5 Departementet sine vurderingar og konklusjonar

5.1 Innleiing

I dette kapitlet vil departementet gje si vurdering av den økonomiske utviklinga i høgskolesektoren. Departementet vil på same måte som Kostnadsberekningsutvalet og institusjonane i høgskolesektoren understreke at ein heilskapleg analyse av verksemda i universitets- og høgskolesektoren femner om langt fleire tilhøve enn dei reint økonomiske. Kvalitetsaspektet er svært viktig i høve til den undervisning og forsking som skjer ved institusjonane. Ein analyse av økonomiske tilhøve bør difor inkludere kvalitetsaspektet.

Kvalitet i høgre utdanning er mellom anna drøfta i NOU 1988:28 Med viten og vilje. Kvalitetsomgrepet vart der knytt opp til ulike tilhøve som:

• Kjenneteikn ved studietilbod, undervisning og læringsmiljø

• Ressursar og organisatoriske tilhøve som skapar vilkår for studium og undervisning

• Skildring av ideelle læringsresultat

Studiekvalitetsutvalet gjorde ei analytisk oppdeling av kvalitetsomgrepet som skil mellom:

• Rammekvalitet (ressursar, strukturar, reglar m m)

• Inntakskvalitet (forkunnskapar og andre føresetnader hos deltakarane)

• Programkvalitet (knytt til studietilbod, undervisning og kunnskapskontroll)

• Resultatkvalitet (sluttprodukt i form av læringsresultat)

For ei utdjuping av ovannemnde viser departementet til NIFU-rapport nr 3/93 Å organisere kvalitet.

Kvalitetssikring av forsking og utdanning har alltid vore ei sentral oppgåve for leiinga ved universitet og høgskolar. Kompetansekrav og prosedyrar ved tilsetjing av personale, krav til kompetanse ved opptak til studium, godkjenningsordningar for studieplanar og eksamensordningar med bruk av eksterne sensorar er eksempel på tradisjonelle kvalitetstiltak i universitets- og høgskolesektoren. Fastsetjing av nasjonale rammeplanar for einskilde type studium er også med på å sikre kvalitet innanfor høgre utdanning. Det er også gjennomført nasjonale evalueringar av utvalde fagområde ved universiteta og høgskolane. Sidan 1992 er det gjennomført fem slike evalueringar. I tillegg deltek Noreg i ulike evalueringsprosjekt innanfor OECD og EU. Institusjonane i sektoren er også pålagt å ha rutinar for studentevaluering av undervisninga.

Det er vanskeleg å konkretisere kvalitetsomgrepet innanfor høgre utdanning med gode kvalitetsindikatorar. Det har også vist seg vanskeleg å innhente samanliknbare data som kan skildre kvalitet på ein god måte. Årsaka til dette er dels måleproblem og dels mangel på datamateriale over ein lengre tidsperiode. Det har difor ikkje vore mogeleg å inkludere kvalitetsaspektet i det omfang dette har vore ynskjeleg.

Vidare har departementet ikkje vurdert effektivitet og produktivitet i høgskolesektoren. Ein slik analyse vil etter departementet si vurdering krevje meir detaljert datamateriale enn det som har vore tilgjengeleg i den aktuelle tidsperioden.

5.2 Ulike føresetnader for vurdering av den økonomiske utviklinga

For å analysere korleis ressursane i universitets- og høgskolesektoren har utvikla seg i høve til aktiviteten i sektoren over ein gitt tidsperiode, må ein nytte faktorar som kan spegle den økonomiske utviklinga i høve til aktivitetsnivået. Indikatoren utgift pr student, som både Kostnadsberekningsutvalet og Høgskolerådet nyttar i sine analysar, er eit døme på ein slik indikator.

Rekneskapstal og studentmåltal er variablar i indikatoren utgift pr student som Kostnadsberekningsutvalet har nytta i sine analysar. Departementet meiner at rekneskapstal er ein variabel som gir eit godt uttrykk for kostnader knytte til den faktiske aktiviteten ved institusjonane i løpet av eit budsjettår. Kostnadsberekningsutvalet og institusjonane i sektoren har vidare nytta studentmåltalet for å måle aktivitet. I staden for studentmåltal kunne ein til dømes nytte avlagte vekttal som mål for aktivitet. Dette ville gje eit uttrykk for kor store ressursar som vert nytta til utdanning av kandidatar og korleis denne utviklinga har vore over tid. Denne type data er ikkje rapportert over ein så lang tidsperiode som det her er naudsynt å sjå på.

På grunnlag av det datamaterialet som har vore tilgjengeleg i universitets- og høgskolesektoren i denne perioden, er det altså faktoren reknskapsførde utgifter pr student som best illustrerer den økonomiske utviklinga i høve til aktivitetsnivå. Denne indikatoren inneheld ikkje eit produktivitetsmål i høve til utdanning av kandidatar, men er eit uttrykk for ressursbruk i høve til pålagd aktivitet.

Ei innvending mot ein slik indikator er at undervisning berre er ein av fleire aktivitetar ved institusjonane i universitets- og høgskolesektoren. Andre aktivitetar som til dømes forsking kjem ikkje direkte til uttrykk i denne indikatoren. Forsking vil likevel vere ein del av indikatoren fordi kostnader til forskingsverksemd er inkludert i dei rekneskapstala som er nytta. Det same vil gjelde for andre typar aktivitetar. Eit viktig tilhøve som ikkje vert synleggjort er eventuelle vridingar mellom ressursar nytta til undervisning og forsking.

Kostnadsberekningsutvalet og høyringsinstansane skil seg frå kvarandre i høve til kva for føresetnader dei har valt å leggje til grunn for utrekning av faktoren utgift pr student. Skilnadene dreier seg om følgjande hovudpunkt:

• Brutto eller netto rekneskapstal

• Korrigering for kapitalkostnader, husleigekompensasjon eller faktiske husleigekostnader

• Prisomrekningsindeks

I tillegg meiner Høgskolerådet at utstyrsløyvingane har vorte så kraftig reduserte i perioden at utviklinga i denne posten også må takast med i vurderingane. Kostnadsberekningsutvalet har ikkje vurdert utviklinga av midlar til utstyr i NOU 1998:6. I vurderinga av høyringsfråsegna til Høgskolerådet har Kostnadsberekningsutvalet likevel gått nærare inn på metodar for å berekne utviklinga i utstyrsløyvingane.

Kort oppsummert vil utviklinga i utgift pr student med Kostnadsberekningsutvalet sine føresetnader om å nytte gjennomsnittlege studentmåltal og rekneskapstal korrigert for kapitalkostnader, vise ein reduksjon på 1,9 pst i perioden frå 1992 til 1997 i høgskolesektoren. Utvalet har konkludert med at dette er ei rimeleg stabil utvikling. Kostnadsberekningsutvalet har i tillegg peika på fleire kostnadsdrivande faktorar som dei meiner kan ha ført til ein strammare budsjettsituasjon. I tillegg har utvalet identifisert ein del faktorar som dei meiner kan gje effektiviseringsgevinstar på lengre sikt.

Med føresetnader om gjennomsnittlege studentmåltal og rekneskapstal korrigert for husleigekompensasjon, viser utrekninga til Høgskolerådet ein reduksjon i faktoren utgift pr student på omlag 5 pst i perioden frå 1992 til 1997. I tillegg peikar Høgskolerådet på ulike kostnadsdrivande faktorar som det har talfesta til ca 80 mill kroner. Vidare meiner Høgskolerådet at rekneskapstala bør korrigerast for faktiske husleigekostnader i staden for husleigekompensasjon og for auka inntekter på inntektspost 02 kapittel 3274. Til slutt peikar Høgskolerådet på at utviklinga i midlar til utstyr også må takast med i vurderingane.

5.3 Føresetnader for departementet sine vurderingar

I ein analyse er det viktig å hugse at eitkvart forsøk på å skildre den økonomiske utviklinga i universitets- og høgskolesektoren ved hjelp av éin einskild indikator, som til dømes utgift pr student, ikkje vil ivareta ulike aspekt ved institusjonane si verksemd som til dømes kvalitet og forskingsverksemd.

Departementet vil under dette punktet mellom anna sjå nærare på og diskutere dei viktigaste skilnadene i føresetnader som ligg til grunn for diskusjonen og konklusjonane til Kostnadsberekningsutvalet og institusjonane i universitets- og høgskolesektoren, særleg dei statlege høgskolane.

Faktorane departementet vil sjå nærare på er:

• Brutto kostnader og korrigering for inntektskrav

• Bruk av gjennomsnittlege studentmåltal eller studentmåltalet målt ved hausttal

• Husleigekostnader

• Prisomrekningsindeksen

5.3.1 Brutto kostnader og korrigering for inntektskrav

5.3.1.1 Innleiing

Både Kostnadsberekningsutvalet og dei statlege høgskolane har nytta rekneskapstal som utgangspunkt for berekning av utgift pr student i perioden frå 1992 til 1997.

Kostnadsberekningsutvalet og dei statlege høgskolane skil seg frå kvarandre i høve til kva for slags rekneskapstal som vert lagt til grunn for berekningane. Skilnadene gjeld i høve til om det skal nyttast brutto eller netto rekneskapstal, og om meirinntektskravet på inntektspost 01 skal inkluderast eller trekkjast ut.

5.3.1.2 Brutto eller netto rekneskapstal

Kostnadsberekningsutvalet har tatt utgangspunkt i rekneskapstal på dei aktuelle utgiftskapitla i statsrekneskapen. Det er ikkje korrigert for den delen av dei rekneskapsførde kostnadene som er knytt til inntekter som er ført på det korresponderande inntektskapitlet. I høyringsfråsegnene er det peika på at dei statlege høgskolane i perioden har fått auka sine inntekter med monalege beløp. Inntektspost 02 er til dømes auka med om lag 95 mill kroner frå 1992 til 1997 (løpande kroner).

Inntektene på inntektspost 02 er knytt til sal av materiell, papirpengar, innkrevjing av Kopinoravgift m m, og er i følgje Høgskolerådet basert på sjølvkost. Sjølvkost inneber at inntektsauken er motsvara av ein tilsvarande utgiftsauke. Høgskolerådet meiner at ein slik inntektsauke dermed ikkje kan reknast inn i kostnadsgrunnlaget på linje med ordinære løyvingar, og at det difor må korrigerast for denne auken. Høgskolerådet viser i samband med dette til at parallelle oppjusteringar av utgifts- og inntektsløyvingar i dei årlege statsbudsjetta vert rekna som reint tekniske endringar.

Høgskolerådet meiner også at det bør korrigerast for inntektsauken på inntektspostane 03, 11, 15 og 16, (sjå postoversikt i vedlegg 2). I tillegg meiner Høgskolerådet at det skulle vore korrigert for meirinntektskravet, det vil seie krav om større inntektsføring på inntektspost 01 Inntekter ved oppdrag enn det som kan utgiftsførast på utgiftspost 21 Særskilde driftsutgifter.

5.3.1.3 Bruttoprinsippet i statsbudsjettet

Statsbudsjettet er basert på bruttoprinsippet. Dette inneber at sjølv om utgifter og inntekter refererer seg til same verksemd, løyver Stortinget utgifter og inntekter kvar for seg. Budsjett-teknisk blir dette gjennomførd ved at utgifter og inntekter blir førde under kvar sine kapittel. I nokre tilfelle har ein institusjon, i høve til Stortingets vedtak ved handsaming av St prp nr 1, fullmakt til å overskride utgiftsløyvinga under fastsette postar dersom inntektene blir større enn inntektsløyvinga. Institusjonane i universitets- og høgskolesektoren blir gitt slik fullmakt til å nytte meirinntekter på mellom anna inntektspostane 01, 02, 11, 15 og 16. Dette inneber at utgiftspostane 01 og 21 kan overskridast dersom institusjonane har inntekter utover løyvingane på desse inntektspostane.

For statsinstitusjonar som vert omfatta av bruttoprinsippet skal alle utgifter og inntekter førast opp brutto i budsjettforslaget. Som ein følgje av auken i rekneskapsførde inntekter i dei seinare åra, har løyvingane under utgifts- og inntektskapitla i universitets- og høgskolesektoren også vorte oppjusterte. Dette har samband med krav om realistisk budsjettering i statsbudsjettet, og er ei budsjett-teknisk endring for å få betre samsvar mellom budsjett- og rekneskapstal. Ei slik teknisk endring påverkar berre budsjettala, og ikkje rekneskapstala som er nytta ved berekningar i denne meldinga.

5.3.1.4 Vurdering

Den økonomiske ramma til høgskolane er fastsett av ordinære løyvingar og meirinntekter som institusjonane sjølve skaffar seg. Inntekter kan gje institusjonane auka økonomisk handlingsrom. Dette føreset at det ligg ein gevinst i dei rekneskapsførde inntektene. Høgskolerådet meiner at inntektene baserer seg på sjølvkost.

Departementet vil peike på at det kan vere uvisse knytt til om det ligg element av nettoinntekter på inntektspost 02, og eventuelt omfang av desse inntektene. Eventuelle nettoinntekter kan til dømes vere knytte til framleige av lokale. Vidare er det uvisse knytt til om institusjonane i dag tar betalt for tenester som tidlegare vart dekte innanfor ordinær budsjettramme.

I høve til dette bør eventuelle inntekter som representerer ein gevinst liggje inne i berekningsgrunnlaget, medan inntekter som er basert på sjølvkost bør takast ut. Det ligg ikkje føre dokumentasjon som kan nyttast for å fordele inntektene etter eit slikt prinsipp.

Fordi det ikkje ligg føre datagrunnlag for å dele inntektene i dei kategoriane som er nemnd ovanfor, og fordi inntektsauken ikkje er av ein slik storleik at vurderinga av utviklinga i indikatoren utgift pr student vert påverka, har departementet på same måte som Kostnadsberekningsutvalet, valt å følgje bruttoprinsippet, jf Løyvingsreglementet.

Høgskolerådet har peika på at det er eit meirinntektskrav mellom inntektspost 01 og utgiftspost 21. Då oppdragsverksemd er halden utanfor berekningsgrunnlaget vil det ikkje vere korrekt å korrigere for dette meirinntektskravet slik Høgskolerådet meiner.

5.3.2 Bruk av gjennomsnittlege studentmåltal eller studentmåltal målt ved hausttal

5.3.2.1 Innleiing

Kostnadsberekningsutvalet har i utgreiinga nytta studentmåltal i dei årlege budsjettproposisjonar og lagt desse til grunn for utrekning av faktoren utgift pr student. Studentmåltalet i budsjettproposisjonen er målt på hausten og inkluderer nye studieplassar som er tilførde høgskolesektoren frå haustsemesteret same år. Bruk av desse måltala ved utrekning av faktoren utgift pr student, tar dermed ikkje omsyn til at måltalet gjeld for studieåret, medan rekneskapstala gjeld for kalenderåret.

Kostnadsberekningsutvalet har i si vurdering av høyringsfråsegna frå Høgskolerådet, jf kapittel 4, kome Høgskolerådet imøte i høve til bruk av gjennomsnittlege studentmåltal framfor studentmåltal målt ved hausttal. Departementet vil likevel freiste å forklare kvifor bruk av ulike studentmåltal gir ulike resultat.

5.3.2.2 Studentmåltal målt ved hausttal eller gjennomsnittlege tal

I ein periode med vekst, slik det har vore i den perioden utvalet har sett på, gir haustmåltal andre resultat enn om ein nyttar eit gjennomsnittstal for studentmåltalet. I heile perioden har hausttala lege over gjennomsnittstala. Dei to prinsippa for å måle studentmåltalet er illustrert i figur 5.1.

Kjelde: Kjelde: St prp nr 1 1992 til 1998

Som figur 5.1 viser, har det vore ein sterk vekst i studentmåltalet i høgskolesektoren frå 1992 til 1994, medan det i siste del av perioden har vore ein langt svakare vekst. Dette gir seg utslag i ulike vekstratar for studentmåltalet, avhengig av om det vert målt ved hausttal eller gjennomsnittstal. Vekstraten i studentmåltalet har innverknad på utviklinga i faktoren utgift pr student. Ved å nytte studentmåltalet frå budsjettproposisjonane, som oppgir hausttal, vil faktoren utgift pr student konsekvent verte undervurdert fordi ein faktisk fordelar rekneskapstala på eit høgare studenttal.

Dei ulike prinsippa for å måle studentmåltalet gir størst utslag i starten av perioden fordi veksten har vore sterkast her, medan det mot slutten av perioden er liten skilnad mellom hausttala og gjennomsnittstala. Den ulike vekstraten i studentmåltalet har innverknad på analysen fordi ein faktisk måler utviklinga i utgift pr student opp mot startåret i perioden.

5.3.2.3 Vurdering

Departementet vil nytte gjennomsnittlege studentmåltal i indikatoren utgift pr student fordi ein då nyttar variablar i indikatoren utgift pr student som refererer seg til same tidseining.

5.3.3 Husleigekostnader

5.3.3.1 Innleiing

I høyringsfråsegnene er det peika på at utvalet i sine vurderingar ikkje har trekt ut alle kostnader knytte til husleige og drift av bygningar. Utvalet har berre vist utviklinga i utgift pr student der det enten er trekt ut kapitalkostnader eller den faktiske veksten i budsjettet som følgjer av husleigeauke det er gitt kompensasjon for.

Høgskolane meiner at utviklinga i utgift pr student må vurderast eksklusiv totale husleigekostnader. Ved berre å trekkje ut husleigekompensasjonen meiner høgskolane at utvalet ikkje har tatt omsyn til at denne kompensasjonen ikkje er i samsvar med den husleigeauken som faktisk har funne stad i høgskolesektoren.

5.3.3.2 Vurdering

Departementet meiner at kostnader knytt til infrastruktur må vere med i berekningsgrunnlaget for å få eit bilete på dei totale kostnadene i sektoren fordi dei samfunnsøkonomiske kostnadene knytte til undervisnings- og forskingsverksemd også inkluderer kostnader til husleige og drift av bygningar.

I høve til ein diskusjon omkring kostnadsdrivande faktorar og handlefridom på budsjettet vil utviklinga i kostnader til husleige og drift av bygningar likevel vere relevant, fordi auka kostnader til husleige og drift av bygningar vil kunne medføre ein reduksjon i såkalla frie driftsmidlar.

I høve til sistnemnde er det difor viktig å få fram utviklinga i kostnader til husleige og drift av bygningar i den aktuelle perioden. Dette er nærare diskutert under punkt 5.5 Kostnadsdrivande faktorar.

5.3.4 Prisomrekningsindeks

5.3.4.1 Innleiing

Kostnadsberekningsutvalet har i NOU 1998:6 nytta prisomrekningsindeksar som er berekna av Finansdepartementet med utgangspunkt i tal frå nasjonalrekneskapen.

5.3.4.2 Fråsegn frå Statistisk sentralbyrå

Departementet har bedt Statistisk sentralbyrå om ei fråsegn om dei prisomrekningsindeksane som er nytta av Kostnadsberekningsutvalet i NOU 1998:6 ved berekningar av utviklinga i utgift pr student.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har i sitt svar til departementet uttalt følgjande:

«Statistisk sentralbyrå er i brev fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bedt om å gi en vurdering av valg av prisindeks i forbindelse med beregninger utført av Kostnadsberegningsutvalget i NOU 1998:6.

Den beregningsmetode som er anvendt av Kostnadsberegningsutvalget for omregning av regnskapstall i løpende priser til faste 1992 priser, bygger i stor grad på nasjonalregnskapstall fra SSB.

Nasjonalregnskapets (NR) prisindeks for produktinnsats i sivil statsforvaltning er brukt av utvalget for deflatering av kjøp av varer og tjenester (post 11 i statsregnskapet). Denne prisindeksen er brukt både for statlige høgskoler, universitetene og statsbudsjettet generelt. I nasjonalregnskapet er undervisning en av de statlige forvaltningsnæringene.

Med nasjonalregnskapet som datagrunnlag kunne såledels utvalget ha brukt NRs prisindeks for statlig undervisning på forvaltningssektorene universiteter og høgskoler. Imidlertid knytter det seg stor usikkerhet til statsforvaltningens produktinnsats når det gjelder fordeling på produkter. Det foreligger ingen løpende oppgaver over produktinnsatsens fordeling på vare- og tjenestegrupper i forvaltningen. Produktsammensetningen ble kartlagt i 1988 på grunnlag av oppgaver fra et utvalg av statsinstitusjoner. For de etterfølgende år er det i store trekk benyttet samme prosentfordeling som i 1988. NRs prisindeks vil dermed ikke fange opp endringer i fordelingen over tid. På grunn av denne usikkerheten finner vi det forsvarlig at utvalget har brukt NRs prisindeks for produktinnsats for sivil statlig forvaltning også for universitetene og høgskolene.

Utvalget har brukt driftsutgifter eksklusiv oppdragsvirksomhet. Det er i NR ikke skilt mellom produktinnsats til sivilt statlig konsum og produktinnsats brukt til oppdragsvirksomhet. I mangel av informasjon om denne fordelingen kan det antas at NRs prisindeks for produktinnsats vil være en brukbar tilnærming til prisindeksen for vare- og tjenestekjøp utenom oppdragsvirksomhet.

For lønn og godtgjørelser (post 01) har utvalget brukt en prisindeks som er beregnet av Finansdepartementet. Det er imidlertid bare gitt en summarisk beskrivelse av hvordan denne indeksen er beregnet. Uten en mer utførlig dokumentasjon av beregningsmetoden, er det vanskelig å gi en vurdering av metoden. På forespørsel fra SSB har Finansdepartementet opplyst at beregningene som er brukt av Kostnadsberegningsutvalget tar utgangspunkt i grunnlagsdata fra nasjonalregnskapet. I nasjonalregnskapet publiseres det ikke eksplisitte tall for lønnskostnader målt i faste priser. I grunnlaget for beregning av prisindeks (kostnadsprisindeks) for produksjon i forvaltningen i faste priser, inngår det imidlertid en prisindeks for lønnskostnader. I denne beregningen blir lønnskostnaden korrigert for produktivitetsvekst (stipulert til 0,5 pst årlig vekst). Etter det vi har fått opplyst er en slik korreksjon ikke gjennomført i Finansdepartementets beregninger med den begrunnelse at formålet med prisindeksen er begrenset til å lage en kostnadsindeks for utgifter. Et slikt valg kan vanskelig kritiseres på faglig grunnlag.

Utvalgets veide prisindekser bygger på faste vekter, hvor lønn har fått vekt 0,7 og varer og tjenester har fått vekt 0,3. Prinsipielt ville det vært bedre om sammenveiningen hadde bygd på løpende vekter. Fordelingen av driftsutgifter mellom lønn og vare og tjenestekjøp vil normalt endre seg over tid. Dessuten har høgskoler og universiteter en annen fordeling av driftsutgifter enn sivil statlig forvaltning totalt.

Beregningen av tall i faste priser i utredningen (vedlegg 1, tabell 1.14) avviker fra nasjonalregnskapets prinsipper for omregning fra verditall i løpende til faste priser. Utvalget har beregnet realvekst som nominell vekst minus prisvekst. Prinsipielt sett skal realvekst bestemmes via beregning av volumindeks som verdiindeks dividert med prisvekst. Når indeksene er nær 100, blir det imidlertid små forskjeller mellom de to metodene. Det største utslaget er for 1996 hvor utvalget har regnet realveksten til 6,36 pst, mens det korrekte tallet skulle ha vært 6,13 pst.

Beregningene av volum- og prisindekser for offentlig forvaltning representerer et stort metodeproblem i nasjonalregnskapet. Det er foreløpig ikke internasjonal enighet om hvilke beregningsprinsipper som bør følges. Problemet vies for tiden stor oppmerksomhet i internasjonale fora for nasjonalregnskap med sikte på å komme fram til klarere retningslinjer.»

Når det gjeld merknaden frå Høgskolerådet om den prisomrekningsindeksen som er nytta i utgreiinga, viser departementet til at Kostnadsberekningsutvalet har med ei fråsegn frå Finansdepartementet i si vurdering av høyringsfråsegna frå Høgskolerådet, jf vedlegg 3.

5.3.4.3 Vurdering

På bakgrunn av svaret frå Statistisk sentralbyrå har departementet valt å leggje Finansdepartementet sine prisomrekningsindeksar til grunn for dei berekningar som er gjorde i stortingsmeldinga.

Departementet gjer merksam på at prisindeksane er endra i høve til NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren grunna oppdaterte tal om nasjonalrekneskapen frå Finansdepartementet, jf tabell 1.2 i vedlegg 1. Dette fører til endringar i høve til dei utrekningar som er utførde av Kostnadsberekningsutvalet.

5.4 Utvikling i indikatoren utgift pr student

5.4.1 Innleiing

Departementet vil nytte brutto rekneskapstal og gjennomsnittlege studentmåltal som variablar i indikatoren utgift pr student, jf diskusjonen ovanfor.

Departementet har i tillegg valt å sjå på utviklinga i denne indikatoren inklusiv utgifter til husleige, drift og vedlikehald av bygningar. Kapitalkostnadsdelen av husleige er trekt ut av berekningsgrunnlaget, jf pkt 5.5.2 nedanfor. Kostnader til husleige, drift og vedlikehald er vurdert som ein mogeleg kostnadsdrivande faktor, jf punkt 5.5.2 nedanfor.

Departementet har vidare lagt same prisomrekningsindeks som Kostnadsberekningsutvalet til grunn for berekningane.

5.4.2 Val av periode

Som tidlegare nemnd, er den perioden Kostnadsberekningsutvalet har valt å sjå på ein periode med vekst. Det vil difor vere interessant å sjå på utviklinga i faktoren utgift pr student i andre periodar, mellom anna i tida før veksten i studenttalet i universitets- og høgskolesektoren starta. Dette har også Kostnadsberekningsutvalet peika på i si vurdering av høyringsfråsegna frå Høgskolerådet.

Den sterke veksten i studenttalet starta på slutten av 1980-talet. Frå 1988 til 1997 har studentmåltalet i begge sektorane auka med over 80 pst. Tabell 1.3 i vedlegg 1 viser at veksten i høgskolesektoren var sterkast i åra 1989 til 1993. Etter 1994 har det vore liten vekst i studentmåltalet i høgskolesektoren. For universitetssektoren går det fram av tabell 1.3 i vedlegg 1 at veksten var sterkast i 1989 og 1990, og at det etter 1996 ikkje har vore vekst i studentmåltalet i universitetssektoren.

For å analysere utviklinga i utgift pr student i høgskolesektoren og universitetssektoren, vil det difor vere interessant å gå heilt attende til 1988. Tidlegare på 1980-talet har studentmåltalet vore ganske stabilt.

Ved å sjå på utviklinga i utgift pr student i perioden 1988 til 1997, kjem det fram at det har vore ein reduksjon i faktoren utgift pr student i begge sektorane. Utviklinga er vist i tabell 5.1 og figur 5.2.

¹⁾ Periode frå 1988 til 1997, rekneskapstal eksklusiv kapitalkostnader, studentar målt ved gjennomsnittlege studentmåltal, tal i 1 000 kroner, faste 1988-kroner

Kjelde: Kjelde: Statsrekneskapen 1988 - 1997, St prp nr 1 1988 - 1998 og Finansdepartementet

Tabell 5.1 og figur 5.2 viser at dersom ein ser på utviklinga i utgift pr student for perioden frå 1988 til 1997, så har det vore ein nedgang i denne indikatoren for både universitetssektoren og høgskolesektoren. Nedgangen har vore større for universitetssektoren enn for høgskolesektoren.

5.4.3 Vurdering av utvikling i utgift pr student

I følgje departementet sine utrekningar har det altså vore ein nedgang i faktoren utgift pr student i begge sektorane i perioden frå 1988 til 1997.

Figur 5.2 viser at det i periodar med sterk vekst i studenttalet har vore størst nedgang i faktoren utgift pr student. For universitetssektoren er dette særleg tydeleg i åra 1989 og 1990. Den kraftigaste veksten i studentmåltalet i universitetssektoren var nettopp i denne perioden. I høgskolesektoren starta veksten litt seinare.

Det vil også vere interessant å sjå på utviklinga i utgift pr student i perioden framover, det vil seie 1998 og 1999, for å undersøke om trenden med ein viss reduksjon i utgift pr student ser ut til å fortsette. Rekneskapstal for 1998 og 1999 er ikkje tilgjengeleg på noverande tidspunkt. For å få ein indikasjon på utviklinga i utgift pr student frå 1997 til 1998 og 1999 må difor løyvingstal nyttast. Departementet vil her understreke at dette ikkje vil vere direkte samanliknbart med utviklinga i utgift pr student målt ved rekneskapstal.

Dersom ein ser på utviklinga i løyvingstal frå 1997 til 1998 og 1999, korrigert for tekniske endringar og pris- og lønskompensasjon, viser utviklinga i utgift pr student, målt ved løyvingstal og gjennomsnittlege studentmåltal, ein vekst i høve til 1997.

Det norske høgskolerådet har som vilkår i sine berekningar at kostnadene er proporsjonale med studentmåltalet i heile perioden. Dette inneber ein føresetnad om at marginalkostnaden knytt til oppretting av nye studieplassar har vore lik gjennomsnittskostnaden ved dei eksisterande studieplassane i heile perioden. På lang sikt vil ein slik føresetnad vere rimeleg. På kort sikt må ein sjå på fleire tilhøve i samband med ei vurdering av marginalkostnader og gjennomsnittskostnader.

I ein vekstperiode må det kunne forventast at noko av veksten kan takast ut i form av effektivisering og stordriftsfordelar ved institusjonane. Dersom institusjonane ikkje ligg nær kapasitetsgrensa når det gjeld bygningar, tilgjengeleg personale etc, vil marginalkostnaden ved oppretting av ein ekstra studieplass innanfor eit etablert fagområde liggje under gjennomsnittskostnaden for dei eksisterande studieplassane. I motsett fall kan einskilde fag eller institusjonar ha nådd kapasitetsgrensa i løpet av perioden. Kapasitetsgrensa kan vere nådd i høve til personale eller bygningar eller ein kombinasjon av begge. Marginalkostnaden knytt til oppretting av éin ny studieplass vil då kunne vere større enn gjennomsnittskostnaden knytt til eksisterande studieplassar.

I tillegg til studentveksten i den aktuelle perioden har det vore store kapasitetsutvidingar med omsyn til nye bygg og lokale i universitets- og høgskolesektoren. Ei vurdering av aktivitet i høve til kapasitetsgrense vil difor krevje ein gjennomgang av dei einskilde institusjonane.

I tillegg til sterk studentvekst i perioden frå 1988 til 1997 har det vore ei omorganisering i høgskolesektoren, der talet på einingar har vorte redusert frå 98 til 26. Ein del av bakgrunnen for denne reforma var, i tillegg til å oppnå faglege og økonomiske gevinstar, også å oppnå administrative gevinstar. Vi viser her til St meld nr 40 (1990 -91):

«De økonomiske gevinster ved sammenslåing vil også være av stor betydning. ( . . .) Større institusjoner er normalt billigere i drift enn de mange små institusjoner.»

Samanslåinga av høgskolane til større einingar var meint å føre til lågare administrative kostnader gjennom betre utnytting av det administrative personalet. Det ligg ikkje føre dokumentasjon som viser at høgskolane har vorte billegare å administrere. Det ligg heller ikkje føre dokumentasjon på stordriftsfordelar etter samanslåinga, jf SNF-rapport 14/98 Effektivitet og produktivitet i de statlige høgskolene. Sidan det er relativt kort tid sidan høgskolereforma vart igangsett, kan ein difor likevel forvente stordriftsfordelar i eit noko lengre tidsperspektiv.

I løpet av perioden kan det ha skjedd endringar i kostnadsstrukturen som ikkje kjem direkte til uttrykk i faktoren utgift pr student. Slike faktorar kan til dømes vere endringar i fagsamansetjinga, endringar i undervisningsform, endringar i organiseringsform og dei såkalla kostnadsdrivande faktorane.

Nokre faktorar vil trekkje i retning av lågare driftskostnader pr student, medan andre vil trekkje i retning av høgre driftskostnader pr student.

Kostnadsberekningsutvalet har vist at fagsamansetjinga i høgskolesektoren relativt sett har endra seg i retning av mindre kostnadskrevjande studium i løpet av den perioden det har sett på. Dette vil vere ein faktor som trekkjer i retning av lågare driftsutgifter pr student. Tendensen til forelesningsbasert undervisning framfor klasseromsbasert undervisning også innanfor profesjonsstudium, vil trekkje i retning av lågare driftsutgifter pr student. Samlokalisering av høgskolar vil også medverke til lågare driftskostnader pr student.

Faktorar som trekkjer i retning av høgre driftskostnader pr student er dei såkalla kostnadsdrivande faktorane. Desse er nærare diskutert i punkt 5.5 nedanfor.

5.5 Kostnadsdrivande faktorar

5.5.1 Innleiing

Både Kostnadsberekningsutvalet og høyringsinstansane har peika på ei rekkje kostnadsdrivande faktorar. Kostnadsdrivande faktorar er definerte som faktorar som kan ha ført til ei sterkare belastning på driftsbudsjettet. Nedanfor er konsekvensar av fleire av desse faktorane diskutert.

Eit tilhøve det vil vere interessant å sjå nærare på i samband med dette, er utviklinga av ulike typar kostnader i rekneskapen. Det vil vere viktig for institusjonane om handlefridomen på budsjettet har blitt auka eller redusert i perioden. Med handlefridom meiner ein her frie budsjettmidlar, det vil seie den delen av budsjettet som ikkje er bunden opp i husleige og drift av bygningar og fast løn.

I ei vurdering av kostnadsdrivande faktorar har departementet valt å sjå på perioden frå 1992 til 1997. Grunngjevinga for dette er at dei kostnadsdrivande faktorane Kostnadsberekningsutvalet og dei statlege høgskolane har peika på hovudsakeleg har gjort seg gjeldande i denne perioden.

Tabell 1.6 i vedlegg 1 viser utviklinga i einskilde underpostar på driftsbudsjettet i perioden 1992 til 1997. Dei ulike underpostane på driftspostane 01 og 11 er rekna ut i prosent av totalt forbruk i høve til totale rekneskapsførde utgifter på den einskilde posten, og i høve til totale rekneskapsførde utgifter på driftsbudsjettet.

Tabell 1.6 i vedlegg 1 viser også utviklinga i underpostane sine andelar av driftspostane 01 og 11. Utviklinga er vist både i prosent og i andelar med basisår i 1992 og 1994. Utviklinga i dei einskilde postane vil bli diskutert i punkta nedanfor.

5.5.2 Husleigekostnader

5.5.2.1 Innleiing

Som tidlegare nemnd vil utviklinga i kostnader til husleige og drift av bygningar vere relevant i høve til ein diskusjon omkring handlefridom på budsjettet, fordi auka kostnader til husleige og drift av bygningar vil kunne medføre ein reduksjon i såkalla frie driftsmidlar.

Det er difor viktig å få fram utviklinga i kostnader til husleige og drift av bygningar i perioden 1992 til 1997.

5.5.2.2 Innføring av husleigeordninga

Husleigeordninga vart mellom anna innført for å synleggjere ressursbruken til statlege institusjonar knytt til disponering av bygg og lokale. Dette skulle gje ein meir effektiv bruk av statlege bygg og eigedomar. Vidare skulle det nye systemet sikre eit betre vedlikehald av bygningar eigde av staten. Husleigebetaling skulle mellom anna sikre at brukarane av statlege bygg vart ansvarlege for økonomiske konsekvensar av eigne krav til lokale.

Husleigeordninga vart innført som eit prøveprosjekt i 1992 og med full verknad frå 1993. I dag er det Statsbygg som står som eigar av statlege bygg i høgskolesektoren, og høgskolane betaler kontraktsfesta husleige til Statsbygg for dei statlege bygningane dei disponerer. Då husleigeordninga vart innført fekk institusjonane ein auke i budsjettrammene tilsvarande meirkostnader knytt til den husleiga som vart fastsett for lokala dei disponerte. Seinare er det gitt budsjettkompensasjon for nye statlege bygg som er oppførte i høgskolesektoren.

Universiteta er ikkje med i husleigeordninga. Skilnadene i kostnader knytte til bygningar mellom universiteta og høgskolane er kapitalkostnadsdelen av husleigekostnadene. Ved ei samanlikning mellom høgskolesektoren og universitetssektoren vil det difor vere naudsynt å trekkje kapitalkostnadsdelen av husleige ut av berekningsgrunnlaget.

5.5.2.3 Kostnader til drift og vedlikehald av bygg

Dersom ein ser på utviklinga i kostnader til husleige og drift av bygg i høve til den kompensasjonen som faktisk er gitt, kjem det fram at det er eit avvik mellom desse i perioden frå 1992 til 1997. Den husleigekompensasjonen som vart gitt ved innføring av husleigeordninga, var hovudsakleg kapitalkostnadsdelen av kostnader knytte til bygg. Andre driftskostnader låg allereie inne i driftsramma til institusjonane.

Ved seinare kompensasjon for nye statlege bygg er det i hovudsak gitt rammeauke tilsvarande husleigekontrakten, der det også ligg inne ein del til drift og vedlikehald av bygget. Ved ei vurdering av om kostnader knytt til husleige og drift av bygningar i perioden har auka meir enn den husleigekompensasjonen som er gitt, må ein difor sjå på om avviket mellom totale driftskostnader knytt til bygg og husleigekompensasjonen har auka i perioden.

Underpost 11-9 inkluderer totale kostnader til drift av bygningar. Posten kan splittast opp på underunderpostnivå slik det er vist i tabell 5.2.

Departementet tildeler øyremerkte midler på underunderpost 11-9-4. Dei statlege høgskolane kan ikkje inngå nye husleigekontrakter utan godkjenning frå departementet.

Det blir ikkje tildelt øyremerkte midlar på dei andre underunderpostane på 11-9. Midlar til dekning av desse kostnadene må disponerast frå rammetildelinga på driftspostane på same måte som dei fleste andre kostnadsartane på driftsbudsjettet. I høve til underunderpostane som ikkje er øyremerkte vil høgskolane difor ha ein spore til effektivisering og kostnadsminimering. Likevel vil desse kostnadene til ei viss grad vere å sjå på som bundne fordi dei er knytte til husleigekontraktene.

Den faktiske husleigekompensasjonen er samanlikna med utviklinga i rekneskapsførde kostnader på underpost 11-8 og 11-9. Underpost 11-8 er vedlikehald av bygg og anlegg, medan 11-9 er drift av bygningar. Utviklinga er vist i figur 5.3.

¹⁾ Periode frå 1992 til 1997, tal i 1 000 kroner, faste 1992-kroner

Kjelde: Kjelde: NOU 1998:6, Statsrekneskapen 1992 til 1997

I figur 5.3 kjem innføringa av husleigeordninga fram som eit brot i kurva. Figuren viser at faktiske kostnader til husleige og drift av bygg heile tida ligg over nivået for husleigekompensasjon. Avstanden mellom dei to kurvane er drifts- og vedlikehaldskostnader som låg inne i budsjettramma då husleigeordninga vart innført. I figur 5.4 er dei same kurvene teikna opp i perioden frå 1993 til 1997. Verknaden av innføringa av husleigeordninga kjem ikkje inn i denne perioden.

¹⁾ Periode frå 1992 til 1997, tal i 1 000 kroner, faste 1992-kroner

Kjelde: Kjelde: NOU 1998:6, Statsrekneskapen 1992 til 1997

Avviket mellom faktiske kostnader til husleige og drift av bygg og husleigekompensasjonen har auka med om lag 25 mill kroner i perioden frå 1993 til 1997, jf tabell 1.7 i vedlegg 1.

Som vist i tabell 5.2 kan underpost 11-9 splittast opp i underunderpostar. Sjølv om underpost 11-9 totalt sett ikkje har auka monaleg meir enn det som er gitt i husleigekompensasjon, kan det vere einskilde underunderpostar som er endra i høve til andre underunderpostar. Til dømes kan ein institusjon oppleve at kostnader til husleige aukar ved innflytting i nye bygg, medan andre driftskostnader går ned fordi nye bygg er meir effektive å drive enn gamle bygg.

5.5.2.4 Vurdering av husleigekostnader

Avviket mellom løyvingar til husleigekompensasjon og faktiske kostnader knytte til husleige, drift og vedlikehald og har altså auka med om lag 25 mill kroner i den aktuelle perioden. Husleigekostnader kan difor seiast å ha vore ein kostnadsdrivande faktor i perioden. Samstundes kan den auka andelen nye bygg i høgskolesektoren i den aktuelle perioden ha ført til ei standard- og kvalitetsheving.

5.5.3 Kostnader knytt til kompetanseheving

5.5.3.1 Innleiing

Omorganisering av høgskolesektoren, innføring av felles lov og stillingsstruktur for universiteta og høgskolane, etablering av Noregsnettet og det meir generelle utdannings- og forskingspolitiske målet om auka kvalitet i utdanninga har forsterka behovet for kompetanseheving i den statlege høgskolesektoren. Det har difor vore ein bevisst strategi å heve kompetansen blant fagpersonalet ved høgskolane.

Kompetanseopprykk av det faglege personalet medfører kostnader knytte til det å heve kompetansen for den einskilde. I tillegg vil høgre kompetanse hos personalet føre til auka lønskrav. I samband med innføringa av ordninga med opprykk til professor vart det gitt ein viss kompensasjon, departementet føresette elles at den einskilde høgskole dekte meirkostnadene knytte til stillingsopprykk innanfor eiga budsjettramme.

5.5.3.2 Stillingsstruktur ved dei statlege høgskolane

Frå 1. januar 1993 fekk førsteamanuensis og høgskoledosentar høve til å søkje opprykk til professor etter sakkunnig vurdering. I samband med innføring av felles stillingsstruktur for undervisnings- og forskarstillingar ved universitet og høgskolar frå 1. februar 1995, fekk høgskolelektorar høve til å søkje opprykk til førstelektor etter sakkunnig vurdering. Samstundes fekk høgskolane høve til å søkje om å få ledige stillingar som høgskoledosent omgjorde til professor.

Stillingsstruktur er eit bilete på kompetanseprofilen til ein institusjon. Tabell 5.3 gir eit oversyn over stillingsstrukturen ved dei statlege høgskolane i perioden frå 1992 til 1997.

Tabell 5.3 viser at det med unntak av 1995 har vore ein jamn vekst i talet på fagleg tilsette i sektoren. Denne veksten er i tråd med den generelle veksten som har vore i den statlege høgskolesektoren.

Tabell 5.3 viser vidare at samansetjinga i det faglege personale har endra seg. Samanliknar ein åra før og etter høgskolereforma ser ein at andelen høgskolelærarar og amanuensar har gått ned, medan andelen høgskolelektorar og førstestillingar har gått opp. I tillegg har talet på professorar gått opp. Samla sett indikerer tala at kompetansen ved dei statlege høgskolane har auka.

Tabell 5.4 gir eit oversyn over andelen av fagpersonalet i dei ulike stillingskategoriane fordelt på fagområde. Tekniske fag, matematisk-naturvitskaplege fag og landbruks- og fiskefag har den største andelen av tilsette i toppstillingar og førstestillingar. Tabellen viser vidare at fagområdet helsefag skil seg ut med ein relativt stor andel av dei tilsette i lågare stillingskategoriar. Dette fagområdet har få tilsette i førstestillingar og ingen tilsette i toppstillingar.

Kompetansehevingsprosessen i helsefaga ser ut til å skje i raskt tempo, og i følgje NIFU viser ei undersøking at nærare 300 høgskolelærarar innan dette fagområdet var i gang med hovudfagsutdanning i 1996.¹1

5.5.3.3 Utvikling i utgifter til løn

Høgre kompetanse hos personalet vil føre til auka lønskrav. Det vil difor vere interessant å sjå på utviklinga i kostnader til løn i perioden 1992 til 1997.

Utviklinga i faste lønskostnader i høve til totale lønskostnader og driftskostnader eksklusiv vedlikehald, husleige og drift av bygningar, er vist i figur 5.5.

¹⁾ Post 01 er utgifter til løn, post 11 er utgifter til drift og underpost 01.1 er organiserte stillingar, underpost 11.8 er vedlikehald av bygg og anlegg og underpost 11.9 er drift av bygningar, jf postoversikt i vedlegg 2.

Kjelde: Kjelde: Statsrekneskapen 1992 til 1997

Figur 5.5 viser at lønskostnader utgjer ein større del av rekneskapsførde utgifter i 1997 enn i 1992 når ein korrigerar for verknaden av ny husleigeordning. Ei sannsynleg årsak til ei slik utvikling kan vere auka kompetanse.

5.5.3.4 Vurdering av kostnader knytte til kompetanseheving

Økonomisk fører kompetanseheving med seg ein auke i lønsutgifter for høgskolane. Godkjend doktorgrad gir automatisk opprykk frå høgskolelektor/ amanuensis til førsteamanuensis som gir 2-10 ltr høgare løn. Hovudfag gir automatisk opprykk frå høgskolelærar til høgskolelektor som gir 3-8 ltr høgare løn.

Ei konkret talfesting av kostnadene i samband med kompetanseoppbygging i høgskolesektoren har ikkje vore mogeleg, då dette vil krevje informasjon på eit detaljeringsnivå som i dag ikkje er tilgjengeleg. Utviklinga i lønsposten og stillingsstrukturen i høgskolesektoren peikar likevel i retning av at det er knytt monalege beløp til kompetanseoppbygginga i sektoren, og at denne utviklinga truleg vil halde fram i dei næraste åra.

På kort sikt vil ei slik kompetanseheving kunne opplevast som ei ekstra påkjenning for den einskilde institusjon, både gjennom kostnader knytt til investeringar og til auka lønskrav som følgje av auka kompetanse. Etter kvart som kompetansestrukturen kjem opp på eit høgre nivå vil denne lønsveksten flate ut.

Sett i eit lengre tidsperspektiv er det også grunn til å tru at eit betre kvalifisert fagleg personell kan drive undervisning og forsking med høgre kvalitet, dvs at auka kostnader til kompetanseheving på kort sikt gir auka kvalitet på lengre sikt.

5.5.4 Kostnader knytte til desentraliserte utdanningar

5.5.4.1 Innleiing

Kyrkje- utdannings- og forskingskomiteen kom i Budsjett-innst S nr 12 (1997-98) mellom anna med følgjande fråsegn:

«Komiteen viser til at desentralisert utdanning med utgangspunkt i de statlige høgskolene i mange tilfeller har vist seg å være nyttig for å nå ut til grupper som ellers har vanskelig for å få tak i høyere utdanningstilbud. En vil understreke at det må være en viktig forutsetning for slik desentralisering at kvaliteten på disse tilbudene er fullt på høyde med tilsvarende utdanning som blir gitt ved høgskolene.»

Eit av siktemåla ved å tilby utdanningar desentralisert er å få ein større andel av studentar med permanent busetting i regionen. Desentraliserte utdanningar blir difor vurdert som eit veleigna verkemiddel for å auke den lokale tilgangen på personellkategoriar der det er registrerte manglar.

Desentraliserte utdanningstilbod er til dømes etablert innan helsefag, allmenn- og førskolelærar, skogbruk, informasjonsteknologi og som forkursklassar i ingeniørutdanninga. Desentralisert utdanning er mest utbreidd innanfor helsefag- og lærarutdanningar.

5.5.4.2 Kostnader i samband med desentraliserte studium

Desentraliserte studietilbod kan vere meir kostnadskrevjande enn ordinære tilbod som blir gitt ved høgskolane. Kostnadsberekningsutvalet har peika på at ein auke i omfanget av desentraliserte studium har hatt ein kostnadsdrivande effekt i høgskolesektoren. Meirkostnadene kan oppstå fordi ordninga stiller krav til meir fleksible løysingar og fordi det mellom anna er knytt kostnader til reise og opphald for undervisningspersonell, leige av lokalt undervisningspersonell og leige av undervisningslokale. Desentraliserte utdanningstilbod kan også medføre ekstra ressursbruk til organisasjon og administrasjon.

Desentraliserte utdanningstilbod medfører ofte bruk av fjernundervisningsteknologi som videokonferansar, videobaserte forelesningar og høgttalande telefon. Kostnader knytte til audiovisuelt undervisningsutstyr, nettverksløysingar o l er av den grunn ofte større enn ved ordinære studieplassar.

Departementet har bedt høgskolane om å sende inn informasjon om desentraliserte grunnutdanningstilbod i helsefag, då det var ynskjeleg med informasjon om erfaringane høgskolane hadde gjort i samband med desentraliserte studietilbod. Høgskolane vart bedne om å komme med utfyllande kommentarar mellom anna til omfanget av desentraliserte studietilbod og eventuelle meirkostnader i samband med organisering av slike tilbod, samt ei samla vurdering av desentraliserte studium.

Materialet som vart sendt inn er noko ufullstendig, og få institusjonar har oppgitt konkrete kostnadsoverslag for desentraliserte tilbod. Materialet gir såleis ikkje grunnlag for å kunne berekne den faktiske meirkostnaden ved desentraliserte utdanningstilbod.

Innsendt svarmateriale viser at det er store skilnader mellom institusjonane når det gjeld ekstrakostnader ved desentraliserte utdanningstilbod. Fleire institusjonar rapporterer at kostnadene er på omlag same nivå som for den ordinære utdanninga, medan andre har store meirkostnader i samband med desentralisert utdanning. Det kan vere fleire årsaker til at institusjonane har ulike kostnader. Geografisk avstand er eit moment. Reisekostnader er blant dei store utgiftspostane i samband med desentralisert utdanning, og desse vil variere sterkt mellom institusjonar i ulike deler av landet.

Under punkt 5.5.6 nedanfor er det sett på utviklinga i reisekostnader på driftsbudsjettet til dei statlege høgskolane. Det viser seg at denne posten ikkje har auka i perioden 1992 til 1997. Fordi posten er sett saman av ulike typar reisekostnader kan det likevel vere slik at reisekostnader knytte til desentralisert utdanning har auka i perioden. Ut i frå rekneskapstal i statsrekneskapen har det ikkje vore mogeleg å skilje ut ulike typar reisekostnader.

5.5.4.3 Finansiering

Ein del av dei desentraliserte studietilboda inngår som ein regulær del av høgskolen sitt studietilbod, og blir finansiert innanfor ordinært budsjett. Når det gjeld meirkostnader knytte til desentraliserte studietilbod har normal praksis vore at høgskolane må dekkje slike kostnader innanfor tildelt budsjettramme.

Ein del desentraliserte studium blir finansierte gjennom eigenandel eller vert drivne som oppdragsundervisning, medan det i nokre tilfelle er eit samarbeid mellom høgskolane og organisasjonar eller private arrangørar. Ved fleire høve har fylkeskommunar, kommunar eller ulike institusjonar vore involverte i prosjekt, til dømes med økonomisk stønad, utlån av utstyr og lokale m m.

5.5.4.4 Vurdering av kostnader knytte til desentraliserte utdanningstilbod

Desentraliserte utdanningstilbod blir i mange tilfelle etablert etter lokalt initiativ. Ved nokre høve blir utdanningstilbod som krev praksis etablerte desentralisert i tilknyting til sjukehus eller andre institusjonar der tilhøva ligg til rette for praksis. Det siste har vore tilfelle i samband med auken i studieplassar innanfor helsefag- og lærarutdanningar i dei seinaste åra.

Departementet legg til grunn at det auka omfanget av desentraliserte utdanningstilbod har vore ein kostnadsdrivande faktor for dei statlege høgskolane.

I statsbudsjettet for 1999 er det foreslått ei løyving på 8 mill kroner til delvis dekking av meirkostnader knytt til desentraliserte utdanningstilbod i regionar med særskilde behov.

5.5.5 Kostnader knytte til praksisrettleiing

5.5.5.1 Innleiing

Praksisrettleiing er ein del av undervisninga innanfor helsefagutdanningar og lærarutdanningar. Høgskolane dekkjer praksisbehovet ved at studentane har praksisperiodar ved sjukehus og omsorgsinstitusjonar i helsesektoren, i skoleverket og i barnehagar. Den auka opptakskapasiteten på desse utdanningane har ført til at høgskolane må vende seg til institusjonar som ligg i større geografisk avstand for å sikre seg nok praksisplassar. Dette kan føre til ein auke i praksiskostnadene som følgje av større reise- og opphaldskostnader for studentar og lærarar.

For å kunne vurdere om praksisrettleiingskostnadene har auka i perioden, må ein sjå på utviklinga i rettleiingskostnader pr student.

5.5.5.2 Kostnader knytte til praksisrettleiing ved lærarutdanningane

I lærarutdanningane er kostnadene til praksis knytte til øvingslærarar, der betalinga er fastsett i øvingslæraravtaler for allmennlærarar og førskolelærarar. I tillegg kjem kurskostnader og reise- og opphaldskostnader for studentar og lærarar.

Dersom ein ser på rettleiingskostnader pr student i 1995 og 1997 for lærarutdanningane, ser det ut til at kostnaden pr student er redusert i perioden. Ei årsak til dette kan vere at det frå 1. august 1996 vart innført ein ny øvingslæraravtale for allmennlærarutdanninga. Denne avtalen kan ha gjort ordninga billegare for høgskolane enn den gamle avtalen, og kan såleis ha medverka til ein reduksjon i gjennomsnittskostnaden.

5.5.5.3 Kostnader knytte til praksisrettleiing ved helsefagutdanningane

I helsefagutdanningane er kostnadene til praksis knytte til avtaler med sjukehusa, i tillegg kjem kurskostnader og reise- og opphaldskostnader for studentar og lærarar. Det er ikkje utarbeidd standardavtaler med sjukehusa om praksis for studentane. Kostnadene knytte til desse avtalene vil difor kunne variere.

Høgskolane har i høyringsfråsegnene peika på at det er spesielt ved helsefagutdanningane at praksiskostnadene har auka i dei seinaste åra. Høgskolane har i varierande grad dokumentert denne auken. Departementet har frå og med 1997 etablert ei rutine for innrapportering av slike kostnader. I 1997 var dei totale praksisrettleiingskostnadene knytte til helsefagutdanningar rapportert å vere ca 40 mill kroner.

5.5.5.4 Vurdering av kostnader knytte til praksisrettleiing

Dei statlege høgskolane har i sine høyringsfråsegner peika på auka kostnader til praksisrettleiing, men har i varierande grad dokumentert at det har vore ein slik vekst.

Det har vore ein auke i talet på studieplassar innanfor fag som krev praksis i den aktuelle perioden. Manglande tilgang på praksisplassar i nærmiljøet kan ha ført til ein auke i praksisrettleiingskostnader pr student som følgje av at høgskolane må vende seg til institusjonar i større geografisk avstand for å dekkje sitt behov for praksisplassar. Dersom dette har vore tilfelle kan praksisrettleiingskostnader ha vore ein kostnadsdrivande faktor i perioden.

Departementet har ikkje hatt tilgang til dokumentasjon som viser den faktiske utviklinga i kostnadene knytte til praksisrettleiing for heile den aktuelle perioden. Basert på dei rapporteringsrutinar som er etablerte vil departementet følgje utviklinga i desse kostnadene.

I samband med nye rammeplanar i allmennlærarutdanninga frå hausten 1998 har Stortinget vedteke 18 vekers rettleia praksis. Institusjonar med allmennlærarutdanning er gitt budsjettmessig kompensasjon for meirkostnader knytte til denne endringa.

5.5.6 Reisekostnader

Det norske høgskolerådet har peika på at etableringa av 26 høgskolar innebar at dei fleste høgskolane fekk fleire geografisk skilde verksemder. Høgskolerådet meiner at mange høgskolar som følgje av dette har fått auka sine reisekostnader i samband med deltaking i styringsorgan og møteverksemd.

Dersom ein ser på underpost 11-3 reiseutgifter m m, ser ein at denne underposten har auka med ca 25 mill kroner målt i faste 1992-prisar i perioden frå 1992 til 1997, jf tabell 1.6 vedlegg 1. Dersom ein ser på perioden 1994 til 1997, har underpost 11-3 auka med ca 7 mill kroner. Den største auken har med andre ord funne stad før samanslåinga av høgskolane.

Fordi den aktuelle perioden har vore ein periode med vekst, må ein sjå på korleis underpost 11-3 har utvikla seg i høve til det totale driftsbudsjettet. Utviklinga i den relative andelen til underpost 11-3 i høve til driftspost 11, driftspostane 01 og 11, samt driftspostane 01 og 11 eksklusiv kostnader knytt til bygningar, er vist i figur 5.6. Andelane er rekna ut med basisår i 1994. 1994 er valt som basisår fordi Høgskolerådet meiner at samanslåinga av høgskolane har ført til auka reisekostnader.

¹⁾ Post 01 er utgifter til løn, post 11 er utgifter til drift, 11.8 er vedlikehald av bygg og anlegg og 11.9 er drift av bygningar, underpost 11.3 er reiseutgifter m m, jf postoversikt i vedlegg 2.

Kjelde: Kjelde: Statsrekneskapen 1992 til 1997

Figur 5.6 viser at det har vore ein svak relativ nedgang i den del av budsjettet som har vore disponert til reisekostnader.

5.5.6.1 Vurdering av kostnader til reise

Det kan vere ulike årsaker til denne utviklinga i reisekostnader. Det kan til dømes vere slik at reisebudsjettet er ein post det har vore enklare å stramme inn på enn til dømes lønsbudsjettet.

Underpost 11-3 dekkjer både reisekostnader knytte til deltaking i styringsorgan og møteverksemd, reisekostnader knytte til desentralisert verksemd, til studiereiser etc. I tillegg til at posten kan ha vore gjenstand for innstramming, kan det også ha funne stad ei vriding mellom ulike typar reiser på posten. Til dømes kan auka reisekostnader til styringsorgan og møteverksemd ha ført til ein reduksjon i disponible midlar til studiereiser. Det ligg ikkje føre data som kan vise om det har vore ei slik vriding i perioden.

5.5.7 Drøfting av administrasjon og veksten i administrative stillingar

5.5.7.1 Ny administrativ modell

Ved overgang frå det regionale høgskolesystemet til dei fusjonerte statlege høgskolane, fekk dei nye statlege høgskolane ein administrativ struktur etter modell frå universiteta. Lov om universitet og høgskolar vart formelt iverksett frå 1. januar 1996. Styringsordninga for dei statlege høgskolane vart mellombels fastsett frå 1. august 1994, i hovudtrekk i samsvar med dei prinsippa som lova byggjer på.

Ved institusjonane under Lov om universitet og høgskolar skal det normalt vere minst to styringsnivå. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet har fastsett inndelinga på avdelingsnivå, medan institusjonane sjølve kan opprette einingar innanfor den einskilde avdeling. Ved gjennomføringa av høgskolereforma la departementet ei rekkje føringar på oppbygging av den administrative strukturen i høgskolesektoren. Mellom anna vart det fastsett at høgskolane skulle byggje opp ein fellesadministrasjon av ein viss storleik, slik at høgskolane skulle vere i stand til å sikre einskapen i institusjonen. Ved dei fleste høgskolane er det etablert administrasjon på avdelingsnivå i tillegg.

Departementet har delegert arbeidsoppgåver til høgskolane innanfor personal- og økonomiforvalting. Høgskolane har også fått utvida mynde i fag- og studiespørsmål. Det er vidare stilt krav om auka kvalitet og profesjonalitet i det administrative arbeidet ved høgskolane, og nytt regelverk er innført.

5.5.7.2 Vekst i administrasjonen

Hovudsiktemålet med høgskolereforma var å skape breie og sterke fagmiljø der institusjonane kunne vere sjølvstyrde i større grad enn dei mange og små høgskolane var. Samstundes var det eit mål at ein skulle kunne ha ein meir kvalifisert og effektiv administrasjon som kunne frigjere tid for fagpersonalet. I samband med etableringa av fellesadministrasjonen ved dei fusjonerte høgskolane tildelte departementet nye administrative stillingar.

I NOU 1998:6 er det slått fast at det har vore til dels sterk vekst i administrasjonen i høgskolesektoren. Mellom anna er faktoren faglege stillingar pr administrativ stilling blitt redusert i perioden 1994 til 1997. Denne veksten kan ha ført til ein auke i administrative kostnader utover den auken det vart gitt kompensasjon for i samband med etableringa av dei nye fellesadministrasjonane.

Dei statlege høgskolane meiner at både høgskolereforma og innføring av nytt økonomiregelverk i staten har medført ein auke i administrative stillingar.

5.5.7.3 Vurdering av kostnader til administrasjon

Det er altså fleire faktorar som peikar i retning av at storleiken på administrasjonen ved dei statlege høgskolane har auka i den aktuelle perioden.

Eit av måla med høgskolereforma var å oppnå administrative gevinstar. Sjølv om det på kort sikt kan ha vore ein kostnadsauke knytt til administrative oppgåver som det ikkje er gitt budsjettmessig kompensasjon for, meiner departementet at det på sikt bør kunne hentast ut effektiviseringsgevinstar på dette området.

Dette kan delvis skje ved at det på sikt ligg ein gevinst i det å administrere færre institusjonar. Vidare er det i løpet av perioden innført administrative og økonomiske IT-system som på kort sikt kan gje auka kostnader, men som på lengre sikt vil innebere ein effektiviseringsgevinst for institusjonane.

Departementet viser til at evalueringa av høgskolereforma vil kunne gje nærare grunnlag for drøfting av slike tilhøve.

5.5.8 Andre kostnadsdrivande faktorar

Dei kostnadsdrivande faktorane kan delast opp i to kategoriar. Éin kategori som gjeld særskilt for høgskolesektoren og éin kategori som gjeld for alle statlege verksemder. For faktorar som gjeld særskilt for høgskolesektoren, er ei rekkje av desse diskutert i punkta ovanfor.

Faktorar som kan vere kostnadsdrivande for alle statlege verksemder, er til dømes innføring av nytt økonomiregelverk, rekneskapsføraransvar, ny yrkesskadepremie og arbeid innanfor helse, miljø og tryggleik. Fleire av desse punkta, særleg innføring av nytt økonomiregelverk, har berre gjort seg gjeldande i siste del av perioden 1992 til 1997. Eventuelle meirkostnader knytt til desse faktorane vil kunne vere ei ekstra belastning på driftsbudsjettet for alle statlege verksemder, og ikkje særskilt for institusjonane i universitets- og høgskolesektoren.

5.5.9 Om bundne og variable kostnader

5.5.9.1 Bundne kostnader

Med bundne kostnader meiner ein her kostnader som er bundne opp til fast løn og husleige, drift og vedlikehald av bygningar. For ein diskusjon om kvifor ein ser på kostnader til vedlikehald, husleige og drift av bygningar som faste kostnader viser vi til punkt 5.5.2 Husleigekostnader. Kostnader til løn er også faste i den forstand at det krevst ein lengre prosess for å frigjere midlar som er bundne opp til fast løn. Dette skjer i hovudsak i samband med naturleg avgang av personale. Mellom anna vil reglar og praksis i høve til oppseiingar gjere det vanskeleg å frigjere ressursar på kort sikt.

5.5.9.2 Andel av driftsbudsjettet til bundne kostnader

I ein diskusjon om den økonomiske situasjonen i høgskolesektoren vil det vere interessant å sjå på korleis tilhøvet mellom bundne og variable kostnader på driftsbudsjettet har utvikla seg i den aktuelle perioden.

Kostnader til løn

Dersom ein ser på kostnader til løn målt i faste 1992-prisar, ser ein at desse kostnadene har auka med ca 400 mill kroner i perioden frå 1992 til 1997. Fordi det har vore sterk aktivitetsvekst i perioden må ein sjå på relative andelar. Det viser seg då at kostnader til løn i høve til det totale driftsbudsjettet eksklusiv kostnader til vedlikehald, husleige og drift av bygningar, har auka med ca 8 pst frå 1992 til 1997. Dette inneber at ein større del av driftsbudsjettet er bunde opp til faste lønskostnader i dag enn tidlegare.

Kostnader til vedlikehald, husleige og drift av bygningar

Dersom ein ser på kostnader til vedlikehald, husleige og drift av bygningar målt i faste 1992-prisar, kjem det fram at desse kostnadene har auka med ca 550 mill kroner i perioden frå 1992 til 1997. Ein stor del av auken skuldast innføringa av husleigeordninga, og det er dermed gitt kompensasjon for hovudtyngda av denne auken. Departementet viser her til drøftinga av husleige som ein kostnadsdrivande faktor under punkt 5.5.2 Husleigekostnader

5.5.9.3 Vurdering av andelen bundne kostnader på budsjettet

På bakgrunn av dette er det totalt sett slik at ein større del av det totale driftsbudsjettet er bunde opp i faste kostnader i dag enn tidlegare. Årsaka til dette er i all hovudsak auken i lønsandelen på budsjettet.

Redusert budsjettmessig handlingsrom gir mindre rom på budsjettet til dei aktivitetane som er knytte opp mot den variable delen av budsjettet. Dette gjeld til dømes innkjøp av bøker, reiseaktivitet, innkjøp av utstyr etc.

5.5.10 Vurdering av kostnadsdrivande faktorar

Kostnadsdrivande faktorar vil kvar for seg ikkje ha monaleg innverknad på driftsbudsjettet til dei statlege høgskolane. Summen av dei kostnadsdrivande faktorane kan likevel ha ført til ein strammare budsjettsituasjon i høgskolesektoren. Særleg vil den auka andelen bundne kostnader på budsjettet kunne føre til innskrenka handlefridom i høve til å kunne prioritere andre postar på budsjettet. Ei innstramming i budsjettet som følgje av ein auke i dei kostnadsdrivande faktorane vil kome i tillegg til den reduksjonen som er målt ved faktoren utgift pr student.

Kostnadsdrivande faktorar kan bidra til auka kvalitet ved institusjonane, jf m a kompetanseheving. Faktorane kan difor ha bidratt i retning av auka kvalitet på lengre sikt mot innskrenka handlefridom på kort sikt. Departementet har ikkje funne eit godt nok datagrunnlag til å kunne gjennomføre ei konkret talfesting av alle dei kostnadsdrivande faktorane i den aktuelle perioden. Departementet meiner dessutan at ei talfesting av kostnadsdrivande faktorar også vil krevje ei talfesting av faktorar som kan ha medverka til lågare kostnader og effektivisering i høgskolesektoren. Heller ikkje her er det godt nok datagrunnlag til ei konkret talfesting.

5.6 Løyvingar til utstyr

5.6.1 Innleiing

Kostnadsberekningsutvalet har i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren ikkje vurdert utviklinga i midlar til utstyr på investeringspost 45. Høgskolerådet har i si høyringsfråsegn berekna at verdireduksjonen på post 45 i perioden 1992 til 1997 er på om lag 150 mill kroner. Høgskolerådet føreset her at det er studentar som er den kostnadsdrivande faktoren, og at behovet for utstyr aukar proporsjonalt med studentveksten.

I si vurdering av høyringsfråsegna frå Høgskolerådet har Kostnadsberekningsutvalet sett nærare på Høgskolerådet sin metode for berekning av utviklinga i rekneskapsførde utgifter på investeringspost 45, jf vedlegg 3. Utvalet har mellom anna peika på at ein del av det utstyret som vert rekneskapsført over investeringsposten har ei levetid på meir enn eitt budsjettår, og at ein nedgang i løyvinga på denne posten ikkje treng å vere uttrykk for verdiforringing eller innskrenka økonomisk handlefridom. Utvalet har vidare peika på at dersom utstyrsløyvinga skal vurderast i høve til studenttalet, er det den samla bruksverdien på utstyret som må vurderast opp mot den samla studentmassen i ein gitt periode.

5.6.2 Generelt om midlar til utstyr

Utgifter til innkjøp av utstyr vert rekneskapsført både på investeringspost 45 og driftspost 11. Det vil i mange tilfelle vere problem knytt til avgrensing av om utgiftene skal rekneskapsførast på post 45 eller 11. Hovudregelen er at post 45 skal omfatte store nyinnkjøp av investeringsmessig karakter, medan utstyr som skal rekneskapsførast under post 11 skal omfatte nyinnkjøp der det er behov for rutinemessig utskifting. Som nemnt i NOU 1998:6 blir midlar til utstyrsinvesteringar tildelt institusjonane på ulike måtar:

1. Generelle løyvingar til utstyr på post 45

2. Løyvingar til utstyr knytte til nye bygningar

3. Løyvingar til utstyr knytte til oppretting av nye studieplassar

4. Utstyr knytt til oppdragsverksemd/oppdragsforsking

5. Midlar til utstyr som vert tildelt via Noregs forskingsråd

For nærare omtale av punkta ovanfor viser departementet til NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren.

5.6.3 Rekneskapsførde utgifter til utstyr på post 45

Kostnadsberekningsutvalet har understreka at løyvingar til utstyr er av ein slik karakter at dei vanskeleg kan samanliknast direkte med midlar til den daglege drifta. Medan driftsmidlar er i dagleg bruk og difor må ha ei nokolunde jamn utvikling over tid, vil bruken av kapitalutstyr vere langt mindre avhengig av investeringstidspunkt.

Bruksverdien av utstyret i universitets- og høgskolesektoren er ikkje mogeleg å talfeste for heile den aktuelle perioden. Departementet har difor valt å sjå på utviklinga i rekneskapsførde utgifter på post 45 i perioden frå 1988 til 1997. I ei vurdering av ei slik utvikling vil det vere viktig å hugse at det på denne posten vert investert i utstyr som har ei levetid på meir enn eitt budsjettår.

Når ein vurderer utviklinga i rekneskapsførde utgifter på post 45 må ein også ta omsyn til at løyvingane på post 45 har stikkordet kan overførast. Dette inneber at det kan vere ein differanse mellom løyving og rekneskapsførde utgifter i eit år, og at denne differansen kan variere frå år til år.

Departementet har ikkje hatt tilgang på artsspesifisering av rekneskapsførde utgifter på post 45 i den aktuelle perioden. Dette inneber at departementet ikkje kan seie noko om fordelinga av investeringane på utstyr og inventar knytt til nye bygg, investeringar til vitskapeleg utstyr og investeringar i IT-utstyr. Det er sannsynleg at denne fordelinga kan ha endra seg gjennom perioden.

Figur 5.7 viser utviklinga i rekneskapsførde utgifter på post 45 ved dei statlege høgskolane målt i faste prisar i perioden frå 1988 til 1997.

Figuren viser at det er store variasjonar i rekneskapsførde utgifter til utstyr gjennom perioden. Til dømes er 1992, som er det året Høgskolerådet nyttar som samanlikningsgrunnlag, det året i perioden med dei høgste investeringane. Ei årsak til dette er mellom anna utstyrsløyvingar knytte til nye studieplassar som vart oppretta i 1992.

¹⁾ Tal i 1 000 kroner, faste 1988-kroner

Kjelde: Kjelde: Statsrekneskapen 1988 til 1997

Høgskolerådet har vurdert utviklinga i utgiftsførde utgifter til utstyr i høve til studentveksten i perioden frå 1992 til 1997. Ei tilsvarande vurdering for perioden frå 1988 til 1997 viser ein realvekst frå om lag 1300 kroner pr student til over 1500 kroner pr student.

5.6.4 Utgifter til utstyr i høve til IT-utviklinga

I tillegg til dei punkta som er diskuterte ovanfor bør ein ta omsyn til utviklinga i løyvingar til utstyr i høve til den IT-utviklinga som har funne stad i universitets- og høgskolesektoren.

Tidlegare var utstyrsmidlane i hovudsak nytta til investeringar i laboratorieutstyr og teknisk utstyr. Framveksten av informasjonsteknologien er med på å omforme samfunnet, og bruk av informasjonsteknologi og handtering av informasjon blir dominerande aktivitetar. Endringane skjer med stor styrke og i eit høgt tempo. Denne utviklinga har sjølvsagt også dei høgre utdanningsinstitusjonane delteke i.

Utviklinga krev at informasjonsteknologi vert tatt i bruk i ulike fag, ikkje berre i dei teknologiske og naturvitskaplege faga som tradisjonelt har vore brukarar av IT. I dei seinare åra set stadig fleire utdanningar, som til dømes lærarutdanningar, juss, samfunnsvitskap, humaniora og økonomi, langt større krav til at studentane har eit fundament også innan IT. Dette fører til at fleire studentar og lærarar no enn for berre få år sidan etterspør investeringar i infrastruktur, maskinvare og programvare.

Samstundes går den teknologiske utviklinga stadig raskare og innanfor dei teknologiske og naturvitskaplege faga gjer informasjonsteknologien det mogleg å utføre utrekningar, simuleringar og modelleringar som for få år sidan ikkje var mogleg.

Den nye informasjons- og kommunikasjonsteknologien gjer det mogeleg å formidle kunnskap på fleire måtar. Fleire høgre utdanningsinstitusjonar har dei seinare åra investert i utstyr for å kunne tilfredsstille dei krava til fleksibilitet i kunnskapsformidling som samfunnet i dag krev.

Alt dette kan ha ført til at ein stadig større del av utstyrsløyvingane som institusjonane har fått, har vore brukt til investeringar i informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Dette kan igjen ha resultert i at ein mindre del av utstyrsløyvingane har vore prioritert til laboratorieutstyr og anna teknisk utstyr.

I tillegg er informasjonsteknologi som arbeidsverktøy for fagleg og administrative tilsette langt meir utbreidd i dag enn tidligare. Dette vil også kunne medverke til auka behov for utstyrsinvesteringar.

5.6.5 Vurdering av utviklinga i midlar til utstyr

Utviklinga i rekneskapsførde utgifter til utstyr ved dei statlege høgskolane har variert gjennom perioden. I perioden frå 1992 til 1997 har det vore ein reduksjon i rekneskapsførde utgifter til utstyr, medan det i perioden frå 1994 til 1997 har vore ein vekst. I heile perioden frå 1988 til 1997 har det vore ein realvekst i rekneskapsførde utgifter til utstyr, både i absolutte tal og i høve til aktivitetsveksten.

Denne veksten må knytast til det auka behovet for utstyr til informasjonsteknologi i universitets- og høgskolesektoren.

5.7 Departementet sine konklusjonar om den økonomiske utviklinga i høgskolesektoren

I perioden frå 1988 til 1997 har studentmåltalet i universitets- og høgskolesektoren auka frå om lag 100 000 til om lag 170 000. Samstundes har nominelle løyvingar til sektoren auka med over 100 pst.²2

Utgift pr student i universitetssektoren er redusert med om lag 6 pst og med om lag 4 pst i høgskolesektoren i perioden frå 1988 til 1997. Omrekna til faste kroner vil dette utgjere ein reduksjon på om lag 280 mill kroner i universitetssektoren og ein reduksjon på om lag 130 mill kroner i høgskolesektoren.

Vidare er utgift pr student i perioden frå 1992 til 1997 auka med om lag 1,2 pst i universitetssektoren og redusert med om lag 1,9 pst i høgskolesektoren. Omrekna til faste kroner vil dette utgjere ein auke på om lag 50 mill kroner i universitetssektoren og ein reduksjon på om lag 60 mill kroner i høgskolesektoren. Kostnadsberekningsutvalet har vurdert utviklinga i utgift pr student som rimeleg stabil i perioden 1992 til 1997.

I tillegg har departementet vurdert utviklinga i kostnadsdrivande faktorar i høgskolesektoren som til dømes husleigekostnader, kostnader knytte til kompetanseheving, kostnader knytte til desentraliserte utdanningar, kostnader knytte til praksisrettleiing, reisekostnader, administrative kostnader og endringar i handlefridomen på budsjettet.

Samstundes er det identifisert fleire faktorar som kan ha bidratt til effektivisering og kostnadsinnsparingar. Dette er faktorar som til dømes relativ reduksjon i såkalla kostnadskrevjande studium, samlokalisering, innføring av nye IT-system og endringar i undervisningsform.

Kostnadsdrivande faktorar vil kvar for seg ikkje ha monaleg innverknad på driftsbudsjettet til dei statlege høgskolane. Summen av dei kostnadsdrivande faktorane kan likevel ha ført til ein strammare budsjettsituasjon i høgskolesektoren. Særleg vil den auka andelen bundne kostnader på budsjettet kunne føre til innskrenka handlefridom i høve til å kunne prioritere andre postar på budsjettet.

Ei innstramming i budsjettet som følgje av ein auke i dei kostnadsdrivande faktorane vil kome i tillegg til den reduksjonen som er målt ved faktoren utgift pr student.

Kostnadsdrivande faktorar kan bidra til auka kvalitet ved institusjonane, jf m a kompetanseheving. Sett i eit lengre tidsperspektiv er det grunn til å tru at eit betre kvalifisert fagleg personell kan drive undervisning og forsking med høgre kvalitet, dvs auka kostnader til kompetanseheving på kort sikt gir auka kvalitet på lengre sikt.

Departementet har ikkje funne eit godt nok datagrunnlag til å gjennomføre ei konkret talfesting av alle dei kostnadsdrivande faktorane i den aktuelle perioden. Departementet meiner dessutan at ei talfesting av kostnadsdrivande faktorar også vil krevje ei talfesting av faktorar som kan ha medverka til lågare kostnader og effektivisering i høgskolesektoren. Heller ikkje her er det godt nok datagrunnlag til ei konkret talfesting.

I ein vekstperiode må det kunne forventast at noko av veksten på sikt kan takast ut i form av effektivisering og stordriftsfordelar ved institusjonane, jf drøftinga under punkt 5.4.3 Vurdering av utvikling i utgift pr student.

Dei vurderingar som er gjort for dei statlege høgskolane samla vil ikkje alltid gjelde dersom ein ser på utviklinga i utgift pr student ved den einskilde institusjon eller den einskilde avdeling. Til dømes har fleire høgskolar peika på at den relative andelen kostnadskrevjande studium har gått opp ved deira institusjon, medan det for høgskolesektoren samla har vore ein reduksjon i denne andelen. Likeins vil det vere skilnader i utviklinga i andel kostnader til fast løn, husleige og drift av bygningar ved den einskilde institusjon i høve til den utviklinga som har funne stad for dei statlege høgskolane samla sett. Departementet har valt å sjå på sektoren samla.

Departementet meiner vidare at den økonomiske utviklinga i universitets- og høgskolesektoren må sjåast i samband med ulike kvalitets- og effektivitetsaspekt, jf kapittel 6.