2 Omtale av nytt økonomireglemet for staten

Det nye økonomireglementet for staten ble fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996. Ikrafttredelsesdato for det nye reglementet ble fastsatt ved kongelig resolusjon til 10. januar 1997. I resolusjonen er det også gitt retningslinjer om overgangsbestemmelser.

Overgangsbestemmelsene fastslår at nødvendige instrukser og regler for forvaltningen av den enkelte tilskuddsordning skal fastsettes snarest mulig, og senest innen 1. juli 1998. I mellomtiden vil eksisterende instrukser fastsatt av det enkelte departement gjelde. For virksomheter med omfattende ut- og innbetalinger kan Finansdepartementet fastsette en senere frist enn 1. juli 1998, på grunnlag av en tidsplan som må foreligge innen 1. juli 1997. Finansdepartementet er forøvrig gitt fullmakt til å avgjøre hvordan enkelte funksjoner omtalt i regelverket skal utføres, og enkelte bestemmelser skal praktiseres, i overgangsperioden inntil regelverket kan gjelde fullt ut.

I det nye økonomireglementet er det presisert at krav om målformulering, oppfølgingskriterier, resultatrapportering, kontroll og evaluering også gjelder tilskuddsbevilgninger. Forøvrig fastslår reglementet bare prinsipper og hovedregler. De nødvendige detaljerte bestemmelsene er fastsatt av Finansdepartementet som såkalte «funksjonelle krav» i medhold av reglementets § 2.1. De funksjonelle krav ble fastsatt høsten 1996, og vil tre i kraft samtidig med økonomireglementet.

Forvaltning av tilskudd og stønader stiller en del særegne krav, noe som bl.a. kommer til uttrykk ved at Stortinget har fastsatt en særskilt bestemmelse i bevilgningsreglementet, nemlig § 17, om kontroll overfor tilskuddsmottakere. Funksjonelle krav som er spesielle for tilskudd og stønad, er derfor samlet i en særskilt del III i de funksjonelle krav. I tillegg kommer de generelle krav til regnskapsføring, rapportering, utbetaling og dokumentasjon.

Økonomireglementets §§ 3.2 og 3.3 fastslår følgende hovedelementer i tilskuddsforvaltningen:

• formulering av målsetting for hver tilskuddsordning, eventuelt grupper av tilskuddsordninger som dekkes av felles bevilgning

• utarbeidelse av oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets intensjon med bevilgningen

• utforming av rapportmetoder om resultater i henhold til fastsatte kriterier

• oppfølging og kontroll overfor den enkelte mottaker, tilpasset den enkelte tilskuddsordning.

• evaluering av om man oppnår de fastsatte målsettinger, med særlig vekt på de forutsatte samfunnsmessige virkninger

Omfanget av hver av disse oppgavene vil variere med tilskuddets art og formål. Det er viktig at gjennomføringen bygger på Stortingets intensjon med bevilgningen. I enkelte tilfelle kan det være Stortingets forutsetning at tilskuddet skal innebære en generell styrking av mottakerens samfunnsnyttige arbeid på et bredt felt, uten spesifiserte betingelser og uten kontroll av disponeringen.

I kommentarene til økonomireglementets § 3 er det gitt en generell definisjon av resultatbegrepet. Der er det også pekt på at tilskuddsmottakere ikke kan instrueres på samme måte som statlige virksomheter. I stedet for «resultatindikatorer/-kriterier», som brukes for statlige virksomheter, er det derfor her innført begrepet « oppfølgingskriterier» om de kriterier som fastsettes for å gjøre det mulig å etterprøve i hvilken grad man har oppnådd det som er tilsiktet med en tilskuddsordning.

Det er viktig at de nevnte elementer i en tilskuddsordning er vurdert i nøye sammenheng. Riksrevisjonen påpeker i Dokument nr. 3:1 (1994-95) om departementenes tilskuddsforvaltning at «i de tilfelle hvor målformulering og kriterier for måloppnåelse er ufullstendig, kan informasjon til tilskuddsmottaker, behandling av søknader, tildeling av tilskudd og evaluering av tilskuddsordningen bli mangelfull». På den ene side må kriterier for måloppnåelse ha en slik grad av presisjon at det kan foretas oppfølging og evaluering. På den annen side må man f.eks. unngå å utforme oppfølgingskriterier som det etterpå viser seg ikke er praktisk mulig å kontrollere uten uforholdsmessig store kostnader. Kontrollen må ha et rimelig omfang i forhold til den nytte den gir.

Tilskuddsmottaker må i tilsagnsbrev e.l. få klar beskjed om hvilke vilkår som er knyttet til bevilgningen og hvilke kontrolltiltak som kan bli iverksatt, jf. bevilgningsreglementets § 17. De oppfølgingskriterier som skal legges til grunn for rapportering fra tilskuddsmottaker, må utformes så entydige som mulig, avhengig av forutsetningene i tilskuddsordningen.

Tilskuddsforvalter skal innhente rapport fra tilskuddsmottaker om aktivitet og om oppnådde resultater hvert år. Noen tilskuddsordninger har imidlertid etter sin art merkbar effekt først etter noen år. Det er derfor påkrevet at det i tillegg gjennomføres periodisk evaluering for å få informasjon om hvorvidt man oppnår de fastsatte målsettinger. Jo mindre presist det er mulig å beskrive årlige resultater, jo viktigere er det med mer omfattende evaluering. Evalueringen må vedkommende departement ha ansvaret for, som det overordnede politisk ansvarlige organ.

Departementet forutsettes å redegjøre for sin oppfatning av målsetting, oppfølgingskriterier, kontrollmetoder og eventuelt beregningsregler i budsjettproposisjonen. Omfanget av denne redegjørelse vil variere med hvor omfattende og viktig tilskuddsordningen er, og hvilken politisk interesse som er knyttet til den.

Forvaltning av tilskuddsordninger innebærer bl.a. følgende oppgaver:

• utforming av premissene for det årlige budsjettforslag, om bevilgning og om eventuell tilsagnsfullmakt

• utarbeidelse av regler for forvaltning av den enkelte tilskuddsordning

• behandling av søknader, registrering av tilsagn og utarbeiding av grunnlag for utbetaling, med attestasjon og anvisning

• utbetaling og regnskapsføring

• innhenting av rapporter fra tilskuddsmottaker

• oppfølging, kontroll og evaluering

Forvaltningen av tilskuddsordninger må være organisert på en effektiv og hensiktsmessig måte. Hvert departement har innenfor sine områder ansvar for å påse at de nødvendige rutiner og systemer er etablert. Dette gjelder både for tilskudd som tildeles av departementet selv og av underliggende virksomheter.

Det må i nødvendig utstrekning foreligge regler som fastlegger klare forpliktelser for tilskuddsforvalter, enten dette er departementet selv eller en underliggende virksomhet. Reglene kan fastsettes for hver enkelt tilskuddsordning eller for grupper av ordninger som det er hensiktsmessig å ha felles regler for. Reglene må normalt omhandle:

• formål med ordningen

• målgruppe (betingelser for å bli tatt i betraktning som søker)

• kunngjøring

• krav til søknadens innhold og form (f.eks. papirbasert), eventuelt søknadsfrist

• krav til søknadsbehandling, med angivelse av støttekriterier/ støtteformer/tilskuddsstørrelse

• regler om klagebehandling, jf. forvaltningsloven

• rutiner for registrering av tilsagn i forhold til bevilgning/tilsagnsfullmakt

• rutiner for utbetaling, regnskapsføring og behandling av eventuelt for mye utbetalt tilskudd

• krav til rapportering fra stønadsmottaker, oppfølging og kontroll herunder om revisorbekreftelse, der dette er aktuelt

• tidsfrist for bortfall av tilsagn som ikke utbetales umiddelbart

• mulige reaksjonsformer dersom mottaker gir uriktige opplysninger eller ikke bruker tilskuddet i samsvar med fastsatte betingelser. Presisering av revisors ansvar.

Innvilget søknad skal bekreftes med tilsagnsbrev. Tilsagnsbrev må sendes hver enkelt mottaker, eller til en instans som er legitimert til å formidle opplysninger om tilskudd videre, og må i alle tilfelle inneholde:

• mottakers navn, adresse og organisasjonsnummer (hvis søkeren har det)

• mottakers bank- eller postgirokontonummer

• tilskuddsbeløp

Samtidig må mottakeren få informasjon om de forhold som er nevnt nedenfor. Informasjon kan gis i selve tilsagnsbrevet, som kan utformes som et standardbrev til flere mottakere:

• formål og hva slags tiltak midlene skal benyttes til

• eventuelle vilkår som knytter seg til bruken av midlene, herunder krav til dokumentasjon før de kan utbetales

• tidsfrist for bortfall av tilsagn som ikke utbetales umiddelbart

• utbetalingstidspunktet, utbetalingsrutiner og behandling av eventuelt for mye utbetalt tilskudd

• krav til rapportering (oppfølgingskriterier), eventuell revisorbekreftelse

• krav til oppbevaring av regnskapsdata og dokumentasjon av faktiske opplysninger som ligger til grunn for søknaden eller beregning av tilskuddsbeløp

• opplysninger om eventuelle kontrolltiltak som kan bli iverksatt, eller i det minste varsel om at kontrolltiltak kan bli iverksatt for å sikre at bruken av midlene har skjedd i samsvar med forutsetningene

• mulige reaksjonsformer dersom mottaker ikke opptrer i samsvar med skriftlige forutsetninger, f.eks. tilbakebetaling

Når presise krav til resultatrapportering fra tilskuddsmottaker fastsettes i tilsagnsbrevet, må oppfølgingskriteriene utformes så entydig som mulig, avhengig av forutsetningene i tilskuddsordningen. Videre må det tas hensyn bl.a. til de praktiske muligheter som hver enkelt mottaker har til å fremskaffe informasjon. Om nødvendig differensieres kravene, avhengig av mottakers informasjonssystem og kapasitet.

Mange ganger er det vanskelig å fastslå hvilke deler av resultatene som skyldes statstilskuddet og hvilke som skyldes mottakerens øvrige midler. Det må da vurderes om resultatrapportene skal omfatte resultatet av mottakerens samlede innsats på vedkommende felt, dvs. også omfatte det som er finansiert på annen måte. Størrelsen av statens andel av de samlede utgifter kan være et selvstendig poeng som Stortinget ønsker å være orientert om.

Rapporteringen skal foretas med hensiktsmessige intervaller, men minimum en gang i året. Rapportering kan erstattes/suppleres med informasjon fra offentlige register hvis det gir tilfredsstillende informasjon.

For revisorbekreftelser skal det utarbeides spesifiserte krav til hvilken informasjon som skal bekreftes. Alle bekreftelser skal foretas med standardtekst utformet av tilskuddsforvalter. I retningslinjene skal det også presiseres revisors ansvar for feilaktige eller mangelfulle oppgaver. Det bør innhentes faglig uttalelse fra revisorer før kravene fastsettes.

Hvis et departement er tilskuddsforvalter, kan det likevel delegere kontrollmyndighet til underliggende statlig virksomhet. Departementet må da føre kontroll med at virksomheten utfører denne oppgave tilfredsstillende. Det må fastsettes regler om hvordan virksomheten skal rapportere om eventuelle mangler, og om det er virksomheten eller departementet som skal treffe tiltak overfor tilskuddsmottaker.