2 Kostnadsberekningsutvalet si vurdering av økonomien i høgskolesektoren
2.1 Innleiing
Kostnadsberekningsutvalet la 12. mars 1998 fram NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren.
Kostnadsberekningsutvalet (KBU) vart nedsett i 1994 som eit ekspertutval med mandat å utføre konkrete nytte- og kostnadsanalysar ved innføring av nye reformer, og å utarbeide ei rettleiing for bruk av samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsanalysar. I NOU 1997:27 Nytte-kostnadsanalysar har utvalet lagt fram sitt første dokument. Utvalet har i perioden 1994-95 hatt som tilleggsmandat å greie ut kostnadene ved arbeidstidsavtalen for lærarar, Reform 94 og kostnadene ved skolestart for seksåringar. Ut over dette har utvalet gjennomført ei prinsipiell vurdering av effektivitets- og fordelingsmessige sider ved omlegging av Næringsmiddeltilsynet.
Sommaren 1997 fekk utvalet ytterlegare to tilleggsmandat: Å etterberekne investeringane i samband med grunnskolereforma, og å gjennomgå økonomien i den statlege høgskolesektoren. Dette har utvalet arbeidd med frå sommaren 1997 til mars 1998 parallelt med arbeidet med NOU 1997:27 Nytte-kostnadsanalysar og ei eksempelsamling om nytte-kostnadsanalysar.
Mandat
Tilleggsmandatet om økonomien i høgskolesektoren er gitt av Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet og Finans- og tolldepartementet i fellesskap og lyder slik:
«Høgskolesektoren har opplevd store endringar dei seinare åra, både ved ein kraftig vekst i studenttilstrøyming og i tal på studieplassar, og gjennom omorganisering med samanslåing av 98 høgskolar til 26 nye høgskolar med verknad frå 1. august 1994. Dei seinare åra har stor søkning til sosial- og helsefagutdanning og allmenn- og førskolelærarutdanning samstundes med sviktande rekruttering først og fremst til ingeniørutdanning, gjort det naudsynt med ei omdisponering av studieplassar frå studium med liten søkning til prioriterte studium innanfor dei nemnde områda.
Den kraftige auken i talet på studieplassar med tilhøyrande budsjettmidlar i byrjinga av 1990-åra er gradvis redusert til 300 nye studieplassar i statsbudsjettet for 1997. Då dei regulære budsjetta ikkje gav nye studieplassar, har departementet pålagt høgskolane å omdisponere studieplassar frå utdanningar med låg prioritet til utdanningar med høg prioritet.
Dei statlege høgskolane tilbyr yrkesretta utdanningar, vidareutdanningar og fagstudium som ofte svarer til grunn- og mellomfag ved universiteta. Ein del høgskolar har òg hovudfagstilbod på spesielle fagfelt. Høgskolane har gjennomgåande større undervisningsintensitet og mindre grad av sjølvstudium enn universiteta. Dette gjeld særleg ein del profesjonsutdanningar.
I samband med handsaminga av statsbudsjettet for 1997 vedtok Stortinget følgjande:
«Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av de statlige høyskolenes økonomiske situasjon ved fremleggelse av Revidert nasjonalbudsjett.»
Kostnadsberekningsutvalet er bedt om å vurdere
om høgskolane har organisert verksemda si effektivt, og i samband med dette vurdere omfanget av kostnader til administrasjon og støttetenester-om det er rimeleg samsvar mellom dei oppgåver høgskolane er blitt pålagde og dei løyvingar som er stilt til disposisjon for institusjonane for å løyse desse oppgåvene
omfanget av aktivitetar som institusjonane sjølve har sett i gang ut over det som har vore føresetnaden ved tildeling av ressursar
kva samanslåingane har hatt å seie for ressursutnyttinga ved høgskolane
Dette kan mellom anna gjerast ved å samanlikne institusjonane og ved å vurdere utviklinga ved høgskolane over tid.
Fristen for arbeidet vert sett til 1. mars 1998.»
I arbeidet med dette mandatet har utvalet vore samansett av dei same personane som arbeider med utvalet sitt hovudmandat:
Professor Arild Hervik, Høgskolen i Molde, leiar
Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel, Finans- og tolldepartementet
Direktør Inger Johanne Sletner, Noregs Bank
Professor Kåre P. Hagen, Noregs handelshøgskole
Forskar Karine Nyborg, Statistisk sentralbyrå
I dette kapitlet vil departementet gjengi dei vurderingar og konklusjonar som vart gjort av Kostnadsberekningsutvalet i NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren.
Kostnadsberekningsutvalet si vurdering av høyringsfråsegna til NOU 1998:6 frå Det norske høgskolerådet er omtalt i kapittel 4.
2.2 Om utvalet sine vurderingar og konklusjonar
Utvalet har valt først å knyte nokre kommentarar til kvalitetsaspekta ved verksemda til høgskolane. Utvalet meiner at ei analyse av økonomien i høgskolesektoren bør gå lenger enn berre å sjå på økonomiske tilhøve, og at ei slik analyse bør gje grunnlag for å vurdere ressursutnyttinga ved høgskolane. Dette gjeld både resultat og kvalitet av verksemda.
Utvalet har hatt problem med å finne gode indikatorar for kvalitet, både fordi kvalitet er vanskeleg å måle, men også fordi det ikkje er rutinar for rapportering av kvalitetsdata i universitets- og høgskolesektoren. Utvalet tilrår difor at rapporteringa av kvalitetsdata blir betre, og at Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet legg tilhøva betre til rette for slik rapportering.
2.2.1 Generell vurdering av økonomien i høgskolesektoren
Utvalet har bygd vurderinga av økonomien i høgskolesektoren på nokre utvalde nøkkeltal. Desse nøkkeltala er utvikling i utgift pr student, andel kostnadskrevjande studium, utviklinga i talet på studentar pr fagleg tilsett og endring i kompetansenivået til dei faglege tilsette. I tillegg er nokre kostnadsdrivande faktorar diskutert, men ikkje talfesta. Utvalet har også presisert at kvalitet ikkje er tilstrekkeleg ivareteke i dei kvantitative måla som er nytta. Kvalitet må difor alltid vurderast opp mot dei konklusjonane desse nøkkeltala gir.
Når det gjeld utvikling i utgift pr student, så har utvalet sett på perioden frå 1992 til 1997. Utviklinga i høgskolesektoren er samanlikna med utviklinga i universitetssektoren som er representert ved universiteta, dei vitskaplege høgskolane og kunsthøgskolane. Utgift er målt ved rekneskapstal for dei einskilde åra, med unntak av 1998 der det er nytta løyvingstal. Studentar er målt ved studentmåltal i budsjettproposisjonen, der studentmåltala oppgir hausttal.
Utvalet har i NOU 1998:6 vist at indikatoren utgift pr student ved dei statlege høgskolane har auka med 3,4 pst målt i faste prisar i perioden 1992 til 1997. I perioden 1994 til 1997 er utgift pr student redusert med 0,5 pst. I universitetssektoren har det vore ein auke på 3,7 pst målt i faste prisar i perioden 1992 til 1997, medan det i perioden 1994 til 1997 har vore ein auke på 4,7 pst.
Utvalet har vidare peika på ein del faktorar som ein må ta omsyn til ved vurdering av utviklinga i utgift pr student. Ein slik faktor er husleigekostnader. Utvalet meiner at utviklinga i husleigekostnader kan virke inn på den økonomiske handlefridomen institusjonane opplever i høve til den daglege drifta. Ein del av auken i utgift pr student i perioden 1992 til 1997 har vore bunde opp til auka husleige. Utvalet peiker likevel på at auka utgifter til husleige kan ha gitt ein kvantitets- og/eller kvalitetsauke i areal pr student.
Ein annan faktor utvalet meiner det må takast omsyn til ved vurdering av utgift pr student er andelen kostnadskrevjande studium. Utvalet har funne at andelen kostnadskrevjande studium er redusert frå 69 pst i 1992 til 64 pst i 1996. Sjølv om det er grunn til å vente ein auke i denne andelen framover, er det ikkje noko som tyder på at den vil overstige 1992-nivået.
Utvalet peikar også på den sterke veksten i talet på studieplassar som fann stad i sektoren tidleg på 1990-talet. Utvalet meiner at denne veksten gav høgskolane ein viss grad av auka handlefridom, og at denne handlefridomen vart redusert då veksten avtok.
Utvalet seier vidare at dei omstillingsprosessane som har funne stad i høgskolesektoren i samband med omdisponering av studieplassar har vore ressurs- og tidkrevjande.
Utvalet har peika på fleire faktorar som kan ha medført auka kostnader i sektoren. Nokre faktorar gjeld særskilt for høgskolesektoren, slik som kompetanseheving, desentraliserte studium, praksisrettleiingskostnader og omstillingskostnader.
Med omsyn til kvalitet har utvalet lagt vekt på to slike faktorar. Utvalet presiserer at desse ikkje er valde fordi dei er dei viktigaste, men fordi utvalet ikkje har greidd å kvantifisere fleire kvalitetsmål. Kvalitet er altså omtala med to kvantitative mål i utgreiinga: kompetansenivået til faglege tilsette og forholdstalet student pr undervisningsårsverk.
Utvalet har funne at kompetansenivået til dei faglege tilsette, målt ved andelen årsverk i stillingstypar som skal drive med FoU i høve til faglege stillingar totalt, har auka frå ca 67 til ca 76 pst frå 1992 til 1996. Talet på studentar pr undervisningsårsverk har auka frå 13,8 til 14,5 i same periode.
Utvalet har konkludert med at utviklinga i utgift pr student har vore rimeleg stabil i perioden 1992 til 1997. Utvalet har i tillegg peika på fleire faktorar som kan ha ført med seg auka kostnader og eit større press på driftsbudsjettet. Nokre av desse er kostnader knytte til omstillingsprosessar, auka kostnader til praksisrettleiing, meirkostnader ved desentraliserte studium og kompetanseheving. Desse faktorane er ikkje talfesta i utgreiinga, men utvalet har peika på at dei kan gje ein reduksjon i disponibel driftsramme. Til slutt har utvalet identifisert ulike faktorar som på lang sikt kan medverke til effektivisering av administrasjonen og økonomistyringa i sektoren. Dette gjeld mellom anna innføringa av nytt økonomiregelverk, nye økonomisystem og eige rekneskapsføraransvar.
Utvalet har berre sett på utviklinga i høgskolesektoren som heilskap og har understreka at utviklinga vil kunne variere mellom høgskolane.
2.2.2 Om effektivitet i høgskolesektoren
For å drøfte om høgskolane har organisert verksemda effektivt har utvalet mellom anna vist til ei tverrsnittsanalyse som er utført av Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF).
Utvalet viser til at dei ulike høgskoleavdelingane framstår med store effektivitetsskilnader i DEA-analysen, også når forholdsvis like avdelingar blir samanlikna. Etter utvalet si oppfatning kan likevel ikkje DEA-analysen utan vidare nyttast til å trekkje klare konklusjonar om effektivitet på avdelingsnivå. Årsaka til dette er mellom anna problem ved datakvalitet og produktmål, særleg i høve til kvalitetsmål for utdanning og FoU.
Utvalet meiner at SNF-analysen medverkar til ei vurdering av korleis eit vidare arbeid kan rettast inn for å avdekkje reelle effektivitetsskilnader i høgskolesektoren. Utvalet har på denne bakgrunn peika på at det bør leggjast vekt på å forbetre datagrunnlaget i sektoren, særleg når det gjeld moglege mål for undervisningskvalitet og resultatrapportering for FoU-verksemda.
2.2.3 Omfanget av kostnader til administrasjon og støttetenester
I utgreiinga er det peika på at noko av grunngjevinga for høgskolereforma var å oppnå administrative gevinstar i tillegg til økonomiske og faglege gevinstar. I tillegg skulle reforma føre til betre kvalitet på dei administrative tenestene og høgre kompetansenivå i høgskoleadministrasjonen.
Utvalet har understreka at det regionale høgskolesystemet ikkje kan samanliknast direkte med dei nye statlege høgskolane når det gjeld kostnader knytte til administrative tenester. Ei årsak til dette er delegert mynde som gir nye administrative oppgåver, til dømes innanfor personal- og økonomiforvaltning. Vidare er det innført nytt styringssystem og auka krav til kvalitet i dei administrative tenestene.
Utvalet meiner det er vanskeleg å finne dokumentasjon på om høgskolane no er blitt billegare å administrere i høve til høgskolesystemet før samanslåinga. Det har heller ikkje latt seg gjere å dokumentere stordriftsfordelar så kort tid etter høgskolereforma. Fleire undersøkingar viser likevel at det har vore ein auke i ressursar til administrasjon i høgskolesektoren. Utvalet peikar vidare på at høgskolane enno er inne i ein tilpassingsprosess, der ein vil vinne erfaringar om administrasjonsstruktur over tid. Det er difor viktig at storleik og organisering av administrasjonane ved høgskolane ikkje vert oppfatta som endelege.
2.2.4 Vurdering av samsvar mellom pålagde oppgåver og løyvingar som er stilt til disposisjon for institusjonane for å løyse desse oppgåvene
Utvalet har peika på at hovudføremålet med utgreiinga var å skildre og vurdere utviklinga i økonomien i høgskolesektoren. Sjølve nivået på løyvingane har difor ikkje vore vurdert i utgreiinga. Utvalet har teke utgangspunkt i nivået for løyvingar i 1992 og vurdert endringar i perioden fram til 1997.
Utvalet har konkludert med at løyvingane til løn og drift som er stilte til disposisjon pr student har vore stabile gjennom perioden. Samstundes har høgskolane blitt pålagt nye oppgåver. I følgje utvalet kan desse nye oppgåvene ha blitt løyste enten ved auka effektivisering, til dømes som følgje av auka kompetanse hos fagleg og administrativt personale, eller ved redusert kvalitet på undervisning og/eller forsking. Utvalet har ikkje tatt stilling til kva for ein av desse faktorane som er mest relevant.
2.2.5 Omfang av aktivitetar som institusjonane sjølve har iverksett ut over det som har vore føresett av departementet
Utvalet har ved vurdering av dette lagt vekt på aktivitetar innanfor undervisningsverksemda.
Utvalet peikar her på at sektoren i periodar har vist stort initiativ til å etablere nye studietilbod. Omfanget av slike etableringar er i stor grad kontrollert av KUF, både med omsyn til etablering og finansiering. Utvalet konkluderer med at omfanget av eigeninitierte aktivitetar ikkje har vore stort.
2.2.6 Vurdering av om samanslåingane har hatt mykje å seie for ressursutnyttinga ved høgskolane
For å vurdere dette må ein kunne samanlikne ressursutnyttinga og kostnadseffektiviteten ved høgskolane i dag med den ressursutnyttinga og kostnadseffektiviteten ein ville hatt dersom samanslåinga ikkje hadde funne stad. Utvalet meiner at mange av endringane ved verksemda til høgskolane ville ha funne stad uavhengig av samanslåinga. Ei samanlikning av effektivitet og ressursutnytting før og etter 1994 kunne difor ha gitt indikasjonar på om ressursutnyttinga i sektoren har vorte betre eller dårlegare. Mangel på data i perioden før samanslåinga gjer at utvalet ikkje har greidd å vurdere om samanslåinga har påverka ressursutnyttinga ved høgskolane. Effektivitetsanalysen er dermed avgrensa til perioden etter reforma.
Effektivitetsanalysen viser ei positiv utvikling i ressursutnyttinga ved høgskolane i perioden 1994 til 1996. Analysen gir ikkje svar på om dette er som følgje av reforma eller om denne effektiviseringa ville funne stad uansett. Analysen viser inga utvikling i retning av stordriftsfordelar så kort tid etter reforma.
Utvalet peikar på fleire argument både for og imot at samanslåinga har påverka ressursutnyttinga i positiv retning. På den eine sida kan større einingar gje betre og meir varierte undervisningstilbod og gjere det lettare å hente ut stordriftsfordelar. På den andre sida kan interne tilhøve ved høgskolane og rammevilkår ved verksemda gjere det vanskeleg å betre ressursutnyttinga. Utvalet har peika på to slike faktorar som kan motverke ei betre ressursutnytting ved høgskolane etter samanslåinga.
Den første gjeld manglande fleksibilitet med omsyn til tilpassing av storleik og kompetanse til personalet. Endringar i fagtilbod gjer at krav til fagpersonale ved høgskolane vert endra. Slike endringar har mellom anna skjedd i samband med krav om omdisponering av studieplassar i sektoren. Utvalet tilrår her at KUF legg opp ein strategi for å løyse problem med overflødig personale.
Den andre faktoren gjeld føringar frå KUF i høve til storleik og organisering av administrasjonen ved institusjonane ved etablering av dei nye høgskolane i 1994. Utvalet meiner at departementet ikkje kan sjå bort ifrå at kunnskap om lokale tilhøve og institusjonane sine eigne behov kan gje ein storleik og organisering av administrasjonen som er meir kostnadseffektiv.