1 Bakgrunn og disposisjon for meldingen

1.1 Innledning

Det er Regjeringens syn at et aktivt og levende sivilsamfunn er en grunnleggende forutsetning for ytterligere utvikling av velferdssamfunnet. Frivillige organisasjoner er en viktig del av det sivile samfunn. Gjennom sitt store mangfold av aktiviteter knytter frivillige organisasjoner mennesker sammen i meningsbærende fellesskap. Som demokratiske aktører gir organisasjonene trening i å delta i felles beslutningsprosesser. Gjennom sitt verdigrunnlag realiserer de viktige samfunnsmessige verdier, og bidrar til å vedlikeholde moralnormer og et aktivt kulturliv. Deltakelse i det lokale organisasjonslivet gir anledning til livslang læring, og muligheter for å styrke egen kunnskap og kompetanse.

Frivillige sammenslutninger tar egne initiativ, og samarbeider med andre, bl.a. offentlige myndigheter, om realiseringen av felles mål. Gjennom å ta del i den offentlige oppgaveløsningen, bidrar de til å løse viktige velferdsoppgaver. Gjennom nærhet til problemene gir prinsippet om brukerstyring anledning til å utforme offentlige velferdstilbud som er i størst mulig samsvar med brukernes behov. Graden av ansvarsfølelse i forhold til ordninger og tjenester vi forvalter i fellesskap, avhenger av at de innrettes og fungerer slik at mennesker kjenner eierskap til dem.

I meldingen trekker Regjeringen opp hovedlinjene i en framtidig, statlig politikk overfor de frivillige sammenslutningene og deres virke. En viktig forutsetning for å opprettholde og styrke det frivillige engasjement og mangfold, er at staten differensierer sine støtteordninger, tildelingskriterier og kontrollformer, slik at disse i størst mulig grad er tilpasset egenarten som organisasjonene representerer.

Regjeringens utgangspunkt er at den enkelte skal ha størst mulig innflytelse over egen livssituasjon. Muligheten til påvirkning starter i nabolag, nærmiljø, frivillige sammenslutninger og på andre lokale arenaer. Det er et alvorlig problem når engasjement og deltakelse i lokalt demokrati skranter. Regjeringen ser det som en viktig oppgave å styrke betingelsene for deltakelse og medvirkning i det lokale organisasjonslivet.

1.2 Bakgrunn for meldingen

I NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner, ble de frivillige organisasjonenes historiske framvekst og virke i det norske samfunn dokumentert på bred basis. Utredningen har senere blitt fulgt opp gjennom Regjeringens langtidsprogram for 1990-1993, Lotteriutvalgets utredning (NOU 1990:4) samt revidert nasjonalbudsjett for 1991 (St.meld. nr. 2 1990-91).

Under trontaledebatten 17. oktober 1995 gjorde Stortinget følgende enstemmige vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram en stortingsmelding om arbeidsvilkår og økonomi for de frivillige organisasjonene på bakgrunn av utredningen NOU 1988:17.»

Hensikten med denne meldingen er å drøfte og klargjøre den delen av de frivillige organisasjonenes arbeidsvilkår og økonomi som er et statliganliggende. Meldingen omfatter ikke en egen drøftelse av skatte- og avgiftsregler for frivillige organisasjoner, men temaet omtales i et eget punkt i kapittel 6. Regjeringen vil komme tilbake med konkrete forslag til lovendringer i forhold til skatte- og avgiftsregler for allmennyttige organisasjoner.

NOU 1988:17 synliggjorde de frivillige organisasjonenes mangfoldige innsats i det norske samfunn, og deres innveving i offentlig politikk og økonomi. Utredningen viste at organisasjonene er viktige bærebjelker på så å si alle samfunnsområder. I 1986 var rundt 60 prosent av befolkningen medlem av én eller flere frivillige organisasjoner. Samme år ble det registrert mer enn 1700 landsomfattende, frivillige sammenslutninger.

Gjennomgangen viste også at det offentlige, representert ved staten, fylkeskommuner og kommuner, er viktige medspillere for de frivillige organisasjonene. Gjennom lover og vedtekter fastlegger myndighetene mange av rammebetingelsene for organisasjonenes virke. Gjennom ulike former for subsidiering yter spesielt kommunene støtte til frivillig virke. Sist, men ikke minst: Offentlige bevilgninger til organisasjonene og deres tiltak er på mange områder en grunnleggende forutsetning for deres virke. Uten offentlig støtte ville virksomheten hatt et vesentlig mindre omfang enn den har i dag.

1.3 Disposisjon

NOU 1988:17 ga først og fremst kunnskap om de frivillige organisasjonenes roller i velferdssamfunnet. Den inneholdt relativt lite informasjon om hva som var statens politikk overfor organisasjonene. Hensikten med denne meldingen er først og fremst å sette søkelys på de arbeidsvilkår som statlige tildelinger og politikk gir frivillig virke. Tre forhold vil bli søkt klargjort.

For det første vil meldingen søke å avklare noen av de avgrensningsproblemene som begrepet frivillig organisasjon bærer med seg. Termen utløser gjerne allmenne forestillinger om frivillig arbeid, foreningsliv og ideelt virke. Men i dagens samfunn danner medlemsorganisasjoner i noen tilfeller også sammensatte konsern, med et konglomerat av ulike virksomheter rundt seg. Den økende kompleksiteten i de frivillige organisasjonenes indre struktur gjør det til tider vanskelig å slå fast hvilke mål som egentlig realiseres gjennom den offentlige støtten. Disse avgrensningsspørsmålene er tema for kapittel 3.

For det andre søkes det klarlagt hva som er statens tildelingspolitikk overfor de frivillige organisasjonene. En oversikt over tilskudd fra de ulike departementer til frivillig virke følger i kapittel 4. En oppsummering av hovedtrekk ved de statlige tildelingsrutinene, og en drøfting av forholdet mellom uavhengighet og kontroll er tema for gjennomgangen i kapittel 5.

For det tredje vil Regjeringen i meldingen søke å trekke opp et framtidsperspektiv på politikken overfor frivillige sammenslutninger. En framtidig politikk skal forankres i oppfatninger av hva frivillig engasjement bidrar med i velferdssamfunnet både nasjonalt og internasjonalt, hvilke målsettinger staten ønsker å realisere gjennom sine støtteordninger, og at kontrollordninger avpasses formålet med den enkelte støtteordning. I meldingen vil Regjeringen derfor foreta en generell gjennomgang av forholdet mellom frivillig virke og offentlig kontroll. Gjennomgangen av framtidige mål, tildelingskriterier og kontrollordninger er tema for kapittel 6.

Sammendrag og konklusjoner finnes i kapittel 2.

I vedlegg 1 presenteres departementenes beskrivelse av samhandlingen med frivillige organisasjoner. Vedlegget omfatter beskrivelser av virksomhetsområder, departementenes overføringer til frivillige sammenslutningers virke i 1995, samt styringsgrunnlag og kontrollordninger. Vedlegg 2 er en begrenset omtale av økonomireglementet for staten, av særlig relevans for organisasjonene.