5 Oppsummering av hovedtrekk ved statens tildelingspolitikk

Nedenfor gis en kortfattet sammenfatning av hovedtrekkene i departementenes tildelingspraksis, slik denne framstår gjennom departementenes egne beskrivelser. Sammenfatningen bygger dels på de opplysningene som er gjengitt foran, og dels på den mer omfattende framstillingen i vedlegg 1.

5.1 Departementenes målsettinger

For departementene er støtte til eller via frivillige organisasjoner ikke noe mål i seg selv, men et virkemiddel for å nå mer overgripende mål. De egenskapene organisasjonene tillegges, varierer med hvilke formål forvaltningen ønsker å virkeliggjøre med støtteordningen. Organisasjonene kan sees som verdibærere som bidrar til å vedlikeholde kulturelle verdier og demokratiske idealer. De kan også sees som velferdsprodusenter, aktører som utfører offentlige velferdsoppgaver.

Organisasjonene som verdibærere. Organisasjonenes bidrag til samfunnet blir i noen departementer knyttet til mer grunnleggende egenskaper ved dem; som arenaer for kulturell utfoldelse, selvrealisering, mening med tilværelsen, tradisjon, fellesskap og mangfold. Når frivillige organisasjoner er bygget opp rundt en demokratisk struktur kan de, uavhengig av aktivitet og ideologi, sees som skoler i demokrati. Spesielt for barn og ungdom blir organisasjonsdeltakelse en viktig sosialisering inn i det demokratiske samfunn.

Begrunnelser av denne typen finner en primært bak Barne- og familiedepartementets støtte til ungdomsorganisasjonene og bak Kulturdepartementets støtte til kulturorganisasjonene. Støtten er ment å styrke medlemsdeltakelsen og -aktivitetene, og sikre mangfold og demokratiske beslutningsprosesser. Også Miljøverndepartementet har demokratibegrunnelser bak støtten til miljøvernorganisasjonene, og Utenriksdepartementet yter omfattende støtte til demokratibygging og styrking av sivile fellesskap i andre land.

Kommunal- og arbeidsdepartementets demokratibegrunnelser bak støtten til innvandrerorganisasjonene er av en noe annen art. Her er støtte til frivillig, demokratisk organisering en måte å understøtte artikulering av gruppeinteresser, og legge til rette for etablering av representative talerør for innvandrerinteresser. Også Sosial- og helsedepartementet har argumenter av denne typen bak støtten til interesseorganisasjoner i helse- og sosialsektoren, og i forhold til pensjonistenes og de funksjonshemmedes organisasjoner.

En kan stille spørsmål om hvorfor demokratibegrunnelser bare benyttes på enkelte områder og ikke på andre. Forklaringen er sannsynligvis knyttet til den historiske utviklingen av forholdet mellom forvaltningen og grupper av organisasjoner. Denne har skjedd innen det enkelte departement, og har i liten grad vært forankret i noe helhetlig, statlig syn.

Det finnes også overføringer til frivillig virke som ikke er begrunnet med demokratiidealer. En del støttetildelinger kan sees som uttrykk for en alminnelig departemental velvilje; et uttrykk for anerkjennelse overfor organisasjonens arbeid og innretning, og et ønske om å oppmuntre til fortsatt innsats.

En del tildelinger er begrunnet i tradisjon og kontinuitet. Noen organisasjoner har fått midler over statsbudsjettet i nesten hundre år.

Organisasjonene som velferds- og tjenesteprodusenter. Den andre hovedbegrunnelsen for statlig støtte er knyttet til organisasjonenes rolle som velferdsprodusenter. Her dreier det seg i de alle fleste tilfeller om støtte via medlemsorganisasjonene, til velferdstiltak som utføres for betaling fra det offentlige. Budsjettmessig er organisasjonene kategorisert som private aktører, på linje med andre ikke-statlige organ.

Bare unntaksvis har departementene egne begrunnelser for hvorfor produksjon av velferdsytelser bør skje i regi av frivillige organisasjoner. For eksempel på områdene internasjonal bistand, drift av helse- og sosialinstitusjoner, privatskoler og voksenopplæring skjer en varierende, men vesentlig del av virksomheten i regi av frivillige sammenslutninger. Aktivitetene er gjerne organisatorisk atskilt fra medlemsorganisasjonen, og drives av ansatt, betalt personale. Finansieringen skjer i hovedsak med offentlige midler, uten vesentlig støtte fra eierorganisasjonen eller medlemmene.

Midler gis også som tidsbegrenset støtte til nærmere presiserte virksomheter som organisasjonene påtar seg. Initiativet kan komme fra statlige myndigheter som ønsker at organisasjonene skal utføre en bestemt oppgave, eller organisasjonene kan selv be om støtte til bestemte aktiviteter. Det kan dreie seg om informasjons-, opplysnings- eller holdningskampanjer eller andre enkeltstående prosjekter innenfor departementets ansvarsområde. I enkelte departement (Sosial- og helse-, Kommunal- og arbeids-, Miljøvern-, og Barne- og familiedepartementet) er omfanget av slike enkeltprosjekter relativt omfattende.

5.2 Tildelingsordninger

Et sentralt spørsmål er hvilke kriterier som legges til grunn for tildeling av midler til, eller via organisasjonene.

En type tildelinger har preg av å være kontinuerlige; de er ikke tidsbegrensede og opprettholdes så lenge virksomheten utføres i samsvar med forutsetningene. Slike tildelinger betegnes gjerne som grunnstøtte, fast grunnstøtte, driftsstøtte, driftstilskudd eller institusjonsstøtte. De fleste departement har slike faste støtteordninger på sine budsjetter. Blant de største hører grunnstøtten til Norges Idrettsforbund og kulturorganisasjonene fra Kulturdepartementet, fra Sosial- og helsedepartementet til funksjonshemmedes organisasjoner og fra Barne- og familiedepartementet til barne- og ungdomsorganisasjonene.

Tildelingskriteriene for slike tildelinger varierer mellom ulike departement og områder. Der hvor et større antall organisasjoner har anledning til å søke om støtte, er det gjerne utviklet bestemte støttekriterier. Kriteriene er knyttet til kjennetegn ved organisasjonen som antall medlemmer, antall lokale lag, grad av nasjonal dekning, ledertreningskurs o.l. Organisasjoner som tilfredsstiller kriteriene faller gjerne automatisk innenfor støtteordningen.

Søknader vurderes også på individuelt grunnlag. I noen tilfeller baserer tildelingene seg på regnskapsmessig dokumentasjon av fjorårets bevilgning. Det knyttes vanligvis ikke krav om spesifikk målrealisering eller dokumentasjon av måloppnåelse ved kontinuerlige støtteordninger.

Statstilskudd til frivillige organisasjoners barnehager gis etter samme regler som for annen barnehagedrift. Rett til statstilskudd utløses automatisk ved kommunens godkjenning.

I noen sammenhenger mottar organisasjonene en støttesum, som så skal fordeles mellom dem, ut fra nærmere angitte kriterier. I slike tilfeller blir det spesielt viktig med entydige tildelingskriterier. Dersom en organisasjon får for mye, vil dette gå utover størrelsen på beløpene til de øvrige.

En annen type tildelinger er tidsbegrensede og betegnes gjerne som prosjektstøtte, selv om det ikke alltid dreier seg om prosjekter. Ofte kommer initiativet fra organisasjonen selv, som ønske om midler til et arrangement, et tiltak eller et forsøk. Mangfoldet av slike enkelttiltak er stort, selv om støttebeløpene vanligvis er relativt små. Tildelingskriteriene synes å være at prosjektet oppfattes som relevant, og at søkeren framstår som seriøs. Størst på dette feltet er Utenriksdepartementet, som årlig behandler 1000-1500 søknader om støtte.

De innarbeidede termene grunnstøtte, driftsstøtte, prosjektstøtte og institusjonsstøtte benyttes altså ikke på noen enhetlig måte i departementene. Fordi det kan synes noe vilkårlig hvilken betegnelse støtteordninger gis, er kategoriene mindre velegnet når en skal kartlegge de betingelser departementene knytter til sine bevilgninger. Dette har også bidratt til uklarheter mellom staten og de frivillige organisasjonene når det gjelder støttegrunnlag og formål med støtten.

Delegasjon av tildelingsmyndighet. Enkelte departementer har delegert tildelingen av støttemidler til egne organ eller lavere forvaltningsnivå. Dette har også bidratt til uklarheter mellom staten og de frivillige organisasjonene når det gjelder støttegrunnlag og formål med støtten.

I Barne- og familiedepartementet er fordelingen av midler til barne- og ungdomsorganisasjonene overlatt til et eget fordelingsutvalg. Rusmiddeldirektoratet har overdradd fordelingen av driftstilskuddene til rusmiddelorganisasjoner til et Rådgivende utvalg for fordeling av statstilskudd. Fordelingen av midler til frivillighetssentraler foretas av FRISAM. Sosial- og helsedepartementet har tillagt Norsk Pensjonistforbund fordelingen av midler til de andre pensjonistorganisasjonene etter en nøkkel som organisasjonene selv er blitt enige om. På kulturfeltet er fordeling av midler delegert til statlige fagorgan (Rikskonsertene, Norsk Kulturråd m.fl.). Sametingsrådet fordeler midler til samiske hovedorganisasjoner. Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner er delegert til kommuner og fylkeskommuner. I Fiskeridepartementet er støtte til sosiale tiltak overdratt til et eget Velferdsråd. Det finnes også en rekke andre eksempler på delegasjon av tildelingsmyndighet.

Den vanligste framgangsmåten ved delegasjon er at departementet fastsetter rammebeløpet, som så fordeles av det underliggende organet. I noen tilfeller er også kontrollen med midlene overlatt til delegasjonsorganet.

Det er vanlig at organisasjoner som skal motta støtten er representert i organet. I enkelte tilfeller er mottakerorganisasjonene organisert i et eget utvalg. De får tildelt et rammebeløp som de så fordeler seg i mellom etter nærmere angitte kriterier. Et slikt system sikrer brukerinnflytelse over midlene som er til fordeling, men det kan stilles prinsipielle spørsmålstegn ved ordninger der representanter fra organisasjonene står for fordelingen av midler. Dersom den praktiske fordelingen foregår gjennom et brukerstyrt organ, er det viktig å sikre den politiske, overordnede kontrollen med fordelingen.

5.3 Kontrollordninger

Kontrollen med statlige midler til eller via frivillige sammenslutninger foretas vanligvis på to tidspunkt. Den kan ha preg av å være en inngangskontroll, der retten til støtte vurderes før midlene tildeles. Eller det kan foretas en etterkontroll, der bruken av midlene blir vurdert i etterhånd.

Inngangskontroll skjer der hvor forvaltningen formulerer bestemte kriterier som vilkår for å falle inn under en støtteordning. Disse kriteriene må vanligvis være innfridd før tildelingen finner sted. Barne- og familiedepartementet har stilt opp slike kriterier for støtte til barne- og ungdomsorganisasjonene og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har kriterier for støtte til studieforbundene. Kriteriene er gjerne knyttet til organisasjonens demokratiske struktur, medlemsmasse, antall lokallag, aktiviteter mv. Andre departementer, som f.eks. Miljøverndepartementet, har retningslinjer som fungerer veiledende ved vurdering av søknader, men ikke bindende.

Inngangskontroll benyttes også ved individuelle vurderinger av søknader om tidsbegrensede midler. Flere departement mangler formelle retningslinjer og kriterier for slike tildelinger. Vanligvis begrenser budsjettpostens betegnelse og formål bruken av midlene. Men mangelen på retningslinjer for den mer konkrete tildeling av midlene skaper gjerne stort rom for skjønnsmessige vurderinger.

Mulighetene for etterkontroll knytter seg til skriftlig rapportering fra støttemottakeren til departementet. De fleste departement stiller krav om revidert regnskap. Men krav om rapporter etter avsluttet prosjekt eller tildelingsperiode varierer. Flere departement stiller ingen slike krav. Den mest omfattende resultatrapporteringen har Utenriksdepartementet, som stiller en rekke konkrete spørsmål om prosjektmidlenes anvendelse som skal besvares av støttemottakeren.

Revisorbekreftede regnskap gir mulighet for å kontrollere økonomisk bruk av tildelte midler. Men pengekontroll gir begrensede muligheter til å få fram om midlene faktisk har bidratt til å realisere de målene som var forutsetningen for tildelingen. I mange tilfeller vil det være nødvendig med informasjon ut over den som framkommer gjennom regnskaper for å danne seg et bilde av målrealiseringen. Noen mål, som f.eks. realisering av demokratiidealer, lar seg vanskelig fange gjennom regnskapskontroll.

I enkelte tilfeller er det foretatt evalueringer av organisasjonenes virke. For eksempel har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet evaluert voksenopplæringen og Sosial- og helsedepartementet har evaluert frivillighetssentralene. Det har også vært foretatt evalueringer av Utenriksdepartementet bistandsmidler, og Miljøverndepartementet har i enkelte tilfeller benyttet evalueringer for å vurdere virkningene av større prosjekter. Men i gjennomgangen av kontrollvirkemidler (se vedlegg 1) er det få departement som nevner evalueringer som virkemiddel for å kontrollere om formålet med en støtteordning er realisert.

Det synes ikke å råde noen systematisk sammenheng mellom omfanget av statlige bevilgninger og kontrollens omfang. Ingen departement har gitt uttrykk for at kontrollressursene er tilpasset omfanget av de tildelte bevilgningene.

5.4 Forholdet mellom uavhengighet og kontroll

I sitt forhold til de frivillige sammenslutningene har statsforvaltningen utviklet et grunnleggende tvisyn. På den ene siden uttrykker offentlige utredninger ønsker om at frivillige organisasjoner bør være selvstendige; de bør i størst mulig grad få utforme sin identitet og sine aktiviteter ut fra indre behov, og de bør selv utforme en struktur som er i samsvar med målsettinger og medlemsønsker. Bakgrunnen for slike ønsker er gjerne en erkjennelse av at stat og organisasjoner er vesensforskjellige; organisasjonene kan begeistre og integrere mennesker rundt sine aktiviteter eller sitt idégrunnlag, på måter som offentlige myndigheter ikke kan få til. Når staten yter støtte til organisasjonene, skjer det ofte med utgangspunkt i ønsker om å styrke det særegne frivillige på dets egne premisser.

På den andre siden har staten et ønske om og et legitimt behov for å kontrollere at statlige midler brukes i samsvar med formålet for en støtteordning. Offentlige midler utløser derfor krav om kontroll og rapportering fra statsforvaltningen.

For de frivillige organisasjonene kan statlige kontroll- og rapporteringskrav være utformet slik at de krever endringer i organisasjonens struktur og/eller virkemåte. Krav til regnskapsdokumentasjon kan f.eks. føre til at virksomheten må legges om for å kunne la seg dokumentere. Kontrollordninger kan kreve faglig kompetanse som organisasjonen ikke besitter. Tildeling av statlige midler kan forutsette dokumentasjon av egen struktur og virke som det kreves betydelige anstrengelser for å få fram.

Det kan derfor til tider være vanskelig å forene målsettingen om å styrke de frivillige organisasjonene på deres egne premisser, samtidig med at de fullt ut skal underlegges de kontroll- og rapporteringskrav som gjelder for offentlige støttemidler. Det vil være fare for at mindre og ressurssvake sammenslutninger vil få størst problemer med å innfri slike krav. Samtidig vil virksomhet som er basert på frivillig innsats kunne miste noe av sin fleksibilitet og egenart, dersom de offentlige kontrollkravene blir for sterke.

Omfattende kontroll- og rapporteringskrav kan også tenkes å ha negative konsekvenser for rekrutteringen til lederskap i organisasjonene. I organisasjoner uten tilsatte vil rapporterings- og kontrollrutiner være oppgaver som tillitsvalgte må følge opp. Om dette arbeidet tidsmessig tar en uforholdsmessig stor andel av arbeidsoppgavene kan motivasjonen for å ta på seg tillitsverv i frivillige organisasjoner bli svekket.

Statlige kontrollkrav som følger offentlige bevilgninger til frivillig virke er i liten grad differensiert etter arten og innholdet i den frivillige virksomheten. I denne meldingen vil Regjeringen derfor peke på nødvendige avveininger mellom ønsket om å bevare en levedyktig og mest mulig selvstendig frivillig sektor på den ene siden, og statens legitime kontrollkrav på den andre.