2 Norsk filmpolitikk

2.1. Statlige tilskudd til filmproduksjon

Vurdert i forhold til publikumsoppslutning på kino, video og fjernsyn, er film trolig det viktigste kulturutrykket i vår tid. Begrunnelsen for det statlige engasjementet i norsk filmproduksjon er av både kulturell og næringsmessig karakter. Film konkurrerer på et globalt marked og blir vurdert ut fra en felles global målestokk når det gjelder kvalitet og publikumsoppslutning, til tross for svært ulike rammevilkår fra land til land. Produksjon av film er kostbart, og norske filmer har et begrenset markedspotensial. Filmer fra små språkområder har langt svakere inntjeningsmuligheter enn filmer fra større land. Offentlige tilskudd er derfor en forutsetning for å kunne produsere film i de fleste europeiske land.

For å få produsert norske filmer med en viss kvalitet og som reflekterer norsk tenke- og væremåte og som fremmer norsk språk, kultur og fortellertradisjon, er det nødvendig med statlige tilskudd til norsk filmproduksjon. Tilskudd til filmproduksjon er derfor et sentralt kulturpolitisk virkemiddel.

Publikumsoppslutningen om norsk film har i mange år vært lav. I de siste årene ser det ut til at denne tendensen er snudd. I tillegg til at publikumsoppslutningen øker, produseres det flere filmer, og andelen egenfinansiering i produksjonene øker. Dette betyr at målene for den statlige filmpolitikken i økende grad oppnås. Dette har til en viss grad sammenheng med omleggingen av filmpolitikken, men det må også rettes en betydelig honnør til aktørene i filmbransjen for vilje til omstilling, vilje til nysatsing og vilje og evne til nytenkning.

I perioden 1995-1999 lå de statlige tilskuddene til filmproduksjon årlig på om lag samme nivå. Tilskuddet gikk noe ned i 2000, men fikk en kraftig økning i 2001 og 2002. I 2002 og 2003 er filmstøtten lagt om og nye tilskuddsordninger innført for å sikre mest mulig stabile rammevilkår. I 2004 forvalter Norsk filmfond 226,5 mill. kroner til audiovisuell produksjon. I tillegg kommer midlene fra TV 2, jf. Pkt. 3.1.

Tabell 2.1 viser den samlede bevilgningen til Norsk filmfond i perioden 1999-2004. For perioden før Norsk filmfond ble opprettet 1. juli 2001, inkluderer tallene Norsk filminstitutts bevilgninger til lang- og kortfilm, Audiovisuelt produksjonsfonds bevilgning til filmproduksjon, samt tilskudd til produksjon av film ved tidligere Norsk Film AS. Tilskuddsordningene ved Norsk filmutvikling (tidligere Statens studiesenter for film) og de regionale filmsentrene er ikke tatt med.

I tillegg til de nevnte midlene bevilges det midler til drift av de statlige filmvirksomhetene og medlemskap i MEDIA, EU-programmene for utvikling av europeisk audiovisuell industri, Eurimages og Nordisk Film og TV-Fond.

Tallene i tabellen for de internasjonale ordningene angir de norske bevilgningene over statsbudsjettet til disse tre ordningene. Generelt har norske aktører (produsenter, distributører m.v.) totalt sett fått noe mer igjen fra ordningene enn det som er betalt inn fra norsk side.

Tabell 2.2 viser antall norske filmer som hadde premiere i perioden 1999 -2003. I perioden 1990 - 1998 hadde gjennomsnittlig 12 norske filmer premiere per år.

2.2 Omleggingen av norsk filmpolitikk

Etter en omfattende evaluering ble den statlige filmpolitikken lagt vesentlig om i 2001, jf. St.prp.nr.1 (2000-2001). Stortinget støttet departementets forslag til omlegging, jf. Budsjett.innst. S nr. 2 (2000-2001).

I forslaget fra den daværende regjering ble det lagt vekt på følgende (St.prp.nr.1 (2000-2001), s. 106):

«Et av hovedmålene med omleggingen er å gi filmbransjen større ansvar og frihet. Den kunstneriske utvikling forblir et privat ansvar. Kulturdepartementet ønsker på sin side å legge til rette for utviklingen gjennom støtteordninger som stimulerer til nyskaping, langsiktig idé- og prosjektutvikling og økte private investeringer i norske filmer. Kulturdepartementet legger opp til en styrking av sektoren gjennom dialog med og økt ansvarliggjøring av brukerne. I første omgang legger departementet opp til å hente ut en gevinst gjennom rendyrking og effektivisering av tilskuddsforvaltningen. Departementets forslag til omlegging og effektivisering av støtteordningene og forvaltningen av disse legger til rette for en mer effektiv bruk av statens ressurser samtidig som det åpner for prioritering av nye tiltak. Omleggingen bygger på forutsetningen om at økt aktivitet vil resultere i økt kvalitet og på sikt gi økt publikumsoppslutning. Departementets rolle er i første rekke å legge forholdene til rette. Det er bransjens ansvar å levere et vellykket resultat».

Hovedmålsettingen med omleggingen var å få økt publikumsoppslutning om norske filmer i alle visningsformer. For å oppnå dette ble det vurdert som nødvendig å få en klarere ansvars- og oppgavedeling mellom staten og bransjen, for dermed å gi filmbransjen større ansvar og frihet. Det ble lagt til grunn at statens ansvar er å legge forholdene til rette for bransjen gjennom ulike tilskuddsordninger og andre tiltak, mens staten ikke skal ivareta oppgaver som private kan ivareta på fullgod måte. Det betyr at produksjon - inklusiv idéskaping, prosjektutvikling, markedsføring og salg - er bransjens ansvar. Det ble antatt at dette ville bidra til å styrke og bedre kontinuiteten i bransjen, og at det ville bidra til å øke andelen privat kapital i filmproduksjonene, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001), s. 108:

«Departementet legger videre vekt på tiltak som fremmer kontinuitet og økt aktivitet i produksjonsmiljøene og økt ressursutnyttelse og kostnadseffektivitet i den enkelte filmproduksjon. Det er et mål å øke egenkapitalen og private investeringer og å stimulere til sterkere innsats for prosjektutvikling og markedsføring.»

Omleggingen omfattet både tilskuddsordningene og forvaltningen av disse. Filmforvaltningen ble omorganisert slik at virksomhetene ble rendyrket ut fra de målgrupper virksomhetene skal betjene og hvilke funksjoner de skal ivareta. To nye tilskuddsordninger ble opprettet: Tilskudd etter markedsvurdering og direkte produsentstøtte. Eksisterende tilskuddsordninger ble også endret, herunder billettstøtten, jf. St.prp.nr.1 (2000-2001), s. 109:

«Billettstøtteordningen videreføres med formål å stimulere til økt produksjon av filmer med et stort publikumspotensial og til satsing av privat kapital i produksjon av filmer. Ordningen skal fortsatt stimulere til produksjon av barnefilm.

Departementet vil rendyrke den nåværende ordningen ved at støtten forbeholdes uavhengige produsenter og slik at den samsvarer bedre med formålet om å styrke tilgangen på privat kapital og å øke publikumstilstrømmingen. Det er også et viktig hensyn å hindre at enkeltfilmer og samproduksjoner med utlandet tapper disponible midler til produksjon av nye norske filmer og å hindre at produsenter kan få mer i offentlig støtte enn de samlede produksjonskostnadene. Videre foreslås en generell reduksjon av beregningsgrunnlaget og innføring av en terskel før billettstøtte kommer til utbetaling. For å forhindre at enkeltproduksjoner tar en uforholdsmessig andel av støtten, innføres det et tak for statlig støtte per film og en begrensning for hvor lenge etter premieren billettstøtte blir utbetalt. Endringene i ordningen gjennomføres i løpet av 2000.»

For å sikre en mest mulig hensiktsmessig fordeling av tilskuddsmidlene og at midlene bidrar til økt volum i norsk filmproduksjon, ble det foreslått enkelte innstramminger i ordningene, og det ble innført en mild tilbakebetalingsordning (St.prp. nr. 1 (2000-2001), s. 108):

«Departementet foreslår at det innføres et tak for offentlig støtte til en og samme filmproduksjon. Det er viktig å sikre at offentlige midler kommer flest mulige filmer til gode og dermed bidrar til økt volum i norsk filmproduksjon. Det er også viktig å sikre at det er et element av risiko forbundet med produksjon av film og at det gis incentiver for en satsing på kommersiell utnyttelse av filmen. For å sikre at offentlige støtteordninger ikke blir for gode er det lagt opp til å innføre en ordning med tilbakebetaling av støtte. Ordningen vil fungere slik at produsenten vil måtte betale tilbake en andel av netto inntekter fra det tidspunkt en film har tjent inn godkjent egenkapital.»

Samlet sett ble det forutsatt at omleggingen skulle føre til en mer effektiv bruk at statens ressurser. Sammen med et økt nivå i bevilgningene til filmformål ble det videre antatt at « økt aktivitet vil resultere i økt kvalitet og på sikt gi økt publikumsoppslutning» (St.prp. nr 1 (2000-2001), s. 106). Det ble uttalt at de nye ordningene skal evalueres innen fem år etter iverksetting, noe som også var en forutsetning for ESAs godkjennelse av ordningene.

Stortinget sluttet seg til prinspippene som lå til grunn for omleggingen, jf. B.innst.S.nr.2 (2000-2001). Hovedprinsippene er senere videreført av nåværende regjering, jf. St.prp.nr.1 (2001-2002), St.prp.nr.1 (2002-2003) og St.prp.nr.1 (2003-2004)

2.3 EØS-avtalens statsstøtteregler og ESAs vurdering av norsk filmstøtte

Bestemmelsene om offentlig støtte i EØS-avtalen innebærer at all offentlig støtte til næringslivet, som vrir eller kan vri konkurransen, er forbudt i den grad handelen mellom EØS-landene påvirkes. Regelverket inneholder imidlertid flere generelle unntaksbestemmelser, samt muligheter til å gi dispensasjoner i enkelttilfeller.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) er ansvarlig for en korrekt gjennomføring av EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Alle planer om innføring av nye offentlige støttetiltak utenom eksisterende støtteordninger skal derfor forhåndsmeldes til ESA for godkjenning. Det samme gjelder endringer i eksisterende ordninger. Nye støttetiltak/endringer kan ikke iverksettes før tiltaket er godkjent av ESA.

Tilskuddsordningene på filmfeltet (Forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner fastsatt 8. februar 2002 senest endret i forskrift fastsatt 20. november 2003), har vært notifisert til ESA. I brev datert 20. februar 2002 har ESA godkjent tilskuddsordningene frem til og med februar 2007. Før den tid må norske tilskuddsordninger notifiseres og godkjennes på nytt.

ESAs vurdering av tilskuddsordningene tar utgangspunkt i EU-kommisjonens retningslinjer for vurdering av statsstøtte til filmområdet (jf. COM (2001) 534 final). Av Kommisjonens retningslinjer følger det en rekke kriterier som må være oppfylt for at tilskudd til filmproduksjon skal være i overensstemmelse med det indre marked:

• Støtten må ha en kulturell begrunnelse,

• Det ikke er tillatt å sette vilkår som begrenser filmprodusentens rett til fritt å bruke minst 20 pst. av produksjonsbudsjettet i andre EØS-land,

• Nasjonale offentlige tilskudd kan ikke overstige 50 pst. av en films produksjonsbudsjett, med unntak for «vanskelige filmer» og filmer med lavt budsjett, og

• Støttens proporsjonalitet må kunne godtgjøres.

ESA legger til grunn at norske filmer må anses å falle inn under kategorien «vanskelige filmer» og kan dermed gis høyere støtteintensitet. Videre legger ESA til grunn at siden det ikke stilles krav om at filmens produksjonsbudsjett skal brukes i Norge, kan støtteintensiteten økes ytterligere. ESA la implisitt til grunn for godkjennelsen at et øvre tak på samlet tilskudd og innføringen av en tilbakebetalingsordning innebærer at en støtteintensitet på 75 pst. ville være en øvre grense for hvor mye tilskudd en enkelt film kunne få.

I retningslinjene varsler Kommisjonen at kriteriene for vurdering av statsstøtte til filmområdet vil bli gjennomgått og revidert i løpet av 2004. Etter det departementet kjenner til, ser det i skrivende stund ikke ut til at Kommisjonen vil foreta vesentlige endringer i eksisterende retningslinjer.