5 Departementets vurdering

5.1 Innledning

Dette kapitlet inneholder departementets vurdering og forslag til hvilke endringer som bør gjennomføres i forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner.

Departementet understreker at vurderingene av tidsmessige grunner kun gjelder de konkrete områder Stortinget har bedt om. Dette er:

• Produksjonsstøtten, slik at man i størst mulig grad tiltrekker privat kapital.

• Avgrensning av billettstøtten.

• Tilbakeføring av tilskudd

Som nevnt i kap. 1 vil regjeringen foreta en gjennomgang av merverdiavgiftsregelverket på kulturområdet. Det vil i forbindelse med dette også bli foretatt en vurdering av regelverket for filmbransjen og kinoene. Dagens regelverk innebærer at det ikke skal svares utgående merverdiavgift av inntektene fra salg av spillefilm som skal vises offentlig, samt at produksjonsselskapene ikke har fradragsrett for inngående avgift for denne delen av virksomheten. Produksjonsselskapenes har i dag i tillegg avgiftspliktige inntekter fra video/DVD, m.m.. For denne delen av virksomheten vil det foreligge rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser knyttet til produksjonen av filmen. Dette kan være vanskelig fordi det på produksjonstidspunktet ofte er usikkert hvordan forholdet mellom de avgiftsfrie og avgiftspliktige inntektene vil være. Departementet ser at dette kompliserer produsentens planleggingsmuligheter. Regjeringen vil imidlertid foreta en samlet vurdering for hele kulturområdet, og kommer derfor tilbake til dette spørsmålet.

Departementet konstaterer at omleggingen av tilskuddsordningene i 2001 så langt har gitt gode resultater i samsvar med de overordnede mål som er satt, jf. pkt. 2.2. Det produseres flere filmer, norske filmer har høyere publikumsoppslutning enn tidligere og andelen egenfinansiering i norsk filmproduksjon har økt. Departementet legger til grunn for vurderingen at de overordnede målene og prinsippene for filmpolitikken ligger fast.

Som det fremgår av meldingens innledende kapitler, består tilskuddsordningene til filmproduksjon av to hovedelementer; tilskudd som gis i forkant av en produksjon (produksjonstilskudd), og tilskudd som gis etter at filmen er ferdig produsert (billettstøtte).

I det følgende redegjør departementet for hvilke endringer som eventuelt kan og bør gjøres i regelverket for disse tilskuddsordningene for at andelen privat kapital i norsk film kan økes. Deretter gjøres en vurdering av regelverket for billettstøtten. Avslutningsvis vurderer departementet dagens regelverk for tilbakebetaling av tilskudd.

Departementet legger til grunn at endringene ikke får betydning for kunstnerisk smal film med lav publikumsoppslutning.

Endringene i regelverket skal først og fremst bidra til å sikre en jevnere fordeling fra år til år mellom produksjonsstøtte og billettstøtte.

5.2 Privat kapital i norsk filmproduksjon

Dagens regelverk for tilskudd til filmproduksjon forutsetter at andelen privat kapital minimum skal utgjøre 25 pst. av filmens samlede produksjonsbudsjett. For filmer som mottar tilskudd etter markedsvurdering, er kravet til egenfinansiering minimum 50 pst.

Dagens regelverk er ikke til hinder for at andelen privat kapital er høyere enn de angitte minimumsgrensene.

Som det fremgår av pkt. 4.2.3, er privat kapital i en norsk filmproduksjon normalt sammensatt av flere elementer; investeringer i form av kontanter, ulike former for kreditter, inntekter fra forhåndssalg, m.v. Norske filmproduksjoner er i meget liten grad finansiert ved kapital fra tradisjonelle investormiljøer. Kontante investeringer kommer i dag i stor grad fra produksjonsselskapet selv. Dagens regelverk favoriserer ikke en bestemt kapitalkilde fremfor andre.

Sett i forhold til hvilken avkastning det har vært på investeringer i norske filmer med premiere i 2003, er det i utgangspunktet ingen entydig forklaring på hvorfor andelen av kapital fra de tradisjonelle investormiljøene er så lav som den er. Flere av filmene som hadde premiere i 2003 har en beregnet avkastningsgrad på egenfinansieringen på over 50 pst.

Det er antakelig flere faktorer som påvirker andelen og sammensetningen av privat kapital i norske filmer. En kan for eksempel ikke se bort fra at norsk film ikke anses som et kommersielt interessant investeringsobjekt, dersom det kun er snakk om investering i en enkeltfilm. Dersom det imidlertid investeres i flere filmer, vil investorer kunne spre risikoen. På den måten kan investeringer i film bli mer attraktivt. Departementet vil imidlertid presisere at det er lite staten i denne sammenhengen kan gjøre for at private investorer faktisk investerer i norske filmproduksjoner. Det må være opp til filmbransjen selv å ta ansvaret for eventuelt å tiltrekke seg investorer.

Departementet legger vekt på at det fortsatt skal være mulig å produsere filmer med et begrenset publikumspotensial og lav forventet inntjening. For slike prosjekter vil det være vanskelig å tiltrekke seg en høy andel privat kapital.

Departementet vil peke på at man kan endre regelverket slik at kravet til egenfinansiering økes fra dagens minimumsnivå på 25 pst. til en høyere andel. Departementet vil imidlertid ikke foreslå dette før det er gjennomført en nærmere konsekvensutredning.

Det vil bli igangsatt en omfattende evaluering av bl.a. tilskuddsordningene for film tidlig i 2005. Muligheten for å øke kravet til andelen av privat kapital i norsk filmproduksjon vil bli et sentralt tema i evalueringen.

5.3 Billettstøtte og tilbakebetaling

5.3.1 Billettstøtte

Billettstøtten er et tilskudd som gis etter at en film er ferdig produsert og vises på kino, jf. pkt. 3.3.

Ved omleggingen av tilskuddsordningene i 2001 ble det lagt vekt på å sikre en mest mulig hensiktsmessig fordeling av tilskuddsmidlene. Bl.a. ble det gjennomført innstramninger i billettstøtten. Billettstøtten ble begrenset til 12 måneder etter filmens premieredato. I tillegg ble beregning av maksimal billettstøtte endret slik at øvre grense for hvor mye hver enkelt film kan motta i billettsstøtte ble redusert. Det ble også innført en øvre begrensning for samlet offentlig tilskudd per film på 30 mill. kroner. Begrunnelsen for innstramningene var å hindre at enkeltfilmer tapper disponible midler til produksjon av nye filmer, slik at tilskuddsmidlene skulle komme flest mulig filmeproduksjoner til gode. Når man ved omleggingen i 2001 ikke gikk lengre, var dette begrunnet i at bransjen sett under ett var liten og sårbar med mange små selskaper, og at endringer i de økonomiske rammevilkårene derfor burde gjøres gradvis. Departementet anser at dette var en fornuftig tilnærming.

Begrunnelsen for billettstøtten er å stimulere til produksjon av publikumsvennlige filmer, og å stimulere til privat kapital i norsk filmproduksjon. Selv etter omleggingen i 2001 gjør ordningen det likevel mulig for produsenten å få tilbake henimot 100 pst. av egenfinansieringen fra billettstøtten alene. I tillegg innebærer ordningen at filmer som har høy publikumsoppslutning og høy egenfinansiering også får mest i støtte i prosent av filmens produksjonsbudsjett. Praksis har vist at summen av produksjonstilskudd og billettstøtte kan gi en støtteintensitet på opp til 98 pst., jf. pkt.4.4, særlig tabell 4.6.

Den øvre grensen for hvor mye en film kan motta i billettstøtte beregnes i dag utelukkende ut fra inntektene fra solgte kinobilletter. Det tas ikke hensyn til hvilke inntekter produsentene har fra sekundærmarkedene i form av salg og utleie av videogram/DVD, rettigheter til fjernsynsvisning, m.v. Inntektene fra sekundærmarkedene - særlig fra omsetningen av DVD - har trolig økt betydelig de siste årene. Spesielt må filmer med høy publikumsoppslutning på kino forventes å gjøre det bra også i sekundærmarkedene. Dette er inntekter som kommer i tillegg til inntektene fra kinovisning og billettstøtten.

Dagens regelverk innebærer i realiteten at staten fullfinansierer enkelte filmer gjennom produksjonstilskudd og billettstøtten, mens inntektene fra både kinovisning og sekundærmarkedene kommer på toppen og går rett til produsenten. Som tabell 4.6 viser, har de mest suksessfylte filmene en støtteintensitet gjennom statlige tilskudd på over 90 pst. av filmenes produksjonsbudsjett. Flere av disse filmene kan rimeligvis forvente betydelige inntekter fra sekundærmarkedene, jf. her særlig tabell 4.7. Dette betyr igjen at investeringer i slike filmer gir en svært høy avkastning på investert egenkapital. Denne muligheten for avkastning er således i realiteten finansiert gjennom bevilgninger over statsbudsjettet.

Dagens ordninger kan synes urimelig generøse når det gjelder å generere inntekter til private. Departementet mener derfor at avgrensning av billettstøtten, og grunnlaget for tilbakebetaling bør endres.

Departementet finner det rimelig at det også tas hensyn til inntektene fra sekundærmarkedene ved beregning av den øvre grensen for hvor mye billettstøtte en film kan få. Dette er ikke tilfelle med dagens regelverk.

Konkret foreslår departementet at taket for billettstøtten skal beregnes på grunnlag av en produsents samlede inntekter fra filmproduksjonen i inn- og utland. Dette betyr samtlige inntekter fra kinovisning, salg av TV-rettigheter, salg og utleie av videogram og DVD, inntekter fra rettigheter i ulike sammenhenger, m.v.

Hovedtrekkene bør være at taket for billettstøtten beregnes slik som i dag, men at det tas hensyn til filmens totale inntekter, dvs. inntektene fra sekundærmarkedene, i tillegg til billettstøtte og filmleie. Ettersom sekundærinntektene først blir kjent på et senere tidspunkt enn det som er tilfellet med filmleien, bør ordningen legges opp slik at den ikke skaper likviditetsproblemer for produsentene.

Departementet legger for øvrig til grunn at formålet med billettstøtteordningen fortsatt skal være å stimulere til økt produksjon av filmer med stort publikumspotensial, privat kapital i norsk filmproduksjon og produksjon av barnefilm.

Nødvendige endringer i regelverket vil bli fastsatt etter drøftinger med bransjen og etter at endringer i regelverket har vært på bred høring.

5.3.2 Tilbakebetaling

Dagens regelverk for tilskudd til filmproduksjon forutsetter at produksjonstilskuddet (forhåndstilskuddet) skal tilbakebetales fra det tidspunkt filmen har inntekter ut over godkjent egenfinansiering pluss et påslag på 30 pst. Kravet om tilbakebetaling opphører når produksjonstilskuddet er tilbakebetalt.

Begrunnelsen for å innføre en ordning med tilbakebetaling av produksjonstilskudd var å sikre at deler av overskuddet som genereres som følge av statlige tilskudd til filmproduksjon pløyes tilbake til ny filmproduksjon. Dagens regelverk innebærer at produsenten maksimalt skal betale 22,5 pst. av nettoinntektene (dvs. inntekter utover egenfinansiering pluss 30 pst.) tilbake til Norsk filmfond. Som departementet har gjort rede for i pkt. 4.7, varierer prosentandelen av nettoinntektene som skal tilbakebetales fra film til film. Andelen er lavere jo høyere andel egenfinansiering filmen har. Ordningen med tilbakebetaling får dermed den utilsiktede konsekvens at med like mye i nettoinntekter vil filmer som har høy egenkapital prosentvis betale mindre tilbake enn filmer med lavere egenkapital. Dette betyr i praksis at de mest kommersielle filmene med høy egenfinansiering, høye nettoinntekter og høy støtteintensitet forholdsmessig betaler mindre tilbake til Norsk filmfond enn andre filmer. Departementet kan ikke se at dette er rimelig.

Departementet foreslår derfor at tilbakebetaling av tilskudd skal skje etter en fast prosentsats som skal gjelde for alle filmer. Dette vil bety at alle filmer som genererer nettoinntekter skal betale den samme prosentsatsen av inntektene tilbake til Norsk filmfond.

Departementet ser at det kan være grunner som taler for å benytte progressive prosentsatser; dvs. satser som blir høyere jo høyere produsentens nettoinntekter er. Departementet vil vurdere dette i forbindelse med den forestående evalueringen av regelverket om tilskudd til audiovisuelle produksjoner.

Departementet foreslår videre at tilbakebetalingsordningene utvides til å omfatte billettstøtten. Dermed vil tilbakebetaling av tilskudd gjelde uavhengig av opprinnelig tilskuddsform. Forslaget innebærer at enhver film som generer nettoinntekter skal tilbakebetale en fast prosentsats inntil samlet tilskudd er tilbakebetalt.

Nødvendige endringer i regelverket vil bli fastsatt etter drøftinger med bransjen og etter at endringer i regelverket har vært på bred høring.