4 Dagens situasjon i fyr- og merketjenesten
4.1 Status
Fyr og merker er en viktig del av infrastrukturen for sjøtransport langs norskekysten, og under fyrtjenesten ligger investering, drift og vedlikehold av et stort antall ulike installasjoner. Dette omfatter 31 bemannede fyrstasjoner, 76 ubemannede fyrstasjoner, 4 052 fyrlykter og lanterner, 13 500 faste merker, 1980 flytende merker, 65 lysbøyer, 12 dGPS-stasjoner, 107 flomlys og 56 radarsvarere.
Alle bemannede fyrstasjoner er i dag automatisert.
Kystdirektoratet har beregnet at kapitalverdien på fyr og merker beløper seg til om lag 4 mrd. kroner hvis de skulle settes opp på nytt i dag.
Fyr- og merketjenestens primære oppgave er å gi skipsfarten og sjøfarende tilfredstillende navigasjonsdekning med sikte på å oppnå høy sjøtrafikk- og miljøsikkerhet. Fyrstasjoner, fyrlykter og annen merking er etablert og holdes i drift i henhold til nasjonale og internasjonale anbefalinger. Hensikten er å skape mest mulig sikker sjøverts ferdsel. Kystverket legger vekt på hurtig utrykning for å rette opp feil, og dette er en medvirkende årsak til at installasjonene langs kysten oppfyller gjeldende anbefalinger om tilgjengelighet.
Hovedformålet med fyr- og merkesystemet er å merke farledene, hindringer i nærheten av farledene og hindringer i områder med alminnelig ferdsel. Andre farvannsområder blir normalt ikke merket selv om de er farbare. Systemet har således ikke til hensikt å identifisere enhver grunne eller hindring for ferdselen, men skal sørge for en rimelig merking av objekter i kystfarvannet i den utstrekning ressursene tillater.
4.2 Utvikling og bemanning innen fyrtjenesten
I Riksantikvarens rapporter nr. 24 1997 Nasjonal verneplan for fyrstasjoner, er det gitt en redegjørelse for den historiske bakgrunn for byggingen av fyr som navigasjonshjelpemiddel. Med basis i historiske kilder kan det legges til grunn at det ble anlagt fyr på Lindesnes i 1655. Da fikk kjøpmann og borger i den nye by Christiansand, Povel Hannsøn, privilegium for å oppføre fyr på Lindesnes. Bruk av lys og lykter som navigasjonshjelpemidler har vært brukt ennå lenger tilbake i tid. Ved innløpet til Dardanellene beretter kilder om fyrlys ca 600 f. Kr., og noen hundre år senere ble de store fyrtårnene utenfor Alexandria og Rhodos bygget.
Utbyggingen av bemannede fyrstasjoner slik disse kjennetegnes i dag startet for alvor på midten av 1800-tallet. Både fyr i jerntårn og i betongkonstruksjoner ble bygget. Det siste bemannede fyr ble satt opp i 1932.
Utviklingen av teknologi gjorde at driften av bemannede fyrstasjoner etter hvert kunne effektiviseres gjennom automatisering. Allerede på 1880-tallet ble det utviklet fyrlykter som kunne brenne åtte til ti dager uten tilsyn. I St.meld. nr. 33 (1996-97) Vurdering av den gjennomførde nedlegginga av vakthaldet på fyr er det redegjort for bakgrunnen for automatisering og avbemanning av fyr fram til 1994. Det er ikke foretatt ytterligere avbemanning av fyr etter dette, og det er i dag 31 fyrstasjoner med utestasjonert personell av de totalt 107 anleggene som i dag defineres som fyrstasjoner.
Før bodde gjerne både fyrvokterne og familiene deres på fystasjonen. Rundt 1900 var i alt 12 stasjoner avfolket. Etter at den gassdrevne Dalèn-lykten var tatt i bruk, skjøt vaktnedleggingen fart. Da den siste fyrstasjonen med vakt var tatt i bruk i 1932 var allerede 49 stasjoner fraflyttet. Den første automatiseringsplanen kom i 1975. På dette tidspunktet var mer enn 100 fyrstasjoner avbemannet.
I tiden 1976-79 ble 12 fyr automatisert og vaktholdet nedlagt. Bakgrunnen for dette var en automatiseringsplan utarbeidet av Kystdirektoratet på oppfordring fra Fiskeridepartementet. De viktigste kriteriene som lå til grunn for denne planen var at ingen tjenestemenn skulle sies opp fra stillingene sine, mannskapsreduksjonen skulle skje ved naturlig avgang, en skulle legge vekt på å velge ut «dårlige fyr», dvs fyr med dårlige boforhold, vanskelig tilkomst, lang reise. Det skulle i tillegg tas hensyn til om fyrstasjonen sto fremfor større utbedringsarbeid.
Dette resulterte i en debatt om behovet for vakthold på fyrene. Den tekniske utviklingen gjorde det mulig å drive alle fyrstasjonene uten kontinuerlig bemanning sett ut fra det navigasjonsmessige behovet. Fiskeridepartementet satte derfor ned et utvalg som skulle utrede samfunnets behov for bemanning. Utvalget la fram innstillingen sin 28. april 1982, og konkluderte med at det var behov for fyrstasjoner med vakt for å sikre følgende gjøremål:
gjøre meteorologiske observasjoner
overvåke kystfarvann
være kontaktledd for sjøredningstjenesten
varsle forurensning
holde oppsyn med og sørge for vedlikehold av tilgrensende verneområde
utføre sporadisk verifikasjon av opplysninger
gjøre observasjons- og meldetjeneste for politi og tollvesen.
Utvalget anbefalte at 32 navngitte fyrstasjoner kunne automatiseres og drives uten vakt. 53 navngitte fyrstasjoner skulle fremdeles ha vakt og automatiseres i den grad etaten mente det var nødvendig i forhold til en rimelig arbeidsordning. Arbeidet i utvalget førte fram til Moderniseringsplanen av 1982 (MP-82), som ble gjennomført i årene 1985-89. Utvalget anbefalte også å gjenopprette vakthold på Skomvær fyr. Dette rådet ble ikke fulgt, slik at det i 1989 fortsatt var 52 fyrstasjoner med vakthold.
Høsten 1987 satte Fiskeridepartementet ned en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle vurdere hvor stort behov samfunnet fremdeles hadde for vakthold på automatiserte fyrstasjoner. I lys av at Kystverket, på bakgrunn av en sikkerhetsvurdering, ikke lenger hadde faglig behov for vakthold på automatiserte fyrstasjoner, ble arbeidsgruppen bedt om å gjøre rede for hvilke av de 52 bemannede og automatiserte fyrstasjonene som hadde behov for vakt av andre enn rent navigasjonsmessige grunner. De kriteriene som lå til grunn for tilrådingene fra gruppen, kan summeres opp slik:
Ved eventuell avbemanning av automatiserte fyr må de samlede konsekvensene for samfunnet vurderes mot den netto-innsparingen, som staten kan oppnå ved reduserte driftsutgifter på avfolkede stasjoner.
På fyranlegg som ligger nær andre bosteder, kan i mange tilfeller samfunnsoppgavene som fyrvokterne i dag utfører, føres videre av folket på stedet. Dette burde ikke bli dyrere for institusjoner og etater som tidligere har fått disse tjenestene utført av fyrtjenestemenn.
Av sikkerhets- og forsvarsgrunner burde de fleste fyr i Finnmark og Nord-Troms ikke avbemannes.
Gruppen la ikke vekt på allmenne distriktspolitiske vurderinger. Den så det derfor som mer formålstjenlig at merutgifter knyttet til å opprettholde vakt på fyrstasjoner av annet enn navigasjonsmessige hensyn, ble benyttet til andre former for distriktstiltak.
Konklusjonen fra gruppen ble presentert i St.prp. nr. 1 (1989-90) for Fiskeridepartementet, og innebar et forslag om å avbemanne 22 fyrstasjoner. Dette fikk tilslutning i Stortinget, jf. Budsjett-innst. S. nr. 10 (1989-90). Den såkalte Moderniseringsplanen av 1990 (MP-90) ble deretter satt ut i livet.
Til tross for at MP-90 la til grunn at 22 fyr skulle automatiseres og avbemannes, ble likevel Utsira fyr tatt ut av planen i 1992. De øvrige fyrene ble automatisert og avbemannet etter planen. Dette gjaldt fyrene Torbjørnskjær, Langøytangen, Jomfruland, Homborsund, Kvassheim, Obrestad, Feistein, Geitungen, Hellisøy, Kråkenes, Erkna, Sletringen, Bjørnsund, Kvitholmen, Terningen, Buholmråsa, Kalsholmen, Landegode, Tranøy, Kjølnes og Vardø.
I forbindelse med gjennomføringen av MP-90, ble det etter hvert stilt spørsmål ved fyrstasjonenes betydning for bl.a. sjøsikkerheten, sikkerhets- og miljøovervåking og øvrige samfunnsnyttige oppgaver. På bakgrunn av spørsmålene som ble reist, og som en oppfølging og evaluering av den gjennomførte automatiseringen og avbemanningen av fyrstasjoner, la Fiskeridepartementet frem St. meld. nr. 33 (1996-97). Konklusjonene fra denne er nærmere omtalt i kap. 5.1.
4.3 Bemannede fyr og forholdet til andre brukergrupper
Forsvaret
For å sikre en best mulig overvåking av norsk territorium innenfor tilgjengelige ressurser, samarbeider Forsvaret med andre statlige institusjoner som kan ha funksjoner for slikt arbeid. Fyrtjenestemenn har med hjemmel i kgl. res. av 2. september 1983 en slik funksjon. I denne oppgaven for Forsvaret ligger at tjenestemennene skal medvirke til å kontrollere at regelverket knyttet til fremmede krigsskip, militære luftfartøyers og ikke-militære fartøyers adgang til norsk territorium overholdes. Visuell overvåking var spesielt viktig tidligere. I dag dekker bl.a. Kystvakten og tekniske overvåkingsinnretninger i større grad samme funksjon, slik at fyrbemanningens oppgaver på dette felt har fått redusert betydning de senere år.
Værvarslingstjenesten
Det er 28 meteorologiske observasjonsstasjoner som opereres i samarbeid med Kystverket. Disse er fordelt på manuelle, delvis automatiske og automatiske stasjoner. På grunn av avbemanning av fyr har det tidligere blitt nedlagt 2 manuelle stasjoner, som har blitt erstattet med automatiske stasjoner i nærheten av fyrene. Driften av disse stasjonene foregår ikke i samarbeid med Kystverket. Når det gjelder de delvis automatiske stasjonene er det innført en praksis hvor noen manuelle observasjoner kan utelates når fyrbetjeningen utfører andre oppgaver.
Observasjonene fra de enkelte stasjoner kan variere i antall, og består av visuelle og instrumentelle observasjoner. Det er lange tradisjoner for at fyrtjenestemenn formidler værobservasjoner til Meteorologisk institutt. Som alternativ løsning kan disse oppgavene ivaretas av andre observatører der det er bosetning i nærheten av fyrstasjonene. Noen av funksjonene vil det også være mulig å automatisere.
For enkelte områder kan grunnlaget for meteorologiske værobservasjoner bli endret ved en avbemanning av fyrstasjonene. Dersom dagens bemannede fyrstasjoner avbemannes, vil det imidlertid være alternative måter å observere på, både manuelt og automatisk. Dette må i samarbeid mellom instituttet og Kystverket vurderes individuelt for hver enkelt stasjon. Dersom funksjonene kan automatiseres i tilknytning til aktuelle fyrstasjoner, må det legges til rette for dette.
Andre brukerinteresser
Det kan fremholdes at bemannede fyrstasjoner kan ha tilleggsoppgaver for ulike brukergrupper. Både for andre offentlige etater og private brukere er det naturlig at tjenestemenn på fyrstasjoner kan bistå der dette faller naturlig innenfor fyrbemanningens nærhet til de ulike oppgaver. For kysttrafikken og yrkesfiskere kan bemannede fyrstasjoner innebære at man gjennom kontakt får bekreftet værforhold, bølgehøyde m.v. Videre kan aktuelle tjenestemenn ha oppgaver som oppsynsmenn på naturfredningsområder, gi opplysninger til toll- og miljøvernmyndigheter m.v. Isolert sett er dette en begrenset del av arbeidsoppgavene på en fyrstasjon, og har derfor ikke et innhold som tilsier at man ut i fra dette bør ha en bemanning 24 timer i døgnet året rundt. De totale kostnader dette medfører står neppe i forhold til de samfunnsmessige gevinster. Dette understrekes ytterligere av at disse oppgavene i all hovedsak allerede er ivaretatt gjennom det offentlige apparat, både gjennom værvarsling og miljøoppsyn. Dette er med andre ord tilleggsfunksjoner som er et supplement til andre etaters/institusjoners hovedansvar på vedkommende område. I en vurdering av om man fortsatt skal ha bemannede fyrstasjoner kan disse forhold etter Fiskeridepartementets oppfatning derfor ikke tillegges avgjørende betydning.
4.4 Generelt om økonomi- og vedlikeholdssituasjonen
Flere av navigasjonshjelpemidlene som ble satt opp på slutten av det nittende århundre gjør fortsatt fullverdig tjeneste. Det faktum at disse installasjonene fortsatt benyttes i navigasjonssamenheng på vår værharde kyst, er noe av forklaringen på at det må brukes til dels betydelige ressurser på vedlikehold. Antakelig er vedlikeholdet noe i overkant av det som ville være nødvendig dersom alderen på navigasjonshjelpemidlene var lavere, men løsningene (sektorlyktene) som ble valgt for vel 100 år siden var meget kostnadseffektive og gjorde det mulig å få opp fyrbelysning i alle hovedleder og viktige bileder for en begrenset kostnad.
I St.meld. nr. 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport blir det for perioden 1998-2001 lagt til grunn en økonomisk ramme på 833 mill. kroner til drift, vedlikehold og investeringer i fyr og merker. I Saldert budsjett for 2001 er det bevilget 232,7 mill. kroner til fyrtjenesten. Med dette er det totalt bevilget om lag 850,3 mill. kroner (i nominelle tall) til fyrtjenesten i perioden 1998-2001, noe som tilsvarer i overkant av 100 prosent av den nominelle planrammen.
Kostnadene til denne delen av infrastrukturen dekkes dels av staten og dels av brukerne. Gjennom det alminnelige kystgebyret betaler skipsfarten 30 prosent av de totale kostnader til denne tjenesten. I 2000 utgjorde dette 70,7 mill. kroner. Som fremholdt i St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011 og i St.meld. nr. 13 (2000-2001) Om organisering av Kystverket, vil det bli foretatt en gjennomgang av gebyrstrukturen i Kystverket. Fiskeridepartementet vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettprosesser.
En stor del av materiellet som er i bruk i fyrtjenesten har lang levetid, dog likevel ikke lenger enn at ressursmangel fører til at bygninger og materiell brukes ut over den tid som er økonomisk og driftsmessig forsvarlig. Samtidig er det i de senere år tatt i bruk elektroteknisk materiell hvor fornyelse må skje oftere enn det som har vært vanlig med tidligere fyrmateriell (olje- og gassutstyr).
Anleggene og installasjonene i fyrtjenesten er utsatt for slitasje og store påkjenninger. Samtidig er det bare mulig å utføre vedlikehold i deler av året. Godt vedlikehold av fyr og merker er viktig for å ivareta sikkerheten og framkommeligheten til sjøs, men innsatsen de senere år har ikke vært tilstrekkelig til å hindre forringelse av nedlagt kapital. Med bakgrunn i en uavhengig undersøkelse, ble det i 1999 besluttet å igangsette et prosjekt for å effektivisere og øke kvaliteten på vedlikehold av fyr og merker. Det er nå i bruk nye metoder basert på forbehandling med høytrykksspyling og bruk av malingssystemer som beskytter godt, og som er effektive i bruk under de forhold som er på kysten. Vedlikeholdssesongen vil derfor starte tidligere og avsluttes senere enn det som har vært mulig til nå. Vedlikehold skal beskytte mot direkte ødeleggelser og skader som gjør installasjonen ubrukelig til sitt egentlige formål, samt å bidra til å oppfylle målsettinger med hensyn til trivsel og estetikk.
Kystverket startet i 1999 arbeidet med å forbedre vedlikeholdssituasjonen for fyrbygninger, fyrinstallasjoner og merkesystemet. I forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2000 ble budsjettrammen for fyrtjenesten økt med 15 mill. kroner i forhold til St.prp. nr. 1 (1999-2000) for Fiskeridepartementet, jf. Budsjett-innst. S. nr. 13 (1999-2000). Av disse midlene ble 5 mill. kroner avsatt til investeringer i nye anlegg, og 10 mill. kroner til vedlikehold. Midlene til investeringer er disponert til nyoppmerking med prioritering av hurtigbåtledene, og er fordelt med 3 mill. kroner til Rogaland/Hordaland og 2 mill. kroner til Nordland. Av ekstramidlene til vedlikehold ble 7 mill. kroner benyttet i Kystverkets tre nordligste distrikter, mens 3 mill. kroner ble brukt til å bedre effektiviteten og kvaliteten på vedlikeholdet generelt.
I Budsjett-innst. S. nr. 13 (1998-99) ba samferdselskomiteen om en gjennomgang av kvaliteten i fyrtjenesten, og at resultatet ble fremlagt Stortinget i St.prp. nr. 1 (1999-2000). I Budsjett-innst. S. nr. 13 (1999-2000) ble det imidlertid bedt om at Stortinget i forbindelse med framleggelsen av Nasjonal transportplan, ble forelagt en grundigere redegjørelse for investerings- og vedlikeholdsbehovene i fyrtjenesten.
Som det også framgår av St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, gikk Kystverket i mai 1999 gjennom kvalitet og status for vedlikeholdet i fyrtjenesten. Gjennomgangen omfattet 108 fyrstasjoner, 4041 fyrlykter og lanterner, 56 radarsvarere, 13 500 faste merker, 64 lysbøyer samt behovet for fornyelser av fartøy som benyttes i tjenesten. Prosjektet viste at det er et betydelig vedlikeholds- og fornyelsesbehov i fyrtjenesten, og at dette i hovedsak består av bygningsteknisk og maskin- og elektroteknisk vedlikehold. I tillegg er det viktig å føre kontroll med at installasjonene fungerer korrekt for navigasjonsformål. Det ble videre fremholdt at det er behov for en økning av den økonomiske rammen for å sikre navigasjonsinfrastrukturen.
Kystverket arbeider med langsiktige planer for å avhjelpe situasjonen. De viktigste tiltakene på området er fortsatt vedlikehold, avhending, utleie og riving av fyrinstallasjoner det ikke lenger er bruk for, samt å erstatte fyrstasjoner med fyrlykter. Kystverket anslo at årlige ekstra kostnader for å gjennomføre tiltakene vil ligge på om lag 10 mill. kroner. Dette beløpet er imidlertid ikke tilstrekkelig for gjennomføring av nødvendig vedlikehold av fredede fyrstasjoner.
For fyrlyktene og lanternene er det behov for generelt vedlikehold. Samtidig er det avdekket skader på enkelte konstruksjoner som kan medføre behov for en rekke reetableringer i løpet av en tiårsperiode. Årlige ekstra kostnader for å oppnå et tilfredsstillende vedlikeholdsnivå ble anslått til 20 mill. kroner.
Kystverket etablerte et større antall radarsvarere på 1980-tallet. Disse har fungert bra, men det forventes likevel at det på grunn av alder vil være fornyelsesbehov i perioden 2002-2005. Det vil koste om lag 500 000 kroner å fornye én radarsvarer.
Når det gjelder faste merker forekommer det jevnlig havarier som følge av opptæring i sjøvann og påkjenning av sjø, vind og is. Omfanget av vedlikeholdet resulterer i at antallet havarerte faste merker er konstant. Det ble beregnet at kostnaden ved å komme ajour med vedlikeholdet ligger på rundt 20 mill. kroner.
Vedlikeholdssituasjonen for de flytende merkene anses å være god. Det er likevel behov for fornyelser av mange lysbøyer ettersom disse etter hvert når ventet teknisk levetid.
For å opprettholde effektiviteten i Kystverkets egen vedlikeholdskapasitet i fyrtjenesten, er det nødvendig med fornyelser av fartøyene som nyttes til formålet. Fiskeridepartementet har i denne forbindelse bedt Kystverket om å utarbeide en fartøyplan.
Til tross for at det i budsjettforliket for 2000 ble bevilget ekstra midler til vedlikehold i fyrtjenesten, er det på grunn av et akkumulert vedlikeholdsbehov fortsatt nødvendig å prioritere denne type oppgave. Vedlikeholdsbehovet har oppstått som en følge av at drift og slokningsberedskap har vært prioritert foran generelt vedlikehold og nye investeringer innenfor gitte budsjettrammer. Det er gjennomført moderniseringsplaner som har gitt bedre tjenester for brukerne og effektivisering av egen drift. Det er i tillegg tatt i bruk elektronisk materiell som gir mer stabil drift, men som har kortere levetid enn tidligere tiders utstyr. I sum har dette medført at det fortsatt gjenstår vedlikeholdsarbeider innen fyrtjenesten.
4.5 Organiseringen av vedlikeholdsarbeidet i fyr- og merketjenesten
I dag er i alt 24 arbeidslag med en personellstyrke på 152 personer fordelt til 12 hovedfartøy og 3 hjelpefartøy. Lagene arbeider i turnus med en måned på og en måned av.
Fyrtjenestens fartøyer er både allsidige og spesialiserte i forhold til arbeidet som utføres, og anses i hovedsak å være hensiktsmessige for de oppgavene som utføres. Gjennomsnittsalderen på fartøyene er imidlertid høy, og det er behov for fornyelse.
To av fartøyene brukes i hovedsak til drift av flytende merker. Disse har et forholdsvis stort arbeidsdekk og lasterom/verksted under dekk for håndtering og arbeide med merkemateriellet.
Tre av fartøyene opererer med et hjelpefartøy i tillegg. Disse enhetene forestår drift, vedlikehold og nyanlegg av faste merker og fyrbelysning.
Ytterligere seks fartøy brukes til tilsvarende oppgaver, dog normalt ikke til de aller tyngste bygningstekniske oppdragene. Av disse er fire tillagt oppgaver med hensyn på oljevernberedskap.
Ett fartøy brukes i hovedsak til skjerming og kontroll med fyrbelysning, men utfører også vedlikeholdsarbeide.
Konsekvensene av mangelfullt vedlikehold vil være flere, herunder at anlegg og installasjoner:
på sikt ikke vil oppfylle sin funksjon som navigasjonshjelpemiddel,
kan føre til skade for egne ansatte og tredjeperson som kommer i kontakt med disse, og
vil koste mye å utbedre på et senere tidspunkt fordi vedlikehold blir utsatt eller ikke skjer til rett tid.
På bakgrunn av at rapporten fra 1999 også viste at Kystverket kan bedre effektiviteten og kvaliteten på vedlikeholdsarbeidene, blir prosjekt Vedlikehold 2000 gjennomført i perioden 2000-2001. Dette vil legge forholdene til rette for et bedre vedlikehold av anlegg og installasjoner ved å benytte moderne malingsystemer og verktøy. Prosjektet har til nå resultert i at nye forbehandlingsmetoder og et nytt malingsystem er tatt i bruk i 2000. Det vil for øvrig bli utarbeidet prosedyrer, foretatt opplæring av personell og utført etterkontroll.
Det er forventet at nytt malingsystem og materiell kan redusere tiden som går med pr. installasjon med opp til to dager. Det nye malingsystemet vil også føre til at etaten kan utvide vedlikeholdssesongen vår og høst.