5 Satsingsområder i perioden 1999-2002

5.1 Reduksjon av samfunnets sårbarhet

Ambisjoner for det sårbarhetsreduserende arbeidet

Det er viktig å avgrense hva slags type påkjenninger det sivile beredskap skal fokusere på. Beredskapstiltak mot de dagligdagse hendelser må oppmuntres og sees i sammenheng med arbeidet som gjøres innenfor det sivile beredskap. Hovedfokus og innsats for det sivile beredskap blir allikevel hendelser med omfattende samfunnsmessige konsekvenser. Dette innebærer at sentrale samfunnsfunksjoner som telekommunikasjon/IT, kraftforsyning, ledelse, petroleumsvirksomheten, finanssektoren, helsesektoren, transportsektoren og varehandelen må ha en beredskap som tåler større og akutte påkjenninger.

Gjennom at robustheten øker vil landet også stå bedre rustet i en krigssituasjon. En del beredskapsmessige tiltak vil være de samme i fred som i krig. Det er samtidig viktig å understreke at det ofte vil stilles mye større krav til robusthet av visse fysiske anlegg for å kunne motstå militære angrep enn å stå imot for eksempel en naturkatastrofe. Det ideelle ville være om man ved nybygging i fred, for eksempel innenfor kraftforsyningen som man vet er et utsatt militært mål, kunne unngå sårbarhet også for militære angrep. Med dagens gunstige sikkerhetspolitiske klima vil det være en utfordring å se denne helheten og å finansiere den sårbarhetsreduksjon som vesentlig er dimensjonert for krigstidssituasjonen. Det må være riktig å prioritere å redusere sårbarheten for påkjenninger som kan ramme samfunnet i både fred og krig. Innenfor de mest sårbare samfunnsfunksjoner som energiforsyning, telekommunikasjon/IT og ledelse bør det på sikt satses på bygge inn en enda større grad av robusthet, slik at de kan sikres best mulig mot militære angrep og invasjon.

Når det gjelder forsyninger til det militære forsvar og planleggingen for å sikre forsyningslinjene nordover, vil dette være en planlegging som særlig retter seg mot evnen til å motstå en invasjon. På grunn av usikkerhet og ressurmangel innen det sivile beredskap, kan detaljert planlegging og omfattende investeringer utsettes i den grad det er forsvarlig. Hovedprinsippet om en langsiktig oppbygging av beredskapen innebærer imidlertid at det er nødvendig å skaffe seg innsikt i hvilke områder som eventuelt ikke kan utsettes fordi de har en for lang planleggingshorisont. En slik strategi krever at det finner sted et kontinuerlig sivil-militært samarbeid for å overvåke situasjonen, slik at en blir i stand til å foreta omdisponeringer dersom det sikkerhetspolitiske bildet eller samfunnsutviklingen ellers skulle endre seg i en ugunstig retning for beredskapen.

Et mer robust samfunn

Regjeringen ønsker i dagens situasjon med økt sårbarhet og sterk gjensidig avhengighet mellom sektorene i samfunnet, å bruke ressursene innenfor det sivile beredskap til å få redusert sårbarheten og å bidra til å gjøre samfunnet mer robust. Et viktig instrument for arbeidet er at man innenfor alle viktige samfunnsområder og nivåer skal gjøre risiko- og sårbarhetsanalyser for å avdekke sårbarhet. Utgangspunktet kan være den daglige drift og sannsynlige normalforstyrrelser. Hovedfokus for det sivile beredskap vil imidlertid være ekstraordinære hendelser utover normale driftsforstyrrelser. Det er en utfordring å sikre at alvorlige fredstidshendelser og sikkerhetspolitiske scenarier inkluderes i risiko- og sårbarhetsanalysene. Slik vil man få en helhetlig beredskapsplanlegging som strekker seg fra det dagligdagse, videre til det ekstraordinære i fred og til det katastrofepregede i krig.

En betydelig del av arbeidet med å redusere samfunnets sårbarhet har vært satsingen på kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser. Det må også sikres at resultatene fra risiko- og sårbarhetsvurderinger formidles til andre forvaltningsnivåer, slik at det kan gi grunnlag for en helhetlig vurdering av samfunnets generelle robusthet. BAS-prosjektet utførte en slik sektorovergripende analyse, og dette bør følges opp i langtidsperioden.

Når analysene har avdekket sårbare punkter er det avgjørende å kunne etablere tiltak for å redusere sårbarheten. Tiltakene kan være av svært forskjellig art. Det kan være fysiske sikringstiltak eller planer om å bygge opp et lager i varslingstiden forut for et krigsutbrudd, eller planer og øvelser for en god krisehåndtering. Det går et skille mellom skadeforebyggende tiltak og skadebøtende tiltak. Skadeforebygging vil være knyttet til å hindre at en hendelse skjer i det hele tatt, for eksempel gjennom å bygge transformatorer i fjell. Ved skadebøting har en ikke kunnet forhindre en svikt, men ønsker naturligvis å unngå at skadevirkningene blir for store. For eksempel kan et nødstrømsaggregat eller et planlagt og øvet krisehåndteringsapparat eliminere skader ved strømavbrudd.

Dagens beredskapssystem er reaktiv i sin natur. I alt for stor grad innebærer beredskap opprydding etter en hendelse, i stedet for at det satses på tiltak for å unngå hendelsen. Regjeringen ønsker en strategi som innpasser beredskapsmessige hensyn i den alminnelige samfunnsplanleggingen som et sårbarhetsreduserende tiltak. Det vil bli vurdert hvordan sivile beredskapsmyndigheter kan bidra til å sikre at sårbarhetsvurderinger inngår som et sentralt element i all planlegging og ved igangsettelse av nye utbyggingsprosjekter. Det vises her til at fylkesmannen er gitt innsigelsesrett mot areal-, regulerings- og bebyggelsesplaner som ikke i nødvendig utstrekning ivaretar beredskapsmessige behov.

Ofte vil forebyggende tiltak være det mest samfunnsøkonomiske dersom man ser fred og krig under ett, men det kan være vanskelig å ta hensyn til denne sammenhengen når sannsynligheten for at noe skjer er lav. Det er en utfordring for beredskapsmyndighetene å øke bevissheten om dette, og rydde hindringer av veien for en fornuftig finansiering av forebyggende tiltak. Andre ganger er ikke forebyggende tiltak mulig hverken økonomisk eller praktisk. Skadebøtende tiltak kan i slike tilfeller vise seg å være det mest kost-effektive. Som oftest er det fornuftig å satse på en kombinasjon av de to typer tiltak.

Sårbarhetsreduserende tiltak

BAS-prosjektets rapport pekte ut telekommunikasjon/IT, kraftforsyning og ledelse/informasjon, og tiltak som tar sikte på å redusere samfunnets sårbarhet innenfor disse funksjonene vil bli gitt prioritet i perioden. Det er i denne forbindelse nødvendig at de enkelte departementer setter av ressurser til utredning og forsknings- og utviklingsprosjekter. For mer detaljerte opplysninger om konkrete sårbarhetsreduserende tiltak på de enkelte sektorer, se kapittel 6.

Det er viktig å være klar over at robustheten i den fysiske infrastrukturen ikke alene er nok til å gi den nødvendige sikkerhet. Det er også behov for å styrke krisehåndteringskompetansen og å kartlegge avhengigheten av innsatsfaktorer og tjenester innenfor særlig de prioriterte samfunnsfunksjoner, så virksomheten ikke stopper opp som følge av for eksempel mangel på strøm, reservedeler og ekspertkompetanse.

Innen forsyningsberedskapet bør det satses på planer for lageroppbygging og et styrket samarbeid med næringslivet om beredskapsordninger basert på næringslivets ordinære organisering. Nye beredskapslagre bør bare vurderes dersom det foreligger en risiko for alvorlig eller akutt forsyningssvikt av vareslag som ansees strengt uunnværlige i fred.

Innenfor legemiddelberedskapen er det avdekket et stort behov for nyinvesteringer for beredskapslagre, også for å dekke krisesituasjoner i fred. Oppbygging av slike lagre vil bli prioritert i perioden, men behovet for investeringer er så omfattende at det også må dekkes opp gjennom fremleggelse av særskilte satsningsforslag.

Det pågår for tiden et arbeid for å kartlegge nødstrømsberedskapen hos samfunnsviktige virksomheter. En kartlegging i 8 fylker viser at en stor andel av disse virksomhetene ikke har tilstrekkelig nødstrømskapasitet. Det er ønskelig å få bedret situasjonen på dette området i løpet av langtidsplanperioden.

Resultatene av forskningssamarbeidet med Forsvarets forskningsinstitutt har vært ansett som såvidt gode at det er besluttet å videreføre forskingssamarbeidet. Som et første oppfølgingsprosjekt etter BAS-prosjektet har en valgt å konsentrere seg om telesektoren.

I 1998 har Direktoratet for sivilt beredskap og FFI i samarbeid med berørte departementer igangsatt et prosjekt som skal gå over 1 1/2 år for oppfølging av områdene telekommunikasjon og kraftforsyning, med særlig vekt på telekommunikasjon. Prosjektet skal støtte Samferdselsdepartementet med analyser for å finne fram til kostnadseffektive beskyttelsestiltak innen teleområdet. Et slikt arbeid forutsetter utvikling av en god analysemetodikk. De beskyttelsestiltak som foreslås skal gi et best mulig beskyttelsesnivå, samtidig som de vurderes i forhold til realiserbarhet og økonomi. Prosjektets mål er å analysere konsekvenser av svikt og vurdere tiltak som reduserer sårbarheten innen telekommunikasjon. Det skal også legges vekt på utvikling av metode for beregning av effektiviteten av ulike tiltak.

Kraftforsyningen er en grunnlagsfunksjon for telekommunikasjoner. Det er derfor naturlig å følge opp analysene av telekommunikasjon med tilsvarende analyser av kraftforsyningen. Dette vil bli fulgt opp i samarbeid med Olje- og energidepartementet.

Etter Justisdepartementets skjønn fyller igangsettelsen av oppfølgingsprosjektene et av delmålene for det opprinnelige BAS-prosjektet; at FFI etablerer en permanent analysekapasitet innen det sivile beredskap, samtidig som de sivile myndigheters kompetanse bygges opp. Justisdepartementet har som mål at en stadig pågående analyse av beredskapstiltak i sivil sektor ved FFI gir et bedret grunnlag for iverksettelse av - og prioritering mellom - beredskapstiltak i sivil sektor, samtidig som koordineringen i forholdet til det militære forsvar bedres ved at forskingen utføres ved en av forsvarets institusjoner.

Totalforsvarets råd for sikring av tele- og informasjonssystemer (TRSTI) ble opprettet 1.mars 1998, samtidig med at Totalforsvarets sambandsnemnd (TSBN) ble nedlagt. Generelt skal rådet, med grunnlag i forskning, risiko- og sårbarhetsvurderinger og generell kunnskap på området, foreslå tiltak som kan gjøre tele- og informasjonsområdet mer funksjonssikker. Tiltakene skal være rettet mot fredstidskriser som naturkatastrofer, brann, ulykker og teknisk svikt, i tillegg til forhold knyttet til beredskap og krig.

Sårbarhet innenfor elektronisk informasjonsoverføring vil bli et satsningsområde i perioden på flere måter. Det er et økende behov for å beskytte disse systemene på en forsvarlig måte. Funksjoner som bank- og finansvirksomhet, energiforsyning, telekommunikasjon, samferdsel, vannforsyning og petroleumsproduksjon vil bli meget sårbare dersom sensitiv informasjon kan leses eller påvirkes av uvedkommende på åpne datanett, eller de skulle bryte sammen av andre grunner. Det er en viktig oppgave innenfor totalforsvaret at systemene utvikles og brukes på en sikker og forsvarlig måte.

Overgangen til år 2000 kan skape en del problemer for IT-baserte systemer og IT-basert infrastruktur. Konsekvensene av år 2000-problematikken er uoversiktlige, men det er igangsatt et bredt anlagt arbeid for å få oversikt over mulige konsekvenser og det vil gjøres en rekke sektorvise vurderinger av beredskapen mot uønskede virkninger. År 2000-problematikken gir en anledning for de ulike sektorer til å teste beredskapen i forbindelse med sårbarhet knyttet til elektronisk informasjonsoverføring.

I tillegg til god infrastruktur er det viktig å redusere sårbarheten og øke forsyningssikkerheten gjennom robuste IT-løsninger i forvaltning og næringsliv, herunder kartlegge IT-baserte virksomheter av særlig beredskapsmessig betydning.

Fremtidens handel vil i større grad bli elektronisk basert. Riktig bruk av IT kan reduserer ulempene ved vår geografiske beliggenhet i forhold til andre markeder og legge til rette for et allsidig næringsliv over hele landet. I tillegg til at elektronisk informasjonsoverføring fungere som et verktøy for store deler av næringslivet, representerer framveksten av teknologien en ny vekstkraftig næring. En desentralisert næringsstruktur vil samtidig øke avhengigheten av IT. Økt IT-sikkerhet i kommunikasjonsnettverk og øvrige tekniske installasjoner, med tilhørende organisatoriske og administrative opplegg, vil bidra til å redusere sårbarheten. Det legges her til grunn at slikt sikkerhetsarbeid inngår som en naturlig del av oppgaveløsningen i de enkelte sektorer.

5.2 Samordning på sentralt nivå

Viderutvikling av samordningsfunksjonen vil være en prioritert oppgave for Justisdepartementet i perioden. Målsettingen med denne videreutviklingen er å oppnå en styrket og mer helhetlig samordning av det sivile beredskap. Det skal i denne sammenheng særlig legges vekt på å utvikle mekanismer som bedrer muligheten for prioriteringer mellom sektorene, slik at det oppnås et best mulig samsvar mellom ressursbruk og overordnede målsettinger. Samtidig vil målsettingene og bruk av virkemidler i utøvelsen av samordningsansvaret bli vurdert.

Justisdepartementets rolle skal være sektorovergripende. Dette innebærer at den sektorovergripende profilen må styrkes ved at det klargjøres hvilke oppgaver som følger av Justisdepartementets samordningsansvar og hvilke som skal ivaretas av det enkelte fagdepartement alene. Denne gjennomgangen må særlig iaktta den enkelte fagstatsråds konstitusjonelle ansvar for egen sektor, mens Justisdepartementets ansvar er å påse at de løsninger som velges i sum fremstår som helhetlige. Det er herunder viktig å styrke kontakten med Forsvarsdepartementet for å påse at koordineringen mellom det militære forsvar og det sivile beredskap blir best mulig.

Som verktøy i arbeidet med å påse at beredskapsarbeidet foregår etter de retningslinjer som er lagt av Regjeringen, vil internkontroll være et viktig virkemiddel. Det vises i denne sammenheng til kap 3.4. Bruk av internkontroll som faglig verktøy, tilsier at det foretas en gjennomgang av Justisdepartementets rolle i budsjettsamordningen. Det vil herunder være en målsetting at de enkelte fagstatsråder i større grad blir ansvarlige for å påse at de krav Regjeringen stiller til beredskapsarbeidet blir fulgt opp, og at ikke en for stor del av beredskapsansvaret blir lagt til Justisministeren under henvisning til ansvaret for samordning av budsjettene. En slik ansvarliggjøring vil bedre samsvaret mellom de målsettingene Regjeringen setter og de konkrete tiltak i den enkelte sektor.

Justisdepartementets samordningsansvar gjelder kun samordning av planleggingsaktivitetene i fred og omfatter ikke noen utøvende rolle for Justisdepartementet under kriser i fred eller i krig. Ved behandlingen av St meld nr 37 (1995-96) om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred, ba komiteen departementet vurdere nødvendigheten av å opprette en permanent samordningsgruppe under kriser i fred (Innst S nr 256 (1995-96)). Dette spørsmålet vil bli vurdert i forbindelse med gjennomgangen av Justisdepartementets samordningsrolle. Justisdepartementets rolle i forhold til samordning på sivil side ved sikkerhetspolitiske kriser og krig vil også bli vurdert.

Rådet for sivilt beredskap har tatt til orde for en gjennomgang av 05-området. Ordningen med program- og fagområder er i sterk grad knyttet til de tradisjonelle krigsberedskapsoppgavene og reflekterer ikke i tilstrekkelig grad helheten i samfunnets samlede beredskapsutfordringer. Justisdepartementets sektorovergripende ansvar for bevilgningene til beredskapsformål medfører at departementet må fremme forslag om bevilgninger til nye satsingsområder på beredskapssektoren. Dette gjelder også forslag til tiltak som hører inn under andre statsråders ansvarsområder. På den ene siden bidrar en slik ordning til at forslag om nye eller økte bevilgninger til nye beredskapstiltak underlegges en samlet vurdering, og er i så måte positivt med hensyn til en mest mulig helhetlig prioritering av ressursene. På den andre siden kan en slik ordning på sikt medføre en svekkelse av det ansvar som det enkelte departement har for å opprettholde et forsvarlig beredskapsnivå på sin sektor. Dette er ikke minst aktuelt i en situasjon der flere av departementene opplever at dagens ressurssituasjon medfører et for stort sprik mellom gjeldende målsettinger og faktisk beredskapsnivå. Det kan derfor reises spørsmål om denne ordningen har en tilstrekkelig ressursmessig ansvarsforankring i det enkelte fagdepartement. I tillegg kan det stilles spørsmålstegn ved hensiktsmessigheten av at budsjettildelingene til virksomheten Direktoratet for sivilt beredskap hører inn under samme programområde som tildelingene til beredskapstiltak i departementene.

Samlet sett innebærer dette at det er behov for å vurdere nærmere sider ved hvordan dagens budsjettordning virker. En gjennomgang av 05-området må fokusere både på alternativer til og forbedringspunkter i forhold til dagens ordning.

Som et element i oppfølgingen av St meld nr 37 om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred vil Justisdepartementet ta opp spørsmålet om det er behov for å vurdere de krisehåndteringsordninger som eksisterer i Norge i dag. Det vises i denne sammenheng til St meld nr 24 (1992-93), som ga en oversikt over noen beredskapsordninger. Siktemålet må være å vurdere om det er for mange slike ordninger og om det er ønskelig å harmonisere ordningene, slik at de kan bygges opp etter samme prinsipper.

På lengre sikt er det behov for en helhetlig vurdering av hvordan landets samlede rednings- og beredskapsressurser er organisert i forhold til målsetting om en best mulig totalutnyttelse av ressursene. Det siktes her til skillet mellom statlige og kommunale ressurser, for eksempel sivilforsvar, brannvesen og andre aktører i rednings- og katastrofesammenheng. Det vises i denne forbindelse til at både Sverige og Danmark på 1990-tallet har foretatt en omlegging der rednings- og beredskapsressurser i sterkere grad er integrert, henholdsvis i en kommunal og en statlig modell.

5.3 Samordning på regionalt nivå

Retningslinjer for det regionale samordningsansvaret ved kriser og katastrofer i fred ble fastsatt ved kgl res 12.12.97. Samordningsansvaret ble lagt til fylkesmannen. For å utøve dette samordningsansvaret når en krise oppstår, skal fylkesmannen føre tilsyn med andre myndigheters kriseplanlegging. Dette må sees i sammenheng med innføringen av internkontroll på beredskapssektoren og understreker fylkesmannens viktige rolle i beredskapsarbeidet.

På basis av erfaringene med retningslinjene vil Justisdepartementet vurdere behovet for en lovhjemmel for fylkesmannen til å treffe beslutninger på tvers av myndigheten som tilligger det enkelte fagorgan. Dette vil skje i nært samarbeid med berørte departementer og andre instanser.

Justisdepartementet har ansvaret for å foreta prioritering mellom de oppgaver departementene melder til fylkesmennene på beredskapsområdet. Det er viktig å påse at fylkesmannen ikke pålegges flere oppgaver enn det som er mulig å få utført innen rammen av tilgjengelige ressurser. Justisdepartementet vil i samarbeid med Direktoratet for sivilt beredskap og departementene vurdere en differensiering av oppgaveporteføljen mellom embetene blant annet i forhold til den militære trussel og sårbarhetsvurdering. Arbeids- og administrasjonsdepartementets prosjekt om fylkesmannens beredskapsoppgaver ble igangsatt i 1998. Prosjektet skal skaffe til veie kunnskaper om hva fylkesmannens beredskapsfunksjon oppgavemessig inneholder og hvordan og med hvilken kompetanse kvalitet og til hvilke kostnader oppgavene løses. Prosjektet skal gjennomføres i nært samarbeid med Justisdepartementet og med berørte instanser. Prosjektet vil gi viktig grunnlagsmateriale for det videre arbeid med utarbeidelse av overordnede mål og strategier for beredskapsarbeidet på regionalt nivå.

5.4 Styrking av det kommunale beredskap

Det legges opp til at det også i denne planperioden skal være en bred satsing på å legge forholdene til rette for et bedret kommunalt beredskap. Fokus på fredsberedskap motiverer til beredskapsarbeid. Dette styrker evnen til å motstå såvel en fredskrise som en krigssituasjon.

I langtidsplanperioden vil Direktoratet for sivilt beredskap fortsette arbeidet med å sikre god gjennomføring og oppfølging av risiko- og sårbarhetsanalysearbeidet. Direktoratet vil blant annet legge vekt på å anskueliggjøre forventninger til kvalitet i beredskapsarbeidet og på hvordan erfaringer fra risiko- og sårbarhetsanalysen kan integreres i kriseplanleggingen og arbeidet med beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen. Innføring av internkontroll er et viktig virkemiddel for å sikre oppfølging og kontinuitet i beredskapsarbeidet. Det vises i denne sammenheng til kap 5.5.

Flere statlige myndigheter har gitt ut krav og veiledning om risikoanalyser, kriseplaner og internkontroll i kommunene. Justisdepartementet vil i løpet av langtidsplanperioden bidra til å videreutvikle samarbeidet og samordningen mellom sentrale myndigheter på disse områdene. Dette kan skje gjennom både kravstilling og utvikling av veiledningsmateriell. I dette arbeidet vil Kommunenes sentralforbund bli invitert med.

I planperioden vil det bli vurdert hvordan arbeidet mot kommunene og fredsrettet beredskap vil kunne utbygges videre i kurstilbudet fra Sentralskolen for sivilt beredskap og sivilforsvarets regionale skoler.

I tillegg til innsats rettet mot kommunene, skal det i løpet av perioden foretas en vurdering av tiltak for å sikre at fylkeskommunene ivaretar beredskapsmessige hensyn i sin virksomhet.

Erfaringene fra flommen på Østlandet i 1995 viste at evnen til krisehåndtering var bedre i de kommunene som hadde gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser. Dette understreker behovet for at kommunene tar beredskapsmessige hensyn i sin daglige drift. Erfaringene fra perioden viser at satsingen på motivasjonsskapende og tilretteleggende tiltak overfor kommunene med sikte på at beredskap inkluderes i den daglige virksomhet har vært riktig. Den har imidlertid ikke vært tilstrekkelig til å kunne etablere et tilfredsstillende beredskap på kommunenivå. I tillegg til at arbeidet med motivasjonsskapende og tilretteleggende tiltak for kommunene vil bli videreført, vil Justisdepartementet arbeide med et forslag til en generell kommunal beredskapsplikt. Det er flere lovbestemmelser som allerede i dag regulerer kommunalt beredskapsarbeid. Planverk kommunene utarbeider som følge av disse lovene fremstår imidlertid som separate fagplaner og sees i liten grad i sammenheng. En sektorovergripende lovbestemmelse som fokuserer på kommuneledelsens ansvar i relasjon til alle typer krisehendelser som kan ramme en kommune vil bidra til at disse planene vurderes i sammenheng og at man samordner de tiltak i planene som er overlappende i en felles kriseledelsesplan for kommunen. Således vil en generell lovhjemmel kunne bidra til et mer ressurseffektivt beredskapsarbeid i kommunene. En generell lovhjemmel vil også skape en mer helhetlig planlegging i forhold til dagens sektorpregede planlegging i kommunene. For de kommuner som i dag ikke driver beredskapsarbeid er det et mål at et lovpålegg skal bidra til å etablere et basisnivå for det kommunale beredskap.

En eventuell lovpålagt plikt til beredskapsplanlegging i kommunene vil innebære en lovfesting av beredskapsplanlegging for oppgaver som det naturlig tilligger kommunen å løse. En lovbestemmelse vil i så henseende ikke innebære en utvidelse av kommunenes ansvar. De kommuner som allerede tar beredskapsmessige hensyn i sin planlegging vil ikke påføres ytterligere utgifter, mens det for de kommuner som ikke har prioritert beredskapsforberedelser i noen grad vil påløpe administrative kostnader. Det tas ikke sikte på at en generell kommunal beredskapsplikt skal innebære at det stilles krav om investeringer i fysiske tiltak og infrastruktur. En sektorovergripende lov kan bidra til å samordne kommunenes forskjellige beredskapsaktiviteter og føre til bedre ressursutnyttelse kommunene imellom, både i planlegging og implementering av tiltak. Det er herunder et mål at en plikt til beredskapsplanlegging skal bidra til at kommunens ledelse gis et verktøy som gir en helhetsoversikt over lokalsamfunnet.

Det vil bli vurdert om en generell beredskapsplikt også bør innføres overfor fylkeskomunene.

Det nærmere omfanget og innholdet i en slik plikt og hvor en slik plikt bør plasseres i lovverket vil bli utredet i planperioden. Når et konkret utkast foreligger, vil Regjeringen ta endelig stilling til om den vil fremme forslag til en generell kommunal beredskapsplikt for Stortinget.

5.5 Kvalitetssikring av beredskapsarbeidet

Å heve kvaliteten på det sivile beredskapsarbeidet er et prioritert område i perioden. Dette innebærer at det må gis prioritet til å innføre internkontroll og systemrettet tilsyn med beredskapsplanleggingen for alle aktører med beredskapsoppgaver. I størst mulig grad bør en søke å integrere planleggingen for kriser i fred og krig. Kvalitetssikringsarbeidet må ikke bare knyttes til å sikre vedlikehold og oppdatering av beredskapsplaner, men bidra til å sikre at beredskap blir en naturlig del av ordinære planprosesser.

Justisdepartementet går inn for at kommunene etablerer et kvalitetssikringssystem for sitt beredskapsarbeid i løpet av planperioden. Arbeidet vil sees i sammenheng med innføring av internkontroll innen helse, miljø og sikkerhet (HMS) og annet kvalitetssikringsarbeid i kommunene.

Fra 1998 skal fylkesmennene legge systemrettet tilsyn til grunn for sin beredskapsmessige kontakt med kommunene. Systemrettet tilsyn vil også brukes overfor kommuner som ikke har etablert kvalitetssikringstiltak, for å stimulere dem til å etablere slike. Det legges opp til en tilsynsform som vektlegger veiledning fremfor kontroll. I denne sammenheng må det satses på en god samordning og en mer helhetlig utforming av de krav som stilles fra sentrale myndigheter overfor kommunene når det gjelder beredskapstiltak innenfor de forskjellige sektorene.

Med bakgrunn i de erfaringer som er gjort i prøveprosjektet i Sosial- og helsedepartementet vil de øvrige departementene innføre internkontroll som metode for å kvalitetssikre beredskapsarbeidet innen sine sektorer. Justisdepartementet vil med Direktoratet for sivilt beredskap som utførende organ føre tilsyn med departementenes beredskapsarbeid. Instruks om dette vil bli gitt ved kongelig resolusjon . Det legges opp til at departementene fører tilsyn med sine underlagte ledd som en del av departementenes ordinære styringsansvar. Et systemrettet tilsyn med departementenes beredskapsplanlegging vil bli utprøvet i et forsøksprosjekt mellom Sosial- og helsedepartementet og Direktoratet for sivilt beredskap. Tilsyn innføres deretter for de øvrige departementers vedkommende. Dette arbeidet vil kreve administrative ressurser i departementene og vil således måtte påregnes å strekke seg gjennom hele planperioden. Når systemet er etablert vil det bli lagt vekt på at beredskapsforberedelsene også etterprøves ved jevnlige øvelser. Retningslinjer for gjennomføring av slike øvelser er under utarbeidelse og vil bli fastsatt i begynnelsen av planperioden.

5.6 Utvikling av krisehåndteringskompetanse

Justisdepartementet vil i denne perioden prioritere utviklingen av krisehåndteringskompetansen hos lokale, regionale og sentrale myndigheter. Evnen til å kunne håndtere ekstraordinære påkjenninger i fred vil bli prioritert. Dette vil gi gevinst for fortsatt bedring av krisehåndteringskompetansen for sikkerhetspolitiske kriser og krig. Det er et mål å utvikle et sivilt krisehåndteringsapparat som kan takle et vidt spekter av krise-, katastrofe- og krigsscenarier.

En viktig forutsetning for krisehåndtering i fred er at krisehåndteringen skal foregå på lavest mulig nivå (lokalt) og av den som har ansvaret i en ordinær situasjon. Egne krisehåndteringsorganisasjoner er etablert på en rekke områder og skal trekkes med i utviklingen av krisehåndteringskompetansen.

En effektiv krisehåndtering stiller store krav til ledelse, at man har et apparat som er øvet og at det finnes planer.

En effektiv krisehåndteringskompetanse forutsetter blant annet:

• klare ansvars- og myndighetsforhold

• system for samarbeid og beslutningsstøtte

• effektive kommunikasjons- og sambandssystemer

• minst mulig forskjell mellom freds- og krigsorganisasjonene

• fleksible og effektive planer

• en godt utbygd informasjonsberedskap

• en øvet kriseledelse og kriseorganisasjon

Justisdepartementet vil særlig understreke behovet for å sikre kommunenes, fylkesmennenes og de sentrale myndigheters evne til å samordne og håndtere ulike krisesituasjoner.

Hovedprinsippet om at den myndighet som har ansvaret for en sektor til daglig, også har ansvaret for nødvendige forberedelser innen samme sektor i krisesituasjoner, tilsier at denne myndighet selv må tenke gjennom de krisescenarier den kan bli stilt ovenfor og forberede nødvendige tiltak.

Krisehåndteringskompetansen skal utvikles gjennom kurs, seminarer og øvelser og bør gjennomføres ut fra kartlagte behov i hver enkelt virksomhet og knyttes til prinsippet om internkontroll. En policy for styrking av generell krisehåndteringskompetanse på lokalt, regionalt og sentralt nivå er under utarbeidelse, og vil gi bidrag til prioritering til tiltak.

En effektiv krisehåndtering er avhengig av samarbeid på tvers av ulike sektorer. Derfor vil det være en prioritet å legge forholdene til rette for at samhandling og koordinering av tiltak i en krisesituasjon blir best mulig. En annen viktig forutsetning for utviklingen av krisehåndteringskompetansen er at virksomhetenes øverste ledelse trekkes med i kompetansehevende tiltak.

Justisdepartementet vil på sin side med bakgrunn i internkontrollmetoden og som del av sitt tilsyn kunne ta initiativ overfor andre virksomheter og påpeke behov for å gjennomføre tiltak for å styrke krisehåndteringskompetansen.

Et virkemiddel for utvikling av krisehåndteringskompetansen er øvelser. Øvelsene skal teste virksomhetens planer og evner i krisesituasjoner. Det vil bli lagt vekt på målrettede øvelser og at disse sees i sammenheng med andre kompetansehevende tiltak. I samarbeid med Forsvarsdepartementet har Justisdepartementet igangsatt en prosess for å få mer målrettede og kostnadseffektive øvelser av totalforsvaret ved å utnytte eksisterende militære øvelser.

5.7 Samarbeid med Forsvaret

Den sikkerhetspolitiske situasjon tilsier at scenarier knyttet til en langvarig krig er mindre sannsynlig i planperioden 1999-2002. Dette vil medføre at en rekke av det sivile beredskaps kjerneoppgaver som administrativ planlegging, sivilforsvarstiltakene, støtteplanleggingen til forsvaret og totalforsvarsøvelsene må endres. Dette kan gjøres gjennom å innrette den moderne sivile beredskap mot en mer indirekte støtte til forsvaret gjennom tiltak for å styrke viktige samfunnsfunksjoner ved å redusere sårbarheten. En rekke av de planlagte beredskapstiltakene på sentralt nivå ble opprettet under den kalde krigen for å understøtte forsvaret av landet under omfattende krigsscenarier. I perioden er det en prioritert oppgave å videreføre moderniseringen av systemer og virkemidler i krigsberedskapsplanleggingen i lys av den gjeldende sikkerhetspolitiske situasjon. Det er et siktemål å redusere antallet særordninger på beredskapsfeltet, slik at det blir størst mulig likhet i organiseringen av forvaltningen i fred og krig. Det er dessuten av stor betydning for fylkesmannsembetene og den anstrengte ressurssituasjonen at en slik klargjøring foretas.

St meld nr 24 (1992-93) og St meld nr 48 (1993-94) fastslo at beredskapsressursene skal gis en effektiv utnyttelse i fredstid. Utfordringen for den sivile del av totalforsvaret er fremdeles å få til en best mulig sammenheng mellom krigsberedskapet og beredskapet mot ekstraordinære hendelser i fred. Forsvarets deltakelse ved hendelser i fredstid er i denne forbindelse viktig.

Når det gjelder hva sivil sektor kan bidra med av støtte til forsvaret vil det i perioden bli prioritert samarbeidet på to felter knyttet til redusert sårbarhet i vitale samfunnsfunksjoner og til logistikkstøtte til invasjonsforsvaret.

For det første er forsvaret og samfunnet forøvrig i økende grad avhengig av at viktige samfunnsfunksjoner som kraft, tele og ledelse ikke svikter. Dette innebærer også en erkjennelse av at det som oftest vil stilles mye større krav til robusthet av særlig fysiske anlegg ved militære angrep enn ved hendelser i fredstid.

I de scenarier som dagens forsvarsplanlegging bygger på er ambisjonen om et invasjonsforsvar beholdt, men sannsynligheten for et invasjonsforsøk vurderes som liten. Samtidig står samfunnet overfor risikoen for mer kortvarige og begrensede utfordringer hvor det vil være behov for et godt sivil-militært samvirke. I tillegg til de funksjoner som allerede er identifisert som satsningsområder er det noen samfunnsfunksjoner som peker seg ut som spesielt utsatte mål for sabotasje, terror og begrensede militære angrep. Dette kan særlig gjelde petroleumsvirksomheten og vannforsyningssystemene. Det kan i kommende periode være behov for å se på hvordan disse funksjonene kan gjøres mindre sårbare gjennom et godt sivil-militært samvirke.

For det andre ønsker Justisdepartementet å prioritere arbeidet med å fremskaffe de militære totalbehov for sivil støtte og sikre forsyningslinjer i forbindelse med det nye invasjonsforsvaret, herunder ved mottak av allierte forsterkninger. Det er i denne sammenheng viktig at forsvaret prioriterer sine behov for sivil støtte. Departementet ser det som verdifullt at sivil og militær side er i kontinuerlig og nær dialog om disse spørsmål og at det i perioden spesielt legges vekt på å kartlegge eventuell sårbarhet på sivil side. Det vil si i hvilken grad behovet for støtte vil kreve omfattende tiltak på sivil side og hvor lang planleggingshorisont de ulike tiltak har. Et grunnleggende analysearbeid er påkrevet, og det er viktig at dette gjøres i overenstemmelse med de sivil-militære prinsipper for logistikksamarbeid. En forutsetning for å komme videre i dette arbeidet vil være å skape en felles forståelse med militære myndigheter om behov, kapasitet og prioriteringer.

Da man har en lang varslingstid for et invasjonsscenarie og usikkerheten er betydelig, bør det i perioden ikke bindes opp omfattende planleggingsressurser på regionalt nivå eller gjøres større investeringer på sivil side, men i stor grad å basere seg på generelle rammeplaner og en langsiktig oppbygging av den sivile logistikkstøtten til invasjonsforsvaret. Sivile leveranser krever vanligvis ikke lang tid, selv om det i en krisesituasjon kan være forstyrrelser i internasjonale markeder. Det vil også være mulig å benytte en lang forberedelsestid til å fullføre en del planlegging som er påbegynt i fredstid, under forutsetning av at man har en generell god basisberedskap i samfunnet. Dersom en slik strategi på enkeltområder ikke gir en tilstrekkelig beredskap for et stående invasjonsforsvar, vil finansieringen av et høyere beredskapsnivå i hvert enkelt tilfelle måtte drøftes i dialog mellom sivile og militære myndigheter.

5.8 Internasjonalt samarbeid

Utviklingen i NATO-samarbeidet

Det utvidede sikkerhetsbegrep er en erkjennelse av at politisk ustabilitet, sosial uro, økonomisk sammenbrudd, miljøkatastrofer, flyktningestrømmer, terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen etc, kan være en tilnærmet like stor fare for sikkerheten som den tradisjonelle militære opprustning. Dette har medført økt oppmersomhet om det sivile beredskap innen NATO.

EAPC (Euro-Atlantic Partnership Council) som erstatter Det nord-atlantiske samarbeidsråd (NACC), vil nå sannsynligvis få vesentlige deler av ansvaret for planlegging og gjennomføring av ulike samarbeidsaktiviteter med de nye partnerskapslandene innen alliansen. Fra norsk side er sivilt beredskap identifisert som ett av flere hovedområder i den videre oppfølging av EAPCs handlingsplan - i tillegg til fredsbevarende operasjoner og forsvarsrelatert miljøvern. Det er vedtatt å styrke samarbeidet om katastrofeberedskap i EAPC gjennom opprettelse av den såkalte Euro-Atlantic Disaster Responce Capability. Norge deltar aktivt i dette arbeidet.

Både i NATO-sammenheng og bilateralt har hovedvekten i samarbeidet med partnerskapsland vært lagt på en styrking av den operative og materielle katastrofe- og redningsberedskap. Her er det fortsatt store behov for bistand til opplæring, organisering og ressurstilgang. Imidlertid foreligger også et stort potensiale for utvikling av nasjonal planleggings- og organiseringskapasitet i partnerskapslandene, inkludert utforming av sivile beredskapsplaner. Fra norsk side vil det kunne inntas en mer aktiv holdning til kompetanseoverføring og opplæring på dette området, i første rekke overfor de baltiske stater. Dette arbeidet kan videreutvikles på bilateral basis, med utgangspunkt i eksisterende kontakter.

Hovedmålsettingene for samarbeidet med partnerskapslandene innenfor sivilt beredskap er å fremme utviklingen av strukturer for sivil beredskapsplanlegging, bidra til styrking og økt effektivitet av sivilt beredskap, sørge for en god utnyttelse av ressurser, samt fremme regional selvhjulpenhet. Det er i denne forbindelse viktig å utvikle bilaterale og multilaterale avtaler for gjensidig bistand. Samarbeidet med partnerskapslandene har så langt i stor grad skjedd i form av møter og seminarer. Utfordringen fremover blir å overføre dette til det konkrete og praktiske plan. Det vil dermed bli en særskilt utfordring å finne ressursmessig dekning for for det stadig nærere samarbeidet med partnerskapslandene.

SCEPC

NATOs komite for sivilt beredskap (SCEPC - Senior Civil Emergency Planning Committee) er ansvarlig for den sivile beredskapsplanlegging i NATO.

En av de viktigste utfordringene for SCEPC i tiden fremover blir å fortsette integreringen av partnerlandene i NATOs arbeid. SCEPC må også legge forholdene til rette for å oppta nye medlemsland, i første omgang Polen, Tsjekkia og Ungarn, som ble invitert til medlemskapsdrøftelser i juli 1997 med sikte på å tiltre Alliansen som fullverdige medlemmer i 1999.

I 1995 reviderte SCEPC sin politikk med hensyn til katastrofebistand i fredstid og åpnet for partnerlandenes deltakelse. Nå kan partnerlandene på lik linje med medlemslandene be om assistanse i krisesituasjoner. Ukraina var det første partnerlandet som benyttet seg av denne muligheten da de i 1995 ba om assistanse i forbindelse med en flomkatastrofe.

Samarbeid med enkeltnasjoner

Samarbeidet med Russland må nevnes spesielt. Russland har vist stor interesse for samarbeidet med NATO innenfor sivilt beredskap. Under generalsekretær Solanas besøk i Moskva i 1996 ble det undertegnet et Memorandum of Understanding mellom Russland og NATO om samarbeid innenfor sivilt beredskap. Fra russisk side har det nylig blitt lagt frem flere forslag til mer konkret samarbeid. Det nylig opprettede samarbeidsrådet mellom NATO og Russland vil bli hovedrammen for samarbeidet mellom NATO og Russland.

Samarbeidet med Ukraina er også viktig. Under toppmøtet i Madrid i juli 1997 ble det undertegnet et spesielt charter mellom NATO og Ukraina og det skal utarbeides et Memorandum of Understanding mellom NATO og Ukraina om samarbeid innenfor dette feltet.

Det bilaterale PfP-samarbeidet er fra norsk side konsentrert til de baltiske land og Russland. Direktoratet for sivilt beredskap har vært involvert i et prosjekt for å bygge opp en sivil beredskapsorganisasjon i Estland basert på den norske modellen. Prosjektet medførte økonomisk bistand, utveksling av besøk, levering av utstyr, samt opplæring av personell. Representanter fra norsk side har også deltatt på en russisk atomulykke-øvelse på Kola-halvøya, et seminar i St Petersburg om krisehåndtering på regionalt og lokalt nivå, samt SCEPC-møtet i Moskva. Det er også undertegnet en avtale mellom Russland og Norge om «samarbeid om beredskap i forbindelse med humanitære krisesituasjoner og gjennomføring av nødhjelpsoperasjoner» overfor tredjeland. En avtale mellom Russland og Norge om rednings- og katastrofesamarbeid er under utarbeidelse.

Samarbeid innen rammen av EØS-avtalen

I henhold til EØS-avtalen, protokoll 31, artikkel 10 deltar Norge også i samarbeid om katastrofeberedskap innen rammen av samarbeidet med EU, blant annet ved at Norge er deltaker i «Permanent Network of National Correspondents» i EU. Direktoratet for sivilt beredskap koordinerer arbeidet fra norsk side.

Målsetting om et styrket engasjement

Alt i alt vitner de utviklingstrekk som er skissert overfor om en markant utvikling i NATO-samarbeidet. Hovedmålsettingen med samarbeidet i alliansen; å sikre fred, består, mens virkemidlene ved blokkpolitikkens bortfall har endret seg fra militær avskrekking til å bygge tillit gjennom samarbeid.

I langtidsperioden vil Justisdepartementet i samråd med Utenriksdepartementet se nærmere på hvordan man fra norsk side kan sikre en god oppfølging av det arbeidet som pågår i partnerskapsarbeidet. Samarbeidet med partnerskapslandene har krevet og vil kreve ressurser for at samarbeidet skal få den nødvendige substans. Det er en særlig målsetting at samarbeid om sivilt beredskap bidrar til et stadig nærere forhold til partnerlandene generelt, og Russland og de baltiske stater spesielt. Såvel Direktoratet for sivilt beredskap som norsk redningstjeneste vil bli involvert i dette arbeidet.

5.9 Revurdering av sivilforsvarstiltak

5.9.1 Tilfluktsrom

I St meld nr 24 (1992-93) ble det signalisert at omfanget og plikten til å bygge tilfluktsrom skulle vurderes. Komiteen sa seg enig i behovet for en slik gjennomgang og ba om at arbeidet ble prioritert. På denne bakgrunn igangsatte Direktoratet for sivilt beredskap et utredningsarbeid som resulterte i en anbefaling om iverksettelse av en rekke midlertidige tiltak på tilfluktsromssektoren. På grunnlag av anbefalingene fastsatte Justisdepartementet hvilke tiltak som skulle gjelde i perioden 1995-98. Disse tiltakene medførte blant annet at plikten til å bygge tilfluktsrom falt bort i en del kommuner og at rommene skulle oppføres med en felles standard.

Stortinget ble informert om de midlertidige tiltakene i St meld nr 48 (1994-95), ved at det ble opplyst at de midlertidige tiltakene medførte en lavere utbyggingstakt. Komiteen sa seg enig i at tiltak for å sikre en lavere utbyggingstakt ble gjennomført, men forutsatte at man ikke skulle gjennomføre ytterligere innskrenkinger i plikten før BAS-prosjektet hadde avgitt sin innstilling. I dag er det plikt til å bygge tilfluktsrom i 171 av landets 435 kommuner. Med dagens utbyggingstakt bygges det tilfluktsrom for ca 200 millioner kroner årlig. Dette er en utgift som i dag i det vesentlige påhviler utbygger. Over statsbudsjetter har det vært gitt mindre tilskudd til kommunene ved bygging av offentlige tilfluktsrom.

BAS-prosjektets anbefaling

BAS-prosjektet anbefaler en redusert nybygging av tilfluktsrom. Mer spesifikt blir det anbefalt at;

• det bør bygges tilfluktsrom i Finnmark og Troms, samt ved viktige nøkkelmål i landet forøvrig. Kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser legges til grunn

• eksisterende tilfluktsrom vedlikeholdes av eier i 50 år

• det bør planlegges for å bygges provisoriske tilfluktsrom i en beredskapsperiode

• det bør bygges kun en type tilfluktsrom (nåværende B-rom)

• all bygging bør finansieres av statlige midler

Ut fra den sikkerhetspolitiske vurdering vi i dag bygger vår forsvarsplanlegging på, skal vi være forberedt på omfattende konvensjonelle krigshandlinger i forbindelse med en mulig invasjon i våre to nordligste fylker og dessuten mot mer begrenset innsats av våpen og spesialstyrker mot viktige mål i andre deler av landet. Den type konvensjonell krig vi ser for oss, vil kunne medføre stor risiko om befolkningen oppholder seg i et område hvor det blir intense kamphandlinger. Dette gjelder selv om angriperen ikke velger en strategi hvor terrorangrep mot sivilbefolkningen inngår. Det finnes to typer tiltak mot dette som etter Forsvarets forskningsinstitutts oppfatning begge bør inngå i en totalløsning; omflytting/evakuering og tilfluktsrom. Siden det ikke er mulig med noen særlig sikkerhet å planlegge for at sivilbefolkningen i alle utsatte områder skal være evakuert i tide, bør områdene ha en akseptabel minimumsdekning av egnede og tilgjengelige tilfluktsrom. Dette vil gi et betydelig bidrag til sivilbefolkningens sikkerhet under to forutsetninger, nemlig at tilstrekkelig varsling kan gis og at sivilbefolkningen ikke blir gjenstand for dedikerte terrorangrep.

BAS-rapporten ga en grundig vurdering av varslingsproblematikken, og det ble konkludert med at rettidig varsling i mange sammenhenger kan bli vanskelig, men at varslingsmulighetene i hovedsak vil kunne bli gode nok ved å bruke ressurser på å fjerne noen av de sårbare punkter i dagens varslingssystem og benytte fleksible og fornuftige varslingsrutiner.

Når det gjelder faren for terrorbombing, påpeker BAS-rapporten at døds- og skadetallene kan bli betydelig høyere dersom befolkningen er i tilfluktsrom som utsettes for dedikerte angrep med presisjons- og penetrasjonsvåpen, i forhold til om befolkningen hadde oppholdt seg spredt. Mot dette må det holdes at tapene på grunn av ordinære militære kamphandlinger vil bli vesentlig høyere om sivilbefolkningen ikke har tilfluktsrom å gå i. Så lenge man ikke med sikkerhet vet hva som vil være angriperens strategi og om han faktisk vil gå til omfattende terrorangrep mot sivilbefolkningen, er dette et dilemma. Vurderingene i dag går imidlertid ut på at det er særdeles usikkert hvilke gevinster en angriper kan vente seg av terrorbombing og at dette derfor ikke er en særlig sannsynlig strategi. Under en konvensjonell invasjon er det imidlertid ganske sikkert at ikke evakuert sivilbefolkning vil være utsatt for ordinære militære kamphandlinger.

Sett under ett tilsier dette at risikoen for terrorbombing i seg selv ikke er et avgjørende argument av generell karakter verken mot bygging eller bruk av tilfluktsrom. Det kan neppe forsvares å frata sivilbefolkningen viktig beskyttelse mot «normale» krigshandlinger under henvisning til at den ville komme verre ut overfor terrorangrep med spesialvåpen dersom motstanderen skulle anvende en slik strategi. Løsningen må etter BAS-prosjektets vurdering derfor snarere ligge i fornuftig bruk av tilfluktsrom i den aktuelle situasjon ut fra hva landets ledelse der og da vet om de ulike risikofaktorene.

Det er ikke bygget tilfluktsrom spesielt for fredsformål. På den annen side er det vanlig at tilfluktsrom anvendes i fred, slik at investeringen ikke skal være død kapital. Enhver fredsbruk er tillatt, forutsatt at rommets beskyttende evne ikke ødelegges og at det kan klargjøres i løpet av en viss tid - 72 timer pr i dag. Eksempel på fredsbruk er lager, arkiv, idrettshall, svømmehall, skytebane og ungdomsklubb.

Bruk av tilfluktsrom ved atomforurensning i fred ansees normalt ikke aktuelt. Aktuelle kjernekraftverk ligger i så stor avstand fra Norge at tilhold innomhus, eventuelt i kjeller, gir tilstrekkelig beskyttelse.

En bred vurdering av et fremtidig beskyttelseskonsept

Regjeringen mener at de tiltak som iverksettes for å beskytte befolkningen mot krigshandlinger må være hensiktsmessige og kosteffektive.

Det er i Norge i dag bygget ca 2,5 millioner tilfluktsromsplasser. Vedlikeholdskostnadene til tilfluktsrommene som allerede er bygget er beskjedne og en stor del av disse rommene har en hensiktsmessig fredsbruk. Justisdepartementet legger opp til at disse rommene blir opprettholdt og vedlikeholdt i et langsiktig tidsperspektiv. Regjeringen mener med utgangspunkt i BAS-prosjektets vurderinger at det nåværende konseptet for bygging av tilfluktsrom ikke bør videreføres. Dagens konsept er ikke tilpasset nye risikovurderinger. I samarbeid med militære myndigheter vil det bli foretatt en nærmere utredning av et fremtidig beskyttelseskonsept tilpasset dagens risikovurderinger.

Vurderingen skal ta utgangspunkt i status for tilfluktsromsbygging i dag. Det må blant annet vurderes hvilken beskyttelse nåværende dekning på 2,5 millioner plasser gir i forhold til den risiko vi står overfor. BAS-prosjektets forslag om å fortsette bygging av tilfluktsrom i Troms og Finnmark og rundt viktige nøkkelmål skal vurderes. Det må blant annet vurderes hvilke nøkkelmål som er mest utsatt og om det er befolkningskonsentrasjoner rundt dem som best kan beskyttes med tilfluktsrom. Risiko- og sårbarhetsanalyser kan være et viktig verktøy i denne sammenheng. Det skal også utredes alternative beskyttelsesordninger som provisoriske og improviserte tilfluktsrom. Det må vurderes om disse kan planlegges i en beredskapsperiode. Slike rom vil kunne gi god beskyttelse, spesielt om disse plasseres i fjellanlegg, tunnel eller underjordiske anlegg. Dagens finansieringsordning, som er basert på at utbygger bærer kostnadene, må revurderes dersom prinsippene for hvor det skal bygges tilfluktsrom endres.

I påvente av denne utredning av nytt beskyttelseskonsept, stanses nybygging av tilfluktsrom etter det nåværende konsept.

En midlertidig avvikling av nybygging av tilfluktsrom vil ikke føre til nevneverdige innsparinger på beredskapsbudsjettene. For dem som i dag svarer for utgiftene til bygging av tilfluktsrom vil imidlertid innsparingene være betydelige. Et forsiktig anslag går ut på at bygging av tilfluktsrom gir en merkostnad på ca 1,5 prosent for nybygg. For Statsbyggs vedkommende vil dette gi en innsparing på ca 60 millioner kroner årlig med utgangspunkt i årets budsjett på ca 4 milliarder kroner. For private byggherrer antas det at innsparingspotensialet er betydelig høyere, gitt et samlet høyere utbyggingsnivå og samlet høyere kostnader pr tilfluktsromsplass. Direktoratet for sivilt beredskap anslår at det med dagens utbyggingstakt bygges tilfluktsrom for ca 200 millioner kroner årlig. En midlertidig avvikling av nybyggingen av tilfluktsrom vil derfor gi en samfunnsøkonomisk gevinst. Størrelsene på investeringene i tilfluktsrom er også så store at det ved utarbeidelsen av et fremtidig beskyttelseskonsept må legges stor vekt på at beskyttelsestiltakene fremstår som fornuftige og kosteffektive.

5.9.2 Varsling, krigsutflytting og gassvern

I samsvar med endringene i den sikkerhetspolitiske utviklingen, har antallet varslingsanlegg i perioden blitt redusert med ca 40%. I perioden har det foregått en omlegging fra linjebaserte varslingssystemer, som etterhvert var blitt gamle og kostnadskrevende, til et radiobasert system. Den budsjettmessige utviklingen har ikke tillatt nødvendig fornyelse av lydgivere i perioden. Omlegging til radiostyring er gjennomført for ca halvparten av anleggene, slik at man i dag har tre generasjoner varslingsanlegg, radio (VHF), radio (digital) og linje.

Systemet med varsling fra sirener plassert på hustak el, ble vurdert i BAS-prosjektet, som påpekte at konseptet var svært sårbart i krigstid, og at varslingskonseptets nytteverdi i fredstid er liten. Prosjektet anbefalte å opprettholde varslingen i de to nordligste fylkene og ved nøkkelmål i landet forøvrig. Permanent fredsberedskap ble foreslått nedlagt med unntak av Finnmark, hvor avstanden til russiske kjernekraftverk er liten. I resten av landet ble fredsvarsling kun anbefalt hvis det ble avdekket et reelt behov for en slik ordning.

Det vil være behov for å varsle befolkningen både ved krigshandlinger og ved alvorlige hendelser i fred. Det nåværende varslingssystemet synes imidlertid ikke å være tilpasset tidsmessige krav og forutsetninger. Det tas på denne bakgrunn sikte på å vurdere andre varslingskonsepter i perioden, herunder varsling over telefonnettet eller radio/tv. Inntil nytt konsept foreligger, tas det sikte på å videreføre dagens varslingskonsept, herunder å vedlikeholde og fornye dagens varslingssystemer. Varslingskonseptet vil bli vurdert i sammenheng med vurderingen av et fremtidig tilfluktsromskonsept og fremlagt i sammenheng med denne.

Gassvernet bestod opprinnelig i at befolkningen i områder hvor bruk av giftgass ikke kunne utelukkes i krig, skulle beskyttes. For dette formål lagres gassvernutstyr. BAS-prosjektet anbefaler en videreføring av gassvern rundt sentrale installasjoner, hvor det ikke kan utelukkes at giftgass vil kunne bli brukt. Utviklingen i arbeidet med å forby bruk av giftgass tilsier imidlertid at ordningen med gassvern vurderes kontinuerlig.

Som en del av sivilforsvarets virksomhet har det tidligere vært lagt til grunn at større befolkningssentra og utsatte områder skulle fraflyttes eller evakueres i tilfelle krig. BAS-prosjektet anbefalte at den planlagte krigsutflyttingen utgår og erstattes av et opplegg som innebærer mindre omflytting og evakuering. På bakgrunn av denne anbefalingen tar Justisdepartementet sikte på at ordningen med evakuering rundt nøkkelmål og i utsatte områder videreføres som sivilforsvarsoppgave, mens ordningen med mer omfattende krigsutflytting vil bli vurdert.

5.10 Beredskapsmessige konsekvenser ved endring av tilknytningsformer for statlige virksomheter

I de senere år har flere statlige virksomheter blitt skilt ut som egne selskaper. Denne utviklingen vil sannsynligvis vedvare i årene fremover. Et kjennetegn ved de virksomhetene som skilles ut som egne bedrifter er at de ofte har viktige beredskapsoppgaver. Disse oppgavene har tradisjonelt vært en del av virksomhetenes ordinære drift og kostnadene herunder har vært knyttet til virksomhetenes driftsbudsjetter.

Når disse selskapene skilles ut som egne selskaper under fri konkurranse, kan ikke bedriftene pålegges å bære de kostnader beredskapsforberedelser krever. Et alternativ er å fortsatt ivareta disse oppgavene ved at staten bærer kostnadene til beredskapstiltak innen disse virksomhetene. For Telenors vedkommende ble dette gjort i forbindelse med statsbudsjettet for 1998, jfr redegjørelsen i kap 4.5.

Utviklingen stiller således det sivile beredskap overfor særskilte utfordringer. Det er viktig å opprettholde et forsvarlig beredskapsnivå i flere av de omdannede selskaper. En statlig finansiering av slike tjenester vil kunne innebære et betydelig økt bevilgningsbehov over programområde 05. Dette er utgifter som tidligere har vært en kostnad knyttet til disse virksomhetenes drift og ikke vært synliggjort ved statlige bevilgninger bortsett fra mindre bevilgninger over 05-området.

Justisdepartementet vil derfor ta initiativ til en vurdering av de beredskapsmessige konsekvenser av omdanningen av statlige virksomheter med den målsetting at det etableres mekanismer for å unngå at det sivile beredskap svekkes i forbindelse med omdanning av statlige virksomheter.