4 Overordnede rammer for beredskapsarbeidet 1999-2002

4.1 Innledning

Stortingsmelding nr 24 (1992-93) om det fremtidige sivile beredskap trakk opp følgende virksomhetside for det sivile beredskap: «Det sivile beredskap skal, med sikte på kriser og krig, sørge for at samfunnet fungerer mest mulig normalt, gi befolkningen størst mulig sikkerhet for liv, helse og velferd, samt yte støtte innenfor rammen av det norske totalforsvar.» Med utgangspunkt i denne virksomhetsideen la Regjeringen ved fremleggelsen av St meld nr 48 (1993-94) til grunn fire hovedmål for det sivile beredskap:

• redusere sårbarheten innen samfunnets infrastruktur, samt for livs- og krigsviktige næringsvirksomheter

• redusere skadevirkningene av en krise eller krigssituasjon og sikre befolkningens liv, helse og velferd

• bidra til å dekke sivilbefolkningens og forsvarets behov for viktige varer og tjenester under kriser og krig

• utnytte beredskapsressursene effektivt i fredstid

På bakgrunn av ovennevnte virksomhetside og hovedmål for det sivile beredskap fremgår det at det sivile beredskap og det militære forsvar har noe ulike hovedfokus for sitt virke. Hovedretningslinjene for forsvaret og det sivile beredskap står ikke i noen motsetning til hverandre. Det sivile beredskap har imidlertid flere oppgaver enn å støtte forsvaret og flere fokus enn krig. Behovet for- og fokus på- at det sivile beredskap også skal kunne møte kriser i fred ble ytterligere understreket etter flommen på Østlandet i 1995. Det vises i denne sammenheng til St meld nr 37 (1995-96) om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred.

Med utgangspunkt i en knapp ressurssituasjon er det nødvendig å avklare hvordan de ulike utfordringer skal vektlegges innbyrdes i langtidsperioden. Regjeringen mener at hovedstrategien for det sivile beredskap må være å videreføre og forsterke den kurs som er fulgt i de senere år med vekt på å redusere samfunnets sårbarhet. Utfordringene det moderne samfunn står overfor et blitt så store at de krever økt oppmerksomhet. Strategien bygger likevel på en klar oppfatning av krigsforberedelsenes plass og rolle i det sivile beredskap. Det må imidlertid utvikles et mer fleksibelt system der tiltak som for eksempel lagring kan bygges ut i en varslings-/forberedelsestid slik at planleggingen raskt kan tilpasses den aktuelle sikkerhetspolitiske situasjon. Det må derfor foretas en vurdering av krigsberedskapstiltakenes kosteffektivitet, samt en vurdering av hvilke tiltak det er nødvendig å ha etablert i forkant. I den grad det må prioriteres mellom tiltak i denne sammenheng, vil det med unntak for de kritisk viktige krigsberedskapstiltak bli gitt prioritet til tiltak som vil bedre samfunnets beredskap både mot krig og hendelser i fred.

Det sivile beredskap disponerer begrensede ressurser. Det er dårlig samsvar mellom målsettinger og tildelte ressurser. Dette nødvendiggjør en klarere prioritering. Departementet mener man får mest igjen for ressursene ved å fokusere på sårbarhetsreduserende tiltak og styrking av evnen til krisehåndtering. Den tradisjonelle støtteplanleggingen til forsvaret må tilpasses den nye sikkerhetspolitiske situasjon og moderniseringen må videreføres.

Det sikkerhetspolitiske grunnlaget (kap 4.2) gir således en oversikt over rammebetingelsene som ligger til grunn for identifiseringen av hvilke krigsforberedende tiltak som må være iverksatt i perioden, mens beskrivelsen av samfunnets sårbarhet (kap 4.4) gir en oversikt over hvilke utfordringer samfunnet står overfor i et bredt spekter av krise- og krigsscenarier, mens de budsjettmessige forutsetninger (kap 4.5) gir en fremstilling av de faktiske mulighetene for å prioritere under dagens ressurssituasjon. En oversikt over tiltak som vil bli prioritert felles innen det sivile beredskap fremgår i kap 5, mens tiltak innen de enkelte departementers ansvarsområde fremgår av kap 6.

4.2 Sikkerhetspolitiske rammebetingelser

Innledning

I det følgende presenteres de sikkerhetspolitiske rammebetingelser slik de mer utfyllende kommer til uttrykk i St meld nr 22 (1997-1998) om Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002. Dernest følger en vurdering av hvilke føringer dette gir for prioriteringene innen det sivile beredskap i planperioden.

Sikkerhetspolitiske rammer

Langtidsplanen for det sivile beredskap, St meld nr 48 (1993-94), trakk opp de nye planleggingsforutsetningene for det sivile beredskap til erstatning for de tidligere planleggingsforutsetningene fra 1969. De nye forutsetningene gjenspeilte den endrede sikkerhetspolitiske situasjon og utfordringene som følge av at også fredskriser skulle fokuseres. St meld nr 48 (1993-94) forutsatte en helhetlig gjennomgang av planleggingsforutsetningene i forbindelse med fremleggelsen av ny langtidsplan for det sivile beredskap. På denne bakgrunn er gjeldende planleggingsforutsetninger gjennomgått og vurdert i samarbeid med Forsvarsdepartementet. Gjennomgangen viser at hovedtrekkene og -strukturen i gjeldende planleggingsforutsetninger kan videreføres, men at det er behov for visse presiseringer.

Selv om faren for et omfattende militært angrep mot Vest-Europa ikke er til stede, og Norge i dag ikke står overfor noen direkte militær trussel, er faren for væpnede konflikter på ingen måte forsvunnet. Vi har ingen garanti for at slike konflikter ikke sprer seg - heller ikke til vårt eget område. Norge står derfor fortsatt overfor potensielle, militære utfordringer, og i overskuelig fremtid vil de betydelige militære kapasiteter som befinner seg i våre nærområder, utgjøre et viktig premiss for planleggingen på sivil og militær side.

Utviklingen mot økt sårbarhet i samfunnet, utviklingen av våpen med stadig lengre rekkevidde, høyere treffsikkerhet og større virkning, aktualiserer også andre militære utfordringer enn tradisjonell krig. Gjennom begrenset og selektiv bruk av militær makt, sabotasje og terroranslag, kan sentrale samfunnsfunksjoner lammes. Norge kan bli utsatt for slike mer begrensede anslag uten at vi er i direkte konflikt med en annen stat.

Norge vil fortsatt være avhengig av NATO-samarbeidet for å kunne håndtere større kriser og militære angrep, og vår forsvarspolitikk vil fortsatt være basert på - og støtte opp under medlemskapet i alliansen. De gjennomgående endringer som foregår i NATO, kan blant annet føre til at Norge får mindre oppmerksomhet i årene som kommer enn tidligere.

Et effektivt og troverdig totalforsvar kan ikke bygges opp i løpet av få år. Det kreves lang tid for å bygge opp effektive systemer og kompetanse til å håndtere og operere dem. Det er derfor viktig at langsiktig tenkning legges til grunn for planleggingen innenfor totalforsvaret.

De potensielle militære truslene på sikt omfatter også faren for et militært angrep med sikte på å besette store deler av norsk territorium. En slik invasjon vil kreve store land-, sjø- og luftstridskrefter. Den forventede militære kapasitetsutviklingen i våre nærområder tyder ikke på noen potensiell fare for en invasjon av hele landet, selv på lang sikt. Derfor vil en invasjon neppe omfatte mer enn en landsdel. En slik invasjon kan meget vel bli støttet av begrensede aksjoner og angrep mot resten av landet. Militært sett er Nord-Norge den mest utsatte landsdelen.

Totalforsvaret må ha tidsbegrenset evne til å kunne møte en slik trussel. Forsvar av en landsdel vil være avhengig av forsyninger og forsterkninger fra andre landsdeler. Eksempelvis vil evne til å sikre transportlinjene mellom Midt- og Nord-Norge, ledelsesapparatet og viktige samfunnsfunksjoner i Sør-Norge, herunder evne til sivil støtte til militære avdelinger, være avgjørende for å kunne føre omfattende militære operasjoner i nord. Et effektivt og utholdende invasjonsforsvar i en landsdel kan derfor ikke sees løsrevet fra forsvaret av resten av landet og allierte forsterkingsoperasjoner.

Evnen til invasjonsforsvar i en landsdel betyr ikke at resten av landet kan legges åpent. Hele landet skal kunne overvåkes og forsvares mot begrensede angrep, sabotasje og terroranslag, uavhengig av om disse utfordringene har tilknytning til et invasjonsforsøk eller ikke.

I dagens sikkerhetspolitiske situasjon er varslingstiden for en eventuell invasjon av norsk territorium lang. Ut fra dagens situasjon må tilstrekkelig kapasitet for å kunne utføre et effektivt invasjonsforsvar bygges opp i løpet av tre måneder. Et begrenset angrep derimot, som også kan innlede en invasjon i nord, kan imidlertid ha kort varslingstid.

Prioriteringsgrunnlag for det sivile beredskap med utgangspunkt i de sikkerhetspolitiske rammebetingelsene

Den sikkerhetspolitiske situasjon og ressurssituasjonen i det sivile beredskap tilsier at det sivile beredskap konsentrerer sin planlegging om å bedre samfunnets evne til å kunne motstå begrensede angrep mot sårbare og vitale samfunnsfunksjoner i hele landet. Planleggingen for svært omfattende krigsscenarier kan ikke prioriteres i planperioden, med mindre det skulle finne sted en negativ utvikling i den sikkerhetspolitiske situasjon.

Det er samtidig på det rene at det militære forsvar er avhengig av sivil logistikkstøtte for å ha troverdighet i det nasjonale balanserte invasjonsforsvar og evne til å motta allierte forsterkninger. Den sikkerhetspolitiske situasjonen og krav til mobilitet og fleksibilitet gjør det imidlertid uhensiktsmessig å binde opp sivile ressurser i for sterkt grad til faste logistikkskonsepter. St meld nr 48 (1993-94) påpekte at det sivile beredskap skal utvikle et sivilt krisehåndteringsapparat som er fleksibelt nok til å møte et vidt spekter av krise- og krigsscenarier. Med dagens sikkerhetspolitiske situasjon ønsker derfor Justisdepartementet i større grad å basere seg på generelle rammeplaner og en langvarig styrkeoppbygging av den sivile logistikkstøtten til invasjonsforsvaret, dvs utsette både planlegging og investeringer der dette er forsvarlig. En slik vurdering vil skje i nær dialog mellom militære og sivile myndigheter.

Det anses realistisk å få et strategisk varsel om en endret sikkerhetspolitisk situasjon i god tid før et eventuelt invasjonsforsøk, også utover en klargjøringstid på 3 måneder, og omprioritere ressurser for å bygge opp lagre og konkretisere planleggingen. Det er her viktig at langsiktig tenkning legges til grunn for planleggingen innen totalforsvaret og at man på forhånd har gjort risiko- og sårbarhetsanalyser som avdekker hvordan en større grad av robusthet kan bygges opp over tid.

Selv om det er en målsetting å opprettholde støtteplanleggingen til et nasjonalt balansert invasjonsforsvar, tilsier ressurssituasjonen i det sivile beredskap at støtteplanleggingen med sikte på å kunne møte et invasjonsforsøk begrenses til å møte et invasjonsforsøk mot Nord-Norge. De planlagte støttetiltak til invasjonsforsvaret må ha en så stor grad av fleksibilitet at de raskt kan tilpasses til den aktuelle sikkerhetspolitiske situasjon. Dette innebærer at det må finnes sentralt forberedte systemer og tiltak som gjør det mulig å bygge opp en beredskap for å møte et invasjonsforsøk. Herunder må det foreligge planer for mottak av allierte forsterkninger. Imidlertid må denne planleggingen være basert på å utnytte en lengre varslingstid for å bygge opp beredskapen.

Med bakgrunn i St meld nr 48 (1993-94) legges det videre til grunn at landet ved en militær konflikt ikke vil være avskåret fra forsyninger utenfra, men at det kan være usikkerhet knyttet til om importen av enkelte varetyper kan opprettholdes. Skillet mellom kortsiktige og langsiktige militære situasjoner gjør det hensiktsmessig å dele forsyningsberedskapet i to. Planlegging mot korte kriser gis prioritet, og arbeidet konsentreres av ressurshensyn mot de prioriterte geografiske områdene av landet og funksjoner som IT, distribusjon, etc. Når det gjelder det langsiktige forsyningsberedskapet, begrenses planleggingen til å opprettholde et basisberedskap som omfatter blant annet overvåking av markeder og forbruk for å kunne identifisere hvilke tiltak som eventuelt bør iverksettes, for eksempel hvilke basisvarer man bør prioritere å bygge lagre av dersom en langsiktig krise er under utvikling.

4.3 Totalforsvarskonseptet

Etter den andre verdenskrig har vi i Norge hatt et forsvarskonsept som baserer seg på en total mobilisering av samfunnets samlede ressurser dersom landet skulle bli utsatt for et væpnet angrep. Denne samlede samfunnsinnsats har vært organisert i form av et totalforsvar, bestående av det militære forsvar på den ene side og det sivile beredskap, som omfatter en rekke sivile institusjoner og organisasjoner, på den andre. Bakgrunnen for konseptet er at det i etterkrigstiden har vært en rådende oppfatning at dersom landet skulle bli utsatt for en invasjon, ville dette stille det norske samfunn overfor så store utfordringer at hele samfunnet ville bli involvert, ikke bare det militære forsvar. Totalforsvarskonseptet ble også valgt fordi det på nasjonalt plan ville medføre en bedre resursutnyttelse å utnytte sivile ressurser i det militære forsvar. Det militære forsvar trenger derfor ikke å investere i de typer ressurser som finnes i samfunnet forøvrig, noe som medfører at vi kan få et sterkere militært forsvar enn det vi ellers har råd til.

De sikkerhetspolitiske endringene, omstillingen i det militære forsvar, den økte vektleggingen av tiltak for å øke samfunnets robusthet og bekymringen for det moderne samfunns sårbarhet har medført behov for endringer i totalforsvaret. For å sikre et sterkt totalforsvar må planleggingen og prioriteringene tilpasses endringene i risikosituasjonen og andre rammebetingelser. Dette forutsetter en kritisk vurdering av valg av metoder og virkemidler. Tilpasninger i og avveininger i forhold til mål, risiko- og sårbarhetsvurderinger må vurderes for å sikre et mest mulig kosteffektivt totalforsvar. Herunder er det viktig å foreta en vurdering av hvilke konsekvenser den nasjonale og internasjonale utvikling bør ha for oppgaver, arbeidsdeling og prioritering innen totalforsvaret. I februar 1997 ble det derfor igangsatt et samarbeidsprosjekt mellom Direktoratet for sivilt beredskap og Forsvarets overkommando for å kartlegge de viktigste utfordringene for fremtidens totalforsvar - «Totalforsvarsprosjektet.» Formålet med prosjektet har vært å

• gi en historisk beskrivelse av etableringen av ordningen med et totalforsvar

• gi en oppdatert fremstilling av dagens totalforsvar, med vekt på å kartlegge vesentlige endringer i mål og forutsetninger for organisasjonen

• definere og beskrive de mest vesentlige problemstillingene og utfordringene for fremtidens totalforsvar, og fremsette forslag til oppfølging av disse problemstillingene

Rapporten fra prosjektet ble lagt frem våren 1998. Rapporten vil kunne danne grunnlag for en vurdering av innrettingen på det fremtidige totalforsvaret. Justisdepartementet vil i samarbeid med Forsvarsdepartementet følge opp sentrale problemstillinger og utfordringer fra totalforsvarsprosjektet for å tilpasse konseptet til fremtidens utfordringer. Herunder vil de konkrete forslagene fra prosjektet bli vurdert.

4.4 Samfunnets sårbarhet

En av forutsetningene som ligger til grunn for beredskaparbeidet i kommende periode er at samfunnet blir stadig mer sårbart. Med sårbarhet i samfunnet siktes det i denne sammenheng særlig til at viktige samfunnsfunksjoner ved påkjenninger kan svikte og ikke levere de varer eller tjenester de vanligvis gjør.

Samfunnsutviklingen er preget av individualisering, urbanisering, krav til fleksibilitet og teknologiske løsninger. Dette er trekk som setter det moderne samfunnet godt i stand til å yte service og effektivitet, og å finne løsninger på problemer. Vi skal derfor ikke undervurdere den dynamikk og evne til endring og tilpasning som ligger i samfunnsutviklingen. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at de samme utviklingstrekk gir sårbarhet på en rekke områder.

Det er mulig å se på befolkningen selv som mer sårbar i dag enn tidligere. En forholdsvis lang periode med stabil og fredelig utvikling og en høy grad av velferd og trygghet gjør folk flest mindre forberedt på å takle uforutsette dramatiske hendelser eller svikt i et eller flere viktige goder. Mye kompetanse knyttet til overlevelse i et mer tradisjonelt samfunn er i dag ferd med å gå tapt. Dersom man i dag opplevde langvarig svikt i kraftforsyning eller varehandel ville uten tvil mange familier få problemer. At vi får en stadig eldre befolkning som i stor grad lever alene og at avhengigheten av medisiner og medisinsk teknologi generelt er økende, er også sårbare trekk.

Et typisk trekk ved det moderne samfunnet er utvilsomt avhengigheten av avansert teknologi som etterhvert gjennomsyrer alle sektorer i samfunnet. Informasjonsteknologien representerer en revolusjon med hensyn til både teknologi og organisering av vår hverdag. Teknologien har vært innført så raskt og på så mange områder at vi mangler en helhetlig oversikt over sårbarheten. Det som er klart er at elektroniske informasjonsløsninger kan være sårbare overfor svikt i kraftforsyning og telekommunikasjon. Det er videre stor avhengighet av elektroniske komponenter som i liten grad produseres i Norge, men hovedsaklig i noen få land i Asia. Innbakt i dataprogrammene kan det også ligge problemer som kan få betydelige konsekvenser. Inngangen til år 2000 og de meget omfattende utfordringene som ligger i dette for hele samfunnet, er et eksempel på denne sårbarhetsproblematikken.

Telesektoren er også sentral i en sårbarhetssammenheng, særlig på grunn av sin betydning for så og si alle andre samfunnsområder, og da spesielt informasjonsfunksjonen. Sektoren kan deles opp i tre undersystemer: telefon, kringkasting og data, alle tre kritiske funksjoner i informasjonssamfunnet. Sårbarheten er for det første knyttet opp til svikt i styringssystemer, datavirus eller sabotasje, for det andre avhengigheten av kraftforsyning, for det tredje den ytre tekniske delen som master, antenner og kabler. Telenettet er moderne og godt utbygget. Det er bygget betydelig beredskap inn i de vanlige driftsfunksjoner, samtidig som den frie konkurransen innen telemarkedet, med etablering av alternative nett og muligheter for konvergens mellom de ulike telefon-, data- og kringkastingsnettene kan medføre at sårbarheten innen telesektoren blir mindre enn tidligere. Særskilte nødvendige krigstiltak krever store investeringer i fredstid og behovet for investeringer, planleggingstid og personellressurser vil være omfattende. Man kan derfor i liten grad utsette investeringer til beredskap til en forberedelsestid før en eventuell krig.

Stabile leveranser av energi er helt avgjørende for et lands evne til å fungere både under fred og krig. Kraftforsyningen peker seg ut som et satsningsområde fordi det er en innsatsfaktor i all annen samfunnsvirksomhet. Selv om de fleste kraftstasjoner er godt sikret ligger overføringssystemene åpent til. Kraftnettstrukturen er av en slik karakter at noen få viktige installasjoner er kritiske for kraftoverføringen og skulle disse ødelegges får en ikke overført strøm gjennom sentralnettet til forbrukeren. Et viktig problemområde innen kraftforsyningen synes å være sikring av kraftforsyningen inn til store byer og befolkningssentra.

Petroleumsvirksomheten er sårbar på flere måter. Forurensingskatastrofer og større ulykker i fredstid er det bygget opp en god beredskap mot. I sikkerhetspolitisk sammenheng er virksomheten særlig sårbar i forhold til terroranslag, sabotasje og direkte krigshandlinger. Norge er i dag verdens nest største nettoeksportør av olje og nærmere 50% av olje- og gassressursene innen EØS-området er lokalisert til den norske kontinentalsokkel. Anslag mot vår petroleumsvirksomhet vil ikke bare ramme vår egen økonomi, men vil også virke sterkt inn på olje- og gassforsyningen til en rekke land. Internasjonale konflikter kan, uten at Norge er direkte part, føre til politisk press mot norsk oljevirksomhet. I en slik sammenheng vil bare trusselen om anslag av en eller annen karakter, eller svært begrensede aksjoner, kunne stille Norge overfor et vanskelig dilemma. Skulle en energiproduserende stat ikke kunne garantere beskyttelse og kontroll over egne produksjonsanlegg som også andre lands økonomi er avhengig av, kan man i en spent krise- eller konfliktsituasjon risikere å bli utsatt for et betydelig press.

Et gjennomgående og dyptgripende trekk ved det moderne samfunnet er endringene i økonomien. Globaliseringen av økonomien fører til en stadig sterkere konkurranse for alle land. Dette sammen med teknologisk utvikling fører til krav om stadig større innsparinger på de områder som ikke er knyttet direkte til inntjening, noe som kan føre til en nedprioritering av den beredskap og sikkerhet som går utover evnen til å fungere i det daglige. Dette innebærer at myndighetene vil få et større ansvar for å se helheten i sårbarhetsutviklingen og å vurdere tiltak som kan motvirke den.

Prinsippet med små lagerbeholdninger og kort lagringstid (just-in-time) gjør at forsyningen av varer er ytterst avhengig av et velfungerende distibusjonsnett med et stort innslag av EDB-styring. Måten internasjonal økonomi fungerer på i dag tilsier at det finnes en sårbarhet i forsyningssystemene som gjør at sannsynligheten for forstyrrelser i fred er betydelig. Samtidig kan dreiningen av økonomien mot bedre markedstilpasning og liberalisering også føre til økt evne til å håndtere sårbarheten og raskt å kompensere for forstyrrelser slik at de ikke utvikler seg til alvorlige kriser. Dersom vi ser for oss en sikkerhetspolitisk situasjon, vil det med dagens utstrakte gjensidige avhengighet i internasjonal handel neppe være til å unngå at også land rundt oss er påvirket. I en krisesituasjon er det sannsynlig at andre land på forskjellige måter ønsker å sikre forsyningen av viktige varer samtidig med oss. Dette vil kunne føre til vareknapphet i en periode.

Norsk industristruktur har et høyt innslag av halvfabrikata og råvarebaserte produkter, hvor produksjonsmidler og komponenter i stor grad er importert og tidsfaktoren er kritisk. Dette har igjen betydning i forhold til for eksempel forsvarsrelaterte systemer, styrings- og produksjonssystemer og informasjonssystemer av betydning for samfunnet og totalforsvaret. Næringsbaserte logistikksystemer er i dagens situasjon av avgjørende betydning for vareflyt og forsyningssikkerhet. Den framtidige forsyningsberedskap vil større grad enn tidligere bygge på eksisterende transport- og logistikksystemer i fredstid.

Det har også betydning for stablititeten i økonomien at betalingsformidlingen nå i utstrakt grad skjer elektronisk. Betalingsformidlingen må ha en meget stor grad av sikkerhet, men også denne baserer seg hovedsaklig på sårbar teknologi.

4.5 Budsjettmessige forutsetninger

4.5.1 Budsjettutviklingen i perioden 1995-98

I samsvar med målsettingen i St meld nr 48 (1993-94) er det i inneværende planperiode nedlagt store ressurser for å tilpasse beredskapsarbeidet til det gjeldende risikobildet og skape et mer kostnadseffektivt sivilt beredskap. Meldingen la til grunn for omstillingsprosessen at de totale bevilgningene til sivilt beredskap i planperioden skulle holdes innenfor 1994-nivå. Ressursstyrking på ulike områder, herunder økt satsing for å styrke fredsberedskapen, skulle gjennomføres gjennom omdisponeringer innenfor budsjettrammen. Meldingen pekte særskilt på at beredskapslagrene, sivilforsvarets organisasjon, samt tilfluktsroms- og varslingsordningene skulle gjennomgås med sikte på innsparinger.

I store trekk kjennetegnes perioden 1995-97 av at den bebudede omstillingen har funnet sted. Beredskapslagrene har blitt nedbygget og sentralisert for å redusere de samlede kostnadene. Sivilforsvarets organisasjon er redusert med til sammen 19 administrative enheter og 50 stillingshjemler er dratt inn. Materiell og bygningsmasse har gjennomgått en omfattende utskifting og avhending. Det er innført midlertidige tiltak på tilfluktsromssektoren som har hevet terskelen for når plikten til å bygge tilfluktsrom utløses, og forenklet kravene til dimensjonering og innredning i rommene. Sivilforsvarets luftvarslingstjeneste er vesentlig rasjonalisert, fra om lag 1900 til ca 1100 anlegg i operativ drift i fred. Det vises til kap. 3 for en nærmere redegjørelse for disse tiltakene.

Det kan derfor langt på vei konstateres at det har skjedd en omlegging av beredskapsarbeidet i henhold til de målsettingene som ble lagt til grunn i gjeldende langtidsplan, og at det er oppnådd en ikke ubetydelig effektiviseringsgevinst.

Måloppnåelsen gjelder i noen grad også med hensyn til omdisponering av ressurser. Her er det særlig grunn til å fremheve Direktoratet for sivilt beredskaps økte vektlegging av tiltak for å styrke kommunenes evne til å håndtere kriser og katastrofer i fred, og det langsiktige arbeidet for å redusere samfunnets sårbarhet ved å få innpasset beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen.

Når en omdisponering av ressurser likevel ikke har funnet sted i så stor grad som opprinnelig forutsatt, så er det hovedsaklig tre årsaker til dette. For det første har omleggingen på noen områder ikke bare resultert i effektiviseringsgevinster, men også økte kostnader som følge av et høyere aktivitetsnivå. Sivilforsvarets deltakelse under kriser og katastrofer i fred har medført høyere kostnader til utbetalinger av godtgjørelser, vedlikehold av materiellet og økt behov for utskifting som følge av slitasje på materiellet ved bruk. Likeledes har selve omorganiseringen medført at det i en overgangsperiode har påløpt merkostnader til dekning av ekstra reiseutgifter, dobbel husleie og kostnader knyttet til en omfattende gjennomgang av til dels gamle materiellagre. Justisdepartementet har redegjort for dette i St prp nr 1 for 1995-96 og 1996-97, der det fremgår at innsparing av betydning på den administrative driften som følge av omorganiseringen i sivilforsvaret først vil kunne påregnes over noen år. Kostnadene til lønn og drift er altså fremdeles høye og investeringsbehovet er ikke nevneverdig redusert. Store deler av sivilforsvarets materiell og utstyr er gammelt og nødvendig å skifte ut.

Nedbyggingen av beredskapslagrene har videre ikke gitt en så omfattende innsparing som opprinnelig forutsatt. Gjennomgangen er foretatt med utgangspunkt i de reviderte planleggingsforutsetningene som ble presentert i St meld nr 48 (1993-94), og disse forutsetningene tillot ikke noen vesentlig reduksjon av lagrene i forhold til dagens nivå.

For det tredje har budsjettutviklingen på programområde 05 Sivilt beredskap vært negativ i perioden. Fra 1993-97 har det skjedd en nominell reduksjon av 05-rammen på om lag 8 %.

Tabell 4.1 (neste side) gir en oversikt over beredskapsbevilgningene innenfor 05-området siden 1993.

Ovennevnte forhold har ført til at det ikke har vært mulig å vri ytterligere midler fra tradisjonelle beredskapstiltak over til større satsing på sårbarhetsreduserende tiltak innenfor viktige samfunnsfunksjoner. I St meld nr 24 (1992-93) om det fremtidige sivile beredskap ble det påpekt at store deler av midlene under programområde 05 er bundet opp i løpende utgifter som drift, vedlikehold, lønn og annet. Reduksjonene i budsjettildelingene som hadde kommet forut for meldingen slo dermed ut på poster som ikke var bundet. Av denne grunn ble de faglige aktiviteter blitt redusert. Den negative budsjettutviklingen har også i planperioden 1995-98 vanskeliggjort arbeidet med å målrette ressursbruken mot tiltak som konkret hever beredskapsnivået.

Den departementsvise gjennomgangen av beredskapstiltak for å tilpasse disse til de nye planforutsetningene, har ført til at departementene i dag har et langt bedre grunnlag for å vurdere sitt beredskapsnivå sammenliknet med situasjonen på begynnelsen av 90-tallet. Gjennomgangen har påvist at det på flere departementers områder over tid har oppstått en forskjell mellom forutsetningene for beredskapsplanleggingen og det beredskapsnivået som departementene klarer å opprettholde med gjeldende bevilgningsnivå. Dette gjelder blant annet for beredskapslagrene av legemidler. Dette gjør det til en utfordring å opprettholde et beredskapsnivå som ivaretar de forpliktelser som følger av medlemskap i internasjonale organisasjoner, spesielt forpliktelsene som følger av NATO-medlemskapet.

Forskjellen mellom målsettinger og resultater skyldes imidlertid ikke utelukkende reduserte bevilgninger til beredskapssektoren. En viktig faktor er også arbeidet i inneværende periode med gjennomgang av de eksisterende beredskapstiltakene. Gjennomgangen, som har vært basert på hvilke utfordringer det endrede trusselbildet reiser i dag, har gitt departementene ny kunnskap om hvordan ressursbruk og virkemidler henger sammen med grad av måloppnåelse. Dette gjelder blant annet i forhold til det militære forsvar, der reduksjon av styrker og forhåndslagring sammen med omfattende konsepter for forsterkning av det norske forsvaret i en sikkerhetspolitisk krisesituasjon reiser store utfordringer. Endrede betingelser for verdenshandelen, der markedene er mer sårbare overfor svingninger i etterspørselen etter viktige varer og tjenester enn tidligere reiser dels større og dels andre problemstillinger i forhold til landets sårbarhet enn tidligere. Gjennom dette arbeidet har de utilstrekkelige sidene av planleggingen kommet klarere frem enn tidligere, og departementene har skaffet seg verdifull innsikt i hovedutfordringene innenfor eget fagområde og derved kompetanse om hvilke tiltak som er nødvendige å sette inn. Å videreutvikle slik dokumentasjon innenfor de ulike fagområdene vil være en prioritert oppgave i perioden.

Den omleggingen som har funnet sted innen det sivile beredskap har vært nødvendig og riktig, både vurdert ut fra kostnads- og effektivitetshensyn og i forhold til en nyttevurdering.

Beredskapsansvar ved endring av tilknytningsformer for statlige virksomheter

På bakgrunn av avviklingen av enerettene på telesektoren fra og med 1. januar 1998, la Regjeringen i St prp nr 1 Tillegg nr 1 (1997-98) frem forslag om en rammeøkning på programområde 05 Sivilt beredskap. Samferdselsdepartementet hadde i St prp nr 70 (1995-96) Om avvikling av resterende eneretter i telesektoren, jfr Innst S nr 284 (1995-96) lagt til grunn at de samfunnspålagte oppgavene på beredskapssektoren skulle videreføres på dagens nivå og at Telenor skulle få dekket sine merkostnader over statsbudsjettet, i henhold til avtaler som skulle inngås mellom Telenor og berørte departementer. Rammeøkningen er på 41,035 mill kr for budsjettåret 1998.

Bevilgningen utgjør kompensasjon til Telenor fra og med 1998 for merkostnadene som påløper ved videreføring av de samfunnspålagte oppgavene på beredskapssektoren. Dette var oppgaver som tidligere ble utført av Telenor uten vederlag, som motytelse for enerettsområdene.

Med denne ordningen er grunnlaget lagt for at Telenor fortsatt skal kunne planlegge og utføre beredskapstiltak av nasjonal betydning på samme nivå som tidligere, til tross for endringen av tilknytningsform og opphevelsen av enerettene på telesektoren.

Telenor er bare ett av flere eksempler på tidligere statlige forvaltningsbedrifter som de senere årene har fått en endret tilknytningsform til staten. Denne utviklingen reiser nye og store utfordringer for beredskapsarbeidet, siden dette er selskaper som har grunnleggende viktige beredskapsfunksjoner; både i forhold til kriser i fred og i krig. Det er nødvendig å ivareta de beredskapsmessige hensynene på de aktuelle områdene, slik at samfunnets samlede beredskap ikke svekkes. Det vises i denne sammenheng til kap 5.10.

Ved eventuelle fremtidige endringer i tilknytningsformer for statlige forvaltningsbedrifter må det derfor være en betingelse at krav om fortsatt beredskapsplanlegging og tjenesteytelser sikres gjennom kjøp av beredskapstjenester ved midler som bevilges over statsbudsjettet.

4.5.2 Budsjettmessige forutsetninger for arbeidet i perioden 1999-2002

Den militære trusselen mot Norge er redusert og kostnadene til investeringer i sivile beredskapstiltak er redusert som følge av dette. Fokuset på fredstidskriser og ambisjonen om å gi rom for en økt robusthet til å motstå militære angrep på visse sentrale samfunnsområder, har imidlertid ført til et økt investeringsbehov på en del områder. I perioden vil det bli arbeidet for å identifisere investeringsbehov på områder hvor samfunnsfunksjoner er særlig sårbare. Innen flere sektorer er det reist forslag om satsinger for å bringe beredskapet opp på et høyere nivå. Forslag til satsinger vil bli fremmet som ledd i den årlige budsjettbehandling.

De sivile beredskapstiltak vil bli undergitt en kontinuerlig vurdering med sikte på å opprettholde et basisberedskap, samt å identifisere sektorer hvor det vil være behov for investeringer i tilfelle den sikkerhetspolitiske situasjon utvikler seg i en uheldig retning eller andre forhold skulle kreve at samfunnet etablerer et høyere beredskapsnivå.

Det vil bli foretatt en kritisk vurdering av ressursdisponeringen innen det sivile beredskap med sikte på å ytterligere dreie ressursbruken mot de sektorer hvor det er særlig viktig å opprettholde et godt beredskap også i en periode hvor sannsynligheten for en militær konflikt er lav.