3 Notat fra Kostnadsberegningsutvalget

3.1 Innledning

3.1.1 Utvalgets mandat sammensetning og arbeid

Kostnadsberegningsutvalget la 12. mars 1998 frem NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren for Finans- og tolldepartementet og Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet. Utredningen er en gjennomgang av den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren i perioden 1992 til 1997. Kostnadsberegningsutvalgets mandat for utredningen er gjengitt i NOU 1998:6.

NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren har vært på høring i universitets- og høgskolesektoren. I høringsuttalelsene har det kommet frem et avvik mellom Kostnadsberegningsutvalgets vurderinger av den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren og sektorens egne oppfatninger.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet anmodet Finansdepartementet i brev av 3. september 1998 om å be Kostnadsberegningsutvalget foreta en vurdering av merknader som er kommet i forbindelse med NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren. Vurderingen skal inngå som en del av grunnlaget i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets avsluttende arbeid med stortingsmeldingen. Frist for vurderingen fra Kostnadsberegningsutvalget er satt til 20. oktober 1998.

I arbeidet med dette mandatet har utvalget vært satt sammen av:

Professor Arild Hervik, Høgskolen i Molde, leder

Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel, Finans- og tolldepartementet

Professor Kåre Petter Hagen, Norges handelshøgskole

Forsker Karine Nyborg, Statistisk sentralbyrå

Direktør Inger Johanne Sletner, Norges Bank, er også oppnevnt som medlem av det permanente utvalget, men på grunn av reisevirksomhet har hun ikke deltatt i dette arbeidet.

Utvalgets sekretariat har bestått av førstekonsulent Ane Marte Rasmussen og rådgiver Hege Nilssen fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, rådgiver Håkon Mundal fra Finans- og tolldepartementet. Avdelingsdirektør Arne Benjaminsen fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har også bistått utvalget i arbeidet.

Utvalget har hatt to møter i tilknytning til dette arbeidet.

3.1.2 Avgrensning

Kostnadsberegningsutvalget har i brev av 7. oktober 1998 fra Finansdepartementet blitt bedt om å vurdere høringsuttalelsen til NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren fra Det norske høgskolerådet. Høgskolerådets høringsuttalelse danner i all hovedsak bakgrunn for øvrige høringsuttalelser fra høgskolesektoren.

Utvalget har valgt å vurdere høringsuttalelsen fra Høgskolerådet ut i fra den foreliggende utredningen og det mandatet Kostnadsberegningsutvalget ble gitt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Finans- og tolldepartementet.

3.2 Oppsummering av høringsuttalelsen fra Det norske Høgskolerådet

3.2.1 Innledning

Høgskolerådet har i sin høringsuttalelse til NOU 1998:6 kommet med merknader til Kostnadsberegningsutvalgets utredning av økonomien i den statlige høgskolesektoren. Merknadene retter seg hovedsakelig mot tre forhold:

1. Utvalget har, i følge Høgskolerådet, oversett budsjett-tekniske forhold som gjør at de valgte målindikatorene ikke gir et korrekt bilde av ressursutviklingen i høgskolesektoren.

2. Kostnadsberegningsutvalget har ikke kvantifisert kostnadsdrivende faktorer som i utredningen konstateres å ha påvirket den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren.

3. SNF-rapport 14/98 Effektivitet og produktivitet i de statlige høgskolene.

3.2.2 Budsjett-tekniske innvendinger

3.2.2.1 Bruk av studentmåltall

Høgskolerådet viser til at utvalget har lagt høsttall for studentmåltall til grunn for fordeling av regnskapsførte kostnader. I høringsuttalelsen er det argumentert for at dette ikke gir et korrekt bilde av den økonomiske utviklingen fordi regnskapstall er knyttet til kalenderåret, mens studentmåltallet dekker studieåret. I en periode med stabile studenttall vil en slik beregningsmåte ha liten betydning, mens det i en periode med vekst i studenttallene vil gi for lave regnskapsførte kostnader pr student. En slikt beregningsmåte vil, i følge Høgskolerådet, ikke gi et korrekt utgangspunkt for sammenligninger i påfølgende år. Høgskolerådet har i sine egne beregninger benyttet helårsmåltall fremfor studieårsmåltall.

3.2.2.2 Brutto kostnader - korrigering for inntektskrav

Det norske høgskolerådet viser til at Kostnadsberegningsutvalget har tatt utgangspunkt i regnskapstall på de aktuelle utgiftskapitler og sett bort fra at deler av de regnskapsførte kostnader er knyttet til inntekter som er inntektsført på det korresponderende inntektskapitlet.

Høgskolerådet peker på at regnskapsførte inntekter på post 02 Salgsinntekter mm har økt med om lag 95 mill kroner i perioden 1992 til 1997. Regnskapsførte inntekter på post 02 er inntekter fra salg av materiell, kopikort etc og er basert på selvkostprinsippet. Høgskolerådet mener at økningen på inntektssiden tilsvares av en økning på utgiftssiden, og at utgiftspostene derfor må korrigeres for denne omsetningsøkningen.

I tillegg til post 02 mener Høgskolerådet at det bør justeres for korresponderende kostnader som er knyttet til økninger på øvrige inntektsposter (03, 11, 15 og 16). Videre vil høgskolerådet korrigere for økningen i merinntektskravet, dvs det forhold at høgskolene har et krav om større inntektsføring på post 01 enn utgifter som utgiftsføres på post 21.

3.2.2.3 Korrigering for husleiekompensasjon

Høgskolerådet har i sine vurderinger basert seg på driftsramme eksklusiv husleie. Dette begrunnes i at husleietildelingen er øremerket og at innføringen av husleieordningen har medført en økning av bevilgningen som ikke har økt høgskolenes disponible driftsrammer.

Høgskolerådet viser til at Kostnadsberegningsutvalget har vurdert utviklingen i utgift pr student korrigert for den husleiekompensasjonen som er gitt i den aktuelle perioden. Høgskolerådet peker på at det har vært et økende avvik mellom husleiekompensasjon og faktisk tildelte midler til husleie i perioden 1992 til 1997. Dette avviket er av Høgskolerådet tallfestet til om lag 80 mill kroner.

Høgskolerådet mener at dette indikerer at det ved innføringen av husleieordningen har blitt benyttet en kompensasjonsordning som har resultert i en form for teknisk budsjettinnstramming for høgskolesektoren uten at denne har vært synliggjort.

3.2.2.4 Utviklingen i midler til utstyrsinvesteringer

Høgskolerådet viser til at utvalget har fokusert på utviklingen i driftsrammer, men at det også er foretatt en gjennomgang av utviklingen i regnskapsførte utgifter på post 45 Store utstyrskjøp.

Høgskolerådet mener at utvalgets gjennomgang av utviklingen i midler til utstyrsanskaffelser ikke er dekkende for den reelle utviklingen, og viser til at løpende utgifter bør korrigeres for prisstigning og at verdien av bevilgningen bør sammenholdes med økningen i studenttallet i perioden. Høgskolerådet mener videre at utredningen burde inkludert en vurdering av konsekvenser av reduserte utstyrsbevilgninger sammenholdt med det økende behovet for denne type midler i høgskolesektoren.

3.2.2.5 Bruk av indekser

Det er i NOU 1998:6 benyttet prisomregningsindekser beregnet av Finansdepartementet basert på produktinnsats for sivil statlig forvaltning og en korrigert lønnsindeks basert på lønnsstatistikk i staten. Høringsuttalelsen peker på det de mener er et avvik mellom indeksen på lønnsposten og beregnet årslønnsvekst for staten som oppgis i nasjonalbudsjettet for 1998.

3.2.3 Kostnadsdrivende faktorer

Høringsuttalelsen fra Høgskolerådet vektlegger virkningen av de kostnadsdrivende faktorene som er identifisert i utvalgets utredning. Høgskolerådet mener at disse faktorene har redusert den økonomiske handlefrihetene i høgskolenes budsjettrammer. Følgende fem forhold omtales spesielt:

• Ny styringsmodell og kompetanseoppbygging - økte lønnskostnader

• Økte faglige krav

• Desentraliserte studier

• Omdisponering av studieplasser - omstillinger

• Nytt økonomireglement mv

Høgskolerådet etterlyser en kvantifisering av disse kostnadsdrivende faktorene og ber om at slike beregninger blir utført i det videre arbeidet med stortingsmeldingen. Høringsuttalelsen viser til vedlegg 2 i NOU 1998:6, Innspill fra Det norske høgskolerådet, der Høgskolerådet har beregnet disse faktorene til om lag 80 mill kroner i perioden etter høgskolereformen.

3.2.4 Forskning og utvikling i høgskolesektoren

Høgskolerådet viser til Kostnadsberegningsutvalgets gjennomgang av FoU-virksomheten i høgskolesektoren, og peker på at det ved en gjennomgang av den økonomiske utviklingen er viktig å få frem udekkede behov for ressurser i denne delen av høgskolenes virksomhet.

3.2.5 Effektivitet og tverrsnittsanalyser

Høgskolerådet viser til utvalgets gjennomgang av metoder for effektivitet og tverrsnittsanalyser i høgskolesektoren med vekt på DEA-analyse. Høgskolerådet stiller seg undrende til at utvalget så seg tjent med å offentliggjøre beregninger som var foretatt på mangelfullt datagrunnlag.

3.2.6 Oppsummering

Kostnadsberegningsutvalget har etter Høgskolerådets vurdering, presentert en beskrivelse av den økonomiske utviklingen ved de statlige høgskolene som ikke samsvarer med de beregninger som er foretatt av høgskolesektoren selv.

Høgskolerådet har i sin høringsuttalelse beregnet de ovennevnte forhold til å gi følgende effekt:

Effekten av disse korrigeringene summeres til om lag 600 mill kroner. På bakgrunn av sitt tallmateriale trekker Høgskolerådet den konklusjon at det har vært en reduksjon i de økonomiske rammevilkår for høgskolene dersom man legger kostnad pr student til grunn for målingene. Høgskolerådet understreker at dette gir et dårligere bilde av utviklingen i økonomien ved de statlige høgskolene enn det Kostnadsberegningsutvalgets utredning viser.

3.3 Kostnadsberegningsutvalgets Vurdering

3.3.1 Innledning

Det norske høgskolerådet har som vist ovenfor kommet med merknader til NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren. Merknadene dreier seg i første rekke om variablene som inngår i indikatoren som er benyttet for å måle den økonomiske utviklingen, men retter seg også mot enkelte andre forhold som er vurdert i utredningen.

Kostnadsberegningsutvalget vil i denne forbindelse vise til at det i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren er lagt vekt på at det i en vurdering av den økonomiske utviklingen er nødvendig å se på flere ulike forhold som påvirker og bestemmer den økonomiske situasjonen ved høgskolene. I utredningens kapittel 8 heter det bl a:

«( . . .) Innledningsvis ønsker utvalget å knytte noen kommentarer til kvalitetsaspektene ved høgskolenes virksomhet. En analyse av økonomien i høgskolesektoren bør gå lenger enn å se på forhold som regnskap, studenttall osv. En slik analyse bør gi grunnlag for å vurdere hvor god ressursutnyttelsen ved høgskolene er. En må da også kartlegge hvilke resultater høgskolenes virksomhet gir, og kvaliteten på virksomheten ved høgskolene. Dette gjelder både kvaliteten på resultatene (f eks kvaliteten/ferdighetene til kandidatene som utdannes og kvaliteten på FoU publikasjoner) og forholdene som studenter og ansatte arbeider under. Dette lar seg ofte ikke kvantifisere på en god måte. For det første kan det være vanskelig å finne data som virkelig måler kvalitet. ( . . .) Utvalget vil innledningsvis i 8.2 vurdere økonomien i høgskolesektoren på grunnlag av utviklingen i utgift pr student. Utvalget vil deretter trekke frem enkelte kostnadsdrivende faktorer som også påvirker økonomien i sektoren. Utvalget vil deretter vurdere utviklingen i enkelte kvalitative forhold, slik som utviklingen i antall studenter pr faglig tilsatt og endring i kompetansenivået til de faglige ansatte. Utvalget har tidligere redegjort for viktigheten av kvalitet innenfor høyere utdanning. Ut fra ovennevnte kvalitetsindikatorer for undervisningsressurser har utvalget prøvd å trekke kvalitetsaspektet med i vurderingene. Utvalget er imidlertid klar over at kvalitet innenfor høyere utdanning favner langt flere forhold enn det utvalget har hatt mulighet til å tallfeste.( . . .)»

Kostnadsberegningsutvalget har som vist i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren benyttet utviklingen i utgift pr student som en indikator for den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren i perioden 1992 til 1997. Utvalget har i tillegg valgt å trekke inn utviklingen i kostnadsdrivende faktorer, som ikke gjenspeiles i den valgte indikatoren, i en totalvurdering av den økonomiske utviklingen.

Utvalgets konklusjoner om at utgift pr student har vært rimelig stabil i perioden kan derfor ikke uten videre tolkes som en konklusjon om at høgskolenes økonomiske rammer har vært stabile. Det siste har utvalget ikke kunnet trekke fullstendige konklusjoner om, da datagrunnlaget ikke har vært tilstrekkelig.

I indikatoren utgift pr student har Kostnadsberegningsutvalget lagt til grunn regnskapstall som variabel for utgifter og det studentmåltallet som oppgis i de årlige budsjettproposisjoner som variabel for aktivitet.

Regnskapstall er benyttet som variabel i indikatoren fordi regnskapsførte utgifter gir uttrykk for kostnader knyttet til den faktiske aktivitet ved en institusjon i løpet av et budsjettår. Studenttall er valgt som variabel i indikatoren fordi studenten anses som den viktigste kostnadsdrivende faktoren i forhold til løpende drift. Kostnadsberegningsutvalget vil her peke på at undervisning er en av flere aktiviteter som foregår på høgskolene. Bruk av studenter som eneste aktivitetsmål i en indikator medfører at eventuelle endringer i bl a forskningsaktivitet vil være med på å påvirke utvikling i utgift pr student.

Kostnadsberegningsutvalget vil peke på at ethvert forsøk på å beskrive den økonomiske utviklingen i denne sektoren ved hjelp av én enkelt indikator, vil være relativt vilkårlig og ikke ivareta essensielle momenter som f eks kvalitet. Utvalget vil videre presisere at utredningen har tatt utgangspunkt i nivået for bevilgninger i 1992 og vurdert endringer i perioden 1992 til 1997. Utvalget har ikke vurdert om nivået for bevilgninger i 1992 kan sies å være rimelig.

Nedenfor vil merknadene fra Høgskolerådet bli presentert og vurdert i forhold til analysegrunnlaget som er presentert i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren.

3.3.2 Vurdering av ulike variable

3.3.2.1 Bruk av studentmåltall

Høgskolerådet peker på at Kostnadsberegningsutvalget i den valgte indikatoren har benyttet regnskapstall som er knyttet til kalenderår og studentmåltall som er knyttet til studieår. Dette vil i en periode med stabile studentmåltall ikke ha betydning for utviklingen i indikatoren. I den valgte perioden var det imidlertid sterk vekst i studenttallet, spesielt i de første årene. Det vil være slik at studentmåltallet målt ved høsttall er høyere enn studentmåltallet målt ved vårtall eller gjennomsnittstall i en periode med vekst i studenttallet. Høgskolerådet mener derfor at valg av høsttall for studentmåltallet fører til at regnskapsførte kostnader pr student i startåret settes for lavt, og at sammenlikningsgrunnlaget dermed ikke er korrekt.

Kostnadsberegningsutvalgets vurdering

Kostnadsberegningsutvalget støtter Høgskolerådets vurdering av at variablene som inngår i indikatoren utgift pr student bør relateres til samme målenhet, og finner derfor at gjennomsnittlige studentmåltall gir et riktigere bilde av utviklingen enn studentmåltall målt ved høsttall.

¹⁾ Statsregnskapstall eksklusiv kapitalkostnader, tall i 1000 kroner, faste 1992-kroner

Kjelde: NOU 1998:6 økonomien i den statlige høgskolesektoren, St prp nr 1 1992 til 1997, Statsregnskapet 1992 til 1997

Figur 3.1 viser utviklingen i indikatoren utgift pr student i høgskolesektoren i perioden 1992 til 1997 ved bruk av studentmåltall målt ved henholdsvis høsttall og gjennomsnittlige studentmåltall.

I beregningene er det benyttet en oppdatert prisomregningsindeks for 1996 og 1997 i forhold til datagrunnlaget i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren, jf vedlegg 5.

Figur 3.1 viser at utgift pr studentmåltall målt ved høsttall viser en økning på 3 pst fra 1992 til 1997. Utgift pr studentmåltall målt ved gjennomsnittlige studentmåltall viser derimot en reduksjon på 1,9 pst i samme periode.

Avhengig av hvilket mål for studentmåltall som inngår i faktoren utgift pr student viser utviklingen en vekst på omlag en halv pst pr år eller en reduksjon på i underkant av en halv pst pr år. Uavhengig av valg av variable i indikatoren, mener Kostnadsberegningsutvalget at utviklingen i utgift pr student kan karakteriseres som rimelig stabil i perioden 1992 til 1997. Bruk av gjennomsnittlige studentmåltall viser en mer stabil utvikling enn bruk av studentmåltall målt ved høsttall frem til og med 1996 og bekrefter dermed den stabile utviklingen i utgift pr student.

Høgskolerådet har i sin høringsuttalelse foretatt beregninger som viser at utgift pr student er redusert med i underkant av 5 pst fra 1992 til 1997. Høgskolerådet mener at dette tilsvarer en reduksjon på om lag 175 mill kroner. Variablene i indikatoren utgift pr student er i dette tilfellet regnskapstall eksklusiv husleiekompensasjon og gjennomsnittlige studenttall. Videre er det forutsatt at kostnadene er proporsjonale med studentmåltallet i hele den aktuelle perioden.

Kostnadsberegningsutvalget har basert sine vurderinger av indikatoren utgift pr student der variablene er regnskapstall eksklusiv kapitalkostnader til husleie og studentmåltall målt ved høsttall. Når det gjelder vurdering av husleiekostnader er dette nærmere diskutert under punkt 3.2.3 nedenfor. Dersom utvalget benytter samme forutsetning om at kostnadene er proporsjonale med studentmåltallet, samtidig som variablene i indikatoren som benyttes er regnskapstall eksklusiv kapitalkostnader og gjennomsnittlige studentmåltall, vil utviklingen vise en reduksjon på 1,9 pst, jf figur 3.1. Dette tilsvarer en reduksjon på om lag 80 mill kroner i perioden 1992 til 1997.

Høgskolerådets forutsetning om at proporsjonale kostnader beskriver utviklingen i høgskolesektoren, innebærer at marginalkostnaden ved å opprette en ny studieplass har vært lik gjennomsnittskostnaden ved de eksisterende studieplassene i hele perioden. I et langsiktig perspektiv mener Kostnadsberegningsutvalget at en slik forutsetning er rimelig. På kort sikt vil det imidlertid kunne være avvik mellom gjennomsnittskostnader og marginalkostnader knyttet til oppretting av nye studieplasser.

Den perioden utvalget har valgt å se på er en relativt kort periode. Flere forhold må tas med i betraktning i forhold til en vurdering av marginalkostnader og gjennomsnittskostnader ved oppretting av nye studieplasser i den aktuelle perioden.

I en periode med vekst vil det kunne være naturlig at noe av veksten tas ut i effektivisering og stordriftsfordeler ved institusjonene. I tilfeller der institusjonene ikke er nær kapasitetsgrensen når det gjelder bygninger personalet etc, vil marginalkostnaden knyttet til å opprette en ekstra studieplass være lavere enn gjennomsnittskostnaden for de eksisterende studieplassene. I motsatt tilfelle kan det tenkes at kostnadene knyttet til opprettelse av en ekstra studieplass er høyere enn gjennomsnittskostnaden ved at enkelte fag eller institusjoner har nådd kapasitetsgrensen i perioden. I tillegg til studentveksten i perioden har det vært store kapasitetsutvidelser med hensyn til nye bygg og lokaler i sektoren, en vurdering av aktivitet i forhold til kapasitetsgrenser vil derfor kreve en gjennomgang av den enkelte institusjon.

I tillegg til at den perioden utvalget har sett på er preget av sterk studentvekst, ble antall høgskoler redusert fra 98 til 26 i 1994. Utvalget har imidlertid ikke funnet dokumentasjon på stordriftsfordeler i høgskolesektoren, jf SNF-rapport 14/98. Det kan likevel tenkes at stordriftsfordeler vil være tilstede i et noe lengre tidsperspektiv.

Et annet moment som er viktig å trekke frem i denne diskusjonen er tendensen til overgang fra klasseromsbasert undervisning til undervisning i større auditorier også innenfor profesjonsutdanningene i høgskolesektoren. Dersom denne tendensen fortsetter i tiden fremover vil dette kunne bidra til lavere gjennomsnittskostnader pr student fordi forelesningsbasert undervisning er mindre kostnadskrevende enn klasseromsundervisning.

Figur 3.1 viser at utviklingen i utgift pr student målt ved gjennomsnittlige studentmåltall er stabil i perioden 1992 til 1996, og at reduksjonen i denne indikatoren fra 1992 til 1997 kan knyttes nesten utelukkende til den negative utviklingen fra 1996 til 1997. Det fremgår også at indikatoren utgift pr studentmåltall målt ved høsttall, viser en positiv utvikling i perioden 1992 til 1996, mens det fra 1996 til 1997 var en reduksjon. Utviklingen i utgift pr student, uavhengig av bruk av høsttall eller gjennomsnittstall for studentmåltallet, viser at det har vært en nedgang fra 1996 til 1997. Det vil derfor være naturlig å se nærmere på utviklingen i utgift pr student i perioden fremover, dvs 1998, for å undersøke om dette er en trend som ser ut til å vedvare.

Regnskapstall for 1998 er ikke tilgjengelig på nåværende tidspunkt. For å få en indikasjon på utviklingen i utgift pr student fra 1997 til 1998 må derfor bevilgningstall for begge årene benyttes. Kostnadsberegningsutvalget vil understreke at dette ikke er sammenlignbart med utviklingen i utgift pr student målt ved regnskapstall.

Utgift pr student målt ved bevilgningstall¹1 på kap 0274 Statlige høgskoler, samt bevilgninger på kap 0281 Fellesutgifter for universiteter og høgskoler til de statlige høgskolene og gjennomsnittlige studentmåltall, viser en realvekst på 2,1 pst fra 1997 til 1998, jf vedlegg 5. Dette er en indikasjon på at nedgangen fra 1996 til 1997 ikke ser ut til å fortsette i 1998.

Kostnadsberegningsutvalget vil også peke på at det kan være relevant å gjennomføre analysen med andre basisår enn 1992. Perioden fra 1992 til 1997 preges av sterk vekst i studenttallet i begynnelsen av perioden. Studentveksten gjør analysen følsom for valg av basisår. Utvalget mener derfor at det i det videre arbeidet med stortingsmeldingen vil kunne være relevant for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet å velge andre basisår enn 1992.

3.3.2.2 Brutto kostnader - korrigering for inntektskrav

Det norske høgskolerådet peker i sin høringsuttalelse på at Kostnadsberegningsutvalget i sine beregninger har tatt utgangspunkt i regnskapstall på de aktuelle utgiftskapitler i statsregnskapet og sett bort fra at deler av de regnskapsførte kostnader er knyttet til inntekter som er inntektsført på det korresponderende inntektskapitlet.

Høgskolerådet viser til at de statlige høgskolene har økt sine inntekter på inntektspost 02 Salgsinntekter mm med om lag 95 mill kroner i perioden 1992 til 1997. Høgskolerådet mener at denne økningen motsvares av en tilsvarende økning på utgiftssiden fordi denne type inntekter er basert på selvkost, og at økningen i salgsinntekter derfor ikke kan regnes med i grunnlaget for beregning av utgift pr student. Høgskolerådet viser i denne forbindelse til at parallelle oppjusteringer av utgifts- og inntektsbevilgninger i de årlige statsbudsjettene regnes som rent tekniske justeringer.

Høgskolerådet mener videre at det i tillegg til inntektspost 02 bør korrigeres for korresponderende kostnader som er knyttet opp til endringer på inntektspostene 03, 11, 15 og 16 (jf postoversikt i vedlegg 5) med samme begrunnelse som ovenfor. I tillegg mener Høgskolerådet at det skulle vært korrigert for merinntektskravet, dvs det forhold at høgskolene har et krav om større inntektsføring på inntektspost 01 Inntekter ved oppdrag enn det som kan utgiftsføres på utgiftspost 21 Spesielle driftsutgifter.

Kostnadsberegningsutvalgets vurdering

Kostnadsberegningsutvalget vil innledningsvis knytte noen kommentarer til statens kontoplan. Vedlegg 5 viser en oversikt over utgifts- og inntektsposter på kap 0274, adgang til overføring av midler fra en budsjettermin til neste, samt merinntektsfullmakter.

Statsbudsjettet er basert på bruttoprinsippet. Bruttoprinsippet innebærer at selv om utgifter og inntekter referer seg til samme virksomhet, bevilger Stortinget utgifter og inntekter hver for seg. Budsjett-teknisk er dette gjennomført ved at utgifter og inntekter regnskapsføres under hvert sitt kapittel. I noen tilfeller har en institusjon, i henhold til premissene i fagdepartementets budsjettproposisjon, fullmakt til å overskride utgiftsbevilgningen under angitte poster dersom inntektene blir større enn de bevilgede inntektsbeløp. Institusjonene i universitets- og høgskolesektoren gis hvert år slik fullmakt til å benytte merinntekter på inntektspostene 01, 02, 11, 15 og 16. Dette innebærer at utgiftspostene 01 og 21 kan overskrides dersom institusjonene har inntekter utover bevilgningen på inntektspostene.

For statsinstitusjoner som generelt omfattes av bruttoprinsippet er det gjennomført at alle utgifter og inntekter, så langt de kan forutses, skal føres opp brutto i budsjettforslaget. Som en følge av økning i regnskapsførte inntekter i de senere årene, har det vært foretatt oppjusteringer av bevilgningene under utgifts- og inntektskapitlene i universitets- og høgskolesektoren. Dette har sammenheng med krav om realistisk budsjettering i statsbudsjettet, og er en budsjett-teknisk endring for å få bedre samsvar mellom budsjett- og regnskapstall. En slik teknisk oppjustering påvirker kun budsjettallene.

Høgskolerådet peker på at inntektsøkningen på post 02 er om lag 95 mill kroner i perioden 1992 til 1997. Videre mener Høgskolerådet at inntektene er basert på selvkost og dermed motsvares av tilsvarende utgifter.

Høgskolenes økonomiske rammer er bestemt av ordinære bevilgninger og inntekter institusjonene selv skaffer seg. Egne inntekter kan gi institusjonene økt økonomisk handlingsrom. Dette forutsetter da at det ligger en gevinst i de regnskapsførte inntektene. Høgskolerådet mener at inntektene baseres på selvkost. Kostnadsberegningsutvalget mener imidlertid at det er en viss usikkerhet knyttet til om disse inntektene kun er basert på selvkost. På post 02 kan det i tillegg til salg av materiell, kopikort etc, også regnskapsføres inntekter fra fremleie av lokaler. Slike inntekter kan innebære en gevinst for institusjonene som ikke bør trekkes ut av beregningsgrunnlaget for utgift pr student. Videre kan det være slik at institusjonene kan ha blitt flinkere til å ta betalt for den type tjenester som disse inntektene representerer. Dersom det er tilfellet representerer også dette en gevinst.

Kostnadsberegningsutvalget mener etter dette at det kan være slik at deler av inntektene er basert på selvkost og derfor bør trekkes ut av beregningsgrunnlaget, mens deler av inntektene representer en gevinst som gir institusjonene økt økonomisk handlingsrom og som derfor bør være inkludert i beregningsgrunnlaget.

Kostnadsberegningsutvalget vil videre bemerke at dersom det legges til grunn at alle disse inntektene skal trekkes ut av beregningsgrunnlaget slik Høgskolerådet har gjort, må beløpene korrigeres for prisstigning. Beløpet vil etter dette være mindre, og av en slik størrelsesorden at det ikke vil påvirke utvalgets vurdering av at det har vært en rimelig stabil utvikling i utgift pr student.

Når det gjelder inntektspost 03 Diverse inntekter er dette inntekter det ikke er knyttet merinntektsfullmakt til, jf ovenfor, og inntektene inngår derfor ikke i regnskapstallene som Kostnadsberegningsutvalget har benyttet.

Kostnadsberegningsutvalget har valgt å holde oppdragsvirksomheten utenfor de vurderinger som er foretatt, jf begrunnelse for dette i utredningens kapittel tre. Høgskolerådet påpeker i sin høringsuttalelse at det er et merinntektskrav mellom inntektspost 01 og utgiftspost 21. Dette merinntektskravet, på om lag 8 mill kroner, knytter seg kun til oppdragsvirksomheten. Da oppdragsvirksomheten er holdt utenfor vurderingene i Kostnadsberegningsutvalgets utredning, vil det ikke være korrekt å korrigere for dette merinntektskravet slik Høgskolerådet mener.

3.3.2.3 Korrigering for husleiekompensasjon - faktisk husleie

Høgskolerådet viser til at Kostnadsberegningsutvalget har vurdert utviklingen i utgift pr student korrigert for den husleiekompensasjon som er gitt i den aktuelle perioden. Høgskolerådet mener at det i perioden har vært et økende avvik mellom husleiekompensasjon og faktisk tildelte midler til husleie. Dette avviket er av Høgskolerådet beregnet til om lag 80 mill kroner.

Høgskolerådet mener innføringen av husleieordningen innebærer en kompensasjonsordning som har resultert i en form for teknisk budsjettinnstramning for høgskolesektoren som ikke har vært synliggjort.

Kostnadsberegningsutvalgets vurdering

Kostnadsberegningsutvalget vil innledningsvis forklare ulike begreper knyttet til diskusjonen omkring husleiekostnader:

• Kapitalkostnader: Husleiekostnader for institusjoner som er med i statens husleieordning består av kapitalkostnader og kostnader knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold. For universitetene som eier sine egne bygg, er kostnader knyttet til bygg begrenset til forvaltnings- drifts- og vedlikeholdskostnader. Forskjellen i kostnader knyttet til bygninger for institusjoner som er med i husleieordningen og for institusjoner som eier egne bygg, er dermed kapitalkostnadene. For å kunne sammenlikne de statlige høgskolene med universitetssektoren er det derfor korrigert for kapitalkostnader knyttet til bygg.

• Husleiekompensasjon:Ved innføringen av husleieordningen ble institusjoner som fikk innlemmet sine bygg i ordningen kompensert for merkostnader knyttet til innføringen. Tilsvarende er institusjoner som har fått nye statlige bygg i perioden gitt en viss kompensasjon for kostnader knyttet til bygget.

• Husleieordningen i staten: Husleieordningen ble innført som et prøveprosjekt i 1992, og med full virkning fra 1993. I dag er det Statsbygg som står som eier av de fleste statlige bygg, og høgskolene betaler kontraktsfestet husleie til Statsbygg for de statlige bygg de disponerer. Da husleieordningen ble innført fikk institusjonene kompensert for merkostnader knyttet til innføringen av ordningen. Senere er det gitt kompensasjon for nye statlige bygg i høgskolesektoren. Innføring av husleieordningen innebærer en teknisk endring i den aktuelle perioden. De statlige høgskolene kom først med i ordningen i 1993. Det vil derfor være vanskelig å skille ut effekter av ordningen som sådan, og effekter som følge av faktiske kostnadsendringer.

Kostnadsberegningsutvalget har som tidligere nevnt, benyttet utgift pr studentmåltall som indikator for den økonomiske utviklingen. Utgift er målt ved regnskapsførte utgifter på driftspostene i den aktuelle perioden. For å ha et korrekt grunnlag for sammenlikning av høgskolesektoren og universitetssektoren var det nødvendig å korrigere for kapitalkostnadsdelen av husleiekostnadene. I utredningen er vurderingene av utviklingen i utgift pr student primært basert på regnskapstall korrigert for kapitalkostnadsdelen av husleiekostnadene.

Kostnadsberegningsutvalget har i utredningen også sett på utviklingen i utgift pr student når utgifter til husleie (målt ved faktisk husleiekompensasjon) er trukket ut. Dette er gjort for å få en indikasjon på den økonomiske handlefriheten høgskolesektoren opplever i forhold til den løpende driften.

Kostnadsberegningsutvalget mener imidlertid at en beskrivelse av utviklingen i totale kostnader i sektoren, også må inkludere kostnader knyttet til infrastruktur. Utvalget vil her peke på at økte utgifter til husleie pr student i perioden sannsynligvis har gitt en kvantums- og/eller kvalitetsheving når det gjelder tilgjengelig areal pr student, jf kapittel 8 i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren.

I forhold til en diskusjon om handlefrihet innenfor budsjettrammen vil imidlertid utviklingen i kostnader knyttet til drift og husleie av bygninger være relevant. Eventuelle endringer i den økonomiske handlefriheten må derfor inkluderes i en totalvurdering av den økonomiske utviklingen i sektoren. I et slikt perspektiv vil det være interessant å undersøke om en relativt større andel av budsjettet er bundet opp i kostnader til husleie og drift av bygninger i dag enn tidligere.

For å undersøke dette vil det være naturlig å ta utgangspunkt i regnskapsførte kostnader knyttet til både husleie og drift- og vedlikehold av bygninger. Dette gir konsekvent bruk av regnskapstall i vurderingen, dessuten vil korrigering for totale kostnader knyttet til drift og leie av bygninger ivareta effekter av eventuelle vridninger mellom ulike kostnadstyper knyttet til bygninger.

Dersom det er slik at det er et stigende avvik mellom den husleiekompensasjon som er gitt og faktiske kostnader knyttet til husleie og drift av bygninger, dvs at en større andel av budsjettet er bundet opp i husleie og drift av bygninger, vil dette avspeile en mulig reduksjon i institusjonenes handlefrihet i forhold til løpende kostnader. Kostnadsberegningsutvalget anbefaler Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet å undersøke dette nærmere i arbeidet med stortingsmeldingen.

3.3.2.4 Utvikling i midler til utstyrsinvesteringer

Det norske høgskolerådet peker på at Kostnadsberegningsutvalget i utredningen har fokusert på utviklingen i driftsrammen, men at det også er inkludert en gjennomgang av utviklingen i regnskapsførte utgifter på post 45.

Høgskolerådet viser til at det ikke er foretatt en omregning av løpende utgifter på post 45 til faste priser og at utviklingen ikke er sammenholdt med studentveksten i perioden. Høgskolerådet mener at Kostnadsberegningsutvalget ved å unnlate disse korreksjonene tilslører det faktum at høgskolesektoren har hatt en reell nedgang i midler til utstyrsanskaffelser.

Høgskolerådet beregner manglende midler til utstyrsanskaffelser til om lag 150 mill kroner, og viser til at reduserte utstyrstildelinger skaper problemer i sektoren i forhold til et økende behov for investeringer i IT og infrastruktur.

Kostnadsberegningsutvalgets vurdering

Kostnadsberegningsutvalget har i NOU 1998:6 slått fast at utviklingen i midler til utstyr på investeringspostene ikke er inkludert i beregningene av nøkkeltall for den økonomiske utviklingen.

Kostnadsberegningsutvalgets begrunnelse for dette er angitt i utredningens kapittel 3, kort oppsummert har utvalget pekt på følgende:

«Kostnadsberegningsutvalget har ikke inkludert utviklingen i midler til utstyr på investeringspostene i beregningene av nøkkeltall for den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren. Utstyrsanskaffelser regnskapsføres både på investeringspost 45 og driftspost 11. Det vil i mange tilfeller være avgrensningsproblemer mellom disse postene. Hovedregelen er imidlertid at post 45 skal omfatte store utstyrsanskaffelser av investeringsmessig karakter, mens utstyr som skal regnskapsføres under post 11, skal omfatte løpende anskaffelser der det er behov for rutinemessige utskiftninger.»

Midler knyttet til utstyrsinvesteringer tildeles institusjonene på ulike måter:

1. Generelle utstyrsinvesteringer på post 45 ( . . .)

2. Utstyrsbevilgninger knyttet til nye bygninger ( . . .)

3. Utstyrsbevilgninger knyttet til opprettelse av nye studieplasser ( . . .)

4. Utstyr knyttet til oppdragsvirksomhet/oppdragsforskning ( . . .)

5. Utstyrsmidler som tildeles via Norges forskningsråd ( . . .)

Oversikten ovenfor viser at institusjonene i universitets- og høgskolesektoren mottar tildelinger til utstyrsinvesteringer i ulike sammenhenger. Hvor midlene regnskapsføres, vil derfor avhenge av i hvilken sammenheng midlene tildeles. Utstyrstildelinger gitt over post 11 i forbindelse med nye studieplasser, vil generelt være vanskelig å skille fra øvrige utstyrsinvesteringer som er knyttet til den løpende driften av institusjonene. Utstyrsanskaffelser som er foretatt i forbindelse med nye studieplasser er derfor inkludert i vurderingene av utvikling i utgift pr student. ( . . .)

Utvalget har valgt først og fremst å se på lønns- og driftsutgifter ved høgskolene. En vurdering av utstyrssituasjonen i høgskolesektoren vil kreve et bedre datagrunnlag enn det utvalget har hatt til disposisjon gitt den tiden som har vært til rådighet.

Bevilgninger til utstyr kommer ikke bare institusjonene til gode i det året utgiftene regnskapsføres, men i hele den perioden utstyret benyttes. Utgifter til utstyrsinvesteringer kan derfor ikke sammenliknes direkte med utgifter til løpende drift. ( . . .)»

Høgskolerådet har i sin høringsuttalelse beregnet at verdireduksjonen på post 45 i perioden 1992 til 1997 tilsvarer om lag 147 mill kroner. Høgskolerådet forutsetter her, på samme måte som for utviklingen i driftsmidler, at det er antall studenter som er den kostnadsdrivende faktoren og at utstyrsbehovet øker proporsjonalt med studentveksten.

Kostnadsberegningsutvalget har som tidligere nevnt brukt studenten som kostnadsbærer i en vurdering av den økonomiske utviklingen i forhold til løpende drift. Utvalget vil imidlertid understreke at bevilgninger til utstyr over investeringspostene er av en slik karakter at de vanskelig kan sammenliknes direkte med utgifter til løpende drift. Utstyrsinvesteringer kommer ikke bare institusjonene til gode i det året utgiftene regnskapsføres, men i hele den perioden utstyret benyttes. En nedgang i bevilgningsnivået på denne posten gir ikke nødvendigvis uttrykk for verdiforringelse eller begrenset økonomisk handlingsrom innenfor budsjettrammen for institusjonene, fordi denne type utstyr har varighet over en lengre tidsperiode.

Mens driftsmidler forbrukes løpende og derfor må ha en noenlunde jevn utvikling over tid, vil bruken av kapitalutstyr være langt mindre avhengig av investeringstidspunktet. At det investeres spesielt mye i ett år kan dermed indikere at det ikke er påkrevet med store investeringer de påfølgende årene. Det er derfor lite meningsfylt å ta utgangspunkt i at investeringer pr student bør være lik hvert år. Det vil også være slik at basisåret vil påvirke utfallet av den beregningen Høgskolerådet har foretatt fordi utstyrsbevilgningene har variert mye fra år til år og utvalget har sett på en forholdsvis kort tidsperiode. Kostnadsberegningsutvalget anbefaler Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet å vurdere utviklingen på utstyrsposten over en noe lengre tidsperiode i arbeidet med stortingsmeldingen.

Dersom utstyrsbevilgningen skal vurderes opp mot studenttallet, må den samlede bruksverdien på utstyret vurderes i forhold til studentmassen i en gitt periode. Det kan deretter tas en vurdering av utstyrsverdien pr student før og etter en vekstperiode. En slik vurdering må ta hensyn til eventuelle endringer i fagsammensetningen av studenter fordi ulike fag har ulikt utstyrsbehov. En slik analyse krever imidlertid datamateriale om bruksverdien på utstyret i det enkelte år.

Kostnadsberegningsutvalget mener at en vurdering av utviklingen i midler til utstyrsinvesteringer må baseres på et annet datamaterialet enn det Høgskolerådet legger til grunn for sine beregninger, dette har utvalget også pekt på i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren.

Høgskolerådet viser i sin høringsuttalelse til at IT-utviklingen har skapt behov for investeringer i infrastruktur/IT innenfor flere fagområder enn det som tradisjonelt sett har vært vanlig i høgskolesektoren. Kostnadsberegningsutvalget ser at denne utviklingen kan ha medført et økende behov for midler til denne typen utstyr i den aktuelle perioden.

3.3.2.5 Bruk av indekser

Høgskolerådet viser til at Kostnadsberegningsutvalget har benyttet prisomregningsindekser som er beregnet av Finansdepartementet og som er basert på produktinnsats for sivil statlig forvaltning og en korrigert lønnsindeks basert på lønnsstatistikk i staten.

Høgskolerådet peker på at det er et avvik mellom indeksen for post 01 og beregnet årslønnsvekst for staten slik den er oppgitt i nasjonalbudsjettet for 1998, og ber om en forklaring på dette avviket.

Kostnadsberegningsutvalgets vurdering

Kostnadsberegningsutvalget har i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren benyttet prisomregningsindekser som er beregnet av Finansdepartementet. Utvalget har derfor bedt Finansdepartementet om en vurdering av Høgskolerådets uttalelse vedrørende prisomregningsindeksen. Finansdepartementets vurdering ligger som vedlegg til dette notatet.

3.3.3 Kostnadsdrivende faktorer

Høgskolerådet har i sine beregninger, jf vedlegg 2 i NOU 1998:6, påpekt kostnadsdrivende faktorer dels av faglig og dels av teknisk/administrativ karakter som de mener reduserer den økonomiske handlefriheten i budsjettene og som i stor grad har samme effekt som reduserte driftsrammer. Høgskolerådet viser til at Kostnadsberegningsutvalget har omtalt en del kostnadsdrivende faktorer i utredningen og erkjent at disse virker inn på høgskolenes drift på en slik måte at budsjettene blir strammere. Høgskolerådet har tallfestet kostnadsdrivende faktorer til om lag 80 mill kroner i perioden etter høgskolereformen.

Høgskolerådet har i sin høringsuttalelse pekt spesielt på fem forhold som de mener har betydning for sektoren:

• Ny styringsmodell og kompetanseoppbygging - økte lønnskostnader

• Økte faglige krav

• Desentraliserte studier

• Omdisponering av studieplasser - omstillinger

• Nytt økonomiregelverk mv

Kostnadsberegningsutvalgets vurdering

Indikatoren utgift pr student er en av flere faktorer som er benyttet til å beskrive den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren i utredningen. Utvalget har i tillegg til å vurdere utviklingen i utgift pr student lagt vekt på å vurdere forhold som ikke direkte gjenspeiles i utviklingen i denne faktoren. Slike forhold er for eksempel sammensetningen av studietilbudet i høgskolesektoren og såkalte kostnadsdrivende faktorer.

Kostnadsberegningsutvalget har i sin vurdering av den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren identifisert en rekke faktorer som har hatt betydning for kostnadsutviklingen i høgskolesektoren i perioden 1992 til 1997. Utvalget har videre pekt på at enkelte av disse gjelder generelt for statlige virksomheter, mens andre gjelder spesielt for de statlige høgskolene.

Faktorer som gjelder spesielt for høgskolesektoren og som er vurdert som kostnadsdrivende faktorer i utredningen er omdisponering av studieplasser/omstilling, kostnader knyttet til praksisveiledning, desentraliserte studier, innføring av felles stillingsstruktur i universitets- og høgskolesektoren og økt kompetanseheving.

Det norske høgskolerådet har tallfestet kostnadsdrivende faktorer til om lag 80 mill kroner i perioden etter høgskolereformen. Kostnadsberegningsutvalget har ikke hatt tilgang til tilstrekkelig datamateriale som gir grunnlag for tallfesting av disse kostnadsdrivende faktorene. I utredningen er det imidlertid påpekt at disse faktorene kan ha ført til en reduksjon i disponibel driftsramme og dermed redusert den økonomiske handlefriheten i høgskolesektoren.

På den annen side har utvalget identifisert enkelte faktorer som kan ha bidratt til effektivisering av administrasjonen og økonomistyringen i sektoren.

Kostnadsberegningsutvalget har pekt på at utviklingen i de kostnadsdrivende faktorene er viktige i forhold til en vurdering av den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren. Utvalget har i utredningen anbefalt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet å arbeide med sikte på en tallfesting av disse faktorene i stortingsmeldingen.

Kostnadsberegningsutvalget vil videre anbefale at det etableres rutiner for innrapportering av også denne type data i sentrale databaser, slik at det vil være mulig å foreta analyser av slike faktorer i tiden fremover.

3.3.4 Forskning og utvikling i høgskolesektoren

Det norske høgskolerådet viser til at Kostnadsberegningsutvalget i utredningen har en gjennomgang av FoU i høgskolesektoren som avdekker et bilde av både begrensede ressurser (arbeidstid) som er avsatt til FoU og kvalitetsproblemer i rapporteringen.

Høgskolerådet mener at det er viktig å få frem udekkede behov for ressurser til FoU-virksomhet i forbindelse med gjennomgangen av den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren.

Kostnadsberegningsutvalgets vurdering

Kostnadsberegningsutvalget har i sin vurdering av den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren ikke hatt tilgang på sammenlignbart datamateriale som kan vise hvordan sammenslåingen av høgskolene har påvirket FoU-virksomheten i høgskolesektoren.

Utvalgets utredning har fokusert på stillingsstruktur og kompetanseprofil, ressurser (arbeidstid) til FoU, organisering og resultater for å gi en fremstilling av FoU- virksomheten ved de statlige høgskolene. Utredningen viser en økning i andel årsverk i de stillingstyper som er forutsatt å drive med FoU virksomhet og en satsing på kompetanseheving gjennom doktorgrad- og hovedfagskvalifisering av fagpersonell.

Kostnadsberegningsutvalget har pekt på at det er store variasjoner mellom de ulike fagområdene og de forskjellige høgskolene når det gjelder FoU- virksomhet. Dette kommer til uttrykk både i stillingsstruktur og kompetanseprofil og i ressurser (arbeidstid) til FoU arbeid. Utvalget viser til at de blandede høgskolene gjennomsnittlig bruker 20 pst til FAFA²2 arbeid, mens de profesjonsrettede høgskolene benytter ca 10 pst av arbeidstiden til denne delen av virksomheten. Dette skyldes hovedsakelig historiske forskjeller i stillingsstruktur, kompetansekrav og stillingsinnhold innenfor de tidligere selvstendige høgskolene.

Kostnadsberegningsutvalget har ikke foretatt noen vurdering av FoU resultatene i høgskolesektoren. Dette skyldes dels mangelfullt underlagsmateriale og dels manglende sammenligningsgrunnlag for å foreta en slik vurdering. Utvalget har på bakgrunn av dette anbefalt at KUF og institusjonene arbeider for bedre resultatrapporteringer fra høgskolenes FoU- virksomhet for å få en systematisk oppfølging av omfang og kvalitet på denne delen av virksomheten.

3.3.5 Effektivitet og tverrsnittsanalyser

Høgskolerådet viser til at Kostnadsberegningsutvalget har en bred gjennomgang av metoder for effektivitet- og tverrsnittsanalyser i høgskolesektoren med vekt på DEA-analyse.

Hovedkonklusjonen i SNF-rapport 14/98 Effektivitet og produktivitet i de statlige høgskoler, med forbehold om noe mangelfullt datamateriale, er at det ser ut til å være store effektivitetsforskjeller i høgskolesektoren. Høgskolerådet stiller seg i høringsuttalelsen ikke avvisende til at det på enkelte områder kan være relativt store effektivitetsforskjeller mellom høgskolene, men mener at datamaterialet som var tilgjengelig for analysen inneholder så mange feilkilder at en ikke med sikkerhet kan identifisere de områder hvor det er størst effektivitetsforskjeller og heller ikke kan angi forklaringsfaktorer til eventuelle forskjeller.

Høgskolerådet anfører videre at det stiller seg undrende til at utvalget har sett seg tjent med å offentliggjøre beregninger som etter deres mening er basert på et sviktende datagrunnlag.

Kostnadsberegningsutvalgets vurdering

Kostnadsberegningsutvalget vil først peke på at utvalget står som oppdragsgiver for SNF-rapport 14/98 Effektivitet og produktivitet i de statlige høgskolene. SNF er imidlertid ansvarlig for kvalitet og konklusjoner i rapporten. Det er videre opp til den enkelte forskningsinstitusjon å publisere egne forskningsarbeider.

Kostnadsberegningsutvalget har bl a støttet seg til SNFs tverrsnittsanalyse for å belyse hvorvidt høgskolene har organisert sin virksomhet på en effektiv måte.

Kostnadsberegningsutvalget har i NOU 1998:6 vurdert kvaliteten og anvendeligheten av tverrsnittsanalysen på følgende måte:

«( . . .) Utvalget vil som en samlet vurdering vise til at de ulike høgskoleavdelingene fremstår med store effektivitetsforskjeller i DEA-analysen. Dette gjelder også når forholdsvis likeartede avdelinger sammenliknes. Som omtalt ovenfor bør imidlertid analysen etter utvalgets oppfatning ikke uten videre benyttes til å trekke klare konklusjoner om effektivitet på avdelingsnivå. Dette skyldes problemer både ved datakvalitet og produktmål, spesielt når det gjelder kvalitetsaspekter ved utdanning og FoU. Ulik vekst i antall studenter kan også ha hatt betydning for de registrerte effektivitetsforskjellene. Disse måleproblemene kan ha bidratt til de store forskjellene i effektivitet som forekommer i analysen, og kan ha hatt betydning for rangeringen av de ulike avdelingene mht effektivitet( . . .)»

Analysen gir etter utvalgets oppfatning et grunnlag for å vurdere hvordan et videre arbeid kan innrettes for å avdekke reelle effektivitetsforskjeller i høgskolesektoren. Utvalget har på bakgrunn av dette pekt på at det bør legges vekt på å forbedre datagrunnlaget i sektoren, særlig når det gjelder mulige mål for undervisningskvalitet og resultatrapportering innen FoU.

3.4 Utvalgets vurderinger

3.4.1 Innledning

Kostnadsberegningsutvalget vil igjen peke på at det i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren er lagt vekt på at det i en vurdering av den økonomiske utviklingen er nødvendig å se på flere ulike forhold som påvirker og bestemmer den økonomiske situasjonen ved høgskolene.

Som tidligere nevnt mener utvalget at en analyse av økonomien i høgskolesektoren bør gå lenger enn å se på forhold som regnskap, studenttall etc, og at en slik analyse bør gi grunnlag for å vurdere hvor god ressursutnyttelsen ved høgskolene er. Som Kostnadsberegningsutvalget har pekt på i utredningen er det vanskelig å finne data som virkelig måler kvalitet og kvantifisere dette på en håndterlig måte. I tillegg er det problemer med å finne sammenlignbare data mellom institusjonene i universitets- og høgskolesektoren.

Utviklingen i utgift pr student er en av flere faktorer som er lagt til grunn for en vurdering av den økonomiske utviklingen. Utvalget har også trukket frem enkelte kostnadsdrivende faktorer som har påvirket den økonomiske utviklingen i sektoren. Videre har utvalget vurdert utviklingen i enkelte kvalitative forhold som utviklingen i antall studenter pr faglig ansatt og endring i kompetansenivået til de faglige ansatte.

Kostnadsberegningsutvalget har ikke kommet frem til en entydig konklusjon på den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren. I utredningen vurderer utvalget utviklingen i utgift pr student som rimelig stabil i perioden 1992 til 1997. Utvalget har i tillegg pekt på flere faktorer som kan ha medført økte kostnader og en sterkere belastning på driftsbudsjettet. Dette er faktorer som utvalget ikke har kvantifisert, men som kan føre til en reduksjon i disponibel driftsramme. Utvalget har videre pekt på enkelte faktorer som isolert sett tilsier noe reduserte kostnader, bl a en viss reduksjon i andelen studenter ved spesielt kostnadskrevende studier.

Utvalget har også identifisert faktorer som vil kunne bidra til en effektivisering av administrasjonen og økonomistyringen i sektoren over tid. Dette gjelder bl a innføringen av nytt økonomiregelverk, nye økonomisystemer og eget regnskapsføreransvar.

Utvalget har understreket at vurderingene om utviklingen i økonomien i høgskolesektoren gjelder sektoren som helhet, og at utviklingen vil være forskjellig for ulike høgskoler.

3.4.2 Vurdering av høringsuttalelsen

Kostnadsberegningsutvalgets vurdering av høringsuttalelsen til utredningen kan ut i fra diskusjonen ovenfor oppsummeres som følger:

Bruk av studentmåltall

Kostnadsberegningsutvalget er enig i at bruk av gjennomsnittlige studentmåltall gir et bedre bilde av den økonomiske utviklingen i sektoren enn bruk av studentmåltall målt ved høsttall. Utgift pr student, målt ved regnskapstall eksklusiv kapitalkostnader og gjennomsnittlige studentmåltall, viser da en reduksjon på om lag 1,9 pst fra 1992 til 1997. Uavhengig av valg av variable i indikatoren, mener Kostnadsberegningsutvalget at utviklingen i utgift pr student kan karakteriseres som rimelig stabil i perioden 1992 til 1997. Bruk av gjennomsnittlige studentmåltall bekrefter den stabile utviklingen.

I henhold til Høgskolerådets beregninger vil en reduksjon på 1,9 pst tilsvare om lag 80 mill kroner i perioden 1992 til 1997. Kostnadsberegningsutvalget viser her til diskusjonen omkring marginalkostnader kontra gjennomsnittskostnader under punkt 3.2.1 ovenfor.

Brutto kostnader - korrigering for inntektskrav

Høgskolenes økonomiske rammer er bestemt av ordinære bevilgninger og inntekter institusjonene selv skaffer seg. Egne inntekter kan gi institusjonene økt økonomisk handlingsrom. Dette forutsetter da at det ligger en gevinst i de regnskapsførte inntektene. Høgskolerådet mener at inntektene baseres på selvkost. Kostnadsberegningsutvalget mener imidlertid at det er en viss usikkerhet knyttet til om disse inntektene kun er basert på selvkost. På post 02 kan det i tillegg til salg av materiell, kopikort etc, også regnskapsføres inntekter fra fremleie av lokaler. Slike inntekter kan innebære en gevinst for institusjonene som ikke bør trekkes ut av beregningsgrunnlaget for utgift pr student. Videre kan det være slik at institusjonene kan ha blitt flinkere til å ta betalt for den type tjenester som disse inntektene representerer. Dersom det er tilfellet representerer også dette en gevinst.

Kostnadsberegningsutvalget mener etter dette at det kan være slik at deler av inntektene er basert på selvkost og derfor bør trekkes ut av beregningsgrunnlaget, mens deler av inntektene representer en gevinst som gir institusjonene økt økonomisk handlingsrom og som derfor bør være inkludert i beregningsgrunnlaget.

Kostnadsberegningsutvalget vil videre bemerke at dersom det legges til grunn at disse inntektene skal trekkes ut av beregningsgrunnlaget slik Høgskolerådet har gjort, må beløpene korrigeres for prisstigning. Beløpet vil etter dette være mindre og av en slik størrelsesorden at det ikke vil påvirke utvalgets vurdering av at det har vært en rimelig stabil utvikling i utgift pr student.

Høgskolerådet har vist til at det er et merinntektskrav på inntektspost 01 som beregningsgrunnlaget bør korrigeres for. Dette merinntektskravet knytter seg til oppdragsvirksomheten som allerede er holdt utenfor beregningsgrunnlaget for indikatoren utgift pr student i utredningen.

Korrigering for husleiekompensasjon - faktisk husleie

I NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren er vurderingene av utviklingen i utgift pr student i høgskolesektoren primært basert på utgift pr student der det er benyttet regnskapstall korrigert for kapitalkostnadsdelen av husleiekostnadene. Regnskapstallene er korrigert for kapitalkostnadsdelen av husleie for å kunne sammenlikne høgskolesektoren med universitetssektoren, jf omtale under punkt 3.2.3.

Kostnadsberegningsutvalget mener imidlertid at en beskrivelse av utviklingen i totale kostnader i sektoren, også må inkludere kostnader knyttet til infrastruktur. I forhold til en diskusjon om handlefrihet innenfor budsjettrammen vil imidlertid utviklingen i kostnader knyttet til både drift og husleie av bygninger være relevant. Eventuelle endringer i den økonomiske handlefriheten må derfor inkluderes i en totalvurdering av den økonomiske utviklingen i sektoren.

Utvikling i midler til utstyrsinvesteringer

Kostnadsberegningsutvalget vil peke på at utstyrsinvesteringer ikke bare kommer institusjonene til gode i det året utgiftene regnskapsføres, men i hele den perioden utstyret benyttes. En nedgang i bevilgningsnivået på denne posten gir ikke nødvendigvis uttrykk for verdiforringelse eller begrenset økonomisk handlingsrom innenfor budsjettrammen for institusjonene, fordi denne type utstyr har varighet over en lengre tidsperiode.

Mens driftsmidler forbrukes løpende og derfor må ha en noenlunde jevn utvikling over tid, vil bruken av kapitalutstyr være langt mindre avhengig av investeringstidspunktet. At det investeres spesielt mye i ett år kan dermed indikere at det ikke er påkrevet med store investeringer de påfølgende årene. Det er derfor lite meningsfylt å ta utgangspunkt i at investeringer pr student bør være lik hvert år.

Dersom utstyrsbevilgningen skal vurderes opp mot studenttallet, må den samlede bruksverdien på utstyret vurderes i forhold til studentmassen i en gitt periode. Det kan deretter tas en vurdering av utstyrsverdien pr student før og etter en vekstperiode.

Kostnadsberegningsutvalget anbefaler Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet å vurdere utviklingen på utstyrsposten over en noe lengre tidsperiode enn 1992 til 1997 i arbeidet med stortingsmeldingen.

Kostnadsberegningsutvalget mener at en vurdering av utviklingen i midler til utstyrsinvesteringer må baseres på et annet datamaterialet enn det Høgskolerådet legger til grunn for sine beregninger, dette har utvalget også pekt på i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren.

Høgskolerådet viser i sin høringsuttalelse til at IT-utviklingen har skapt behov for investeringer i infrastruktur/IT innenfor flere fagområder enn det som tradisjonelt sett har vært vanlig i høgskolesektoren. Kostnadsberegningsutvalget ser at denne utviklingen kan ha medført et økende behov for midler til denne typen utstyr i den aktuelle perioden.

Kostnadsdrivende faktorer

Indikatoren utgift pr student er en av flere faktorer som er benyttet til å beskrive den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren i utredningen. Utvalget har i tillegg til å vurdere utviklingen i utgift pr student lagt vekt på å vurdere forhold som ikke direkte gjenspeiles i utviklingen i denne faktoren. Slike forhold er for eksempel sammensetningen av studietilbudet i høgskolesektoren og såkalte kostnadsdrivende faktorer.

Det norske høgskolerådet har tallfestet kostnadsdrivende faktorer til om lag 80 mill kroner i perioden etter høgskolereformen. Kostnadsberegningsutvalget har ikke hatt tilgang til tilstrekkelig datamateriale som gir grunnlag for tallfesting av disse kostnadsdrivende faktorene.

Kostnadsberegningsutvalget har pekt på at utviklingen i de kostnadsdrivende faktorene er viktige i forhold til en vurdering av den økonomiske utviklingen i høgskolesektoren. Utvalget har i utredningen anbefalt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet å arbeide med sikte på en tallfesting av disse faktorene i stortingsmeldingen.

Effektivitet og tverrsnittsanalyser

Kostnadsberegningsutvalget har i utredningen ikke funnet at resultatene i SNF-rapport 14/98 Effektivitet og produktivitet i de statlige høgskoler gir grunnlag for å trekke klare konklusjoner om effektivitet på institusjons- og avdelingsnivå i høgskolesektoren, jf omtale under punkt 3.5.

Utvalget mener likevel at analysen peker mot effektivitetsforskjeller i sektoren, og mener at det bør foretas en videre undersøkelse for å avdekke de reelle forskjellene.

Kostnadsberegningsutvalget står som oppdragsgiver for SNF-rapporten. Det er opp til den enkelte forskningsinstitusjon å publisere egne forskningsarbeider.

3.4.3 Oppsummering og konklusjon

Kostnadsberegningsutvalget vurderer utviklingen i utgift pr student som rimelig stabil i perioden 1992 til 1997. Utvalget har i tillegg pekt på flere faktorer som kan medføre økte kostnader og en sterkere belastning på driftsbudsjettet. Dette er faktorer som f eks økte kostnader bundet opp i husleie og drift av bygninger, omdisponering av studieplasser/omstilling, kostnader knyttet til praksisveiledning, desentraliserte studier, innføring av felles stillingsstruktur og økt kompetanseheving. Dette er faktorer som utvalget ikke har kvantifisert, men som kan føre til en reduksjon i disponibel driftsramme. Det finnes også faktorer som isolert sett tilsier noe reduserte kostnader, bl a en viss reduksjon i andelen studenter ved spesielt kostnadskrevende studier.

Utvalget vil også peke på at det er identifisert faktorer som vil kunne bidra til en effektivisering av administrasjonen og økonomistyringen i sektoren. Dette gjelder bl a innføringen av nytt økonomiregelverk, nye økonomisystemer og eget regnskapsføreransvar. Det vil imidlertid ta noe tid før denne effektiviseringsgevinsten synliggjøres i sektoren.

Utvalget vil understreke at vurderingene om utviklingen i økonomien i høgskolesektoren gjelder sektoren som helhet. Utviklingen vil være forskjellig for ulike høgskoler.

3.5 Vedlegg

3.5.1 Utgift pr student 1992 til 1997 - datagrunnlag

Kostnadsberegningsutvalget viser til NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren for datagrunnlag utover det som er gjengitt her.

3.5.2 Utgift pr student målt ved bevilgningstall i 1997 og 1998

For å få en indikasjon på utviklingen i utgift pr student fra 1997 til 1998 har Kostnadsberegningsutvalget beregnet utviklingen i bevilgning pr student i de to respektive årene. Bevilgningstallene inkluderer total bevilgning på kap 0274, inkludert overføringer, tilleggsbevilgninger i Revidert nasjonalbudsjett og lønnskompensasjon, samt bevilgninger på kap 0281 til de statlige høgskolene. Det er forutsatt samme pris- og lønnsvekst i 1998 som i 1997.

3.5.3 Statsbudsjettets kapittel 0274 Statlige høgskoler fordelt på poster og underspesifikasjoner

Utgiftsposter

Inntektsposter:

3.5.4 Adgang til overskridelser og overføringer

Det er som regel ikke adgang til å overskride et bevilget utgiftsbeløp eller til å overføre det til en annen budsjettermin eller til en annen budsjettpost i samme termin. Det er likevel anledning til å overføre inntil 5 % av driftsbevilgningen, post 01, til neste budsjettermin. Unntak ut over dette forutsetter egen bestemmelse i budsjettvedtaket. Dette gjøres ved stikkord som føyes til vedkommende kapittel og post. På kapittel 0274 er det knyttet stikkordet kan overføres til post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold. Dette gir fullmakt til å overføre bevilgningen til de to følgende budsjetterminer. Videre overføring kan ikke finne sted.

3.5.5 Merinntektsfullmakter

Stortinget gir hvert år i forbindelse behandlingen av St prp nr 1 merinntektsfullmakter på kapitler og poster i statsbudsjettet. Stortinget har i St prp nr 1 (1997-1998) samtykket i at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet kan overskride bevilgninger på kapittel 0274 Statlige høgskoler post 01 mot tilsvarende merinntekter på kapittel 3274 Statlige høgskoler post 02 og 11. Videre har Stortinget samtykket i at bevilgningen til oppdragsvirksomhet under postene 21 i 1998 kan overskrides mot tilsvarende merinntekter.

3.6 Notat av 16.10.1998 til Kostnadsberegningsutvalget fra Finans- og tolldepartementet

Prisindeks for lønn og godtgjørelser i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren

Det norske høgskolerådet har i sin høringsuttalelse til NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren påpekt at det er avvik mellom årslønnsveksten for total statsforvaltning som er oppgitt i nasjonalbudsjett for 1998 og den oppgitte utviklingen i lønnskostnader i NOU 1998:6. På denne bakgrunn ber Høgskolerådet om utfyllende kommentarer.

I NOU 1998:6 er prisindeksen omtalt som følger:

«Prisomregningsindeksen som er brukt for post 01 Lønn og godtgjørelser er beregnet av Finansdepartementet. Indeksen er bl a beregnet ut fra lønnsstatistikk i staten, og er korrigert for eventuelle endringer i arbeidsgiveravgift og arbeidstidsforkortelser» (s 30).

Avvikene mellom årslønnsveksten for total statsforvaltning (som høgskolerådet referer til) og prisindeksen for lønnskostnader i NOU 1998:6 er knyttet til følgende:

1. For at indeksen skal beskrive endringer i de reelle lønnskostnader for høgskolene er det korrigert for endringer i satsen for arbeidsgiveravgift til folketrygden.

2. I NOU 1998:6 en det lagt til grunn nasjonalregnskapets lønnsindeks for statlige sivile lønnsutgifter. Som det framgår av tabellen nedenfor er det et lite avvik mellom denne og indeks for total statsforvaltning som er referert i Nasjonalbudsjettet. I tillegg er anslaget for lønnsveksten i 1996 oppjustert fra 4,2 pst til 4,3 pst siden framlegget av NOU 1998:6.

Det er i denne perioden ikke vært generelle endringer i arbeidstidsbestemmelsene som tilsier at en burde korrigert for dette når en vurderte utviklingen i lønnskostnadene.