3 Høyringsfråsegnene
3.1 Innleiing
NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren vart sendt på høyring til institusjonane i universitets- og høgskolesektoren 16. mars 1998 med høyringsfrist 1. mai 1998. Institusjonane vart bedne om å gje generelle vurderingar av utgreiinga, og å kommentere dei einskilde punkta i mandatet til Kostnadsberekningsutvalet.
Det har kome inn totalt 29 høyringsfråsegner. Desse er mottekne frå 22 statlege høgskolar, Høgskolerådet, Universitetsrådet, ein kunsthøgskole, eit universitet, ein vitskapleg høgskole, Riksbibliotektenesta, Landslaget for Norges Lærerstudenter, Studentenes Landsforbund, Forskerforbundet og Statens lånekasse for utdanning. Den vitskaplege høgskolen samt Statens lånekasse for utdanning hadde ikkje merknader til utgreiinga. Nedanfor er det gitt eit samandrag av høyringsfråsegnene. Samandraget er strukturert i samsvar med punkta i mandatet.
3.2 Generell vurdering av økonomien i høgskolesektoren
Fleire høyringsinstansar ser det som positivt at arbeidet med å utgreie høgskoleøkonomien er sett i gang, og ser på utvalet sitt arbeid som eit omfattande og viktig bidrag som har kasta lys over vesentlege sider ved den statlege høgskolesektoren.
Alle høyringsinstansar som har gitt fråsegn har understreka at det biletet som vert teikna av den økonomiske utviklinga i høgskolesektoren i NOU 1998:6 ikkje stemmer overeins med den situasjonen institusjonane sjølve opplever. Det blir peika på at utgreiinga ikkje gir god nok dokumentasjon av dei faktiske tilhøva ved dei einskilde høgskolane. Det blir vidare understreka at det er viktig med kjennskap til særskilde trekk ved den einskilde høgskole når samanlikningar mellom institusjonar vert lagt fram.
Dei statlege høgskolane er kritiske til Kostnadsberekningsutvalet si framstilling av økonomien i høgskolesektoren. Høgskolane trekkjer spesielt fram det dei meiner er metodiske feil, og ufullstendig og til dels ikkje kvalitetssikra datagrunnlag i effektivitetsanalysen som SNF har utført på oppdrag frå Kostnadsberekningsutvalet. Vidare viser fleire høgskolar til det store avviket mellom utvalet sine berekningar og berekningar utført av Det norske høgskolerådet og til dels av høgskolane sjølve.
Det norske universitetsråd meiner utvalet si innstilling burde inspirere til eit grundigare innsyn i økonomien i universitets- og høgskolesektoren, men at utgreiinga av høgskoleøkonomien ikkje gir grunnlag for å trekkje klare konklusjonar. Universitetsrådet har spesielt framheva at ingen av sektorane vil kjenne seg igjen i utvalet sin konklusjon om at det ikkje har vore ei forverring i driftsbudsjetta i løpet av 1990-åra.
Høgskolerådet har på vegne av dei statlege høgskolane stilt seg kritisk til den måten Kostnadsberekningsutvalet har framstilt utviklinga i økonomien i den statlege høgskolesektoren på. Kritikken i høyringsfråsegna gjeld i hovudsak behov for tekniske korrigeringar og supplement til Kostnadsberekningsutvalet sitt talmateriale. Høgskolerådet uttrykkjer ikkje usemje når det gjeld det grunnleggjande talmaterialet som er henta frå offisielle kjelder. Alle dei statlege høgskolane og studentorganisasjonane støttar høyringsfråsegna frå Høgskolerådet.
Dei fleste statlege høgskolane har tatt utgangspunkt i høyringsfråsegna frå Det norske høgskolerådet i sine fråsegner. I det vidare vil difor framstillinga konsentrere seg omkring høyringsfråsegna frå Høgskolerådet, med nokre supplerande opplysningar frå dei einskilde høyringsinstansane.
Høgskolerådet viser til at Kostnadsberekningsutvalet har lagt fram eit omfattande talmateriale for å kartleggje kostnadsutviklinga i universitets- og høgskolesektoren. Høgskolerådet sine merknader rettar seg hovudsakleg mot tre tilhøve:
Høgskolerådet meiner at utvalet i utgreiinga har oversett ein del sentrale budsjett-tekniske tilhøve som gjeld for sektoren, og at dette fører til at måleindikatorane for ressursutviklinga gir eit feilaktig bilete av den faktiske utviklinga. Desse er omtala i punkta nedanfor.
Høgskolerådet har peika på at Kostnadsberekningsutvalet ikkje har kvantifisert dei kostnadsdrivande faktorane som utvalet har identifisert i utgreiinga, og som utvalet meiner har påverka den økonomiske utviklinga i høgskolesektoren.
Høgskolerådet stiller seg kritisk til SNF-rapport 14/98 Effektivitet og produktivitet i de statlige høgskolene
3.2.1 Behov for tekniske justeringar og supplement til Kostnadsberekningsutvalet sitt talmateriale
3.2.1.1 Studentmåltalet
Kostnadsberekningsutvalet har i sine utrekningar lagt til grunn dei studentmåltala som er oppgitt i dei årlege budsjettproposisjonar, og nytta desse tala for å vise ein trend som skildrar aktiviteten i sektoren. Fleire av høyringsfråsegnene peikar på at studentmåltalet i budsjettproposisjonen er knytt til studieår medan rekneskapsførde utgifter er knytt til kalendarår. I ein periode med vekst i studenttalet vil bruk av hausttal for studentmåltalet difor gje ei undervurdering av faktoren utgift pr student og dermed ikkje gje eit riktig samanlikningsgrunnlag for påfølgjande år.
Høgskolerådet meiner at det korrekte mål for studentmåltalet vil vere gjennomsnittlege studentmåltal. Dersom ein legg gjennomsnittlege studentmåltal til grunn for berekning av utgift pr student, kjem det fram at det har vore ein reduksjon i denne faktoren i perioden 1992 til 1997. Sjå kapittel 5 for ein nærare diskusjon omkring bruk av studentmåltalet og ulike konsekvensar for utviklinga i utgift pr student.
3.2.1.2 Brutto eller netto kostnader
Høyringsfråsegna frå Høgskolerådet peikar på at delar av dei rekneskapsførde beløpa i statsrekneskapen har ein tilhøyrande inntektspost. Høgskolerådet peikar særskilt på inntektspost 02, der inntektene i følgje Høgskolerådet hovudsakleg er knytte til sal av materiell, papirpengar m m, og er basert på sjølvkost. Desse inntektene viser ein samla nominell auke i høgskolesektoren på ca 95 mill kroner i perioden 1992 til 1997. Høgskolerådet meiner at denne inntektsauken ikkje kan reknast inn i kostnadsgrunnlaget på linje med ordinære løyvingar og at inntektsauken difor må trekkjast ut av rekneskapstala. Høgskolerådet meiner at det også må korrigerast for korresponderande kostnader som er knytt til endringar på inntektspostane 03, 11, 15 og 16. Høgskolerådet viser i samband med dette til at parallelle oppjusteringar av utgifts- og inntektsløyvingar i dei årlege statsbudsjetta blir rekna som reint tekniske endringar.
Vidare meiner Høgskolerådet at berekningsgrunnlaget må korrigerast for at høgskolane har eit krav om større inntektsføring på inntektspost 01 Inntekter ved oppdrag enn det som kan utgiftsførast på utgiftspost 21 Spesielle driftsutgifter. Sjå kapittel 5 for ein nærare diskusjon omkring dette og ulike konsekvensar for utviklinga i indikatoren utgift pr student.
3.2.1.3 Korrigering av husleigekompensasjon eller faktiske husleigekostnader
Høgskolerådet har i sine analysar av budsjettutviklinga basert seg på netto driftsramme eksklusiv husleigekostnader. Høgskolerådet meiner at husleigekostnader må haldast utanfor fordi det er ei øyremerkt tildeling, og fordi auka tildelingar til husleige ikkje aukar den disponible driftsramma.
Kostnadsberekningsutvalet har trekt ut kapitalkostnader og husleigekompensasjon i sine berekningar, men ikkje faktiske husleigekostnader. Høgskolerådet meiner at dette ikkje gir ei korrekt vurdering av utviklinga i utgift pr student. Sjå kapittel 5 for ein nærare diskusjon omkring dette.
3.2.1.4 Utviklinga i midlar til utstyrsinvesteringar
Kostnadsberekningsutvalet har i utgreiinga valt å avgrense sine vurderingar til å gjelde utviklinga i kostnader til løn og drift, og har ikkje sett på utviklinga i midlar til utstyrsinvesteringar. Høgskolerådet meiner at løyvinga på post 45, sett i høve til studenttalet, er meir enn halvert i perioden 1992 til 1997. Reduksjonen i utstyrsløyvinga skaper i følgje Høgskolerådet problem også i høve til driftsbudsjettet. Sjå avsnitt 5.6 for ein nærare diskusjon omkring utvikling i løyvingar til utstyr.
3.2.1.5 Bruk av indeksar
I utgreiinga er det nytta prisomrekningsindeksar berekna av Finansdepartementet. Denne indeksen er basert på produktinnsats for sivil statleg forvaltning og ein korrigert lønsindeks basert på lønsstatistikk i staten. I høyringsfråsegna peiker Høgskolerådet på det dei meiner er eit avvik mellom indeksen på lønsposten og berekna årslønsvekst for staten som er oppgitt i nasjonalbudsjettet for 1998.
3.2.2 Kostnadsdrivande faktorar
Høgskolerådet gir utvalet kritikk for at dei kostnadsdrivande faktorane som er omtalt i utgreiinga ikkje er talfesta. Det vert peika på at utvalet faktisk erkjenner at desse kostnadsdrivande faktorane har verka innstrammande på budsjetta i høgskolesektoren. Høyringsfråsegnene frå dei statlege høgskolane peikar særskilt på følgjande faktorar:
Ny styringsmodell og kompetanseheving i høgskolesektoren
Auka faglege krav og nye eksamensforskrifter
Desentraliserte studium
Omdisponering av studieplassar
Nytt økonomiregelverk
Internasjonalisering
Noregsnettet og knutepunktfunksjonar
Kopinoravgift
Auka krav til bibliotekteneste
Yrkesskadeforsikring
Store geografiske avstandar mellom avdelingar
Todelt leiing
Krav om meir FoU-tid
Delegering av oppgåver innanfor personal-, studie- og økonomisaker
Høgskolerådet har berekna at desse faktorane utgjer om lag 80 mill kroner. Det er ikkje lagt ved dokumentasjon for berekningar av dette beløpet. Sjå kapittel 5 for ein nærare diskusjon omkring nokre av dei ovannemnde punkta.
3.2.3 Om effektivitet i høgskolesektoren
Fleirtalet av høgskolane stiller seg kritiske til resultata i SNF-rapport 14/98 Effektivitet og produktivitet i de statlige høgskolene. Dei peikar på den dårlege kvaliteten på datamaterialet og meiner ein bør vere varsam med korleis ein tolkar resultata i rapporten.
SNF-analysen byggjer på data som er innhenta frå dei einskilde institusjonane. Fleirtalet av høgskolane meiner at datagrunnlaget for analysen ikkje er godt nok. Høgskolane peikar mellom anna på den korte tidsfristen for innrapportering, noko som gjorde det vanskeleg for høgskolane å kvalitetssikre data, og den noko uklare spørsmålsformuleringa som gav rom for eigne tolkingar. Vidare har det eksistert måleproblem mellom anna på FoU-sida, då det ikkje har vore klart kva som skal definerast som FoU. Fleire høgskolar opplyser at dei i ettertid har oppdaga feil og manglar ved sine eigne rapportar.
Høgskolane skriv mellom anna at følgjande moment vil kunne påverke resultata av analysen:
analysen føreset at alle utdanningar er like ressurskrevjande
variablane er til dels utrekna etter skjønn
fagleg personale underviser ofte på tvers av avdelingane
avdelingar med spesielle typar utdanningar gjer at avdelingane blir vanskelege å samanlikne
høgskolar som har hatt stor vekst i studenttalet vil komme betre ut enn dei som har hatt liten eller negativ vekst
analysen manglar informasjon om studentgrunnlag og arbeidsmarknad i kjerneområdet for høgskolen. Dette kan vere viktig for høgskolar som er lokalisert i grisgrendte strøk der studentgrunnlaget ikkje alltid er stort nok til at ein får store studentgrupper, noko som er ein føresetnad for å oppnå den ynskte effektiviteten
med store geografiske avstandar er desentraliserte studietilbod aktuelle. Dette gjer studietilboda dyrare, men samfunnsøkonomisk lønsame
Høgskolerådet og andre høyringsinstansar meiner at analysen må sjåast på som eit pilotstudium som kan nyttast som grunnlag for det vidare arbeidet med å kartleggje ressursbruken ved den einskilde høgskole, og at ein bør vere varsam med å trekkje konklusjonar om effektivitetsskilnader inntil datagrunnlaget er betra.
3.3 Omfanget av kostnader til administrasjon og støttetenester
Høgskolane meiner dei er blitt pålagt ei rekkje nye oppgåver som har medført meirkostnader. Fleire høgskolar hevdar at dei effektiviseringsgevinstar ein oppnår mellom anna gjennom betre likviditetsstyring og rasjonalisering på området løn og rekneskap, berre vil kunne takast ut på andre område sentralt i statsforvaltinga.
Nokre høgskolar har kvantifisert meirarbeidet ved innføring av nytt økonomireglement/-system til eit gitt tal administrative stillingar. Andre høgskolar peikar på at arbeidet med etablering av moderne IT-system i tilknyting til økonomi-, personal- og studieadministrasjon har kravd monalege ressursar i etableringsfasen, men at ein på sikt reknar med at dette vil effektivisere verksemda.
Det er peika på at fleksibilitet og høve til å tilpasse seg nye rammevilkår er betre for ein stor høgskole enn for ein liten. Det blir i samband med dette poengtert at som forvaltingsinstitusjon er alle høgskolane, uansett storleik, i utgangspunktet gitt same ansvar og oppgåver, og at ein ikkje kan oppnå stordriftsfordelar før den faglege og administrative staben ved høgskolane er av ein viss storleik.
3.4 Vurdering av samsvar mellom pålagde oppgåver og løyvingar som er stilt til disposisjon for institusjonane for å løyse desse oppgåvene
Fleirtalet av høgskolane hevdar at det ikkje er rimeleg samsvar mellom dei oppgåvene som høgskolane er blitt pålagt og dei ressursane som er tildelt.
Høgskolane viser i samband med dette til at dei etter høgskolereforma i 1994 er blitt stilt overfor forventningar om å heve kvaliteten i høgre utdanning og forsking, å skape gode vilkår ved lærestadene for å utvikle ny kunnskap, og å leggje til rette for meir internasjonalt samarbeid innanfor høgre utdanning og forsking.
Fleire høgskolar trekkjer fram kostnadsdrivande faktorar samt nye oppgåver av fagleg og teknisk/administrativ karakter som har resultert i redusert økonomisk handlefridom.
3.5 Omfang av aktivitetar som institusjonane sjølve har iverksett ut over det som har vore føresett av departementet
Mange høgskolar meiner dei har eit godt samsvar mellom registrerte studentar og studentmåltal.
Fleire høgskolar meiner at dei ikkje i nemneverdig grad nyttar midlar og ressursar til aktivitetar som ikkje har vore føresett av departementet. Aktivitetar utover føresetnadene i tildelingsbrevet er i det alt vesentlege knytt til kurs- og oppdragsverksemd ved høgskolen, dvs eksternt finansiert verksemd.
3.6 Vurdering av om samanslåingane har hatt mykje å seie for ressursutnyttinga ved høgskolane
Samanslåinga av høgskolane i 1994 medførte at det i etableringsfasen vart brukt store ressursar på gjennomgang av ny struktur, nye rutinar, reglar og retningslinjer. Dette er likevel investeringar som høgskolane meiner dei vil ha nytte av i framtida.
Det er peika på at fordelane ved større einingar mellom anna er knytt til fagtilbod og administrative støttetenester. Det blir spesielt peika på at krav til rapportering og administrative funksjonar lettare kan organiserast effektivt ved dei fusjonerte høgskolane enn i mindre einingar.