3 Tiltakene i planperioden 1995-98
3.1 Samordning på beredskapssektoren
3.1.1 Samordning på sentralt nivå
St meld nr 24 (1992-93) pekte på at det sivile beredskap var preget av uklar ansvarsfordeling og utilstrekkelig samordning. For å styrke samordningen og legge til rette for en mer helhetlig utnyttelse av beredskapsressursene, foreslo Regjeringen i St meld nr 48 (1993-94) å tillegge Justisdepartementet en sektorovergripende samordningsfunksjon for sivilt beredskap. Til støtte for departementets utøvelse av samordningsfunksjonen skulle Rådet for sivilt beredskap opprettes. Stortinget sluttet seg til forslaget, jfr Innst S nr 100 (1993-94).
Retningslinjer for samordningsfunksjonen
Retningslinjer for Justisdepartementets samordningsfunksjon på beredskapssektoren og Rådet for sivilt beredskap, ble fastsatt ved kgl res 16. september 1994. Resolusjonen avgrenser samordningsansvaret til å gjelde planlegging i fred innenfor de programmene som dekkes i langtidsplanen for det sivile beredskap. Ansvaret skal utøves gjennom å:
vurdere den samlede ressursbruken innen beredskapssektoren, herunder departementenes årlige beredskapsbudsjetter
fremme forslag overfor de andre departementene med sikte på å oppnå en bedre samordning av ressurser til freds- og krigsformål
utøve målstyring og økonomisk rammekontroll som grunnlag for å påpeke eventuell ubalanse i beredskapsforberedelsene, og ta initiativ overfor andre departementer til behandling og utredning av beredskapsspørsmål
legge frem langtidsplaner for Stortinget
For at Justisdepartementet skal kunne løse nevnte oppgaver, plikter departementene å underrette Justisdepartementet om viktige og prinsipielle saker på et tidlig tidspunkt. Forslag om nye lover og forskrifter og saker som har vesentlig virkning for andre departementer skal forelegges Justisdepartementet før høring.
Samtidig ble Rådet for sivilt beredskap etablert som et rådgivende organ for å støtte Justisdepartementet i utøvelsen av samordningsansvaret. Rådet ledes av Justisdepartementet, og har i tillegg 14 medlemmer fra de beredskapsmessig viktigste departementene samt Direktoratet for sivilt beredskap, Forsvarets overkommando, fylkesmennene og Kommunenes Sentralforbund. Rådet skal avgi uttalelser til Justisdepartementet om beredskapsspørsmål som rådets medlemmer eller andre departementer forelegger rådet. Rådet skal også avgi uttalelse om departementenes forslag til langtidsplaner og årlige budsjetter med det formål å bidra til en balansert ressursbruk innenfor gjeldende budsjettrammer.
Utøvelse av samordningsfunksjonen
Justisdepartementets utøvelse av samordningsfunksjonen innebærer aktiviteter som både har et langsiktig og et kortsiktig perspektiv.
De langsiktige aktivitetene henspeiler på utarbeidelse av overordnede styringsdokumenter for beredskapsarbeidet. Eksempel på dette er utarbeidelsen av planleggingsforutsetninger. Disse blir gjennomgått og revidert ved utarbeidelsen av nye langtidsplaner for det sivile beredskap. Det innebærer også utarbeidelse av stortingsmeldinger på beredskapssektoren som behandler grunnleggende spørsmål vedrørende det sivile beredskaps organisering og innretting, jfr St meld nr 37 (1995-96) Om flommen på Østlandet i 1995 og kriseberedskap i fred.
I tillegg foregår det en løpende samordning med utgangspunkt i de overordnede styringsdokumentene, herunder å utarbeide forslag til fordeling av midler på programområde 05 Sivilt beredskap hvert budsjettår. Samordningsrollen innebærer også å samordne den årlige prioriteringen av beredskapsoppgaver til fylkesmennene. Videre innebærer det å ta stilling til utredninger og konkrete saker som løpende forelegges departementet.
Under flommen på Østlandet i 1995 nedsatte Regjeringen en samordningsgruppe på høyt nivå under ledelse av Justisdepartementet. Gruppen koordinerte de sentrale myndigheters innsats ved gjensidig informasjon om beredskapstiltak og avklarte spørsmål som berørte flere departementer. Ved fremtidige kriser vil det kunne bli etablert tilsvarende ordninger etter Regjeringens beslutning. I Innst S nr 256 (1995-96) ber Stortinget Regjeringen vurdere nødvendigheten av å opprette en permanent samordningsgruppe for fredskriser/katastrofer.
Budsjettsamordning under programområde 05 Sivilt beredskap
En viktig del av samordningsfunksjonen er knyttet til å samordne den årlige fordelingen av midler over programområde 05 Sivilt beredskap. Området omfatter midler til beredskapstiltak i seks departementer, herunder til Direktoratet for sivilt beredskap under Justisdepartementet. Samordningen skjer på bakgrunn av prinsipper som er utledet av de gjeldende planleggingsforutsetningene og godkjent i Rådet for sivilt beredskap.
Den årlige samordningen av beredskapsbudsjettet har vært et av Justisdepartementets mest konkrete virkemidler i utøvelse av samordningsfunksjonen. Hensikten har vært å legge forholdene til rette for å oppnå en best mulig sammenheng mellom det sivile beredskaps målsettinger og bevilgninger.
Bevilgningene over programområde 05 har tradisjonelt gått til krigsforberedende tiltak. Som følge av at planlegging i forhold til kriser i fred ble introdusert som selvstendig planleggingspremiss, har det bevisst vært satset på å dreie bruken av ressursene til beredskapstiltak som kommer samfunnet til gode både under kriser i fred og i en krigssituasjon. Den målrettede satsingen på dette har gitt resultater. Virksomheten i sivilforsvaret, som utgjør en vesentlig del av midlene som bevilges over 05-området, er nå omorganisert og har tilpasset sin struktur til å kunne ha en aktiv rolle både i forhold til krisesituasjoner i fred og i krig. Det vises i denne forbindelse særlig til opprettelsen av fredsinnsatsgruppene. Vesentlige ressurser i direktoratet har dessuten medgått til å utvikle og iverksette en strategi for å styrke evnen til krisehåndtering på regionalt nivå og i kommunene. Aktiv oppfølging overfor kommunene i forhold til risiko- og sårbarhetsanalyser og kriseplaner, er viktige stikkord i dette arbeidet.
De berørte departementer har foretatt omfattende gjennomganger for å bringe sine beredskapsopplegg i tråd med gjeldende planleggingsforutsetninger. Disse gjennomgangene har også omfattet beredskapslagrene. Departementene har også vurdert både sine interne krisehåndteringsorganisasjoner og oppleggene for samarbeid med næringene.
Vurdering
Organiseringen av det sivile beredskap byr på store utfordringer når det gjelder samordning. Prinsippet om at hvert departement er ansvarlig for beredskapstiltakene innen eget ansvarsområde, herunder beredskapsplanlegging i underliggende etater, gjør at beredskapssektoren kjennetegnes av et stort mangfold av aktører. Det er således en sentral utfordring å bidra til at arbeidet som skjer innen de ulike fagområdene, kan skje ut fra en felles plattform og at arbeidet trekker i samme retning.
Dette krever at det foreligger et grunnlag i form av styringsdokumenter, slik at planlegging og forberedelser kan skje ut fra et felles utgangspunkt. Det krever videre en klar oppfatning av hvilke forhold som skal samordnes, på hvilket nivå samordningen skal finne sted, og at denne er anerkjent av departementene. Samordningen må forankres i klart definerte prosesser, der departementene opplever en merverdi ved den samordningen som Justisdepartementet utøver. På den andre siden må samordningen ikke bidra til å svekke forankringen av ansvaret som departementene har for beredskapen på eget område. Samordningen må derfor gis en definert ramme, og kun finne sted når det er behov.
Samordningsfunksjonen på beredskapssektoren medførte nye roller og endrede funksjoner, både for Justisdepartementet og for de øvrige departementene. Samtidig ble det skapt store forventninger i forhold til å gi beredskapsarbeidet en mer enhetlig innretting, i en tid preget av omfattende endringer i det risikobildet som beredskapsarbeidet har som utgangspunkt.
De viktigste resultatene så langt er oppnådd ved utarbeidelsen av overordnede dokumenter som for eksempel stortingsmeldinger som setter felles rammer for departementenes arbeid. Gjennom planleggingsforutsetningene, herunder prosessen for jevnlig revisjon, er det lagt et felles grunnlag som aktørene arbeider med utgangspunkt i.
Justisdepartementet har tilpasset sin organisasjon til samordningsfunksjonen ved å opprette en egen avdeling for rednings- og beredskapssaker. En slik organisering gjør det mulig å se ansvar, roller og ressurser for henholdsvis den nasjonale redningstjenesten og det sivile beredskap, i en helhetlig sammenheng.
Det er likevel et potensiale i samordningsfunksjonen på beredskapsområdet som fortsatt ikke er fullt utnyttet. I kommende periode skal det derfor foretas en klargjøring av rammene for Justisdepartementets samordningsansvar. En slik klargjøring må komme til uttrykk gjennom en tydeliggjøring av premisser og rammer for samordningsfunksjonen. Samordningsansvarets sektorovergripende karakter må danne utgangspunktet for dette arbeidet.
3.1.2 Samordning på regionalt nivå under kriser i fred
Under omfattende krisesituasjoner i fred vil en rekke statlige etater på regionalt nivå og kommuner bli involvert i krisehåndteringen. For å få best mulig effekt ut av tiltakene som iverksettes for å berge materielle verdier og redusere skadeomfanget, vil det ofte være nødvendig å samordne innsatsen.
I St meld nr 37 (1995-96) la Regjeringen følgende ansvarsdeling til grunn for samordning under kriser i fred: Politimesteren har det akutte beredskapsansvaret og det operative ansvaret for samordning i en krise- og katastrofesituasjon inntil fylkesmannen treffer beslutning om å overta samordningsansvaret. Retningslinjene skulle ikke rokke ved det generelle ansvaret fylkesmannen allerede har for beredskapsplanleggingen. Stortinget sluttet seg til dette, jfr Innst S nr 256 (1995-96).
Retningslinjene for samordningsansvaret, som ble fastsatt ved kgl res 12. desember 1997, beskriver hvordan fylkesmannen skal utøve samordningen for å sikre optimale og koordinerte løsninger mellom alle aktørene i krisehåndteringen. Fylkesmannen skal føre tilsyn med (fylkes-) kommunale, regionale og statlige myndigheters kriseplanlegging. Fylkesmannen skal skaffe tilveie og videreformidle ekstra ressurser til kommunene. Hun eller han skal raskt etablere gjensidig kontakt med politimester, regional statsforvaltning og (fylkes-) kommuner når en krise har oppstått, for å utveksle informasjon om situasjonen. På bakgrunn av denne kontakten vurderer fylkesmannen om det er nødvendig å etablere samordningen. Når samordningen er etablert, sammenkalles fylkesberedskapsrådet for å skape enighet om hvilke tiltak som bør iverksettes. Hvis ikke enighet oppnås, forelegges saken for Justisdepartementet.
Retningslinjene bygger på gjeldende prinsipper for krisehåndtering i fred, og endrer ikke ansvarsforholdene innen den nasjonale redningstjenesten eller politiets generelle ansvar i henhold til politiloven § 27, tredje ledd.
Vurdering
Med fastsettelsen av retningslinjene har et viktig element i arbeidet med å klargjøre ansvarsforhold på beredskapssektoren kommet på plass. I langtidsperioden vil det bli satset ytterligere på å videreutvikle fylkesmannens rolle i beredskapssammenheng. Det vises i denne forbindelse til kap 5.3.
3.2 Systemet for beredskapsplaner
Beredskapssystem for forsvaret (BFF) og Sivil hovedomleggingsplan (SHOP) utgjør samlet Norges nasjonale beredskapssystem for omlegging av samfunnet fra fred til krig. Grunnet blant annet endringer i det felles beredskapssystemet innen NATO er det igangsatt en omlegging av de nasjonale planverk.
Omleggingen av det nasjonale planverket har pågått parallelt med prosessen i NATO, og utkast til den nye sivile hovedomleggingsplanen (SHOP) ble ferdigstilt våren 1994.
SHOP ble fastsatt til foreløpig bruk for sivile myndigheter ved eventuelle sikkerhetspolitiske krisesituasjoner fra 1 januar 1996. Midlertidig fastsatt SHOP ble brukt og testet under totalforsvarsøvelsen TOTEX - 96.
I forbindelse med TOTEX-96 ble det avdekket en del svakheter i SHOP. En av hovedkonklusjonene fra øvelsen var at SHOP og BFF måtte forbedres, videreutvikles og samordnes bedre. Som følge av dette, vedtok Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet høsten 1996 å igangsette et prosjekt for å videreføre arbeidet med planverkene. Prosjektarbeidet startet januar 1997 og skal være ferdig i 1998. Det to beredskapssystemene vil deretter bli fastsatt.
Som forutsetning ligger at SHOP og BFF fortsatt skal være verktøy for sikkerhetspolitisk krisehåndtering med sikte på å oppnå de mål som NATO har satt for sitt planverk. Målsettingene som ligger til grunn er følgende:
planverkene skal synliggjøre politiske myndigheters målsettinger i beredskapssystemene, samtidig med at tiltakene har nødvendig fleksibilitet og ikke utløser større konsekvenser for samfunnet enn det som er ønskelig og nødvendig.
planverkene skal oppnå et bedre koordinert beredskapssystem med mer fleksible tiltak som grunnlag for en gradvis styrkeoppbygging, noe som vil gjøre det til et velegnet krisehåndteringsverktøy for politiske beslutningstakere.
det skal videre vurderes hvilke deler av planverkene som kan anvendes under kriser og katastrofer i fred.
Resultatet av arbeidet skal ende opp med et bedre verktøy for politiske myndigheters evne til å håndtere sikkerhetspolitiske kriser, og sikre en ordnet omstilling av samfunnet fra fred til krig, og tilbake til fred, samt å sikre nødvendig styrkeoppbygging. Spørsmål omkring det sivile beredskap på Svalbard vil bli vurdert særskilt.
Planverk for særlige hendelser
I tillegg til arbeidet med planverkene for å kunne håndtere sikkerhetspolitiske kriser og krig, er det innen flere områder utviklet planer for å kunne møte særskilte typer hendelser, som atomulykker, omfattende oljeforurensning og massetilstrømning av flyktninger. For å gi et inntrykk av de utfordringer man ofte står overfor ved utarbeidelse av beredskapsplaner i sivil sektor, kan nevnes arbeidet med utvikling av planverket for masseankomst av asylsøkere og flyktninger.
Arbeidet med å utvikle et planverk for mottak av massetilstrømning av asylsøkere og flyktninger har pågått siden 1993. Utlendingsdirektoratet har hatt ansvar for dette arbeidet. Planen ble utviklet gjennom et samarbeid mellom berørte departementer som Justisdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Direktoratet for sivilt beredskap. Den første utgaven av planen ble ferdigstilt høsten 1994 og utprøvet under Øvelse TOTEX 1996. Øvelsen viste at det var behov for videreutvikling av planverket, og at den sentrale planen må suppleres med mer operative regionale planer. Det er videre behov for en bedre samordning og koordinering av det foreliggende planverket med tilgrensende planverk hos henholdsvis politiet, fylkesmennene, samferdselsmyndighetene og innen helsesektoren.
Arbeidet med videreutvikling av det aktuelle planverket foregår fortsatt. Etter planen skal Utlendingsdirektoratet utarbeide en rapport for samordningsprosessen i de tre nordligste fylkene i løpet av 1998. Gjennom denne prosessen har det blitt avdekket at det lett kan oppstå uklarheter og gråsoner mellom berørte instanser med hensyn til hvem som har det overordnede, koordinerende og det utøvende ansvaret for ulike oppgaver, tiltak og funksjoner i tilknytning til en eventuell massetilstrømning av asylsøkere og flyktninger. Arbeidet med planen har også vist betydningen av å utvikle et godt samarbeid mellom statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter på gitte områder. Slike prosesser fordrer at en rekke instanser, som i en normalsituasjon har liten eller ingen kontakt, må utvikle rutiner og prosedyrer for for felles planlegging og samordning av de respektive planverkene.
Vurdering
Når den grunnleggende gjennomgangen av planverkene er ferdigstilt vil det være viktig at planverkene bearbeides kontinuerlig, slik at oppdaterte og tidsriktige planverk foreligger til enhver tid. I den videre oppfølging av vårt nasjonale beredskapssystem, SHOP/BFF, vil det i langtidsperioden bli lagt større vekt på bedre informasjonsutveksling og tettere samarbeid mellom ulike aktører. I denne sammenheng vil også øvelser og øvelsesliknende aktiviteter være et viktig middel. Utviklingen av masseankomstplanen fremstår som et eksempel på hvor komplekst arbeidet med å frembringe et funksjonelt og operativt sivilt beredskapsplanverk kan være. Det fremstår derfor som viktig å formidle erfaringene fra utviklingen av masseankomstplanen til andre sektorer og beredskapsområder.
3.3 Beredskap på kommunenivået
St meld nr 37 (1995-96) understreket prinsippet om at kriser i fred skal håndteres på lavest mulig nivå. Et sentralt element i dette er at kommunene må planlegge for opprettelse av et eget ledelsesapparat i krisesituasjoner.
Allerede i St meld nr 48 (1993-94) ble risiko- og sårbarhetsanalyser på lokalt nivå fremhevet som et prioritert tiltak i planperioden. Analysene skal fremskaffe et grunnlag for iverksettelse av tiltak som reduserer sårbarheten, og utgjør en forutsetning for at risiko- og sårbarhetsforhold kan innarbeides i den ordinære samfunnsplanleggingen. Kommunenes arbeid med analysene skal også bidra til at oppmerksomheten på lokalt nivå om risikoforhold heves, og at evnen til krisehåndtering styrkes.
Målet var at det skulle igangsettes og gjennomføres analyser i de fleste av landets kommuner i løpet av planperioden. Et langsiktig mål var at risiko- og sårbarhetsanalyser brukes aktivt i de kontinuerlige beslutnings- og planleggingsprosessene i samfunnet, og at sårbarhetsreduserende tiltak fremmes gjennom ordinære beslutninger. Målsettingene skulle nås gjennom motivasjonsskapende og tilretteleggende tiltak, der fylkesmannen ble forutsatt å spille en nøkkelrolle i innsatsen overfor kommunene.
En av de sentrale konklusjonene som ble trukket i St meld nr 37 (1995-96) om flommen på Østlandet i 1995, var at kommunene som hadde startet opp eller gjennomført kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser, gjennomgående var bedre i stand til å håndtere krisen som oppsto. Meldingen understreket derfor behovet for ytterligere fokus på dette arbeidet.
Pr 1 februar 1998 hadde ca 320 kommuner startet arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser, hvorav ca 152 kommuner var ferdige med sine første analyser. 107 kommuner hadde utarbeidet kriseplaner på bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsanalyse.
Direktoratet for sivilt beredskap har i samarbeid med Asplan Viak foretatt en grundig evaluering av risiko- og sårbarhetsanalyser som metode for beredskapsplanlegging i kommunene. Evalueringen ble bredt anlagt, med spørreundersøkelser og intervjuer blant kommunalt tilsatte og kommunepolitikere. Evalueringen konkluderte blant annet med at det ville være lettere å nå de målsettinger som er satt om det ble innført en lovfestet plikt for kommunene til å gjennomføre beredskapsplanlegging med utgangspunkt i risiko- og sårbarhetsanalyser.
Som et viktig virkemiddel i arbeidet for å gjøre lokalsamfunnene mer robuste er fylkesmennene gitt innsigelsesrett mot areal-, regulerings- og bebyggelsesplaner som ikke i nødvendig utstrekning ivaretar beredskapsmessige behov. Direktoratet for sivilt beredskap har utgitt retningslinjer for fylkesmennenes forvaltning av innsigelsesmyndigheten.
Vurdering
Satsingen på å bedre kommunenes evne til å forebygge og håndtere kriser har har vært bredt anlagt i planperioden, og har bidratt til økt forståelse og vitalisering av beredskapsarbeidet som også har hatt betydning for krigsberedskapen. Resultatene av arbeidet er imidlertid ikke i henhold til de målsettinger som er satt. Justisdepartementet ser det som viktig at kommunene etablerer et tilfredsstillende beredskap og de videre satsinger i denne sammenheng vil bli redegjort for i kap 5.4.
I det videre arbeidet er det viktig å sikre en god dialog med Kommunenes sentralforbund og Miljøverndepartementet for å avklare hvordan beredskapsmessige hensyn best kan innarbeides i den kommunale planleggingen. Det vil være naturlig å drøfte hvordan sikkerhets- og beredskapsmessige interesser kan fremmes gjennom blant annet en revisjon av Miljøverndepartementets forskrift om konsekvensutredninger.
Det er videre planlagt en oppbygging av studier i beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen ved Høgskolen i Stavanger. Justisdepartementet ser svært positivt på denne satsingen og vil følge utviklingen ved høgskolen med interesse.
3.4 Internkontroll og tilsyn
I St meld nr 24 (1992 - 93) ble det varslet at internkontroll skulle innføres i det sivile beredskap. Siktemålet med innføringen er å bedre kvaliteten på beredskapsplanleggingen og sikre gode rutiner for oppfølging av beredskapsarbeidet i den enkelte virksomhet. Metoden forutsetter at ansvaret for beredskapsforberedelsene plasseres hos ledelsen for den enkelte virksomhet.
Det er gjennomført et prøveprosjekt for kvalitetssikring av helseberedskapet i Sosial- og helsedepartementet. Prosjektet er sluttført og evaluert og har resultert i at internkontroll nå er en integrert del av Sosial- og helsedepartementets styringssystemer. Sosial- og helsedepartementet er i ferd med å videreutvikle systemet til å gjelde hele departementets ansvarsområde på beredskapssektoren samt for underliggende etater. Direktoratet for sivilt beredskap har bistått Sosial- og helsedepartementet i dette arbeidet. Resultatene fra dette prosjektet er formidlet til de andre departementene. Innenfor enkelte fagområder under Nærings- og handelsdepartementets ansvarsområde er internkontroll også tatt i bruk som verktøy for å kvalitetssikre beredskapsarbeidet.
I langtidsperioden 1995-98 ble det også gjennomført prøveprosjekter i innføring av internkontroll i kommunesektoren. Resultatene varierer sterkt fra fylke til fylke.
Med grunnlag i erfaringene fra prøveprosjektene har Direktoratet for sivilt beredskap utarbeidet veiledere for innføring av internkontroll i kommunal og i statlig beredskapsplanlegging, retningslinjer for fylkesmannens planlegging og gjennomføring av tilsyn med beredskapsarbeidet i kommunene og utkast til veileder for interne tilsyn i departementene. Videre er det gjennomført en rekke kurs og seminarer for å heve kompetanse i internkontroll og systematisk tilsyn ved fylkesmennenes beredskapsavdelinger.
Etter avsluttede prøveprosjekter har Direktoratet for sivilt beredskap evaluert arbeidet med innføring av internkontroll innen det sivile beredskap og vurdert videre strategi for innføringen. Hovedkonklusjonen er at arbeidet med innføring av internkontroll bør videreføres. Motivasjonstiltak og veiledning bør fortsatt være hovedvirkemidler, eventuelt med støtte i en generell plikt for kommunene til å drive beredskapsarbeid. Det vises i denne sammenheng til kap 5.4.
Vurdering
Arbeidet med å innføre internkontroll i det sivile beredskap har av flere grunner ikke kommet så langt som opprinnelig forutsatt. Etablering av internkontroll forutsetter at det eksisterer fastlagte beredskapsordninger som skal kvalitetssikres. Omleggingen av det sivile beredskap for å tilpasse det et endret risikobilde og nye utfordringer har krevet mye av ressursene. Departementene har heller ikke blitt pålagt å innføre internkontroll, hvilket har bidratt til å gi dette arbeidet mindre fokus. På regionalt nivå har en gjennomgang av ansvarsforhold ved fredskriser vært en nødvendig forutsetning for innføring av internkontroll. Denne problemstillingen ble avklart ved fastsettelse av kgl res om Fylkesmannens samordningsansvar ved kriser i fred. På kommunenivå synes det vanskelig å få gitt innføring av internkontroll nødvendig prioritet. Dels skyldes den manglende fremdrift i kommunene at helhetlig og samordnet beredskapsplanlegging ikke er en lovpålagt oppgave og at dette arbeidet derfor har lett for å tape i konkurranse med andre oppgaver.
3.5 Beredskapslagring
I Stortingsmelding nr 48 (1993-94) varslet Regjeringen at Nærings- og energidepartementet og Sosial- og helsedepartementet i langtidsperioden ville foreta en gjennomgang av lagrene innen disse departementenes ansvarsområde med bakgrunn i de nye planleggingsforutsetningene.
I perioden har beredskapslagringen under blant annet Sosial- og helsedepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementets ansvarsområder vært vurdert. Det vises også til disse sektorenes programomtale i kap 6. Gjennomgangen av beredskapslagringen innen de ulike sektorer viser at det ikke har vært et så stort rom for innsparinger ved reduksjoner i beredskapslagringen som Justisdepartementet opprinnelig antok. Nesten halvparten av de statlige oljelagrene ble solgt i 1993. De gjenværende lagre er Norge forpliktet til å holde etter minimumskrav i NATO. Som det fremgår under programområde 1 om jordbruk har Norge fortsatt store lagre av korn til menneskeføde og lagre knyttet til innsatsfaktorer i landbruket, men da kostnadene ved disse ikke belastes programområde 05, vil ikke en eventuell nedbygging føre til besparelser for det sivile beredskap. Landbruksdepartementet vil uansett gå i gjennom sine lagringsopplegg i kommende periode.
Lagrene for nødproviant er i perioden vurdert av Nærings- og handelsdepartementet i samarbeid med Statens ernæringsråd. Departementets syn er at det er behov for å benytte beredskapslagre i forbindelse med invasjonscenariet i Nord-Norge, og også i forbindelse med kriser i fredstid. Departementet ønsker derfor bufferlagre i Nord-Norge. Disse lagrene rulleres i dag gjennom et samarbeid mellom Nærings- og handelsdepartementet og Utenriksdepartementet der Utenriksdepartementet trekker ut av lageret mot betaling i forbindelse med humanitære aksjoner i utlandet.
Innen industriberedskapssektoren finnes pr i dag lagre av thyroxin-natrium, råvarer til sprengstoffproduksjon, dynamitt, råvarer til akkumulatorer, buss- og lastebildekk, råvarer til gummiproduksjon, bly, tinn, kopper og tetningsmidler for hermetikkemballasje. Så og si alle disse beredskapslagre er planlagt for og innrettet mot en langvarig krig. Nærings- og handelsdepartementet har påbegynt en kontrollert gjennomgang av lagrene ved bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser, for enten å justere dem i forhold til gjeldende planleggingsforutsetninger eller nedlegge dem, eventuelt å bygge opp andre i stedet. Gjennomgangen vil bli fullført i kommende planperiode.
Så langt i perioden har Nærings- og handelsdepartementet i samarbeid med Helsetilsynet avviklet de råstoff- og emballasjelagrene som var knyttet til beredskapsfabrikkene for farmasøytiske produkter. Det er dessuten i samarbeid med Samferdselsdepartementet foretatt en vurdering av eksisterende beredskapslagring av dekk og gummiråvarer. Disse ordningene er foreslått avviklet og erstatet med et lager av råvarer til vulkanisering, primært i Midt-Norge. Lageret av akkumulatorråvarer anbefales avviklet i forbindelse med nedleggelse av produksjonen i den aktuelle bedrift, den siste innenlandske produsent av batterier. For å kompensere for en eventuell avvikling vil det tilstrebes å inngå en krisehandelsavtale med Sverige for aktuelle akkumulatorråvarer. Et beredskapslager av tørrbatterier er avviklet i forbindelse med avvikling av kommersielle lagre hos leverandøren, og delvis søkt erstattet gjennom avtaler innenfor rammen av det svensk-norske krisehandelssamarbeidet.
Innenfor samferdselsområdet er det gjennomført analyser av reservedelslagre som har resultert i en halvering av beredskapslagrene for bildeler for Volvo og Scania.
På legemiddelsiden kom en arbeidsgruppe nedsatt av Helse- og sosialdepartementet til den konklusjon at det var manglende samsvar mellom gitte beredskapsmål og reell beredskap. Flere legemidler er sårbare for forsyningssvikt også i fredstidssituasjonen. Det er derfor ønskelig å øke lagrene av enkelte legemidler og i større grad se dem i sammenheng med lagrene til det militære forsvar.
Vurdering
Justisdepartementet vil i langtidsperioden fortsatt rette oppmerksomheten mot beredskapslagringen og ønsker en kontinuerlig vurdering av behovet for beredskapslagre i lys av den sikkerhetspolitiske situasjon og det risikobildet landet står overfor.
Det legges ikke til grunn at forsyningslinjene fra utlandet vil bli utsatt for brudd som følge av angrep. Det kan imidlertid oppstå forstyrrelser i forsyningene av organisatoriske, politiske eller markedsmessige årsaker. Ved jevnlige risiko- og sårbarhetsanalyser må ansvarlig fagdepartement sørge for å kartlegge om det er overveiende sannsynlig at viktige produkter kan skaffes til veie i løpet av en tre måneders klargjøringstid. Det må vurderes om beredskapstiltak som lageroppyggingsplaner, krisehandelsavtaler og rasjonering kan oppveie for usikkerheten i markedet. I den grad nye beredskapslagre etableres vil finansieringen og organiseringen av dem vurderes i hvert tilfelle. Det bør legges vekt på at varer fra lagrene skal kunne nyttiggjøres til fredsformål, for eksempel som bistandsmateriell ved humanitære operasjoner i utlandet. Justisdepartementet ønsker i kommende periode allikevel ikke å prioritere oppbygging av nye lagre for krigssituasjonen, men også i dette tilfellet fokusere på tiltak for hendelser i fred. Dette innebærer at nye beredskapslagre bare prioriteres dersom det foreligger en risiko for alvorlig og akutt forsyningssvikt av en vare som kan gi omfattende samfunnsmessige konsekvenser i en fredstidssituasjon.
3.6 BAS-prosjektet
Forsvarets forskningsinstitutt startet i januar 1994 prosjektet «Beskyttelse av samfunnet» (BAS) etter oppdrag fra Direktoratet for sivilt beredskap. Prosjektet skulle støtte direktoratet med analyser med sikte på å finne frem til kostnadseffektive beskyttelsestiltak, som innen rammen av tilgjengelige midler, bidrar til å opprettholde samfunnets funksjonsdyktighet ved unormale påkjenninger. Målsettingen med prosjektet var tredelt. Det skulle etableres en sammenfattende oversikt over de mest sentrale problemstillinger innen beredskapssektoren, med basis i en gjennomgang av framtidige utfordringer og konkrete scenarier. Videre skulle det vurderes hvilket potensiale som ligger i å innføre et overordnet planleggings- og beslutningsstøttesystem basert på kvantitative analyser av kostnader og effektivitet, etter samme mønster som i det militære forsvar. Det var dessuten et mål å bygge opp grunnleggende kompetanse om sivilt beredskap, med sikte på at instituttet kunne bidra i en langsiktig prosess mot overgang til et nytt planleggingskonsept innen det sivile beredskap.
Prosjektet ble ferdigstilt i 1997. Fokus for prosjektet ble rettet mot å finne frem til hendelser som kan representere en reell risiko, sårbare samfunnsfunksjoner og relevante beskyttelsestiltak gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser. Prosjektet har samtidig arbeidet med å utvikle en metodikk for kosteffektivitets- og nytteanalyser som kan anvendes ved senere studier.
Sluttrapporten fra BAS-prosjektet understreker at det mest sannsynlige krigsscenario de neste 10-15 år er en kortvarig krig. Dette gjør at det i langt større grad bør planlegges for begrensede krigsalternativer der langvarig utholdenhet i logistikkplanleggingen er mindre viktig enn tidligere, mens bedre samordning av beredskapstiltakene og kvalitet i planleggingen bør vektlegges sterkere.
Krav og behov i en kortvarig krig vil til en viss grad være sammenlignbare med fredskrisesituasjoner, i den forstand at en fredstidshendelse vanligvis kommer plutselig og at den er relativt begrenset i omfang og nivå. Større vektlegging av beredskap mot hendelser i fred tilsier at fokuset på utholdenhet ved langvarig krig reduseres og at øket vekt legges på begrensede angrepsscenarier og overraskende angrep.
Prosjektet anbefaler at tiltak for å møte krav og utholdenhet i en mobiliseringsfase, en kortvarig krig og de innledende uker og måneder av en langvarig krig, bør prioriteres foran tiltak som skal bidra til en mer langvarig utholdenhet. Betydningen av å ha store beredskapslagre kan tones ned, mens økt oppmerksomhet må rettes mot evnen til å få brakt de riktige forsyningene til rett sted til rett tid og til å redusere sårbarhet innenfor de viktigste samfunnsfunksjoner. Prosjektet understreker derfor betydningen av at beredskapsmessige hensyn integreres i samfunnsplanleggingen generelt.
Prosjektet vurderte følgende samfunnsfunksjoner som de viktigste for totalforsvaret (i prioritert rekkefølge): kraftforsyning, ledelse/informasjon, telekommunikasjon og transportsektoren. Prosjektrapporten anbefaler derfor økt satsing på tiltak innenfor følgende områder:
Kraftforsyning, primært i form av kraftige nødaggregater til kritiske objekter, sekundært økt robusthet gjennom spredning av kraftforsyningen rundt store byer
Ledelse/informasjon, i form av flere øvelser hvor krisehåndtering og samordning i fred og krig står sentralt
Telekommunikasjonssektoren må utvikle sterkere robusthet og fleksibilitet, blant annet for å sikre alternative overføringsmuligheter av informasjon til befolkningen og åpne informasjonsveier mellom totalforsvarsviktige aktører, samt å redusere sårbarheten overfor svikt i datasystemer
Følgende sektorer anses å ha et akseptabelt ressursnivå, men det er behov for å styrke innsatsen på følgende områder ved økt satsing ved interne omdisponeringer:
Transport, med spesiell fokus på såkalte «ro-ro ramper», reserve brumateriell og visse typer spesialkjøretøyer
Helse, med fokus på lagerbeholdning av enkelte kritiske medisiner og høyere kapasitet for behandling av visse typer skader (brann- og røykskader)
Som følge av nevnte forslag til omprioriteringer fremhever rapporten mulighet for å nedprioritere den delen av støtteplanleggingen til det militære forsvar som er rettet inn mot lang krig.
Prosjektet vurderte også de gjeldende sivilforsvarstiltakene. Med henvisning til endrede konsepter for krigføring legges det til grunn at faren for direkte og massive skader på sivilbefolkningen er redusert. Faren for indirekte skader på befolkningen som følge av at viktige samfunnsfunksjoner skades eller ødelegges, har imidlertid økt. Rapporten konkluderte på denne bakgrunnen med at det er rom for ytterligere omstillingstiltak innen sivilforsvaret. Det vises i denne sammenheng til kap 5.8.
Vurdering
Departementet mener arbeidet som har pågått i prosjektet har svart til de forventninger oppdragsgiver hadde. Prosjektet har vist at det er behov for en kontinuerlig vurdering av virkemidler og mål innen det sivile beredskap, og at det er behov for ytterligere utredninger av en del områder. Ved at beredskapstiltakene i sivil sektor gjøres gjenstand for slike analyser, vil nødvendigheten av dem kartlegges og understrekes, og de kan gis en tidsriktig organisering og hensiktsmessig prioritering. I dette arbeidet kan FFI spille en nøkkelrolle i samspill med andre forskningsmiljøer.
BAS-prosjektets anbefalinger danner sammen med andre utredninger som er foretatt i siste planperiode viktige grunnlag for det sivile beredskaps prioriteringer i perioden
3.7 Sivil-militær støtteplanlegging
I januar 1994 ble det opprettet en sivil-militær arbeidsgruppe under ledelse av Forsvarets overkommando som fikk i oppdrag å utarbeide forslag til fremtidig opplegg for forsyningsstøtte til det militære forsvar. Arbeidsgruppen la frem sitt forslag «Prinsipper for sivilt-militært logistikksamarbeid» høsten 1996. Forslaget ble oversendt Forsvarsdepartementet våren 1997.
Intensjonen med prinsippdokumentet for sivilt-militært logistikksamarbeid er å skape en felles forståelse mellom partene for de forutsetninger som støtten til det militære forsvar er basert på. Dette antas å gi et bedre grunnlag for både sivil og militær planlegging.
Prinsippene legger til grunn at det må være et nært samarbeid på alle nivåer og at det militære forsvars behov for sivil støtte må bygge på en felles forståelse mellom det militære forsvar og berørte fagdepartementer om i hvilken grad behovene kan forventes dekket fra sivil side.
Hele landet må sees på som ressursbase for behovsdekningen. Utviklingen innen transport og kommunikasjon, sammen med den omlegging som skjer innen varehandel og industri med større vekt på løpende distribusjon og leveranser fra sentrale lagre, øker betydningen av dette.
Detaljplanleggingen bør reduseres til et nødvendig minimum. I utgangspunktet skal totalforsvarets behov for varer og tjenester anses dekket av foretakenes normale virksomhet. En mer detaljert planlegging, utover ressurskartlegging, vil normalt ikke være nødvendig for mange av de varer som inngår i totalforsvarets forsyningsberedskap. Når det ut fra en risiko- og sårbarhetsvurdering kan fastslås at det samlede sivile og militære forbruk av bestemte varer og tjenester i en krise- eller krigssituasjon vil øke vesentlig ut over den normale forsynings- eller transportkapasitet innen et område, skal det imidlertid utarbeides særskilte transport- og forsyningsplaner som kan dekke det antatte merforbruk. En viktig forutsetning for en slik planlegging er at det militære forsvar må legge ned et vesentlig arbeid i å skaffe seg oversikt over de ressurser det ønsker fra det sivile samfunn.
Vurdering
Ved fastsettelsen av prinsippene for det sivil-militære logistikksamarbeidet, oppfylte arbeidsgruppen sitt opprinnelige mandat. Virksomheten i arbeidsgruppen avdekket imidlertid behov for en nærmere koordinering av det sivil-militære logistikksamarbeid. Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet har derfor bestemt at arbeidsgruppen skal fortsette med nytt mandat som et koordinerende ledd for den sivile støtteplanlegging til det militære forsvar.
3.8 Omorganisering av sivilforsvaret
Med bakgrunn i St meld nr 48 (1993-94) igangsatte Direktoratet for sivilt beredskap en omfattende omorganisering i sivilforsvaret. Omorganiseringen har omfattet både de administrative og operative delene av etaten. Den administrative siden omfatter sivilforsvarskretser, skoler og leire med tilhørende fast bemanning. Innsatsavdelinger, materiell og anlegg utgjør den operative delen.
Målsettingen var å skape et mer kostnadseffektivt og fredsrettet sivilforsvar gjennom omorganisering av den ytre etaten og omlegging av styrke- og øvelsesstrukturen.
Sivilforsvarets kretser og skoler
Antallet sivilforsvarskretser er redusert fra 54 til 40 ved en sammenslåing til større administrative enheter. Den fysiske sammenslåingen av kretser fant sted våren 1996. I tillegg er 5 sivilforsvarsleire avviklet som administrative tjenestesteder.
I planleggingsfasen forut for sammenslåingen ble det ført en relativt restriktiv tilsettingspolitikk. Målsettingen om å redusere antall ansatte med ca. 50 medarbeidere lot seg derfor realisere på et tidlig tidspunkt. Nåværende overtallighet i henhold til den nye bemanningsplanen er på 5-6 stillinger.
Direktoratet har i tillegg gjennomført et utviklingsprosjekt ved Sivilforsvarets tre skoler, der kursvirksomheten er lagt om i samsvar med den fredsrettede virksomheten. Det blir dessuten lagt større vekt på å avholde kurs sammen med etatens samarbeidspartnere ved kriser i fred.
Sivilforsvarsstyrkene
Sivilforsvarets totale mannskapsstyrke er redusert fra om lag 70 000 til 50 000 personer. Reduksjonene har funnet sted ved omorganisering og forenkling av forskjellige avdelingstyper, og ved sammenslåing av de tidligere rode-, krigsutflyttings- og tilfluktsromtjenestene til en ny tjenestegren; egenbeskyttelsen.
Sivilforsvarsstabene er forenklet og redusert i både antall og omfang. Kretsstaber er planmessig etablert ut fra nye retningslinjer og ny kretsstruktur. Det er gjennomført opplærings- og øvelsesprogram for nøkkelpersonell.
Sivilforsvaret har 104 operative fredsinnsatsgrupper (FIGer), hver bestående av ca 20 personer og tilhørende materiell. Gruppene er opprettet for å forsterke det ordinære hjelpeapparat ved hendelser i fred. I tillegg til medvirkning ved ulykker og andre utrykninger m.v., øves gruppene to ganger i året. Direktoratet besluttet i 1997 å opprette 4 helt nye grupper, og konvertere 7 frittstående innsatstropper til fredsinnsatsgrupper. Innen utgangen av 1998 vil sivilforsvaret dermed ha 115 fredsinnsatsgrupper. I løpet av våren 1998 vil to støtteteam være operative til å yte administrativ bistand til internasjonalt hjelpearbeid. Teamene inngår i Norwegian Emergency Preparedness System Support Team (NOREPS-konseptet).
Sivilforsvarets øvrige innsatsstyrker er reorganisert i henholdsvis innsats- og støttegrupper. En tredjedel av disse gruppene er operative i fred og skal kunne gi støtte til det øvrige hjelpeapparat ved håndtering og forebygging av større ulykker.
Det tidligere ambisjonsnivået om å opprettholde opplæring og øvelser for en tredjedel av den totale del av styrken har av budsjettmessige årsaker ikke kunnet innfris. Om lag en fjerdedel av den totale mannskapsstyrke på 50 000 gis opplæring og øvelse i fredstid. De øvrige tre fjerdedeler utgjør krigsreserven, som forutsettes bygget opp og gitt nødvendig opplæring og øvelse i en beredskapsfase.
Arbeidet med organisering av Egenbeskyttelsen ble stilt i bero i påvente eventuelle endringer innen tiltakene tilfluktsrom og krigsutflytting.
Materiell og bygningsmasse
Endringene i krets- og styrkestrukturen har medført et betydelig arbeid med forvaltningen av sivilforsvarets materiell. Arbeidet har vært organisert i et prosjekt under ledelse av direktoratet, og utført av landsdelsberedskapsfylkesmennene.
Omfordeling og beredskapslagring av materiell for Sivilforsvarets fredstidsoppsetninger (1/3 av styrkene) er gjennomført. Videre er ompakking og plassering av krigsreservemateriell (2/3 av styrkene) avsluttet i 1997. Materiellmessige mangler er videre registrert fortløpende, og de høyest prioriterte behovene er søkt ivaretatt gjennom investeringsplanene.
Kassasjon av ukurant og utgått materiell er gjennomført og brukbart overskuddsmateriell er lagret i regionale lagre for etterforsyning. I samarbeid med blant annet Justisdepartementet og Utenriksdepartementet ble en del materiell i 1996 også sendt til Estland for bruk i oppbygging og forsterkning av landets redningstjeneste og sivilforsvar.
Som nevnt ovenfor er fem sivilforsvarsleire avviklet som selvstendige administrative enheter. Leirene (bygningsmassen) i Vestfold, Ryfylke og Nord-Trøndelag ble i 1995 overført til Fengselsvesenet, mens leiren i Telemark ble solgt til private i 1997.
Det er foretatt en gjennomgang av sivilforsvarets totale anleggsmasse, og om lag 65 fjellanlegg (kommando- og alarmplasser) er avhendet i perioden. Totalt skal i overkant av hundre slike anlegg avhendes. Arbeidet med avhending har pågått lokalt, men uklarheter knyttet til blant annet hjemmelsdokumenter har gjort prosessen mer tids- og arbeidskrevende enn forutsatt.
Kostnadsreduksjonene direkte og indirekte knyttet til omorganiseringen er medio 1997 beregnet til vel 15 millioner, hvor de største innsparinger er knyttet til reduksjonen av nærmere 50 stillingshjemler.
Vurdering
Reduksjonen i antall administrative tjenestesteder (sivilforsvarskretser og -leire) har ført til en ryddigere, mer enhetlig og effektiv sivilforsvarsorganisasjon. Videre har endringene i operativ organisasjon, blant annet organisatoriske endringer og endret øvelsestakt, gitt et kvalitativt bedre sivilforsvar mht den delen som holdes operativ i fredstid. Ordningen med fredsinnsatsgrupper har vært vist seg å være meget nyttig i de tilfeller det ordinære redningsapparat har behov for forsterkning. Gruppene har blant annet vært benyttet ved naturkatastrofer, brann/skogbranner, store trafikkulykker, oljevernaksjoner og leteaksjoner.
Ønsket om å allokere ressurser fra administrativ til operativ virksomhet har imidlertid vist seg vanskelig å gjennomføre. Ressurser frigjort gjennom organisatoriske endringer og stillingsreduksjoner, har i all vesentlighet enten blitt overført til andre virksomheter eller gått med til å dekke generelle budsjettreduksjoner i perioden. I tillegg kommer budsjettreduksjoner som følge av endringer av enkelte sivilforsvarstiltak, blant annet luftvarsling.