3 Hvorfor trengs de frivillige organisasjonene?

3.1 De frivillige organisasjonenes fortrinn

Hvorfor trenger det moderne samfunn frivillige organisasjoner? Hva består deres særegne bidrag i, bidrag som det offentlige eller markedet ikke kan få til? En kan stille opp minst seks prinsipielle begrunnelser for at de frivillige organisasjonene er minst like viktige i dag som de var for hundre år siden.

For det førsteer de sivile, frivillige sammenslutningene viktige samfunnsaktører i kraft av det arbeidet de utfører. På så å si alle samfunnsområder finner en organisasjoner engasjert i arbeidet for en sak, en gruppe eller et standpunkt. Hvert år nedlegges mange tusen timer i arbeidsinnsats for fellesskapet, og mange millioner kroner skytes inn som gaver, kontingenter eller andre former for bidrag. Mange av de velferdsordningene som i dag drives og finansieres i offentlig regi, har sin opprinnelse i frivillig engasjement. Uten organisasjonenes bidrag ville velferdsstaten ikke hatt den utforming som den har i dag.

Regjeringen ser det som viktig å bidra aktivt til å opprettholde mangfoldet av frivillige organisasjoner. Selv om en rekke av de gjøremålene som tidligere var frivillig ansvar nå er overtatt av det offentlige, er det fortsatt en statlig oppgave å stimulere til økt frivillig engasjement. I dagens samfunn er det kanskje viktigere enn noensinne å styrke organisasjonene på deres egne premisser. Derfor bør statens oppgave først og fremst være tilretteleggende; utformingen av virksomheten bør medlemmene selv ha hånd om.

Men frivillige organisasjoner driver også virksomheter som er regulert i særlov. Dette gjelder f.eks. barnehagedrift og folkehøgskoler, hvor lovgivningen er felles uansett eierforhold. Frivillig virke på disse og lignende områder må derfor foregå innenfor de rammene som lovgivningen setter.

For det andreer de frivillige sammenslutningene viktige som demokratiskeaktører. De utgjør en viktig del av det sivile samfunn, handlingsfeltet som befinner seg mellom staten, markedet og familien. De utgjør et beskyttende lag mellom staten og markedet på den ene siden, og enkeltindividet på den andre. Frivillige organisasjoner tar ofte på seg uengennyttige talsmannsfunksjoner, og representerer svake grupper som f.eks. barn, flykninger og asylsøkere. Dersom organisasjonene svekkes eller blir borte, øker mulighetene for statlige feilgrep. Sivile sammenslutninger trengs for å kanalisere politiske, moralske, økonomiske og kulturelle impulser fra befolkningen inn i det offentlige rom. For at den offentlige meningsdanningen skal fungere, kreves selvstendige sammenslutninger som er i stand til å formidle deltakernes synspunkter fra den sivile sfæren og inn på de offentlige beslutningsarenaene.

Et mangfold av sivile, selvstendige sammenslutninger er altså et viktig vilkår for at demokratiet skal kunne fungere etter sine forutsetninger. Sammenslutninger samler individer med ulike verdier og formidler deres synspunkter inn på den offentlige arenaen. Autonome sammenslutninger er en garanti for at det kritiske elementet i sivilsamfunnet blir ivaretatt, og at statlige feilgrep f.eks. blir påtalt i offentligheten.

Når organisasjonenes syn tillegges vekt av myndighetene, er grunnen gjerne at de oppfattes som representative bærere av medlemmenes meninger. Sammenslutninger med flere hundre tusen medlemmer har en egentyngde, et potensial av politisk makt og innflytelse som gjør at de blir lyttet til.

De fleste frivillige sammenslutninger er bygget opp på demokratiske prinsipper, der medlemmene er de egentlige «eiere» av organisasjonen og dens tiltak. Det demokratiske elementet i de frivillige organisasjonene består i at medlemmene utøver sin eiendomsrett gjennom å bestemme hva sammenslutningen skal stå for, og hva den skal drive med. Demokratiet utøves gjennom formelle strukturer. Ideelt bør en demokratisk sammenslutning ha en beslutningsstruktur som gjør det mulig for alle medlemmene å delta i politikkutformingen. De tillitsvalgte utpekes av medlemmene gjennom valg.

Frivillige sammenslutninger blir ofte beskrevet som skoler i demokrati. De kan ideelt sees som miniatyrer av storsamfunnet, der meninger brytes gjennom diskusjon og avstemninger. Representanter for lokale lag samles på regionalt eller fylkesnivå, og synsmåter bringes videre opp i organisasjonen til det nasjonale leddet. De tillitsvalgte skal ideelt være bærere av medlemmenes preferanser.

For det tredjeer et grunnleggende vilkår for et meningsfylt liv en tilknytning til sosiale fellesskap. Bånd til andre mennesker er en forutsetning både for å bli formet som et sosialt vesen, og for identiteten som samfunnsmedlem. Deltakelse i sosiale fellesskap er også en viktig forutsetning for å få tillit til andre, og for sosial trygghet.

At folk kommer sammen, arbeider mot et felles mål, møtes i en klubb eller rundt en aktivitet, deler en interesse, deltar i et felles prosjekt, blir ofte sett på som en naturlig del av alt sosialt liv. Det er gjerne ikke det sosiale fellesskapet som blir framhevet, men den aktiviteten som dette produserer. Men selv om frivillige organisasjoner er bygget opp rundt ulike formål, så har de én viktig egenskap felles, nemlig evnen til å bygge og vedlikeholde identitetsskapende fellesskap.

Det kan dreie seg om grupper med religiøse eller humanitære verdier, eller fellesskap der oppslutning om en felles idéplattform samler deltakerne. I organisasjoner som fremmer hobbyer, idrett og kulturaktiviteter, samles folk med felles interesser, og sosial samhørighet oppstår når de realiserer sammenslutningens formål. Også i økonomiske fellesskap der samvirkeformen tas i bruk, oppstår det sosiale bånd mellom deltakerne.

I andre sammenhenger kan ønsket om å skape et tilbud som er annerledes enn det myndighetene står for, være drivkraften. Bak et museum, en skole, et aldershjem, et idrettsanlegg, et kulturhus eller et eldresenter kan det stå en gruppe entusiaster som samles for å realisere en idé de tror på. Fellesnevneren er gløden, for den gode sak som et mål i seg selv, eller som et virkemiddel for å realisere en mer overordnet idé. Mange sammenslutninger er bærere av kulturelle normer, og gjennom organisasjonens virke overføres normene fra en generasjon til den neste.

Den meningsbærende evnen skiller frivillige sammenslutninger fra kommersielt virke og offentlige velferdstiltak. I markedet bringes mennesker sammen som konsumenter, eller kunder rundt kjøp og salg av varer og tjenester. Offentlige velferdsordninger formidler faglig kompetanse, økonomisk trygghet og medisinsk behandling. Den som mottar offentlige velferdsytelser befinner seg gjerne i en mottakerrolle, med status som klient eller bruker. Felles for disse rollene er at de som oftest er individuelle, de forutsetter ikke at individet er knyttet til noe fellesskap, og rolleutøvelsen skaper sjelden noen form for tilhørighet.

For det fjerde har frivillige sammenslutninger en evne til å skape tillit i samfunnet. Fordommer, skepsis og motvilje mot mennesker fra andre kulturer, aldersgrupper eller samfunnslag bunner ofte i manglende kjennskap til hva de står for. Frivillig virke kan bidra til å bygge ned slike fordommer. Områder som har vel fungerende nettverk av frivillige aktiviteter, vil kunne utvikle en sosial kapital i befolkningen som også kan bidra til å redusere fremmedgjøring og mistro. Men alt for tette organisasjonsnettverk kan også bidra til å sementere fordommer og negative forestillinger om andre.

Den femte begrunnelsen er nært knyttet til de ovennevnte. Gjennom sitt mangfold og sin evne til å skape engasjement og deltakelse, er frivillige sammenslutninger og deres virke en sentral arena for kunnskapsformidlingog læring. Organisasjonenes rolle som kunnskapsformidlere kan utøves på flere måter. Frivillige organisasjoner forvalter ofte store mengder kunnskap som gjennom f.eks. folkeopplysning og informasjonskampanjer bidrar til å øke den generelle forståelse i samfunnet for et tema eller problem. Gjennom deltakelse i organisasjonslivet kan medlemmene tilegne seg kompetanse innen enkeltsaker og -områder, og i mange tilfeller også generell kunnskap om samfunnet. Organisasjonsdeltakelse gir trening i å arbeide i team og grupper, og gir også øvelse i lederskap.

Et sjette argument for viktigheten av frivillige sammenslutninger, er deres bidrag til et samfunnsmessig mangfold. Samfunnet består av grupper med ulik kulturell og verdimessig forankring, og ulike oppfatninger av hva som er meningsfulle og tilhørighetsskapende aktiviteter. Et mangfold av frivillige sammenslutninger er et gode i seg selv, fordi de muliggjør verdi- og interessefellesskap på ulike premisser. I løpet av det siste tiåret har forståelsen av Norge som et flerkultureltsamfunn økt. Mennesker fra andre kulturer kan knytte seg til det spesifikt norske gjennom språk og utdanning samt sosial, økonomisk og politisk deltakelse. Men de har også behov for å ivareta sin egenart, noe de kan få til gjennom frivillig egenorganisering.

En framtidsrettet statlig politikk for de frivillige sammenslutningene krever en offentlig forståelse av hva som er organisasjonenes egenart. For Regjeringen er det en viktig oppgave å utforme en politikk som tar utgangspunkt i det som er organisasjonenes særegne bidrag til velferdssamfunnet. Gjennom sin politikk og sine tildelingsformer vil Regjeringen søke å understøtte denne egenarten til fellesskapets beste.

Det er viktig at statlig støtte ikke bidrar til å undergrave det særegne og spesielle ved frivillig engasjement. Regjeringen vil understreke at offentlige tildelings- og kontrollordninger så langt mulig bør tilpasses egenarten i frivillig virke. Statlig støtte skal bidra til å stimulere mangfoldet i sivilt, frivillig virke, og da er det viktig at det frirom organisasjonene beveger seg i, ikke blir brutt ned av unødvendige statlige kontrollkrav. Samtidig har det enkelte departement et ansvar for at en bevilgning nyttes til de formål som bevilgningsforslaget bygger på.

3.2 Organisasjonenes historiske forhold til staten

I flere hundre år har sivile, frivillige sammenslutninger vært en viktig del av det norske samfunn. Røttene til de eldste landsomfattende organisasjonene går tilbake til 1840-årene, men andre former for sivilt samarbeid knyttet til dugnadsordninger, kollektive hjelpetiltak og lokalt samvirke har forankring atskillig lenger tilbake i tiden.

De frivillige organisasjonenes framvekst og historie er gitt en omfattende framstilling i NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner. Nedenfor gis derfor bare et kortfattet sammendrag av deres forhold til staten og det offentlige.

De første landsomfattende organisasjonene som dukket opp i midten av forrige århundre, hadde sine røtter i avholds-, misjons- og arbeiderbevegelsen, i kulturminnevern og friluftsliv. De bygget på en bred folkelig mobilisering som sprang ut av et personlig, moralsk engasjement. Som organisasjoner var de preget av aktiv grasrotdeltakelse, et omfattende lokalt foreningsarbeid og lav grad av formalisering. De var både politiske og frivillige aktører på samme tid, og kombinerte lokal agitasjon med sentral påvirkning. Økonomisk var organisasjonene uavhengige av staten, hovedtyngden av midlene kom fra innsamlinger og medlemsbidrag. Foreningen til Norske Fortidsminners Bevaring, eller i kortform Fortidsminneforeningen, ble dannet på 1840-tallet. Sentralforeningen for udbredelse av legemsøvelser og vaabenbrug, som senere ble Norges Idrettsforbund, ble etablert i 1861 med utgangspunkt i et ønske om å samle lokale aktiviteter.

Mange av de folkelige sammenslutningene hadde bred oppslutning til langt inn i det 20. århundret. I perioden rundt århundreskiftet fant det sted en sterk vekst i tallet på frivillige sammenslutninger med et sosialpolitisk og humanitært verdigrunnlag. Blå Kors ble grunnlagt i Norge i 1906, Norges Blindeforbund i 1910 og Norges Husmorforbund i 1915. Norske Kvinners Sanitetsforening, stiftet i 1896, ble raskt en sentral organisasjon innenfor helse- og sosialsektoren. Den sprang ut av et økt politisk engasjement blant kvinner, samtidig som arbeidsformer og innhold var knyttet til den tradisjonelle kvinnerollen. Også idrettsorganisasjonene hadde sterkt økende oppslutning i denne perioden. Speiderguttforbundet ble stiftet i 1911, Noregs Ungdomslag i 1896.

I forrige århundres liberale stat ble det ikke sett som naturlig at staten skulle yte omfattende støtte til de frivillige sammenslutningene. Men fram mot århundreskiftet ble det etter hvert vanlig at staten bevilget støttebeløp til enkeltstående organisasjoner hvis aktiviteter ble sett på som spesielt samfunnsnyttige. Likevel var det gaver, kontingenter og frivillig, ubetalt arbeidsinnsats som utgjorde det økonomiske fundamentet for organisasjonene.

Mer omfattende var samarbeidet mellom kommunale myndigheter og frivillige foreninger. På flere områder oppsto det en arbeidsdeling mellom kommuner og organisasjoner. På fattighjelpens område ble det rundt 1855 prøvd ut en ansvarsdeling etter engelsk modell. Men norske organisasjoner manglet den økonomiske og sosiale forankringen i borgerskapet som preget de britiske fattighjelpssammenslutningene. Fattighjelpen ble derfor raskt et kommunalt ansvar.

I perioden fra århundreskiftet og fram til 1940 økte samarbeidet mellom organisasjoner og kommunale myndigheter, spesielt i de større byene. Her var det et stort innslag av organisasjoner med bredt folkelig engasjement og evne til å ta initiativ. Myndighetene ytte begrenset økonomisk støtte til idrettsanlegg, frivillige velferdstiltak, kultur og opplysningsarbeid, eldreomsorg og tiltak for barn og unge. Den kommunale støtten kom gjerne som rente- og avdragsfrie lån, overdragelse av kommunal grunn og direkte kontantstøtte. I Kristiania ble det vanlig å gi fritak for eiendomsskatt når organisasjoner kunne dokumentere «samfunnsnyttig virke». Kommunen kunne også overlate frivillige sammenslutninger eiendommer gratis eller til et sterkt redusert vederlag. Denne praksisen er blitt oppretthold helt opp til vår tid. I 1985 viste en oversikt at til sammen 208 tiltak med ideelt formål ble fritatt for eiendomsskatt i Oslo. Blant disse finner en både frivillige organisasjoner, stiftelser, menigheter, forsknings-, idretts- og fritidssammenslutninger (NOU 1988:17, s. 410/411).

I 1911 etablerte staten enkelte nasjonale, økonomiske rammebetingelser for de allmennyttige sammenslutningene. Det ble da vedtatt en skattelov som fritok organisasjoner som «ikke har erverv til formål», fra å betale formues- og inntektsskatt. Forretningsmessig virke fra disse organisasjonene skulle imidlertid skattlegges på vanlig måte. Loven inneholdt ikke bestemmelser om skattefritak for private gaver til allmennyttige formål.

Perioden mellom 1. og 2. verdenskrig var på mange måter en storhetstid for de frivillige sammenslutningene. Kultur- og folkeopplysningsorganisasjoner, idrettslag, humanitære og religiøse sammenslutninger, misjonsforeninger og avholdslag vokste i omfang, og aktivitetsnivået blant medlemmene var høyt. I denne perioden var det også en sterk vekst i sammenslutninger som sprang ut av arbeiderbevegelsen. Arbeidernes Opplysningsforbund (AOF) ble dannet i 1931, Arbeidernes Idrettsopposisjon i 1921 og Arbeidernes Idrettsforbund i 1924.

I de frivillige organisasjonene gikk holdningsskapende arbeid og praktisk innsats hånd i hånd. De største organisasjonene hadde flere tusen lokale lag, og den kollektive ånden blant medlemmene, følelsen av å tilhøre et fellesskap, ble først og fremst skapt gjennom omfattende lokale aktiviteter. Så å si all organisatorisk arbeidsinnsats ble skapt av medlemmene selv. Det personlige engasjementet var fundamentet for en omfattende frivillig innsats.

Framveksten av den moderne velferdsstaten førte med seg grunnleggende endringer i forholdet mellom staten og organisasjonene. Bakgrunnen for disse endringene var først og fremst den sterke utvidelsen av det offentlige ansvarsfeltet. Gradvis økte det offentlige engasjementet på områder der frivillige sammenslutninger tidligere hadde vært enerådende. Det gjaldt helse- og sosialfeltet, barn og unges oppvekstforhold, idretts- og fritidsaktiviteter, friluftsliv, nærmiljø, naturvern, sang og musikk og andre kulturaktiviteter.

Til tross for den sterke veksten i det offentlige velferdsengasjementet har tallet på frivillige organisasjoner vært stigende i hele etterkrigsperioden. Fra 1945 til 1985 økte tallet på landsomfattende frivillige organisasjoner fra 752 til 1695.

I årene etter 1945 har også tallet på interesseorganisasjoner vært økende. Bakgrunnen for denne utviklingen var den sterke ekspansjonen i statens ansvar for befolkningens velferd. Mange organisasjoner oppsto rundt behovene til «usynlige» grupper og kampen for å synliggjøre disse. Landsnemnda for funksjonshemmedes organisasjoner, senere Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, ble dannet i 1950. I årene mellom 1945 og 1980 fant det sted en kraftig vekst i tallet på interesseorganisasjoner for funksjonshemmede.

De fleste interesseorganisasjonene rommer gjerne et ønske om å øke den allmenne forståelse for «saken», og påskynde det offentlige engasjementet på sammenslutningens interessefelt. Deres oppmerksomhet er derfor ofte rettet inn mot den offentlige politikkutformingen.

Fra å være private anliggender for familie og pårørende, har saksfelt blitt løftet inn i den offentlige sfæren, og der gjort til et ansvar for myndighetene. Gradvis har så velferdsstaten bygget ut sine tilbud, og dermed redusert behovet for frivillige velferdsytelser. I denne typen deprivatiseringer har interesseorganisasjonene vært sentrale pådrivere.

På en del områder ble det tidlig klart at offentlige velferdsambisjoner vanskelig kunne realiseres uten medvirkning fra de frivillige organisasjonene. På områder som kultur, idrett, friluftsliv, sang og musikk var det, med få unntak, lite aktuelt å starte opp offentlige aktiviteter som konkurrerte med de frivillige. Men etter hvert som de offentlige velferdsplanene ble utvidet, ble også frivillige aktiviteter plassert innenfor mer omfattende offentlige planer.

På andre områder var det ikke naturlig å la de frivillige sammenslutningene rå grunnen alene. Spesielt gjaldt dette det helse- og sosialpolitiske feltet. Offentlig helse- og sosialpolitikk hadde (og har) tre sentrale bærebjelker. For det første offentlig finansiering, for det andre offentlig ansvar og for det tredje faglig kunnskap. Med disse prinsippene lagt til grunn var det tidlig klart at frivillige organisasjoner ville måtte spille en begrenset rolle i utbyggingen av helse- og sosialtilbudene. Kravene til standard, omfang og bemanning førte til at mange frivillige hjelpeordninger ikke klarte å holde tritt med utviklingen. Andre ble inkorporert i de offentlige tilbudene, og ble utbygget og modernisert med offentlige midler. Her overtok fagutdannet, ansatt personale de oppgavene som tidligere hadde vært utført av frivillige.

I mange sammenslutninger la økt samarbeid med statsforvaltningen grunnlaget for en styrking av de nasjonale sekretariatene. For å kunne fremme sine syn og argumenter på en profesjonell måte, ble det for mange nødvendig å styrke kompetansen gjennom ansatt personale. For mange økte en sentralt plassert kompetanse mulighetene for å påvirke statens ressursfordeling. Den sterke veksten i samarbeidsarenaer mellom staten og organisasjonene og i statlige bevilgninger til deres formål, la med andre ord grunnlaget for en sekretariatsutbygging av ansatt personale.

Det er i første rekke innen de større sammenslutningene en kan spore denne utviklingen. For eksempel fikk de 18 største organisasjonene for funksjonshemmede gjennomsnittlig mer enn doblet sin stab av ansatt personale i de nasjonale sekretariatene mellom 1982 og 1988. Flertallet av de mindre organisasjonene har imidlertid måttet klare seg med arbeidsinnsatsen til medlemmer og tillitsvalgte.

Etter 1980 har norske kommuner gradvis fått økte muligheter til å disponere sine ressurser ut fra lokale behov. Tidligere ble de viktigste premissene for de frivillige sammenslutningene lagt i departementene, og organisasjoner som ønsket innflytelse bygget gjerne opp nasjonale sekretariater for å påvirke sentralforvaltningen. Denne utviklingen førte mange organisasjoner inn i et tett samarbeid med fagdepartementene, en kontakt som i enkelte tilfeller kunne gå på bekostning av kontakten med egne lokalorganisasjoner og tillitsmannsapparat.

Med ny kommunelov har kommunene fått økt frihet til å tilrettelegge velferdspolitikken ut fra egne, lokale forutsetninger, og stadig flere beslutninger som angår de frivillige sammenslutningene fattes nå lokalt. Denne utviklingen har bidratt til å styrke betydningen til mange lokale foreninger; fra å være støtteapparat for den nasjonale virksomheten, har mange nå fått økt betydning som grunnlag for utformingen av lokale aktiviteter og i den nye mobiliseringen av frivillige ressurser.

For mange organisasjoner er det en utfordring å innrette virksomheten slik at lokalleddene får den støtte og de ressurser som trengs. For å kunne styrke det lokale arbeidet kan det for enkelte være nødvendig å innrette en større del av den betalte virksomheten i det sentrale apparat mot de lokale foreningene. Regjeringen vil på sin side legge vekt på å utforme offentlige støtteordninger slik at statlige midler i størst mulig grad kommer forenings- og lagsnivået i organisasjonene til gode.

Utviklingen av samarbeidsrelasjoner mellom statsforvaltning og sammenslutninger har ikke vært samordnet, men styrt av utviklingen på det enkelte delfelt. Slik har ulike deler av forvaltningen utviklet sitt eget syn på og sin egen praksis i forholdet til sammenslutningene. Statlig politikk overfor frivillige aktiviteter har derfor fått et sektorisert preg. Mellom det helse- og sosialpolitiske feltet, idretten, nærmiljøarbeidet, kulturfeltet og barne- og ungdomsarbeidet rår det til dels ulike oppfatninger av hva som er de frivillige sammenslutningenes bidrag til velferdspolitikken.

3.3 Ulike sektorbetegnelser

Ofte benyttes ulike typer sektorbetegnelser for å ringe inn de frivillige organisasjonene. Uttrykkene non-profit og non-governmental sector er etterhvert blitt vanlige i litteraturen. De omfatter vanligvis alle organisasjonsdannelser som ikke er i offentlig regi. Betegnelsene frivillig, tredje og allmennyttig sektor omfatter gjerne et smalere spekter av sammenslutninger. Ulike sektorbetegnelser omfatter ikke bare forskjellige grupper av organisasjoner, de setter også fokus på ulike sider ved deres virke.

I tråd med skiftende samfunnssyn har oppfatningene av de frivillige organisasjonenes egenart endret seg. Forestillingen om en egen tredje sektor med egenskaper forskjellige fra marked og stat, dukket først opp i amerikansk litteratur tidlig i 1970-årene. Samfunnet var på leting etter nye organisatoriske former som fellesoppgavene kunne organiseres ut fra. Dette hang dels sammen med en synkende legitimitet for både offentlige og markedsbaserte velferdsløsninger. Først i 1980-årene fikk tredjesektorperspektivet anvendelse i europeiske land, i første rekke i Tyskland, Østerrike og Danmark. Her ble termen brukt for å fange inn lokale former for egenorganisering, med front mot byråkrati, sentralmakt og de store organisasjonene. Dette skjedde på bakgrunn av en sterk vekst i tallet på grasrotaktiviteter; selvhjelpsgrupper, aksjonsgrupper, politiske sammenslutninger, nabolagsorganisasjoner, arbeidsfellesskap, bofellesskap o.l. I kjølvannet av den stigende arbeidsløsheten blant unge dukket det også opp lokale arbeidsgrupper; nabolagsrelatert produksjon av service, sosiale tjenester og kulturaktiviteter.

Senere er betegnelsen tredje sektor blitt løsrevet fra dette radikale utgangspunktet, og etter hvert blitt en mer allmenn betegnelse på organisasjonsformer mellom det offentlige og markedet.

Frivilliger en term som kan gis flere typer meningsinnhold. Den ideelle frivillige organisasjonen kan framstilles som en sammenslutning av mennesker rundt et felles, uegennyttig mål, og med ressurser fra medlemmene for å realisere målet. Inntektene sikres gjennom innsamlinger og medlemskontingenter, arbeidet gjennom egeninnsats. Fellesnevneren for en slik organisasjon er fraværet av tvang på alle nivåer, og ideelle motiver som grunnleggende drivkraft for alt engasjement.

Termen frivillig skriver seg opprinnelig fra England. Det spesifikt frivillige besto opprinnelig i at midler til gode formål ikke ble krevd inn som skatter, men ble gitt av fri vilje og ut fra en moralsk forpliktelse. Både frivillighet og filantropi var opprinnelig knyttet til en sinnelagsetikk; personlig, moralsk ansvar for å bidra til et bedre samfunn, ytt som egeninnsats eller donasjoner utenfor stat eller kongemakt.

Senere er betydningen av frivillig blitt flyttet fra den gode, individuelle hensikt til de kollektive formål. I litteraturen blir ofte organisasjoner som bygger på ideelle, filantropiske, humanitære og religiøse målsettinger slått sammen med andre organisasjoner under fellesbetegnelsen frivillige. Som fellesnevner framhever noen at de er medlemsorganisasjoner, at medlemskapet er frivillig og individuelt, og ikke arvelig. Disse kjennetegnene avgrenser de sivile, frivillige organisasjonene mot tiltak med kollektivt eller tvunget medlemskap, og mot familiefellesskap. Indirekte utelates også fortjenestebaserte organisasjonsformer, siden disse vanligvis ikke er basert på medlemskap. Kriteriet utelukker også ordninger med ideelle formål, men uten medlemmer.

Også termen allmennyttig blir benyttet for å karakterisere organisasjonenes samfunnsmessige orientering. Det allmennyttige er knyttet til organisasjonens formål, som i utgangspunktet må være innrettet mot fellesskapsløsninger, dvs. tiltak som ikke bare kommer private grupper til gode. For at organisasjoner skal kunne betegnes allmennyttige til tross for at de tjener en avgrenset gruppes interesser, kreves gjerne at de må ha et åpent medlemskap, dvs. i prinsippet være tilgjengelige for alle.

Organisasjonenes grunnleggende frikopling fra det offentlige kan også trekkes fram som et felles kjennetegn for frivillige organisasjoner: De skal kunne opprettes og nedlegges uten offentlig medvirkning. Denne avgrensningen understreker uavhengigheten av stat og andre offentlige myndigheter og tilhørigheten til det sivile samfunn. Selv om mange frivillige organisasjoner er avhengige av politisk fastlagte rammebetingelser eller direkte offentlig støtte, kan de selv velge å bryte samarbeidet med myndighetene eller opphøre som organisasjoner.

Men kravet om frikopling hindrer ikke at en organisasjon kan være økonomisk avhengig av myndighetene for sin eksistens, eller at den kan ha representanter for det offentlige i sine styringsorganer. Det hender også at myndighetsorgan selv tar initiativ til opprettelse av frivillige sammenslutninger, f.eks. for barn og ungdom, innvandrere m.fl.

Et annet viktig felleskjennetegn er kravet til medlemskap og demokratisk struktur. En frivillig organisasjon er gjerne bygget opp på medlemskap av enkeltindivider som kan trekke seg ut når de selv ønsker det. I noen frivillige sammenslutninger (som f.eks. frittstående selvhjelpsgrupper) er imidlertid medlemskapet flytende, og deltakelsen basert på personlig kjennskap mer enn formell tilhørighet. Det er primært i store, landsomfattende organisasjoner med en hierarkisk struktur og et profesjonelt lederskap at kravet til medlemskap blir viktig.

Medlemskap utløser vanligvis demokratiske rettigheter i organisasjonen, noe som ofte tillegges betydning dersom en organisasjon ønsker offentlig økonomisk støtte. Frivillige organisasjoner kan gjennom demokratisk oppbygning bli et redskap for å fremme felles interesser for større grupper i befolkningen.

Et ytterligere viktig kjennetegn ved frivillige sammenslutninger er at de ikke kan brukes til å berike medlemmene økonomisk. Dette skiller frivillig, økonomisk virke fra næringslivets aktiviteter. I denne meldingen brukes betegnelsen fortjenestefri om driftsformer der et eventuelt overskudd ikke kan disponeres av medlemmer eller enkeltindivider, men kommer organisasjonens formål til gode.

For mange frivillige organisasjoner er interessekampen viktig aktivitet. Gjennom å påvirke allmennheten og offentlige myndigheter ønsker organisasjonen å fremme medlemmenes, eller særlige gruppers interesser. Slik interessepåvirkning kan skje formelt gjennom korporative samarbeidsorganer, eller uformelt gjennom personlige kontakter og møter. På noen områder er det etablert samarbeidsorganer mellom myndighetene og en gruppe organisasjoner. Slike organer gir anledning til gjensidig utveksling av synspunkter, til utforming av retningslinjer for offentlig støtte m.m. Generelt gjelder det at landsomfattende organisasjoner og ressurssterke organisasjoner lettere vil kunne gjøre sin innflytelse gjeldende enn små, lokale og ressurssvake organisasjoner.

For mange organisasjoner vil imidlertid interessepåvirkning bare være en av flere aktiviteter som tar sikte på å fremme organisasjonens mål. Frivillige aktiviteter kan også anta andre former. For mange organisasjoner bidrar pengeinnsamlingmed en stor del av organisasjonens økonomiske grunnlag. Lotterier, utlodninger, innsamlinger og loppemarkeder er vanlige aktiviteter i organisasjons-Norge.

I mange organisasjoner og foreninger tar pengeinnsamlingen en uforholdsmessig stor del av den tiden som ellers skulle ha vært brukt til hovedaktivitetene. Mange av de små organisasjonene kommer også i skyggen av de store, og har vanskelig for å få mobilisert den oppmerksomheten som gjerne gir uttelling i form av gaver og bidrag. Det kan virke som om samfunnsutviklingen svekker egeninnsats og dugnadsånd, og øker organisasjonenes avhengighet av økonomiske bidrag.

For alle typer frivillige organisasjoner er sosiale aktiviteter en del av virksomheten. Ofte blir mennesker medlemmer fordi de deler de verdiene som organisasjonen står for eller ønsker å fremme. Gjennom sosialt fellesskap med andre medlemmer styrkes tilhørighetsfølelsen til organisasjonen og båndene mellom medlemmene. De sosiale aktivitetene har derfor viktige sammenbindende og kulturskapende virkninger for de fleste organisasjoner. I tillegg gir deltakelse i det lokale organisasjonslivet anledning til livslang læring, og mulighet til å styrke egen kunnskap.

Mange organisasjoner har de siste årene også styrket sin erkjennelse av at sosialt samvær, deltakelse og menneskelig kontakt har en egenverdi ut over organisasjonens formål. Sosiale aktiviteter styrker ikke bare identifikasjonen med organisasjonens mål, men det skaper også en sosial tilhørighet mellom medlemmene. I et samfunn der isolasjon, ensomhet og mangel på nære menneskelige relasjoner er et økende problem, blir de sosiale aspektene ved organisatorisk deltakelse stadig viktigere.

I mange sammenhenger er de sosiale sidene ved virksomheten vevd inn i mer målrettede aktiviteter. Aktivitetene i idrettslag, hobbyforeninger, velforeninger, humanitære og sosiale organisasjoner vil gjerne være samlet rundt bestemte aktiviteter, der det sosiale aspektet er en bivirkning av hovedaktiviteten. For andre tiltak overfor barn, unge og eldre kan det sosiale aspektet være mer uttalt.

Det er Regjeringens syn at alminnelig deltakelse i frivillige sammenslutninger fremmer følelsen av sosial tilhørighet, fellesskap og mening. Alle typer aktiv organisasjonsdeltakelse vil derfor ha viktige samfunnsmessige virkninger. Tildeling av offentlig støtte bør vanligvis skje med utgangspunkt i organisasjonenes egne formål.

3.4 Avgrensningskriterier

Hvordan skal en avgrense de virksomheter som skal betegnes som frivillige? I Norge omfatter termen frivillige eller allmennyttige et stort og heterogent knippe av organisasjoner. I oversikten over «Norske organisasjoner» (opprinnelig fra 1966, men oppdatert i senere utgaver) er frivillige organisasjoner klassifisert i 10 kategorier. 1 Denne inndelingen brukes også i forskning og i offentlige utredninger.

Kategoriene ordner organisasjonene ut fra flere kriterier. Delvis er de klassifisert etter virksomhet (som hobbyforeninger, idretts- og menneskerettighetsorganisasjoner), delvis etter ideologisk grunnlag (som humanitære-, religiøse- og livssynsorganisasjoner) og delvis etter kjennetegn ved opprettelsen (spontane og ad-hoc organisasjoner).

Men inndelingen gir bare sparsomme opplysninger om hvilke aktiviteter organisasjonene står for. Klassifiseringen av en organisasjon som humanitær, religiøs eller ad-hoc gir ikke noen direkte pekepinn om hvilke tiltak den driver, eller måten disse gjennomføres på.

Disse inndelingene ble opprinnelig laget med utgangspunkt i forskningsformål. For forvaltningens behov kan de være mindre egnet, fordi de ikke baserer seg på de inndelinger som departementene benytter. Det er derfor en viktig framtidig oppgave å lage inndelinger som er anvendelige ut fra forvaltningens behov.

I Norge avgrenses de frivillige organisasjonene gjerne mot næringsorganisasjoner, yrkes- og fagforeningsorganisasjoner. I NOU 1988:17 ble også kooperative ordninger og andre medlemsforetak med økonomisk siktemål utelatt. På dette punktet atskiller norsk terminologi seg fra vanlig språkbruk i mange ikke-nordiske land. Både i England og USA dekker termen frivillige organisasjoner mer enn bare de rene medlemsorganisasjonene. Men i Sverige og Danmark blir gjerne økonomisk egenorganisering holdt utenfor betegnelsen frivillig.

I denne meldingen faller følgende virksomheter innenfor definisjonen av frivillig organisasjon.

1. Organisasjoner som kjennetegnes ved at de

   • har et allmennyttig siktemål9

   • bygger på medlemskap av individer og/eller organisasjoner

   • har en demokratisk styringsstruktur

2. Virksomheter som eies eller drives av en organisasjon som faller inn under pkt.1, f.eks. behandlingsinstitusjoner i helse- og sosialsektoren, skoler, barnehager, bistandsorganisasjoner, kampanjer, tidsskrift, prosjekter mv.

3. Stiftelser med allmennyttig formål

4. Økonomisk samvirke som ikke har fortjeneste som formål, f.eks. foreldredrevne barnehager

5. Trossamfunn og livssynsorganisasjoner

Utenfor meldingen faller følgende virksomheter:

• fagforeninger, student- og elevorganisasjoner

• politiske partier og deres ungdomsorganisasjoner

• statlige organ, kommuner og kommunalt eide virksomheter

• næringsstiftelser (f.eks. forskningsstiftelser)

• stiftelser og andre eiersammenslutninger der frivillige organisasjoner er medvirkende, men offentlige myndigheter er hovedinteressent.

• ikke-kooperative borettslag

• bistandsarbeid som har sin hovedorganisering utenfor Norge.

Disse avgrensningskriteriene er i all hovedsak sammenfallende med dem som ble benyttet i NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner. Et unntak er foreldredrevne barnehager som her er regnet med, men som ble utelatt i NOU 1988:17.

Kriteriene er også i hovedtrekk sammenfallende med dem som ble benyttet i NOU 1990: 4, Utviklingen på lotterimarkedet. I denne utredningen ble avgrensningskriteriene fra NOU 1988:17 lagt til grunn, men med ett unntak. Organisasjonseide og stiftelseseide institusjoner som har sine driftsposter på statsbudsjettet, ble ikke regnet med.

Også i Statskonsults rapport 1995:3 Statlige overføringer til frivillige organisasjoner, ble avgrensningene fra NOU 1988: 17 lagt til grunn. Men her ble også bransjeorganisasjoner og fagforeninger trukket med. Også bevilgninger til stiftelseslignende organisasjoner som helt eller delvis er eid av private, ble inkludert i denne oversikten.

De avgrensningskriteriene som her er lagt til grunn, kan i enkelte sammenhenger føre med seg fortolkningsproblemer. Det er spesielt organisasjoner som har politisk påvirkning som hovedformål som er vanskelig å avgrense fra ordinære, frivillige sammenslutninger. Det kan være mange gode grunner for å plassere f.eks. de partipolitiske ungdomsorganisasjonene sammen med andre ungdomsorganisasjoner. Dette fordi de i sin virksomhet viser store likhetstrekk med de frivillige, ikke-politiske ungdomsorganisasjonene. Det har tidligere vært ulik praksis mht. de partipolitiske ungdomsorganisasjoners klassifisering. I NOU 1988:17, Frivillige organisasjoner, holdes de partipolitiske ungdomsorganisasjonene utenfor utvalgets mandat. NOU 1997:1, Regelverk om tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner, behandler imidlertid de politiske organisasjonene på lik linje med andre barne- og ungdomsorganisasjoner. Barne- og familiedepartementet vil i en egen melding våren 1997 utrede om de partipolitiske ungdomsorganisasjonene skal omfattes av samme støtteordning som andre barne- og ungdomsorganisasjoner.

Det har vært gitt støtte til organisasjoner med tilknytning til fagforeninger over tilskuddsordningen til barne- og ungdomsorganisasjoner. Det legges opp til at slike organisasjoner eller utvalg fortsatt gis støtte over denne spesielle tilskuddsordningen, utfra at de driver arbeid for og blant ungdom.

Denne meldingen avgrenser seg til statens politikk overfor de frivillige organisasjonene. For det lokale foreningsarbeidet vil det ofte være offentlige myndigheter på fylkeskommunalt og kommunalt nivå som fastsetter de viktigste rammevilkårene for aktiviteten som utøves. Det ytes betydelig støtte til frivillig virke over de fylkeskommunale og kommunale budsjetter. For organisasjonene vil de lokale, offentlige myndigheter være sentrale samarbeidspartnere, mens kommunenes evne til å være åpne for de interesser, den egenart og den kompetanse som organisasjonene representerer, vil være av betydning for utviklingen av lokalsamfunnet. Det er en viktig oppgave å tilrettelegge for økt medvirkning mellom kommuner og organisasjoner der det er naturlig å gå sammen om fellesoppgaver. Det vil derfor være ønskelig at fylkeskommuner og kommuner utformer en politikk overfor frivillig virke, som er samordnet med den statlige.

3.5 Frivillige tiltak

Ovenfor er betegnelsen frivillig organisasjon blitt benyttet om medlemsorganisasjoner som er demokratisk oppbygd og styrt. Med frivillig tiltakmenes her en organisert aktivitet som iverksettes i regi av en frivillig organisasjon. Selve hovedkjennetegnet på at et tiltak er frivillig, er at den frivillige organisasjonseieren selv kan trekke tilbake sitt engasjement i virksomheten uten noen formell godkjenning fra offentlige myndigheter.

Frivillige organisasjoner står for mange slags aktiviteter på de aller fleste samfunnsområder. Grovt sett kan virksomheten deles i tre hovedkategorier. For det første åpne, vanligvis lokalsamfunnsbaserte aktiviteter som f.eks. kultur- og idrettsaktiviteter, nærmiljø- og fritidstiltak, sang og musikk mv. For det andre institusjonaliserte tilbud som f.eks. krisesentre og nødtelefoner, helse-, sosial- og behandlingsinstitusjoner, utdanningstilbud, barnehager, redningstjeneste, ambulansetransport mv. En tredje kategori utgjør nasjonalt og internasjonalt hjelpearbeid, der organisering og kompetanse utgjør de viktigste elementene.

Det er store variasjoner i måten frivillige tiltak er organisert på. Noen tiltak har ad-hoc preg, mens andre er formet som mer permanente tilbud, tjenester eller arrangementer. De kan ha til hensikt å skaffe fram penger til moderorganisasjonen, noen er rene sosiale aktiviteter, andre er rettet inn mot å avhjelpe sosiale og medisinske behov, et stort antall er fritidsaktiviteter. Arbeidet kan bli utført av frivillige amatører på dugnadsbasis, eller av profesjonelt, ansatt personale. En del frivillige tiltak kan betegnes som velferdsytelser. En organisasjon som er ansvarlig for en velferdsytelse kan betegnes som en frivillig velferdsprodusent.

At en aktivitet er frivillig, sier ikke noe om dens finansierings- eller arbeidsgrunnlag. Den kan være helt eller delvis finansiert ved lotteri-inntekter og andre private midler, og den kan hente sine inntekter fra offentlige bevilgninger. Den kan være drevet på frivillig basis eller av fagutdannet, lønnet personale. Fellesnevneren for frivillige tiltak er at de er igangsatt av og drives av frivillige organisasjoner.

Én enkelt frivillig organisasjon kan ha ansvar for et stort spekter av frivillige tiltak, og det kan være vanskelig å fange inn de større organisasjonene med enkle karakteristikker. Ofte kan det derfor være mer hensiktsmessig å forholde seg til enkelte tiltak enn til hele organisasjonen.

Frivillige tiltak er gjerne atskilt fra selve medlemsorganisasjonen. Ofte har de eget styre og separat økonomi. Medlemsorganisasjonenes innflytelse over virksomhetens innhold og utforming kan variere sterkt. For mange institusjoner som eies av frivillige organisasjoner er for eksempel eiernes muligheter til å påvirke den daglige driften sterkt begrenset av offentlige reguleringer og avtaler.

En del frivillige tiltak befinner seg i en gråsone mellom offentlig og frivillig sektor. Deres finansiering, bemanning og eierforhold kan være utformet på en måte som gjør det vanskelig å slå fast hvem som er de egentlige eierne.

Også mellom markedet og frivillige organisasjoner har det vokst fram en gråsone av virksomheter. Enkelte tiltak starter som frivillig, ubetalt virke, men utvikler seg etter hvert til å bli rene kommersielle foretak. De vil da bevege seg ut av det virkefeltet hvor det er naturlig å yte dem statlig støtte som frivillige aktiviteter.

3.6 Frivillige organisasjoner som konsern

Mange norske frivillige organisasjoner har historiske røtter tilbake til forrige århundres folkebevegelser; brede, folkelige strømninger som oppsto rundt kulturelle, religiøse, språklige og regionale konfliktlinjer. Noen av folkebevegelsene har gradvis blitt omdannet til moderne organisasjoner, og de står i dag for et mangfold av aktiviteter på de aller fleste samfunnsområder. Andre er blitt borte, innhentet av en utvikling som har fjernet grunnlaget for oppslutningen om organisasjonen.

De frivilliges arbeidsinnsats er redusert på noen områder, og økt på andre. Generelt er endringene i frivillig arbeidsinnsats nært knyttet til endringer i bostedsmønstre og atferdsvaner i befolkningen, med tilhørende forandringer i det lokale foreningslivet. De frivillige organisasjonene følger de allmenne moderniseringstendensene i samfunnet. Store deler av de aktivitetene som organisasjonene driver har ikke lenger noe amatørpreg, og noen mangler også den lokale forankringen som kjennetegnet organisasjonene tidligere.

Den ubetalte innsatsen er i mange organisasjoner delvis erstattet av betalt og profesjonelt utført arbeid. Også denne utviklingen må sees som et resultat av allmenne moderniseringsprosesser. I kunnskapssamfunnet omfatter kravet om kompetanse og faglig innsikt også de frivillige organisasjonene. For å være i fronten på sitt område, og for å kunne påvirke politikere og allmennhet, kreves både kunnskap og ekspertise.

I det moderne samfunn utgjør organisasjonenes virke et bredt spekter av virksomheter. Ett ytterpunkt kan en finne i de enkle, foreningsbaserte aktivitetene, drevet på frivillig basis uten annet finansielt grunnlag enn det deltakerne selv kan skaffe fram. Et annet ytterpunkt er de høyt spesialiserte, profesjonelt drevne tilbudene med en høy grad av selvstendighet i forhold til moderorganisasjonen.

Mange av de større organisasjonene rommer både den foreningsbaserte og den spesialiserte virksomheten. Også de lokale, foreningsbaserte aktivitetene kan være delt opp i flere enkeltorganisasjoner, hver med eget styre og økonomi. De spesialiserte aktivitetene er gjerne tilordnet sentralnivået. Her har differensieringen gjerne skjedd ved at ulike aktiviteter har blitt skilt ut fra moderorganisasjonen og organisert som selvstendige rettssubjekter med eget styre, økonomi og regnskap. Virksomheten utøves ofte av fagfolk og betalt personale, med liten kontakt med medlemmene.

Mange frivillige organisasjoner har etter hvert vokst seg store. Virksomhetene er blitt differensiert og spesialisert. I idretten har tallet på særforbund vært økende. Flere av de større humanitære og sosiale organisasjonene driver lokalt foreningsarbeid, helseinstitusjoner, internasjonalt bistandsarbeid, integrasjon av innvandrere, opplysnings- og holdningsarbeid mv. Også barne-, ungdoms- og kulturorganisasjonene står for en rekke publikumsrettede tilbud og aktiviteter. Organisasjoner for funksjonshemmede står for et stort antall tilbud til medlemmene og allmennheten.

Denne utviklingen i retning av en stadig mer differensiert og profesjonalisert organisasjonsstruktur gir frivillige sammenslutninger et annet preg enn forrige århundres folkebevegelser. Det store mangfoldet i deres virke gjør det vanskelig å ringe inn deres kvaliteter med enkle karakteristikker som idealisme, ubetalt arbeid, entusiasme o.l.

Organisasjoner med et konglomerat av virksomheter på sentral og lokalnivå kan betegnes som frivillige konsern. En fellesnevner for dem er at de vanskelig lar seg fange med enkle karakteristikker. De opptrer utad i en rekke forskjellige roller, og gjennom flere, ulikt organiserte aktiviteter. De egenskapene en gjerne knytter til frivillige medlemsorganisasjoner, har ikke uten videre gyldighet for alle aktiviteter i konsernet.

En nasjonal, frivillig organisasjon kan bestå av et varierende antall lokale lag og foreninger. I de fleste sammenhenger står lokale foreninger for de frivillige tilbudene som rettes mot publikum, og det er først og fremst her en finner den frivillige arbeidsinnsatsen. Til tider disponerer foreningene egne lokaler og anlegg. Mange idrettslag rår f.eks. over egne idrettsanlegg, og andre foreninger har ofte forsamlingshus og lokaler som de eier selv. Tiltak for barn og unge, kulturaktiviteter, idrett, sosialt arbeid, natur og miljøinnsats drives ofte i regi av de lokale foreningene. På mange måter kan en si at det grunnleggende frivilligeressursgrunnlaget for organisasjonene befinner seg på foreningsnivået.

Dernest rår organisasjonen gjerne over et varierende antall spesialiserte tilbud og aktiviteter. I helse- og sosialsektoren dreier det seg om institusjonsdrift, eldresentra, besøksordninger, frivillighetssentraler o.a. I kultursektoren finner en museer, utstillinger, messer, samlinger og stevner. Mange humanitære organisasjoner har skilt ut internasjonalt bistandsarbeid som eget virksomhetsfelt. Innvandrerorganisasjoner står for informasjons- og opplæringstilbud. Nesten alle typer organisasjoner utgir egne tidsskrift, beregnet på medlemmer og på allmennheten.

Enkelte sammenslutninger har også skilt ut egne enheter som primært har som formål å skape inntekter til moderorganisasjonen. En del av de humanitære og sosiale organisasjonene har f.eks. egne innsamlings- og lotteriavdelinger. Andre driver inntektsbringende virke av ulike slag. Mange eldre sammenslutninger eier fast eiendom som gir leieinntekter. Andre står for kommersiell omsetning av varer og tjenester. Et forholdsvis nytt inntektsgrunnlag er kommersielle midler fra næringslivets aktører. Det er spesielt aktiviteter med stor mediemessig eksponering som mottar slik støtte. Men også frivillig virke på lokalplanet nyter godt av støtte fra næringslivet.

Resultatet av økt differensiering er at de frivillige organisasjonenes økonomiske grunnlag er blitt mer sammensatt enn tidligere. Fra én synsvinkel må dette sees som en fordel. Mange ulike inntektskilder gir organisasjonene flere økonomiske ben å stå på, noe som gjør dem mindre sårbare for variasjoner i de enkelte inntektskildene. Et differensiert inntektsgrunnlag kan øke organisasjonenes autonomi, og dermed deres muligheter til å realisere eget verdigrunnlag. Men inntekter fra sponsorer og næringsliv kan også bidra til å innsnevre organisasjonenes frie handlingsrom, gjennom krav til virksomheten og utøverne. Innen enkelte virksomhetsområder, som f.eks. humanitært arbeid og opplysningsvirksomhet, vil finansiering av frivillig virke fra kommersielle kilder kunne føre med seg uheldige bindinger, og åpne for en «markedstilpasning» av organisasjonenes idégrunnlag.

Fra det offentliges synsvinkel kan sammenblanding av ulike inntektskilder gi grunnlag for uklarheter. Dette gjelder spesielt for frivillige virksomheter der offentlig støtte og kommersielle aktiviteter ikke er klart atskilt fra hverandre.

For offentlige myndigheter kan det oppstå et problem når offentlig støtte og inntekter fra kommersiell virksomhet, dvs. kjøp og salg av varer og tjenester, inngår i én og samme virksomhet. Dette forholdet finner en bl.a. innen idretten, der Kulturdepartementet yter aktivitetsstøtte gjennom Norges Idrettsforbund til særforbund. Aktivitetene som støttes kan også være vevd sammen med betydelige kommersielle interesser. Også i andre sammenhenger kan det offentlige være med på finansiere infrastruktur som eies av frivillige organisasjoner, men som samtidig danner utgangspunkt for kommersielt virke.

Frivillige sammenslutninger som driver kommersielle aktiviteter, må kunne stå fritt i å disponere overskuddet innenfor eget formål, eventuelt ved å overføre dette til den medlemsbaserte delen av organisasjonen. De senere år har vi sett en utvikling der skillet mellom kommersielle og frivillige virke på flere områder er visket ut. Prinsipielt bør ikke offentlige midler benyttes til å subsidiere driften av kommersiell virksomhet.

Det er Regjeringens syn at offentlige virkemidler i framtiden bør differensieres klarere etter hvilke mål det frivillige tiltaket skal realisere. Det er også viktig at statlige kontrolltiltak får en utforming som gir rom for utfoldelse av ubetalt innsats og frivillige initiativ.