr 24 (1992-93) om det fremtidige sivile beredskap, jfr Innst S nr 163 (1992-93), som trakk opp langsiktige perspektiver for det sivile beredskapsarbeid, herunder nye målsettinger og virkemidler. Gjennomgangen ble foretatt blant annet på bakgrunn av den endrede sikkerhetspolitiske situasjon. Vest-Europa ble ikke lenger ansett truet av storkrig, samtidig som faren for mer begrensede konflikter og hendelser i fred fremsto som mer aktuelle. I tillegg ble det påpekt at informasjonssamfunnets sårbarhet reiser særlige beredskapsmessige utfordringer. Meldingen understreket at det fortsatt er faren for krig som begrunner det sivile beredskap, men at beredskap mot uønskede hendelser i fred skulle vektlegges sterkere og at planlegging mot fredstidshendelser skulle utgjøre et selvstendig planleggingspremiss.

Meldingen varslet videre en endring i mål og arbeidsmetoder for det sivile beredskap, med spesiell vekt på innføringen av systematisk internkontroll for å kvalitetssikre planleggingen på beredskapssektoren. Kommunenes rolle i beredskapssammenheng ble framhevet. Samordningen skulle styrkes ved at Justisdepartementet ble gitt et samordningsansvar for det sivile beredskap og ved at Rådet for sivilt beredskap ble opprettet.

Med utgangspunkt i de endringene som ble foreslått i St meld nr 24 ble det utarbeidet en langtidsplan for det sivile beredskap for perioden 1995-98, St meld nr 48 (1993-94) jfr Innst S nr 100 (1993-94).

Det har i perioden funnet sted et omfattende endringsarbeid innen det sivile beredskap. Dette gjelder både for de tradisjonelle sivile beredskapstiltak med sikte på å utnytte samfunnets samlede ressurser til beste for landet i en krigssituasjon og for de tiltak som skal bedre evnen til å håndtere og forebygge krisesituasjoner uansett årsak. Viktige felt som transportberedskap, forsyningsberedskap og helseberedskap har herunder vært undergitt en grundig vurdering og omlegging innen de respektive fagdepartementers ansvarsområde. Direktoratet for sivilt beredskap ble pålagt en rekke nye oppgaver på beredskapsområdet, knyttet til blant annet risiko- og sårbarhetsanalyser, kriseplanlegging og internkontroll. Arbeidet for å bedre det kommunale beredskap har vært et sentralt satsingsområde i perioden. Denne satsingen ble forsterket etter flommen som rammet Østlandet 1995. St meld nr 37 (1995-96) om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred og Innst nr 256 (1995-96) understreket behovet for å styrke fredsberedskapet ytterligere med spesiell vekt på arbeidet mot kommunene. Satsingen på å styrke det kommunale beredskapet har blant annet gitt fylkesmennene nye og tunge oppgaver. I langtidsperioden 1995-98 ble sivilforsvaret omorganisert. Antallet sivilforsvarskretser ble redusert fra 54 til 40 og 115 fredsinnsatsgrupper ble etablert for å kunne yte effektiv bistand ved hendelser i fred.

Justisdepartementet legger med dette frem langtidsplan for det sivile beredskap for perioden 1999-2002. For første gang legges langtidsplanen for det sivile beredskap og langtidsmeldingen for forsvaret frem omlag samtidig for Stortinget i samsvar med Stortingets forutsetninger.

1.2 Meldingens form og innhold

Kapittel 2 gir et kort sammendrag av meldingens kapitler.

I kapittel 3 gjennomgås og evalueres satsingene i langtidsperioden 1995-98. Omstillingen som ble varslet i St meld nr 24 er i store trekk ferdigstilt. På enkelte områder vil det imidlertid fremdeles være behov for oppfølging.

Kapittel 4 gir en oversikt over de viktigste overordnede rammer for det sivile beredskap, i første rekke det sikkerhetspolitiske bildet, utviklingen mot større sårbarhet i samfunnet, totalforsvarskonseptet og budsjettmessige forutsetninger.

I kapittel 5 gjøres rede for satsingsområdene i perioden. Utfordringene er særlig å få innført et system for kvalitetsikring av planlegging og krisehåndtering etter internkontrollmetoden, å sikre en effektiv samordning av beredskapsfeltet, redusere sårbarheten innenfor tele- og kraftsektoren og å sikre at beredskapen opprettholdes når statlig virksomhet omdannes til selskaper.

Også i kommende periode vil det være behov for en videre modernisering av beredskapstiltak innen departementenes ansvarsområde. Store deler av omstillingen vil det bli gjort rede for i kapittel 6 under de enkelte program- og fagområder, som omhandler de enkelte departementenes beredskapsforberedelser.